Reg. ric. n. 60 del 2018 n░ parte 1 pubbl. su G.U. del 17/10/2018 n. 41

Ricorrente
Presidente del Consiglio dei ministri

Resistenti
Provincia autonoma di Trento

Oggetto:
Ambiente - Caccia - Norme della Provincia autonoma di Trento - Misure di prevenzione e d'intervento concernenti i grandi carnivori a fini di tutela del sistema alpicolturale provinciale - Previsione che consente, al ricorrere di determinate condizioni, l'autorizzazione, da parte del Presidente della Provincia, al prelievo, alla cattura o all'uccisione dell'orso (Ursus arctos) e del lupo (Canis lupus) - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con la normativa statale che disciplina in modo uniforme le condizioni per il controllo della fauna selvatica e che include tali specie tra le "specie particolarmente protette" - Violazione degli obblighi derivanti dall'ordinamento europeo e dalle convenzioni internazionali - Invasione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Denunciato esercizio di competenze amministrative statali in contrasto con le norme statutarie.



Norme impugnate
Num. Art. Co. Nesso  
legge della Provincia autonoma di Trento 11/07/2018 9  

Parametri costituzionali
Num. Art. Co. Nesso  
Costituzione 117 
Costituzione 117 
Costituzione 118 
Statuto Regione Trentino Alto Adige 107   
legge 11/02/1992 157
legge 11/02/1992 157 19 
decreto del Presidente della Repubblica 08/09/1997 357  
decreto del Presidente della Repubblica 08/09/1997 357 11   
direttiva CEE 21/05/1992 43 12   
direttiva CEE 21/05/1992 43 16   
Convenzione di Berna 19/09/1979     ratificata e resa esecutiva
legge 05/08/1991 503    

Udienza Pubblica del 21/05/2019 rel. PROSPERETTI




Testo del ricorso
´╗┐N. 60 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 settembre 2018

Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 14 settembre 2018 (del Presidente  del  Consiglio  dei
ministri). 
 
Caccia - Norme  della  Provincia  autonoma  di  Trento  -  Misure  di
  prevenzione e d'intervento concernenti i grandi carnivori a fini di
  tutela del  sistema  alpicolturale  provinciale  -  Previsione  che
  consente, al ricorrere di determinate condizioni,  l'autorizzazione
  al prelievo, alla cattura o all'uccisione dell'orso (Ursus  arctos)
  e del lupo (Canis lupus). 
- Legge della Provincia autonoma di  Trento  11  luglio  2018,  n.  9
  (Attuazione  dell'articolo  16  della   Direttiva   92/43/CEE   del
  Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa  alla  conservazione  degli
  habitat naturali  e  seminaturali  e  della  flora  e  della  fauna
  selvatiche: tutela del sistema alpicolturale), art. 1. 


(GU n. 41 del 2018-10-17)

     Ricorso per la  Presidenza  del  Consiglio  dei  ministri  (c.f.
80188230587), in persona del Presidente del Consiglio attualmente  in
carica, rappresentata e difesa per mandato  ex  lege  dall'Avvocatura
generale dello  Stato  dall'Avvocatura  generale  dello  Stato  (c.f.
80224030587), presso i cui uffici  ha  domicilio  in  Roma,  via  dei
Portoghesi       12        (fax        0696514000        -        PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), ricorrente; 
    Contro Provincia autonoma di Trento, in  persona  del  presidente
della giunta provinciale attualmente in carica, resistente; 
    per l'impugnazione  e  la  dichiarazione  di  incostituzionalita'
dell'articolo 1 della legge provinciale 11 luglio 2018, n. 9, recante
┬źAttuazione della direttiva 92/43/CEE del  Consiglio  del  21  maggio
1992,  relativa  alla  conservazione   degli   habitat   naturali   e
seminaturali e della flora  e  della  fauna  selvatiche.  Tutela  del
sistema apicolturale┬╗, pubblicata sul BUR n. 28 del 12 luglio 2018. 
    La Provincia autonoma di Trento ha approvato ed emanato la  legge
n. 9/2018 con cui, in unico articolo, in dichiarata attuazione  della
normativa comunitaria  in  materia  di  conservazione  degli  habitat
naturali e seminaturali e di  tutela  dell'apicoltura,  autorizza  la
cattura e l'uccisione dell'orso (specie  Ursus  arctos)  e  del  lupo
(specie Canis lupus). 
    Sennonche'  tale  norma  e',  ad  avviso  della  Presidenza   del
Consiglio dei ministri, in  contrasto  con  la  Costituzione  perche'
lesiva in primo luogo della competenza  legislativa  esclusiva  dello
Stato diretta a porre  standard  minimi  di  tutela  dell'ambiente  e
dell'ecosistema garantita dall'art. 117, comma 2,  lettera  s)  della
Costituzione, ed in  secondo  luogo  del  divieto  di  avocazione  di
funzioni statali  previsto  dall'art.  118,  comma  2,  della  stessa
Costituzione. 
    Con il presente atto, pertanto, la Presidenza del  Consiglio  dei
ministri deve impugnare la legge  provinciale  in  questione  per  il
seguente 
 
                               Motivo 
 
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge  provinciale
n. 9 dell'11 luglio 2018 per contrasto con  l'art.  117,  comma  1  e
comma 2, lettera s) e con l'art. 118, comma  2,  della  Costituzione,
nonche' con l'art. 107 dello Statuto di  autonomia  della  Provincia.
Come detto, la norma qui censurata prevede che la Provincia  autonoma
di Trento, per proteggere le  caratteristiche  della  flora  e  della
fauna  selvatiche,  per  prevenire  danni  gravi   alle   colture   e
all'allevamento (ivi compresi il patrimonio ittico,  le  acque  e  le
altre forme di proprieta'), nonche' per garantire  la  sanita'  e  la
sicurezza pubblica o  comunque  per  motivi  di  rilevante  interesse
pubblico, puo' autorizzare il  prelievo,  la  cattura  e  l'uccisione
dell'orso e del lupo. 
    La misura in questione e' adottata, sentito l'ISPRA, a condizione
che non esista altra soluzione valida e che essa non metta a  rischio
la conservazione della specie. 
    Di fronte a questa rivendicazione di competenza  provinciale,  e'
bene ricordare qual e'  l'assetto  delle  norma  statali  vigenti  in
materia, che - va ribadito - parte dal presupposto per cui  la  fauna
selvatica e' patrimonio indisponibile  dello  Stato  ed  e'  tutelata
nell'interesse della comunita' nazionale ed internazionale. 
    L'art. 19, comma 2, della legge n. 157  del  1992,  intesta  alle
regioni il controllo delle specie di fauna selvatica anche nelle zone
vietate alla caccia; tale controllo, esercitato selettivamente, viene
praticato di norma mediante metodi ecologici su parere  dell'Istituto
nazionale per la fauna selvatica (oggi: ISPRA).  Solo  laddove  ISPRA
verifichi  l'inefficacia  dei  predetti  metodi  le  regioni  possono
autorizzare piani di abbattimento,  i  quali  devono  essere  attuati
dalle guardie venatorie dipendenti dalle amministrazioni provinciali,
che potranno a propria volta avvalersi dei proprietari  o  conduttori
dei fondi sui quali si attuano i piani medesimi,  purche'  muniti  di
licenza per l'esercizio venatorio, nonche' delle guardie forestali  e
delle guardie comunali munite della stessa licenza. 
    In  materia  incide  pero'  anche  la  nota  ┬źdirettiva  Habitat┬╗
92/42/CEE (relativa  alla  conservazione  degli  habitat  naturali  e
seminaturali e della flora e della  fauna  selvatiche)  che,  tra  le
diverse misure di tutela delle specie, prevede un generale divieto di
cattura  o  uccisione  deliberata  delle  specie   animali   di   cui
all'Allegato IV, lettera a) (art. 12, par. 1,  lettera  a),  per  poi
consentire  agli  Stati  membri  di   introdurre   deroghe   a   tale
disposizione (e ad altre disposizioni), ferme restando alcune cautele
come l'inesistenza di soluzioni alternative  e  la  predeterminazione
degli interessi in vista  dei  quali  dette  deroghe  possono  essere
previste (art. 16). 
    Nell'ordinamento italiano, alla  direttiva  Habitat  si  e'  data
attuazione in via regolamentare, mediante il decreto  del  Presidente
della Repubblica 8 settembre 1997,  n.  357,  il  quale  da  un  lato
ribadisce il divieto  di  cattura  o  di  abbattimento  delle  specie
animali elencate dall'Allegato D,  lett.  a)  (art.  8);  dall'altro,
attribuisce al Ministero dell'ambiente e delle tutela del  territorio
e del mare il potere di autorizzare deroghe a siffatto divieto  (come
ad altre previsioni del decreto), ancora  una  volta  sulla  base  di
specifiche garanzie (art. 11). 
    In  sostanza,  l'art.  11  del  decreto  del   Presidente   della
Repubblica n. 357/1997 costituisce un  evidente  rafforzamento  della
tutela prevista - per alcune specie oggetto di particolare protezione
- dall'art. 19 del decreto legislativo n. 157/1992. 
    Tanto premesso, l'art. 1, della  legge  provinciale  in  epigrafe
citata confligge palesemente con l'art. 19, comma 2, della  legge  n.
157 del 1992  (dettato  dallo  Stato  nell'esercizio  della  potesta'
legislativa esclusiva di cui all'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione), e soprattutto con  il  decreto  del  Presidente  della
Repubblica n. 357/1997. 
    Innanzitutto,  la  Provincia  autonoma  di  Trento  legifera   in
dichiarata  attuazione  della  direttiva  comunitaria  92/43/CEE,  ma
quest'ultima - come recepita nell'ordinamento nazionale - attribuisce
in via esclusiva  al  Ministero  dell'ambiente  e  della  tutela  del
territorio e del mare, sentiti per quanto di competenza il  Ministero
per le  politiche  agricole  e  l'Istituto  nazionale  per  la  fauna
selvatica, la competenza al rilascio di autorizzazioni in  deroga  al
prelievo, la cattura  o  l'uccisione  degli  esemplari  delle  specie
animali  d'interesse  comunitario  che  richiedono   una   protezione
rigorosa contemplate all'ivi richiamato Allegato D, lett. a) (tra cui
quelle dell'Ursus arctos e del Canis lupus), escludendo,  quindi,  la
riconducibilita' di tale potesta'  normativamente  sancita  a  favore
delle regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano. 
    Inoltre, le specie animali oggetto della stessa  (orso  e  lupo),
rientrano nel novero di quelle particolarmente  tutelate  nell'ambito
dell'ordinamento internazionale, europeo e statale. In particolare la
Convenzione  di  Berna,  relativa  alla  conservazione   della   vita
selvatica e dell'ambiente naturale in Europa, adottata a Berna il  19
settembre 1979, ratificata e resa esecutiva in Italia con la legge  5
agosto 1981, n. 503, inserisce le stesse tra le  specie  strettamente
protette (allegato II), mentre la direttiva 92/43/CEE del  21  maggio
1992,  relativa  alla  conservazione   degli   habitat   naturali   e
seminaturali, nonche'  della  flora  e  della  fauna  selvatiche,  le
colloca tra le specie di interesse comunitario la  cui  conservazione
richiede la designazione di ZSC e una protezione rigorosa (allegati B
e D). 
    Le suddette specie animali sono, inoltre, inserite tra le  specie
┬źparticolarmente protette┬╗ dalla legge 11 febbraio 1992, n. 157, art.
2, comma 1  in  quanto  appartenenti  alla  fauna  selvatica  vivente
stabilmente o temporaneamente  in  stato  di  naturale  liberta'  nel
territorio nazionale. 
    In ambito europeo, l'art. 12, par. 1, lett.  a)  della  direttiva
92/43/CE vieta, altresi', in  generale  il  prelievo,  la  cattura  o
l'uccisione di esemplari di tali specie, salva  la  possibilita'  per
gli Stati membri di introdurre, a determinate condizioni,  deroghe  a
tale divieto generale (art. 16). 
    Dette deroghe, si ripete, spettano soltanto allo Stato e  solo  a
condizioni determinate (ad esempio per  prevenire  gravi  danni  alle
colture, all'allevamento, ai boschi, al patrimonio ittico, alle acque
e alla  proprieta')  e  comunque  a  condizione  che  non  sussistano
soluzioni alternative praticabili e che la deroga non pregiudichi  il
mantenimento  in  uno  stato  di  conservazione  soddisfacente  delle
popolazioni, tra le altre, di lupo ed orso. 
    La Provincia di Trento invece, cosi' legiferando, cioe' rivendica
a se' il potere di introdurre deroghe al divieto di  uccisione  delle
specie  protette,  e  si  attribuisce  indebitamente  una  competenza
esclusivamente statale. 
    Ma neppure  puo'  essere  previsto  l'esercizio  da  parte  della
Provincia delle funzioni amministrative relative  a  questa  materia,
posto che il trasferimento di funzioni e compiti amministrativi  alle
Province autonome di Trento e  Bolzano  deve  essere  effettuato,  in
virtu'  dell'art.  107  dello  Statuto  di  autonomia  della  Regione
Trentino-Alto  Adige,  per  mezzo  delle  norme  di  attuazione   ivi
previste. Si tratta di una fonte a competenza riservata  prevista  da
una  norma  di  rango  costituzionale,   il   cui   procedimento   di
approvazione e' imperniato su una delibera del Consiglio dei ministri
(si tratta di decreti legislativi, se  pur  peculiari),  sentita  una
commissione  paritetica  Stato-Regione  (o  Stato-Provincia  -   c.d.
Commissione dei sei). 
    La ┬źavocazione┬╗ di funzioni amministrative  gia'  spettanti  allo
Stato   tramite   legge   provinciale    va    senz'altro    ritenuta
incostituzionale, al  di  la'  del  contenuto  della  previsione,  in
ragione della  inutilizzabilita',  a  questo  fine,  dello  strumento
prescelto.  La  legge  provinciale  viola  una  precisa  riserva   di
competenza  stabilita  dall'art.  107  dello  Statuto  ed  e'  dunque
incostituzionale per violazione di tale parametro. 
    La censura di incostituzionalita' non puo' certo essere  superata
dalla invocazione della propria competenza  legislativa  ex  art.  8,
comma 1, n. 15 e 21,  dello  Statuto  di  autonomia,  in  materia  di
┬źcaccia┬╗  e  ┬źagricoltura,  foreste  e  corpo  forestale,  patrimonio
zootecnico┬╗. 
    Innanzitutto, anche se cosi' fosse, detta competenza deve  essere
esercitata nel rispetto delle c.d. norme di grande riforma  economico
sociale, ai sensi dell'art. 8, comma 1, e dell'art. 4, comma 1, dello
Statuto di autonomia,  e  tali  certamente  sono  le  previsioni  del
decreto del Presidente della Repubblica n. 157 del 1997 che - proprio
per questo - sono in grado di vincolare  l'esercizio  della  funzione
legislativa nelle materie di competenza provinciale (Corte  cost.  n.
232/2017). 
    Poi, in ragione delle caratteristiche ecologiche delle due specie
di grandi carnivori, che si muovono su aree amplissime,  la  gestione
del lupo e dell'orso richiede necessariamente una  pianificazione  di
scala ultra-provinciale, acquisendo come ambito  valutativo  l'intero
contesto Alpino. Cio' rende  palesemente  contrario  ai  principi  di
sussidiarieta' e adeguatezza di cui all'art. 118 Cost. l'attribuzione
alle province della funzione de qua, proprio perche' il  loro  ambito
valutativo  non  sarebbe  sufficientemente  ampio  da  consentire  un
efficace svolgimento di detta funzione. 
    In ogni caso, e' evidente che la funzione legislativa in  materia
di  ┬źcaccia┬╗  e'  comunque  destinata  a  rispettare  gli  ┬źinteressi
nazionali┬╗, clausola questa che impedisce alla  potesta'  legislativa
provinciale un intervento come quello qui censurato. 
    In definitiva, alla luce del quadro normativo europeo  e  statale
in cui si colloca la tutela delle specie oggetto  della  disposizione
censurata, la  norma  provinciale  contrasta  con  i  commi  primo  e
secondo, lettera s), dell'art.  117  Cost.,  rispettivamente  perche'
viola  i  vincoli  derivanti  dall'ordinamento  comunitario  e  dagli
obblighi internazionali, e perche' abbassa il livello di tutela della
fauna selvatica  e  di  conservazione  dell'habitat  stabilito  dalla
legislazione  nazionale,  invadendo  illegittimamente  la  competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela  dell'ambiente
e dell'ecosistema. 
    Sebbene, infatti, la disposizione provinciale in esame,  al  fine
di prevedere la possibilita' di  derogare  al  divieto  di  prelievo,
cattura o uccisione delle specie animali di cui trattasi, utilizzi le
finalita' di  cui  all'art.  11  del  decreto  del  Presidente  della
Repubblica 357 del 1997 (┬źper proteggere le caratteristiche  fauna  e
flora selvatiche e conservare gli  habitat  naturali,  per  prevenire
danni  gravi,  specificatamente  alle  colture,  all'allevamento,  ai
boschi, al  patrimonio  ittico,  alle  acque  e  ad  altre  forme  di
proprieta', per garantire l'interesse della sanita' e della sicurezza
pubblica  o  per  altri  motivi  imperativi  di  rilevante  interesse
pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, e motivi tali
da  comportare  conseguenze  positive  di  primaria  importanza   per
l'ambiente┬╗), e le medesime condizioni (┬źa condizione che non  esista
un'altra soluzione valida  e  che  il  prelievo  non  pregiudichi  il
mantenimento, in uno  stato  di  conservazione  soddisfacente,  della
popolazione della specie interessata nella sua area  di  ripartizione
naturale.┬╗), non si puo' non rilevare un'invasione nelle attribuzioni
e competenze che la legge attribuisce  allo  Stato,  configurando  in
capo alla provincia il potere di prelievo, cattura o uccisione  delle
specie protette lupo e orso, per le quali  il  potere  di  deroga  al
divieto di abbattimento e'  riservato  al  Ministro  dell'ambiente  e
della tutela del territorio e del mare,  in  forza  del  gia'  citato
decreto del Presidente della Repubblica n. 357 del 1997. 

 
                               P.Q.M. 
 
    La Presidenza del Consiglio dei ministri come sopra rappresentata
e difesa conclude affinche' la Corte costituzionale voglia accogliere
il presente  ricorso  e  per  l'effetto  dichiarare  l'illegittimita'
costituzionale della norma della legge della  Provincia  autonoma  di
Trento 11 luglio 2018, n. 9 in epigrafe elencate e nel presente  atto
specificamente censurate. 
 
        Roma, 6 settembre 2018 
 
                   L'Avvocato dello Stato: Corsini