Testo del ricorso
N. 72 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 settembre 2017

Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 13 settembre 2017 (del Presidente  del  Consiglio  dei
ministri). 
 
Paesaggio  -  Norme  della  Regione  Sardegna  -  Individuazione   di
  interventi esclusi  dal  vincolo  di  integrale  conservazione  dei
  singoli  caratteri   naturalistici,   storico-morfologici   e   dei
  rispettivi insiemi - Interventi di trasferimento volumetrico per la
  riqualificazione ambientale e paesaggistica. 
Usi civici - Procedimento per la permuta  o  alienazione  di  terreni
  soggetti ad uso civico -  Procedimento  per  il  trasferimento  dei
  diritti di uso civico su altri terreni comunali - Procedimento  per
  la sdemanializzazione e il trasferimento dei diritti di usi civico. 
- Legge della Regione Sardegna 3 luglio  2017,  n.  11  (Disposizioni
  urgenti in materia urbanistica ed edilizia.  Modifiche  alla  legge
  regionale n. 23 del 1985, alla legge regionale n. 45 del 1989, alla
  legge regionale n. 8 del 2015, alla legge regionale n. 28 del 1998,
  alla legge regionale n. 9 del 2006, alla legge regionale n. 22  del
  1984 e alla legge regionale n. 12 del 1994), artt. 13, comma 1, 29,
  comma 1, lett. a), 37, 38 e 39. 


(GU n. 45 del 2017-11-08)

     Ricorso ex art. 127 Costituzione del  Presidente  del  Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale
dello   Stato   c.f.   80224030587,    Fax    06/96514000    e    PEC
roma@mailcert.avvocaturastato.it  presso  i  cui   uffici   ex   lege
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12; 
    nei confronti della Regione autonoma della Sardegna,  in  persona
del  presidente  della  giunta   regionale   pro   tempore   per   la
dichiarazione di illegittimita'  costituzionale  degli  articoli  13,
comma 1, 29, comma 1, lettera a), 37, 38 e 39 della  legge  Regionale
Sardegna n. 11 del 3  luglio  2017,  recante  le  disposizioni  della
«Disposizioni urgenti in materia urbanistica ed  edilizia.  Modifiche
alla legge regionale n. 23 del 1985, alla legge regionale n.  45  del
1989, alla legge regionale n. 8 del 2015, alla legge regionale n.  28
del 1998, alla legge regionale n. 9 del 2006, alla legge regionale n.
22 del 1984 e alla legge regionale n. 12 del  1994»,  pubblicata  nel
B.U.R. n. 31 del 6 luglio 2017, giusta  delibera  del  Consiglio  dei
ministri in data 29 agosto 2017. 
    1. La legge regionale della  Sardegna  n.  11/2017,  indicata  in
epigrafe, composta da 43 articoli, come esplicita lo  stesso  titolo,
contiene disposizioni in materia urbanistica ed edilizia di  modifica
alle leggi regionali n. 45/1989; n. 8/2015; n. 2811998; n. 9/2006; n.
22/1984 e n. 12/1994.  E'  avviso  del  Governo  che,  con  le  norme
denunciate in epigrafe, la  Regione  autonoma  della  Sardegna  abbia
ecceduto dalla propria competenza statutaria, legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3, «Statuto speciale per la Sardegna», e successive
integrazioni e modificazioni, in  particolare  l'art.  3,  comma,  l,
lettera n), in violazione della  normativa  costituzionale,  come  si
confida di dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti 
 
                               Motivi 
 
1. L'art. 13, comma 1,  della  legge  Regione  autonoma  Sardegna  n.
11/2017 viola l'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione. 
    1.1. Occorre premettere che, sebbene la  Regione  autonoma  della
Sardegna goda di competenza legislativa di tipo primario  in  materia
di «usi civici», ai sensi dell'art. 3, comma  1,  lettera  n),  dello
Statuto speciale, approvato con la  legge  costituzionale  n.  3/1948
citata, tale competenza, ai sensi della citata norma statutaria, deve
attuarsi   «in   armonia   con   la   Costituzione   e   i   principi
dell'ordinamento giuridico della  Repubblica  e  col  rispetto  degli
obblighi internazionali e degli interessi  nazionali,  nonche'  delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica.»
(art. 3, comma 1, citato). 
    Le norme di attuazione dello Statuto attribuiscono  alla  Regione
funzioni relative ai beni culturali e  ai  beni  ambientali,  nonche'
quelle  relative  alla  redazione  e   all'approvazione   dei   piani
paesistici (art. 6, decreto del Presidente della Repubblica 22 maggio
1975, n. 480,  recante  «Nuove  norme  di  attuazione  dello  Statuto
speciale della Regione autonoma della Sardegna») (1) . 
    Tuttavia, anche le norme di attuazione  dello  Statuto  speciale,
che pure assumono  senz'altro  ruolo  interpretativo  ed  integrativo
delle disposizioni statutarie che delimitano le sfere  di  competenza
della  Regione  ad  autonomia   speciale,   prevalendo   sugli   atti
legislativi ordinari,  devono  essere  esercitate  nel  rispetto  dei
limiti individuati nell'art. 3, comma 1, dello Statuto  di  autonomia
citato e, quindi, in armonia con la Costituzione  e  con  i  principi
dell'ordinamento  giuridico  della  Repubblica,  nel  rispetto  degli
obblighi internazionali e degli interessi nazionali,  e  delle  norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica. 
    Tra queste ultime  disposizioni  vanno  ricondotte  anche  quelle
adottate dal legislatore statale sulla base del titolo di  competenza
legislativa nella materia «tutela  dell'ambiente,  dell'ecosistema  e
dei beni culturali», di cui all'art. 117, comma 2, lettera s),  della
Costituzione;  e,  in  particolare,  le  norme  in  materia  di  beni
paesaggistici (nell'ambito dei quali l'art. 142, comma 1, lettera h),
«Aree tutelate per legge»,  annovera  anche  gli  usi  civici)  e  di
pianificazione paesaggistica contenute  nel  decreto  legislativo  22
gennaio 2004, n. 42, «Codice dei beni culturali e del  paesaggio,  ai
sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002,  n.  137»  (2)  ,  che,
pertanto, devono intendersi  vincolanti  anche  nei  confronti  della
Regione Sardegna. 
    La  Corte  costituzionale,   infatti,   ha   rilevato   che   «La
particolarita'  della  disciplina   del   bene   giuridico   ambiente
considerato nella sua completezza ed  unitarieta'  riverbera  i  suoi
effetti anche quando si tratta di regioni speciali», incidendo  sulla
loro potesta' normativa (sentenze n. 367/2007; n. 180/2008  punto  3.
del Considerato in diritto; n. 210/2014, punto 8.2.  del  Considerato
in diritto; e n. 103/2017  punti  3.1.  e  3.4.  del  Considerato  in
diritto;). 
    Si ricorda, in proposito, che la Corte costituzionale,  gia'  con
la  piu'  risalente  sentenza  n.  151  del  1986,   (riferita   alle
disposizioni della cosiddetta «legge  Galasso»  ),  e,  poi,  con  la
sentenza n. 164 del 2009 (punto 3.1.  del  Considerato  in  diritto),
resa, come la prima, nei confronti della Regione  Valle  d'Aosta,  ha
affermato la natura di  norma  di  grande  riforma  economico-sociale
della disposizione di cui all'art.  142  citato.  Tale  orientamento,
proprio nei confronti della Regione Sardegna, e' stata confermato con
la sentenza n. 210 del 2014, riguardante gli usi civici. 
    Inoltre, la giurisprudenza  costituzionale  ha  qualificato  come
norme di grande riforma  economico-sociale  le  disposizioni  statali
riguardanti   l'autorizzazione   paesaggistica   «che   deve   essere
annoverata "tra  gli  istituti  di  protezione  ambientale  uniformi,
validi in tutto il territorio nazionale"» (sentenze n. 101 del  2010;
n. 232 del 2008, punto 5. del Considerato  in  diritto;  n.  238  del
2013, punto n. 2.1. e n. 2.1.1. del Considerato in diritto). 
    1.2.  La  norma  contenuta  all'art.  13,  comma   1,   rubricato
«Modifiche all'articolo 10-bis della legge regionale n. 45  del  1989
(Piano  paesaggistico  regionale:  tutela  delle  zone  di  rilevante
interesse paesistico-ambientale)», citato dispone  che  «1.  Dopo  la
lettera i) del comma 2 dell'articolo 10-bis della legge regionale  22
dicembre 1989, n. 45 (Norme per l'uso  e  la  tutela  del  territorio
regionale), sono aggiunte le seguenti: 
    "i-bis) gli interventi relativi alla realizzazione  di  parcheggi
che non determinino  alterazione  permanente  e  irreversibile  dello
stato dei luoghi e di strutture di facile rimozione a servizio  della
balneazione e della ristorazione, preparazione e somministrazione  di
bevande  e  alimenti,  e  finalizzate  all'esercizio   di   attivita'
sportive, ludico-ricreative direttamente connesse all'uso del mare  e
delle acque interne; 
    i-ter) le infrastrutture puntuali di facile rimozione a  servizio
delle  strutture  di  interesse  turistico-ricreativo  dedicate  alla
nautica."». 
    La  norma  regionale  de   qua   presenta   palesi   profili   di
incostituzionalita'  nella  parte  in  cui,  aggiungendo  le  lettere
«i-bis» e «i-ter» al comma 2 dell'art. 10-bis della  legge  regionale
n. 45 del 1989,  inserisce  ulteriori  tipologie  di  interventi  tra
quelle gia' ammesse nelle zone sottoposte  a  «vincolo  di  integrale
conservazione     dei      singoli      caratteri      naturalistici,
storico-morfologici e dei rispettivi insiemi» soggette,  per  i  beni
paesaggistici, all'obbligo di  condivisione  preventiva  in  sede  di
copianificazione. 
    Tali disposizioni anticipano unilateralmente, a livello di  legge
regionale, scelte di merito di compatibilita' paesaggistica di talune
tipologie  di  interventi  che  spettano   ai   piani   paesaggistici
regionali,  sottoposti,  per  i  beni   vincolati,   all'obbligo   di
condivisione preventiva con il Ministero competente. 
    Tali attivita' costituiscono  alcuni  dei  contenuti  minimi  del
piano paesaggistico (art. 143, comma 1, lettera c, del Codice citato,
«Piano paesaggistico» (3) ) e  devono  essere  svolte  congiuntamente
dallo  Stato  e  dalla  regione  (art.   135   del   Codice   citato,
«Pianificazione paesaggistica (4) ). 
    La normativa regionale, intervenendo unilateralmente anziche' con
la dovuta pianificazione condivisa  con  gli  organi  statali,  viola
l'art. 117, comma 2,  lettera  s),  della  Costituzione  e  le  norme
interposte sulla pianificazione congiunta (articoli  135  e  143  del
Codice citati). 
    Infatti, la copianificazione obbligatoria per le  aree  vincolate
gravate da vincoli paesaggistici (art. 143 citato) e' norma di grande
riforma economico-sociale, che si impone, quindi, anche nei confronti
delle  regioni  ad  autonomia  speciale.  Al   riguardo,   la   Corte
costituzionale, dopo aver ricordato, con la sentenza n. 308 del  2013
(punto 4.1.2. del Considerato in diritto), che «l'art. 135 del Codice
dei beni culturali e del paesaggio, nel testo  in  vigore  dal  2008,
stabilisce,  all'ultimo  periodo  del  comma   1,   l'obbligo   della
elaborazione  congiunta  dei  piani  paesaggistici  tra  Ministero  e
Regioni "limitatamente ai beni paesaggistici  di  cui  all'art.  143,
comma 1, lettere b), c) e d), nelle forme previste dal medesimo  art.
143", ha sancito, con la sentenza n. 210 del 2014, il  principio  per
cui e' necessario che "effetti giuridici modificativi del regime  dei
relativi beni non si producano  prima,  e  al  di  fuori,  del  Piano
paesaggistico regionale» (punto 8.3. del Considerato in diritto). 
    L'obbligo della  pianificazione  congiunta  deve,  pero',  essere
declinato non solo sul piano formale, ma anche su quello sostanziale,
cosicche' esso non si puo' considerare rispettato allorche',  con  il
susseguirsi di leggi regionali, si predeterminano, in via  normativa,
unilateralmente e con disposizioni di dettaglio, quelli che,  invece,
devono costituire i  contenuti  del  piano  paesaggistico  regionale,
svuotando,  cosi',  di  contenuto  la  regola  della   pianificazione
congiunta. 
    Per tali motivi, la previsione in esame si pone in contrasto  con
l'art.  117,  secondo  comma,  lettera  s),  della  Costituzione  che
attribuisce alla legislazione esclusiva dello Stato la materia  della
«tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» e con le
norme interposte di cui agli articoli 135 e 143 del Codice  dei  beni
culturali e del paesaggio citato. 
    Le disposizioni statali di cui agli articoli  135  e  143  citati
costituiscono norme  di  grande  riforma  economico-sociale,  che  si
impongono anche alle regioni dotate di autonomia speciale. 
    Sono  numerose,  infatti,  le  sentenze,   gia'   richiamate   al
precedente punto 1.1.,  con  le  quali  la  Corte  costituzionale  ha
espressamente   qualificato   come   norme    di    grande    riforma
economico-sociale le disposizioni del Codice  citato  che  riguardano
l'elencazione  dei  beni  vincolati  ex  art.   142   e   il   regime
dell'autorizzazione paesaggistica, in quanto rispondente all'esigenza
di uniformita' nella tutela dei beni paesaggistici. 
    La giurisprudenza costituzionale  ha  affermato  che  «l'impronta
unitaria della  pianificazione  paesaggistica  e'  assunta  a  valore
imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale, in  quanto
espressione  di  un  intervento  teso  a  stabilire  una  metodologia
uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali
e paesaggistici sull'intero territorio nazionale»  (sentenza  n.  180
del 2008 citata). 
    Alla  luce  delle  precedenti  considerazioni   deve   ritenersi,
pertanto, che l'art. 13, comma 1, della legge  regionale  n.  11/2017
citato,  ecceda  dalle  competenze  statutarie  e  contrasti  con  le
predette disposizioni  statali  e  con  l'art.  117,  secondo  comma,
lettera s), della Costituzione. 
2. L'art. 29, comma 1,  lettera  a),  della  legge  Regione  autonoma
Sardegna n. 11/2017 viola l'art. 117,  comma  2,  lettera  s),  della
Costituzione. 
    La norma contenuta nell'art. 29, comma 1, lettera  a),  rubricato
«Modifiche  all'art.  38  della  legge  regionale  n.  8   del   2015
(Interventi di  trasferimento  volumetrico  per  la  riqualificazione
ambientale e paesaggistica)», prevede che «1. All'art. 38 della legge
regionale n. 8 del 2015 sono apportate le seguenti modifiche: 
        a) la lettera a) del comma 1 e' sostituita dalla seguente: 
        «a) in aree ricadenti  all'interno  delle  zone  urbanistiche
omogenee E ed H ed interne al perimetro dei beni paesaggistici di cui
all'art. 142, comma  1,  lettere  a),  b),  c),  ed  i)  del  decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali  e  del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6  luglio  2002,  n.
137), e successive modifiche ed integrazioni». 
    La predetta norma regionale, riguardante  l'individuazione  degli
immobili incompatibili con i valori paesaggistici da rilocalizzare in
altre aree non  di  pregio,  risulta  non  in  linea  con  il  quadro
giuridico nazionale di riferimento. 
    Tali disposizioni anticipano unilateralmente, a livello di  legge
regionale, scelte di merito di compatibilita' paesaggistica di talune
tipologie  di  interventi  che  spettano   ai   piani   paesaggistici
regionali,  sottoposti,  per  i  beni   vincolati,   all'obbligo   di
condivisione   preventiva   con   il   Ministero.   Tali    attivita'
costituiscono alcuni dei contenuti  minimi  del  piano  paesaggistico
(art. 143, comma 1, lettera c, del Codice  citato)  e  devono  essere
svolte congiuntamente dallo Stato  e  dalla  Regione  (art.  135  del
Codice citato). 
    La normativa regionale, intervenendo unilateralmente anziche' con
la dovuta pianificazione condivisa  con  gli  organi  statali,  viola
l'art. 117, comma 2,  lettera  s),  della  Costituzione  e  le  norme
interposte sulla pianificazione congiunta (articoli  135  e  143  del
Codice citati). 
    Infatti, la copianificazione obbligatoria per le  aree  vincolate
gravate da vincoli paesaggistici (art. 143 citato) e' norma di grande
riforma economico-sociale, che si impone, quindi, anche nei confronti
delle Regioni ad autonomia speciale. 
    Al riguardo, la Corte costituzionale, dopo aver ricordato, con la
sentenza n. 308 del  2013,  che  «l'art.  135  del  Codice  dei  beni
culturali e del paesaggio, nel testo in vigore dal 2008,  stabilisce,
all'ultimo  periodo  del  comma  1,  l'obbligo   della   elaborazione
congiunta  dei  piani   paesaggistici   tra   Ministero   e   regioni
«limitatamente ai beni paesaggistici di cui all'art.  143,  comma  1,
lettere b), c) e d), nelle forme previste dal medesimo art. 143»,  ha
sancito, con la sentenza n. 210 del 2014, il  principio  per  cui  e'
necessario  che  «effetti  giuridici  modificativi  del  regime   dei
relativi beni non si producano  prima,  e  al  di  fuori,  del  Piano
paesaggistico regionale». 
    L'obbligo della  pianificazione  congiunta  deve,  pero',  essere
declinato non solo sul piano formale ma anche su quello  sostanziale,
cosicche' esso non si puo' considerare rispettato allorche',  con  il
susseguirsi di leggi regionali, si predeterminano, in via  normativa,
unilateralmente e con disposizioni di dettaglio, quelli che,  invece,
devono costituire i  contenuti  del  piano  paesaggistico  regionale,
svuotando,  cosi',  di  contenuto  la  regola  della   pianificazione
congiunta. Per tali  motivi,  la  previsione  in  esame  si  pone  in
contrasto  con  l'art.  117,  secondo  comma,   lettera   s),   della
Costituzione che attribuisce alla legislazione esclusiva dello  Stato
la materia della «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema  e  dei  beni
culturali» e con le norme interposte di cui agli articoli 135  e  143
del Codice dei beni culturali e del paesaggio citato. 
    Le disposizioni statali di cui agli articoli  135  e  143  citati
costituiscono norme  di  grande  riforma  economico-sociale,  che  si
impongono anche alle  regioni  dotate  di  autonomia  speciale.  Sono
numerose, infatti, le sentenze, gia' richiamate al  precedente  punto
1.1. e 1.2., con le quali la Corte  costituzionale  ha  espressamente
qualificato  come  norme  di  grande  riforma  economico-sociale   le
disposizioni del Codice citato che riguardano l'elencazione dei  beni
vincolati ex art. 142 e il regime dell'autorizzazione  paesaggistica,
in quanto rispondente all'esigenza di uniformita'  nella  tutela  dei
beni paesaggistici. 
    La giurisprudenza costituzionale  ha  affermato  che  «l'impronta
unitaria della  pianificazione  paesaggistica  e'  assunta  a  valore
imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale, in  quanto
espressione  di  un  intervento  teso  a  stabilire  una  metodologia
uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali
e paesaggistici sull'intero territorio nazionale»  (sentenze  n.  180
del 2008 citata e n. 64 del 2015 citata, punto 3.4.  del  Considerato
in diritto). 
    Alla  luce  delle  precedenti  considerazioni   deve   ritenersi,
pertanto, che l'art. 29, comma 1, lettera a) della legge regionale n.
11/2017 citato, ecceda dalla competenza statutaria e contrasti con le
predette disposizioni  statali  e  con  l'art.  117,  secondo  comma,
lettera s), della Costituzione. 
3. Gli articoli 37 e 38 della  legge  Regione  autonoma  Sardegna  n.
11/2017 violano l'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione. 
    Il procedimento delineato dagli articoli  37  e  38  (5)  per  la
permuta, alienazione  e  trasferimento  dei  terreni  ovvero  per  il
trasferimento dei diritti di uso civico vincola e  limita  il  potere
dell'amministrazione   statale   di   valutazione    degli    aspetti
paesaggistici delle aree coperte da usi civici, per le quali consigli
comunali  richiedono  la  sclassificazione,  al  solo   profilo   del
riconoscimento  «dell'assenza  di  valori  paesaggistici  determinati
dall'uso civico». 
    Nella  formulazione  degli  articoli  37  e   38,   infatti,   le
«valutazioni degli aspetti paesaggistici»,  cui  e'  preordinata,  in
alternativa alla copianificazione paesaggistica, la «fase anticipata»
costituita  dai  predetti  accordi  di  copianificazione,   risultano
limitate al solo riconoscimento dell'assenza di valori  paesaggistici
determinati dall'uso civico, con implicita esclusione di una  diversa
valutazione  complessiva  tecnico-discrezionale   della   sussistenza
attuale di valori paesaggistici anche non strettamente identificabili
con il perdurare dei  caratteri  e  degli  usi  civici  (ad  esempio,
terreni agrari, ovvero boschivi o pascolativi). 
    Le previsioni censurate, pertanto, impongono la  sclassificazione
e la cessazione del vincolo paesaggistico per il solo fatto  che  gli
usi civici non siano piu' attualmente praticati o praticabili a causa
del  mutamento  dello  stato  dei   luoghi,   precludendo   soluzioni
valutative diverse, volte anche,  ad  esempio,  ad  ipotizzare,  come
prevede l'art. 143 del Codice citato, processi di riqualificazione  e
recupero  di  contesti  paesaggistici  parzialmente   compromessi   o
degradati, oltre al ripristino dello stato dei luoghi ove possibile. 
    Le riferite disposizioni sono censurabili anche per  il  richiamo
non appropriato all'art. 156, comma 1, del  Codice  citato  (6)  , al
fine  di  introdurre  una  nuova   figura   di   potere   sostitutivo
ministeriale, una volta decorso inutilmente il termine di  90  giorni
previsto  dalla  nuova  norma  per   la   stipula   dell'accordo   di
copianificazione, termine decorrente  dalla  delibera  del  consiglio
comunale. 
    Alla luce delle precedenti considerazioni, gli articoli 37  e  38
citati eccedono dalle competenze statutarie  della  Regione  autonoma
della Sardegna, in particolare quelle di cui  all'art.  3,  comma  1,
lettera n), e contrastano con  le  disposizioni  statali  citate,  in
violazione della competenza  esclusiva  dello  Stato  in  materia  di
tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei  beni  culturali  di  cui
all'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione. 
4. L'art. 39 della legge Regione autonoma Sardegna n.  11/2017  viola
l'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione. 
    La norma contenuta nell'art. 39 citato (7)   presenta  le  stesse
criticita' gia' illustrate a proposito dei due precedenti articoli 37
e 38 citati e illustrate con il motivo n. 3. del presente ricorso. 
    La disposizione di cui all'art. 39,  comma  1,  lettera  a),  che
prevede che possono essere oggetto di  sdemanializzazione  i  terreni
soggetti a uso civico appartenenti ai demani civici a condizione  che
abbiano  irreversibilmente  perso  la  conformazione  fisica   o   la
destinazione  funzionale  di  terreni  agrari,  ovvero   boschivi   o
pascolativi per oggettiva trasformazione, finisce per pregiudicare la
valutazione della  possibile  sussistenza  attuale  di  altri  valori
paesaggistici e per escludere, di conseguenza, la stessa possibilita'
di proporre soluzioni di  riduzione  in  pristino  stato  dei  luoghi
degradati o compromessi o di prospettare soluzioni di rigenerazione e
di  recupero  paesaggistico,  fermo  restando  il   connesso   regime
vincolistico. 
    Nella formulazione dell'art. 39, infatti, si esclude una  diversa
valutazione  complessiva  tecnico-discrezionale   della   sussistenza
attuale di valori paesaggistici anche non strettamente identificabili
con il perdurare dei  caratteri  e  degli  usi  civici  (ad  esempio,
terreni agrari, ovvero boschivi o pascolativi). 
    La previsione censurata, pertanto, prevede la  sdemanializzazione
del vincolo paesaggistico per il solo fatto che gli  usi  civici  non
siano piu' attualmente praticati o praticabili a causa del  mutamento
dello stato dei luoghi,  precludendo  soluzioni  valutative  diverse,
volte anche, ad esempio, ad ipotizzare, come prevede l'art.  143  del
Codice citato, processi di riqualificazione e  recupero  di  contesti
paesaggistici  parzialmente  compromessi  o   degradati,   oltre   al
ripristino dello stato dei luoghi ove possibile. 
    Alla luce  delle  precedenti  considerazioni,  l'art.  39  citato
eccede dalle  competenze  statutarie  della  Regione  autonoma  della
Sardegna, in particolare quelle di cui all'art. 3, comma  1,  lettera
n), e contrasta con le disposizioni  statali  citate,  in  violazione
della  competenza  esclusiva  dello  Stato  in  materia   di   tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali di  cui  all'art.
117, comma 2, lettera s), della Costituzione. 

(1) «Sono  trasferite  alla  Regione  autonoma  della   Sardegna   le
    attribuzioni gia' esercitate dagli organi centrali  e  periferici
    del Ministero della pubblica istruzione ai sensi  della  legge  6
    agosto 1967, n.  765  ed  attribuite  al  Ministero  per  i  beni
    culturali e ambientali con decreto-legge  14  dicembre  1974,  n.
    657, convertito in legge 29 gennaio 1975, n. 5, nonche' da organi
    centrali  e  periferici  di  altri  Ministeri.  Il  trasferimento
    predetto riguarda altresi'  la  redazione  e  l'approvazione  dei
    piani territoriali paesistici di cui all'art. 5  della  legge  29
    giugno 1939,  n.  1497.  La  regione  potra'  avvalersi,  per  la
    redazione dei predetti piani, della collaborazione  degli  organi
    statali  preposti  alla  tutela   delle   bellezze   naturali   e
    panoramiche.». 

(2) 1. Sono comunque di interesse  paesaggistico  e  sono  sottoposti
    alle disposizioni di  questo  Titolo:  a)  i  territori  costieri
    compresi in una fascia della profondita' di 300 metri dalla linea
    di battigia, anche per i terreni elevati sul mare; b) i territori
    contermini ai laghi compresi in una fascia della  profondita'  di
    300 metri dalla linea di battigia, anche per i territori  elevati
    sui laghi; c) i fiumi, i torrenti, i corsi d'acqua iscritti negli
    elenchi previsti dal testo  unico  delle  disposizioni  di  legge
    sulle acque ed impianti elettrici, approvato con regio decreto 11
    dicembre 1933, n. 1775, e le relative sponde o piedi degli argini
    per una fascia di 150 metri ciascuna; d) le montagne per la parte
    eccedente 1.600 metri sul livello del mare per la catena alpina e
    1.200 metri sul livello del mare per la catena appenninica e  per
    le isole; e) i ghiacciai e i circhi glaciali; f) i  parchi  e  le
    riserve nazionali o regionali, nonche' i territori di  protezione
    esterna dei parchi; g)  i  territori  coperti  da  foreste  e  da
    boschi, ancorche' percorsi o  danneggiati  dal  fuoco,  e  quelli
    sottoposti a vincolo di rimboschimento, come  definiti  dall'art.
    2, commi 2 e 6, del decreto legislativo 18 maggio 2001,  n.  227;
    h) le aree assegnate alle universita' agrarie e le  zone  gravate
    da usi civici; i) le zone umide incluse nell'elenco previsto  dal
    decreto del Presidente della Repubblica 13 marzo 1976, n. 448; l)
    i  vulcani;  m)  le  zone  di  interesse  archeologico.   2.   La
    disposizione di cui al comma 1, lettere a), b), c), d),  e),  g),
    h), l), m), non  si  applica  alle  aree  che  alla  data  del  6
    settembre 1985: a) erano delimitate negli strumenti  urbanistici,
    ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968,  n.  1444,  come
    zone territoriali omogenee A  e  B;  b)  erano  delimitate  negli
    strumenti urbanistici ai sensi del decreto ministeriale 2  aprile
    1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee diverse dalle zone
    A e B, limitatamente alle  parti  di  esse  ricomprese  in  piani
    pluriennali  di  attuazione,  a  condizione   che   le   relative
    previsioni siano state concretamente realizzate;  c)  nei  comuni
    sprovvisti di tali strumenti,  ricadevano  nei  centri  edificati
    perimetrali ai sensi dell'art. 18 della legge 22 ottobre 1971, n.
    865. 3. La disposizione del comma 1 non si applica, altresi',  ai
    beni ivi indicati alla lettera c) che la regione  abbia  ritenuto
    in  tutto  o  in  parte   irrilevanti   ai   fini   paesaggistici
    includendoli in apposito elenco reso  pubblico  e  comunicato  al
    Ministero.  Il  Ministero,  con  provvedimento   motivato,   puo'
    confermare la  rilevanza  paesaggistica  dei  suddetti  beni.  Il
    provvedimento di conferma e' sottoposto alle forme di pubblicita'
    previste dall'art. 140, comma 4. 4. Resta in ogni caso  ferma  la
    disciplina derivante dagli  atti  e  dai  provvedimenti  indicati
    all'art. 157. 

(3) «1. L'elaborazione del piano paesaggistico comprende  almeno:  c)
    ricognizione delle aree di cui al comma  1  dell'art.  142,  loro
    delimitazione   e   rappresentazione   in   scala   idonea   alla
    identificazione, nonche'  determinazione  di  prescrizioni  d'uso
    intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di
    dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione;». 

(4) 1. Lo Stato e le regioni assicurano che tutto il  territorio  sia
    adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in
    ragione dei differenti valori espressi dai diversi  contesti  che
    lo costituiscono. A tale fine le regioni sottopongono a specifica
    normativa  d'uso  il  territorio  mediante  piani  paesaggistici,
    ovvero    piani    urbanistico-territoriali     con     specifica
    considerazione dei  valori  paesaggistici,  entrambi  di  seguito
    denominati:  «piani  paesaggistici».  L'elaborazione  dei   piani
    paesaggistici avviene congiuntamente  tra  Ministero  e  regioni,
    limitatamente ai beni paesaggistici di cui all'art. 143, comma 1,
    lettere b), c) e d), nelle forme previste dal medesimo art.  143.
    2.  l  piani  paesaggistici,  con   riferimento   al   territorio
    considerato, ne riconoscono gli aspetti e i caratteri  peculiari,
    nonche' le caratteristiche  paesaggistiche,  e  ne  delimitano  i
    relativi ambiti. 3. In riferimento  a  ciascun  ambito,  i  piani
    predispongono  specifiche  normative  d'uso,  per  le   finalita'
    indicate negli articoli 131  e  133,  ed  attribuiscono  adeguati
    obiettivi  di  qualita'.  4.   Per   ciascun   ambito   i   piani
    paesaggistici  definiscono  apposite  prescrizioni  e  previsioni
    ordinate in particolare: a)  alla  conservazione  degli  elementi
    costitutivi e delle morfologie dei beni paesaggistici  sottoposti
    a tutela, tenuto conto  anche  delle  tipologie  architettoniche,
    delle  tecniche  e  dei  materiali  costruttivi,  nonche'   delle
    esigenze  di  ripristino  dei  valori  paesaggistici;   b)   alla
    riqualificazione delle aree  compromesse  o  degradate;  c)  alla
    salvaguardia delle  caratteristiche  paesaggistiche  degli  altri
    ambiti territoriali, assicurando, al contempo, il  minor  consumo
    del territorio; d) alla individuazione delle  linee  di  sviluppo
    urbanistico ed edilizio, in funzione  della  loro  compatibilita'
    con i diversi valori paesaggistici riconosciuti e  tutelati,  con
    particolare attenzione alla salvaguardia dei  paesaggi  rurali  e
    dei  siti  inseriti   nella   lista   del   patrimonio   mondiale
    dell'UNESCO. 

(5) L'art. 37, rubricato «Modifiche all'art. 18 della legge regionale
    n. 12 del 1994 (Permuta ed alienazione di  terreni  civici)»,  in
    vigore dal 6 luglio  2017.  prevede  che:  1.  Dopo  il  comma  3
    dell'art. 18 sono aggiunti i  seguenti:  «3-bis.  Ai  fini  della
    valutazione degli aspetti paesaggistici la regione e il Ministero
    dei beni e delle attivita' culturali e del turismo effettuano  le
    analisi   e   le   verifiche   di   competenza    in    occasione
    dell'elaborazione congiunta del Piano paesaggistico regionale  o,
    in   fase   anticipata,    attraverso    singoli    accordi    di
    copianificazione adottati, nel termine di  novanta  giorni  dalla
    deliberazione del consiglio comunale, ai sensi degli articoli  11
    e 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
    procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai  documenti
    amministrativi), e successive  modifiche  ed  integrazioni.  Sino
    alla  sottoscrizione  dell'accordo  che  riconosce  l'assenza  di
    valori paesaggistici determinati dall'uso civico, il  decreto  di
    cui all'art. 15, comma  3,  non  puo'  essere  adottato.  Decorso
    inutilmente il termine sopraindicato il Ministero provvede in via
    sostitutiva  ai  sensi  dell'art.  156,  comma  1,  del   decreto
    legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni  culturali  e
    del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6  luglio  2002,
    n. 137). 3-ter. Ove il decreto  di  cui  all'art.  15,  comma  3,
    autorizzi la permuta  dalla  data  della  sua  pubblicazione  sul
    Bollettino  ufficiale  della  Regione  autonoma  della   Sardegna
    (Buras) i terreni di nuova acquisizione sono vincolati  ai  sensi
    dell'art. 142, comma 1, lettera h), del decreto legislativo n. 42
    del 2004.». L'art. 38, rubricato «Modifiche  all'articolo  18-ter
    della legge regionale n. 12 del 1994 (Trasferimento  dei  diritti
    di uso civico su altri terreni comunali). In vigore dal 6  luglio
    2017, prevede: 1. L'articolo 18-ter e'  cosi'  sostituito:  «Art.
    18-ter (Trasferimento dei diritti di uso civico su altri  terreni
    comunali). - 1. I comuni, quando cio' comporti un reale beneficio
    per i propri amministrati, possono  richiedere  il  trasferimento
    dei diritti di  uso  civico  dai  terreni  interessati  in  altri
    terreni   di   proprieta'   comunale,   ave   esistenti,   idonei
    all'esercizio dei diritti di uso civico nelle forme  tradizionali
    e  non  tradizionali.  2.  La  richiesta  di   trasferimento   e'
    deliberata  dal  consiglio  comunale  con  le  modalita'  di  cui
    all'art. 18-quater,  commi  4,  6,  7  e  8.  3.  Ai  fini  della
    valutazione degli aspetti paesaggistici la regione e il Ministero
    dei beni e delle attivita' culturali e del turismo effettuano  le
    analisi   e   le   verifiche   di   competenza    in    occasione
    dell'elaborazione congiunta del Piano paesaggistico regionale  o,
    in   fase   anticipata,    attraverso    singoli    accordi    di
    copianificazione adottati, nel termine di  novanta  giorni  dalla
    deliberazione del consiglio comunale, ai sensi degli articoli  11
    e 15 della legge n. 241  del  1990,  e  successive  modifiche  ed
    integrazioni. Sino alla sottoscrizione dell'accordo che riconosce
    l'assenza di valori paesaggistici determinati dall'uso civico, il
    decreto di cui al comma  4  non  puo'  essere  adottato.  Decorso
    inutilmente il termine sopraindicato il Ministero provvede in via
    sostitutiva ai sensi dell'articolo  156,  comma  1,  del  decreto
    legislativo n. 42 del 2004. 4. Il trasferimento  dei  diritti  di
    uso civico  e'  disposto  con  decreto  dell'assessore  regionale
    dell'agricoltura   e   riforma   agro-pastorale.    Il    decreto
    assessoriale e' pubblicato con le formalita'  previste  dall'art.
    19. 5. Dalla data di pubblicazione del decreto di cui al comma  4
    sul Buras i terreni sui quali sono  trasferiti  i  diritti  d'uso
    civico sono vincolati ai sensi dell'art. 142,  comma  1,  lettera
    h), del decreto legislativo n. 42 del 2004.». 

(6) 1. Entro il 31 dicembre 2009, le regioni che hanno redatto  piani
    paesaggistici, verificano la conformita' tra le disposizioni  dei
    predetti piani e le previsioni  dell'art.  143  e  provvedono  ai
    necessari   adeguamenti.   Decorso   inutilmente    il    termine
    sopraindicato il Ministero provvede in via sostitutiva  ai  sensi
    dell'art. 5, comma 7. 

(7) Rubricato «Sdemanializzazione e trasferimento dei diritti di  usi
    civico», in vigore dal 6 luglio 2017, dispone che: 1. Dopo l'art.
    18-ter della legge regionale  n.  12  del  1994  e'  aggiunto  il
    seguente: «Art. 18-quater (Sdemanializzazione dei terreni  civici
    e trasferimento dei diritti di uso civico su  altri  terreni).  -
    Possono essere oggetto di sdemanializzazione i terreni soggetti a
    uso civico appartenenti ai demani civici  a  condizione  che:  a)
    abbiano irreversibilmente perso  la  conformazione  fisica  o  la
    destinazione funzionale di  terreni  agrari,  ovvero  boschivi  o
    pascolativi  per  oggettiva  trasformazione;   b)   siano   stati
    alienati, prima dell'entrata in vigore della legge 8 agosto 1985,
    n.  431   (Conversione   in   legge,   con   modificazioni,   del
    decreto-legge  27  giugno  1985,  n.  312,  recante  disposizioni
    urgenti  per  la  tutela  delle  zone  di  particolare  interesse
    ambientale. Integrazioni dell'art. 82 del decreto del  Presidente
    della Repubblica 24 luglio 1977 n.  616),  da  parte  dei  comuni
    mediante atti posti in essere senza il rispetto  della  normativa
    di cui alla legge n. 1766 del 1927; c) non siano stati utilizzati
    in difformita' alla  pianificazione  urbanistica;  d)  non  siano
    stati trasformati in assenza o in difformita' dall'autorizzazione
    paesaggistica, fatta salva l'applicazione dell'articolo  167  del
    decreto  legislativo  n.  42  del  2004.  2.  La   richiesta   di
    sdemanializzazione di terreni appartenenti ai demani civici e', a
    pena di improcedibilita' e salvo quanto  previsto  dal  comma  3,
    corredata dalla proposta di  trasferimento  dei  diritti  di  uso
    civico  in  altri   terreni   di   proprieta'   comunale   idonei
    all'esercizio dei diritti di  uso  civico,  agrario,  boschivo  o
    pascolativo,  quantomeno   di   analoga   estensione   e   valore
    paesaggistico. La regione, su richiesta del comune interessato  e
    previa  conforme  deliberazione  della  giunta  regionale,   puo'
    concorrere all'integrazione dei terreni ove trasferire i  diritti
    di uso civico con terreni appartenenti al patrimonio regionale  e
    degli enti, aziende e societa' controllati dalla stessa  regione.
    3. La richiesta di  sdemanializzazione  non  e'  corredata  dalla
    proposta di trasferimento ove i terreni di cui al comma  1  siano
    stati utilizzati per finalita'  di  pubblico  interesse  connesse
    alla realizzazione di opere pubbliche,  all'attuazione  di  piani
    territoriali o comunali di sviluppo industriale e produttivo  del
    territorio  o  all'attuazione  di  piani  di  edilizia  economica
    popolare. 4. La richiesta di sdemanializzazione di cui ai commi 2
    e 3 e' deliberata dal consiglio comunale  a  maggioranza  di  due
    terzi dei suoi componenti. 5.  Qualora  trattasi  di  terreni  di
    pertinenza  frazionale,  la  deliberazione  contiene  il   parere
    obbligatorio positivo del consiglio comunale dell'amministrazione
    separata  frazionale,  ove  esistente,  da  esprimersi  entro  il
    termine di trenta giorni  dalla  presentazione  dell'istanza.  6.
    Entro  quindici  giorni  la   deliberazione   e'   depositata   a
    disposizione del pubblico per trenta giorni presso la  segreteria
    del comune,  mediante  l'affissione  di  manifesti  e  pubblicata
    sull'albo pretorio comunale. 7. Chiunque  puo'  formulare,  entro
    trenta giorni a decorrere dall'ultimo  giorno  di  pubblicazione,
    osservazioni  alla  deliberazione.  8.  Il   consiglio   comunale
    accoglie  o  respinge  le  osservazioni  presentate,  con  parere
    motivato e tenuto conto di esse, delibera a maggioranza  dei  due
    terzi dei suoi componenti l'adozione definitiva  della  richiesta
    di sdemanializzazione e di contestuale trasferimento dei  diritti
    di uso  civico.  9.  Ai  fini  della  valutazione  degli  aspetti
    paesaggistici  la  regione  e  il  Ministero  dei  beni  e  delle
    attivita' culturali e del turismo  effettuano  le  analisi  e  le
    verifiche di competenza in occasione dell'elaborazione  congiunta
    del Piano paesaggistico regionale o, in fase anticipata ed  entro
    il termine di novanta giorni dall'adozione della deliberazione di
    cui al comma 4, attraverso singoli  accordi  di  copianificazione
    adottati ai sensi degli articoli 11 e 15 della legge n.  241  del
    1990,  e  successive  modifiche  ed   integrazioni.   Sino   alla
    sottoscrizione dell'accordo che  riconosce  l'assenza  di  valori
    paesaggistici determinati dall'uso civico, il decreto di  cui  al
    comma 10 non puo' essere adottato. Decorso inutilmente il termine
    sopraindicato il Ministero provvede in via sostitutiva  ai  sensi
    all'articolo 156, comma 1, del  decreto  legislativo  n.  42  del
    2004. 10. La sdemanializzazione di cui ai commi 2 e 3 e' disposta
    con decreto dell'assessore regionale dell'agricoltura  e  riforma
    agro-pastorale,  previo  accertamento   della   esistenza   delle
    condizioni indicate nel comma 1 ed e' pubblicato nel Buras e, per
    almeno trenta giorni, nell'albo pretorio del comune  interessato.
    Dalla data di pubblicazione sul Buras i terreni  sui  quali  sono
    stati trasferiti i diritti di uso civico sono vincolati ai  sensi
    dell'art. 142, comma 1, lettera h), del decreto legislativo n. 42
    del 2004. 11. Al completamento delle procedure di cui al presente
    articolo i comuni valutano la stipulazione di  appositi  atti  di
    transazione con  gli  aventi  causa  individuati  negli  atti  di
    alienazione di cui al comma  1,  lettera  b),  o  loro  eventuali
    successori. Al ricorrere delle condizioni di cui  al  comma  3  i
    comuni trasferiscono a prezzo  simbolico  i  terreni  oggetto  di
    sdemanializzazione agli aventi causa individuati  negli  atti  di
    alienazione di cui al comma  1,  lettera  b),  o  loro  eventuali
    successori.». 

 
                               P.Q.M. 
 
    Si conclude perche' gli  articoli  13,  comma  1,  29,  comma  1,
lettera a), 37, 38 e 39 della legge regionale Sardegna n.  11  del  3
luglio 2017, recante le disposizioni della «Disposizioni  urgenti  in
materia urbanistica ed edilizia. Modifiche alla legge regionale n. 23
del 1985, alla legge regionale n. 45 del 1989, alla  legge  regionale
n. 8 del 2015, alla legge  regionale  n.  28  del  1998,  alla  legge
regionale n. 9 del 2006, alla legge regionale n. 22 del 1984  e  alla
legge  regionale  n.  12  del  1994»,  indicati  in  epigrafe,  siano
dichiarati costituzionalmente illegittimi. 
    Si produce l'attestazione della deliberazione del  Consiglio  dei
ministri del 29 agosto 2017. 
        Roma, 4 settembre 2017 
 
           Il vice Avvocato generale dello Stato: Palmieri