Reg. ric. n. 65 del 2018 n░ parte 1 pubbl. su G.U. del 07/11/2018 n. 44

Ricorrente
Presidente del Consiglio dei ministri

Resistenti
Provincia autonoma di Bolzano

Oggetto:
Ambiente - Caccia - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Misure di prevenzione e d'intervento concernenti i grandi carnivori - Previsione che consente, al ricorrere di determinate condizioni, l'autorizzazione, da parte del Presidente della Provincia, al prelievo, alla cattura o all'uccisione di esemplari appartenenti alle specie dell'orso (Ursus arctos) e del lupo (Canis lupus) - Ricorso del Governo - Denunciata esorbitanza dalle competenze legislative e amministrative provinciali - Contrasto con la normativa statale che disciplina in modo uniforme le condizioni per il controllo della fauna selvatica e che include tali specie tra le "specie particolarmente protette" - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Denunciato esercizio di competenze amministrative statali in contrasto con le norme statutarie - Violazione degli obblighi derivanti dall'ordinamento europeo e dalle convenzioni internazionali - Contrasto con i principi di sussidiarietÓ e adeguatezza conseguente all'esercizio, a livello provinciale, della competenza amministrativa.



Norme impugnate
Num. Art. Co. Nesso  
legge provincia Bolzano 16/07/2018 11  

Parametri costituzionali
Num. Art. Co. Nesso  
Costituzione 117 
Costituzione 117 
Costituzione 118 
Costituzione 118 
Statuto Regione Trentino Alto Adige  
Statuto Regione Trentino Alto Adige  
Statuto Regione Trentino Alto Adige 107   
legge 11/02/1992 157
legge 11/02/1992 157 19 
decreto del Presidente della Repubblica 08/09/1997 357 11   
direttiva CEE 21/05/1992 43 12   
direttiva CEE 21/05/1992 43 16   
Convenzione di Berna 19/09/1979     ratificata e resa esecutiva
legge 05/08/1981 503    

Udienza Pubblica del 21/05/2019 rel. PROSPERETTI




Testo del ricorso
N. 65 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 settembre 2018

Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 24 settembre 2018 (del Presidente  del  Consiglio  dei
ministri). 
 
Ambiente - Caccia - Norme  della  Provincia  autonoma  di  Bolzano  -
  Misure di prevenzione e d'intervento concernenti i grandi carnivori
  - Previsione che consente, al ricorrere di determinate  condizioni,
  l'autorizzazione al  prelievo,  alla  cattura  o  all'uccisione  di
  esemplari appartenenti alle specie dell'orso (Ursus arctos)  e  del
  lupo (Canis lupus). 
- Legge della Provincia autonoma di Bolzano 16  luglio  2018,  n.  11
  (Misure  di  prevenzione  e  di  intervento  concernenti  i  grandi
  carnivori. Attuazione dell'articolo 16 della Direttiva  92/43/CEE),
  art. 1. 


(GU n. 44 del 2018-11-07)

    Ricorso per il Presidente  del  Consiglio  dei  ministri  (codice
fiscale 80188230587), rappresentato e difeso ex lege  dall'Avvocatura
generale dello Stato (codice fiscale 80224030587 - fax n.  0696514000
ed   indirizzo    P.E.C.    per    il    ricevimento    degli    atti
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) e presso la stessa domiciliato in
Roma alla via dei Portoghesi n. 12, ricorrente; 
    Contro  la  Provincia  autonoma  di  Bolzano,  in   persona   del
presidente della giunta provinciale in carica intimata; 
    Per la declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art.  1
della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 11 del  16  luglio
2018, pubblicata nel BUR n. 29 del 19 luglio 2018, intitolata ┬źMisure
di prevenzione  e  di  intervento  concernenti  i  grandi  carnivori.
Attuazione dell'art. 16 della direttiva 92/43/CEE┬╗; 
    Per violazione degli  articoli  4,  8  e  107  dello  statuto  di
autonomia della Provincia; dell'art. 117, comma 1 e comma 2,  lettera
s) e dell'art. 118, commi 1 e 2 della Costituzione: in  relazione  al
decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n.  357  di
recepimento della direttiva n. 92/43/CEE. 
    La Provincia autonoma di Bolzano ha emanato la legge  n.  11/2018
con cui, in dichiarata  attuazione  della  normativa  comunitaria  in
materia di conservazione degli  habitat  naturali  e  seminaturali  e
della flora e fauna selvatiche, autorizza la  cattura  e  l'uccisione
dell'orso (specie Ursus arctos) e del lupo (specie Canis lupus). 
    In particolare l'art. 1 della legge prevede  che  ┬źIl  presidente
della provincia puo', acquisito il parere dell'Istituto superiore per
la protezione e la ricerca  ambientale  (ISPRA),  limitatamente  alle
specie Ursus arctos  e  Canis  lupus,  autorizzare  il  prelievo,  la
cattura o l'uccisione di esemplari di dette specie, a condizione  che
non  esista  un'altra  soluzione  valida  e  che  tali   azioni   non
pregiudichino  il  mantenimento,  in  uno  stato   di   conservazione
soddisfacente, della popolazione della specie interessata  nella  sua
area di ripartizione naturale. Tali misure sono adottate al  fine  di
proteggere  la  fauna   e   la   flora   selvatiche   caratteristiche
dell'alpicoltura e conservare i relativi habitat naturali,  prevenire
danni  gravi,  specificatamente  alle  colture,  all'allevamento,  ai
boschi,  al  patrimonio  ittico,  alle  acque  ed  alla   proprieta',
nell'interesse della sanita' e della sicurezza pubblica o  per  altri
motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi  di
natura sociale o economica, o tali da comportare conseguenze positive
di primaria importanza  per  l'ambiente.  La  Provincia  autonoma  di
Bolzano assicura l'invio allo  Stato  delle  informazioni  necessarie
all'adempimento degli  obblighi  di  comunicazione  alla  Commissione
europea┬╗. 
    Ad avviso della Presidenza del Consiglio dei ministri tale  norma
e' incostituzionale per i seguenti motivi di 
 
                               Diritto 
 
1. Violazione degli articoli 8 e 107 dello statuto di autonomia della
provincia; dell'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione,  e
dell'art. 118, comma 2, della Costituzione. 
    L'art. 1 della legge provinciale in esame, che  detta  misure  di
prevenzione  e  di  intervento  concernenti  i  grandi  carnivori  in
dichiarata applicazione dell'art. 16 della  direttiva  n.  92/43/CEE,
eccede le competenze riconosciute alla Provincia autonoma di  Bolzano
dallo statuto speciale di autonomia. 
    Infatti, essa incide nella materia della tutela  dell'ambiente  e
dell'ecosistema, che non e' ricompresa tra quelle in  relazione  alle
quali  l'art.  8  dello  statuto  di  autonomia  riconosce   potesta'
legislativa alla  provincia,  e  che  e'  riservata  alla  competenza
esclusiva dello Stato  anche  con  riferimento  ai  profili  relativi
all'allocazione delle competenze amministrative, ai  sensi  dell'art.
117, comma 2, lettera s) della  Costituzione;  inoltre,  essa  deroga
indebitamente  alle  disposizioni  dell'art.  11  del   decreto   del
Presidente della Repubblica 8 settembre 1997,  n.  357,  con  cui  lo
Stato  ha  recepito  nell'ordinamento   nazionale   le   disposizioni
comunitarie emanate in materia. 
    Interessa precisare che le specie animali  cui  si  riferisce  la
norma censurata  (orso  e  lupo),  rientrano  nel  novero  di  quelle
particolarmente tutelate nell'ambito dell'ordinamento internazionale,
europeo e statale. In particolare la Convenzione di  Berna,  relativa
alla conservazione della vita selvatica e dell'ambiente  naturale  in
Europa, adottata a Berna il 19  settembre  1979,  ratificata  e  resa
esecutiva in Italia con la legge 5 agosto  1981,  n.  503,  inserisce
tali specie tra quelle strettamente protette  (allegato  II).  A  sua
volta, la direttiva 92/43/CEE  del  21  maggio  1992,  relativa  alla
conservazione degli habitat naturali e  seminaturali,  nonche'  della
flora e della fauna selvatiche, colloca  l'orso  e  il  lupo  tra  le
specie di interesse comunitario  la  cui  conservazione  richiede  la
designazione di ZSC e una  protezione  rigorosa  (allegati  B  e  D).
Inoltre,  le  suddette  specie  animali  sono  inserite  tra   quelle
┬źparticolarmente protette┬╗ dall'art.  2,  comma  1,  della  legge  11
febbraio 1992, n. 157, in quanto appartenenti  alla  fauna  selvatica
vivente stabilmente o temporaneamente in stato di  naturale  liberta'
nel territorio nazionale. 
    In ambito europeo, l'art. 12, par. 1, lettera a) della  direttiva
92/43/CE vieta in generale il prelievo, la cattura o  l'uccisione  di
esemplari di tali specie, salva la possibilita' per gli Stati  membri
di introdurre, a  determinate  condizioni,  deroghe  a  tale  divieto
generale (art. 16). 
    La direttiva 92/43/CEE del Consiglio del 21 maggio 1992, relativa
alla conservazione degli habitat  naturali  e  seminaturali  e  della
flora e della fauna selvatiche  (c.d.  direttiva  habitat)  e'  stata
recepita nell'ordinamento nazionale con  il  citato  il  decreto  del
Presidente della Repubblica n. 357  del  1997.  L'art.  11  di  detto
decreto del Presidente della Repubblica attribuisce esclusivamente al
Ministero dell'ambiente e della tutela del  territorio  e  del  mare,
sentiti per quanto  di  competenza  il  Ministero  per  le  politiche
agricole e l'Istituto nazionale per la fauna selvatica, la competenza
al rilascio di autorizzazioni in deroga al  prelievo,  la  cattura  o
l'uccisione  degli  esemplari  delle   specie   animali   d'interesse
comunitario  che  richiedono  una  protezione  rigorosa  e  che  sono
contemplate all'ivi richiamato allegato D, lettera a) (tra cui quelle
dell'Ursus arctos e  del  Canis  lupus);  e  cio'  entro  limiti  ben
determinati (come, ad esempio, per la prevenzione di gravi danni alle
colture, all'allevamento, ai boschi, al patrimonio ittico, alle acque
e alla  proprieta')  e  comunque  a  condizione  che  non  sussistano
soluzioni alternative praticabili e che la deroga non pregiudichi  il
mantenimento  in  uno  stato  di  conservazione  soddisfacente  delle
popolazioni animali interessate. 
    Da questo punto di vista  il  citato  art.  11  del  decreto  del
Presidente della Repubblica n. 357/1997, rappresenta un rafforzamento
della tutela, prevista  per  alcune  specie  oggetto  di  particolare
protezione, delle previsioni di cui all'art. 19, comma 2, della legge
n. 157  del  1992,  in  tema  di  controllo  della  fauna  selvatica.
Peraltro, esso e' coerente con l'art. 1 della legge n. 157 del  1992,
secondo cui la fauna selvatica costituisce  patrimonio  indisponibile
dello Stato. 
    La normativa statutaria vigente esclude quindi che tale  potesta'
possa essere ricondotta alle regioni ed  alle  Province  autonome  di
Trento e Bolzano. 
    La norma  provinciale  impugnata,  che  attribuisce  le  suddette
funzioni al presidente  della  provincia  previo  parere  dell'ISPRA,
interviene dunque su materia di competenza esclusiva dello Stato e si
pone in contrasto con il  quadro  normativo  vigente,  in  violazione
degli articoli 8 e 117 dello statuto di autonomia, e  dell'art.  117,
comma 2, lettera s), della Costituzione; e  cio'  a  prescindere  dal
fatto che essa intenda perseguire le stesse  finalita'  dell'art.  11
del decreto del Presidente della Repubblica  n.  357  del  1997,  nel
rispetto delle medesime condizioni da esso previste. 
    Qualora si volessero trasferire le funzioni amministrative di cui
trattasi alle province autonome,  non  si  potrebbe  prescindere  dal
rispetto delle norme procedimentali dell'art. 107  dello  statuto  di
autonomia della  Regione  Trentino-Alto  Adige.  Invero,  tale  norma
prescrive che il trasferimento di funzioni e  compiti  amministrativi
alle Province autonome di Trento e Bolzano deve essere effettuato per
mezzo delle norme di attuazione ivi previste. Si tratta di una  fonte
a competenza riservata stabilita da una norma di rango costituzionale
(lo statuto), il cui procedimento di approvazione  e'  imperniato  su
una delibera  del  Consiglio  dei  ministri  (si  tratta  di  decreti
legislativi, se pur peculiari), sentita  una  commissione  paritetica
Stato-Regione (o Stato-Provincia - c.d. Commissione dei sei). 
    Per tali ragioni, l'┬źavocazione┬╗ unilaterale  alla  provincia  di
funzioni  amministrative   spettanti   allo   Stato   tramite   legge
provinciale  e'  senz'altro  incostituzionale,  a   prescindere   dal
contenuto della disposizione adottata. 
    Ne' puo' dirsi che  nel  caso  di  specie  la  provincia  potesse
sottrarsi al  modulo  procedimentale  previsto  dall'art.  107  dello
statuto di autonomia per le Province autonome di  Trento  e  Bolzano,
nel  presupposto  che  abbia   esercitato   le   proprie   competenze
legislative in materia di ┬źcaccia┬╗ e ┬źagricoltura,  foreste  e  corpo
forestale, patrimonio zootecnico┬╗, ai sensi dell'art. 8, comma 1,  n.
15 e n. 21, del predetto statuto. In proposito si deve osservare che: 
        a) tali competenze  devono  essere  esercitate  nel  rispetto
delle c.d. norme  di  grande  riforma  economico  sociale,  ai  sensi
dell'art. 8, comma 1, e  dell'art.  4,  comma  1,  dello  statuto  di
autonomia; 
        b) alla luce del  suddetto  principio,  le  disposizioni  del
decreto del  Presidente  della  Repubblica  n.  157  del  1997  hanno
carattere vincolante per l'esercizio della funzione legislativa nelle
materie di competenza  provinciale,  cosi'  come  gia'  affermato  da
codesta Corte costituzionale (cfr. in particolare la sentenza n.  232
del  2017,  nonche'  i  precedenti  ivi  richiamati).  Sebbene  siano
specificamente riferite all'istituto  della  valutazione  d'incidenza
(c.d. VINCA), tali affermazioni sono estensibili alle previsioni  qui
rilevanti in ragione della relativa portata. 
2. Violazione dell'art. 117, comma 1, della Costituzione. 
    La norma impugnata contrasta anche con l'obbligo di rispetto  dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario  e  dalle  convenzioni
internazionali,  in  violazione  dell'art.  117,   comma   1,   della
Costituzione. 
    Come gia' evidenziato  nel  precedente  motivo  di  ricorso,  gli
obblighi di protezione delle specie animali in questione sono sanciti
dalla Convenzione di Berna del 19 settembre 1979, e  dalla  direttiva
┬źhabitat┬╗ n. 92/43/CEE. 
    Invero,  sebbene  la  norma   provinciale   in   esame   rispetti
formalmente  le  finalita'  e  le  condizioni  previste  dalla  norma
statale, il trasferimento delle competenze al livello provinciale  e'
idoneo a determinare un abbassamento  del  grado  di  tutela  perche'
comporta la prevalenza  di  considerazioni  di  carattere  locale  su
quelle di carattere generale  che  l'amministrazione  statale  e'  in
grado di effettuare. Sembra infatti evidente  che  la  determinazione
della provincia autonoma di assumere le competenze in materia  ha  la
finalita' di preservare gli interessi locali dai  danni  che  possono
essere provocati dalla fauna selvatica, e finisce percio' per  ledere
l'opposto interesse alla conservazione delle specie protette. 
3. Violazione degli articoli 4 e 8, comma 1, n.  15  e  n.  21  dello
statuto di autonomia della provincia; dell'art. 118, comma  1,  della
Costituzione. 
    Al fine di valutare la legittimita'  costituzionale  della  norma
impugnata,  giova  altresi'  considerare  che  il   lupo   e   l'orso
appartengono alle specie dei grandi carnivori che, in  ragione  delle
proprie caratteristiche ecologiche, si muovono  su  aree  amplissime,
certamente  non  limitate  al  ristretto  ambito  di  un   territorio
provinciale. Pertanto, la gestione  del  lupo  e  dell'orso  richiede
necessariamente  una  pianificazione  su   scala   ultra-provinciale,
acquisendo come ambito valutativo l'intero contesto Alpino. 
    Da queste considerazioni si  evince  che,  in  carenza  di  norma
statutaria, l'attribuzione  delle  attivita'  in  questione  all'ente
provinciale  si  pone  in  palese  contrasto  con   i   principi   di
sussidiarieta'  e   adeguatezza   affermati   dall'art.   118   della
Costituzione. La provincia infatti non puo'  ritenersi  in  grado  di
provvedere alle funzioni amministrative in materia,  che  interessano
un ambito territoriale assai piu' ampio della propria  circoscrizione
e richiedono  conoscenze  e  strumenti  operativi  di  cui  non  puo'
disporre. 
    Queste considerazioni non sarebbero superate qualora  si  volesse
ritenere che le disposizioni in esame  riguardino  la  materia  della
┬źcaccia┬╗ riservata alla competenza della provincia ai sensi dell'art.
8 dello  statuto  di  autonomia.  Anche  a  voler  prescindere  dalle
contrarie argomentazioni svolte con il primo  motivo  di  ricorso  in
ordine alla attribuzione delle competenze legislative  nella  materia
ed ai limiti  della  pretesa  potesta'  legislativa  provinciale,  si
osserva  che  tale  potesta'  deve  comunque  essere  esercitata  nel
rispetto  dell'interesse  nazionale  alla  tutela   dell'ambiente   e
dell'ecosistema, secondo quanto previsto dall'art. 4 dello statuto di
autonomia. 

 
                              P. Q. M. 
 
    Voglia     l'Ecc.ma     Corte      costituzionale      dichiarare
costituzionalmente illegittimo l'art. 1 della legge  della  Provincia
autonoma di Bolzano n. 11 del 16 luglio 2018, pubblicata nel  BUR  n.
29 del 19  luglio  2018,  intitolata  ┬źMisure  di  prevenzione  e  di
intervento concernenti i grandi carnivori.  Attuazione  dell'art.  16
della direttiva 92/43/CEE┬╗ degli articoli 4, 8 e 107 dello statuto di
autonomia della provincia; dell'art. 117, comma 1 e comma 2,  lettera
s) e dell'art. 118, commi 1 e 2, della Costituzione: in relazione  al
decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357,  di
recepimento della direttiva n. 92/43/CEE. 
    Si producono: 
        1) copia della legge provinciale impugnata; 
        2) copia conforme della delibera del Consiglio  dei  ministri
adottata  nella  riunione  del   6   settembre   2018,   recante   la
determinazione di proposizione del  presente  ricorso,  con  allegata
relazione illustrativa. 
          Roma, 12 settembre 2018 
 
                    L'Avvocato dello Stato: Guida