Ritenuto in fatto
1.– Il Consiglio di Stato, con sentenza non definitiva del 21 marzo 2023 (reg. ord. n. 67 del 2023), ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 261, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)», nella parte in cui ha disposto l’abrogazione dell’art. 2261, commi 1 e 2, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare), in riferimento agli artt. 3 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo.
2.– Il Collegio rimettente riferisce di dover decidere in ordine alla richiesta di accertamento del diritto alla corresponsione del premio, da erogare alla data di cessazione del servizio permanente per raggiungimento del limite di età, agli ufficiali dell’Esercito italiano, della Marina militare e dell’Aeronautica militare in possesso del brevetto di pilota militare, inizialmente introdotto dalla legge 28 febbraio 2000, n. 42 (Disposizioni per disincentivare l’esodo dei piloti militari) e, successivamente, confluito nell’art. 2261, commi 1 e 2, cod. ordinamento militare, abrogato con effetto retroattivo dalla norma censurata.
La disposizione abrogata stabiliva che: «1. Agli ufficiali in servizio permanente dell’Esercito italiano, della Marina militare e dell’Aeronautica militare in possesso del brevetto di pilota militare che, pur non avendo superato il quarantacinquesimo anno di età alla data del 21 marzo 2000, non abbiano potuto contrarre tutti i periodi di ferma volontaria di cui all’articolo 966, è corrisposto in unica soluzione, al raggiungimento dei limiti di età per la cessazione dal servizio, un premio pari alla differenza tra l’importo complessivo dei premi di cui all’articolo 1803 e quello complessivo dei premi percepiti. 2. Agli ufficiali in servizio permanente dell’Esercito italiano, della Marina militare e dell’Aeronautica militare in possesso del brevetto di pilota militare che alla data del 21 marzo 2000, abbiano superato il quarantacinquesimo anno di età e non superato il cinquantesimo anno di età e siano in possesso delle specifiche qualifiche previste per l’impiego di velivoli a pieno carico operativo e in qualsiasi condizione meteorologica, è corrisposto in unica soluzione, al raggiungimento dei limiti di età per la cessazione dal servizio, un premio di importo pari alla metà dell’importo complessivo dei premi di cui all’articolo 1803».
3.– In ordine alla rilevanza della questione, il Collegio, respinto nella sentenza il primo motivo d’impugnazione avanzato dai ricorrenti, con cui si sosteneva che l’abrogazione dell’art. 2261 cod. ordinamento militare non potesse, comunque, incidere sulla posizione e sui diritti loro vantati, sostiene il carattere decisivo dell’art. 1, comma 261, della legge n. 190 del 2014 per la soluzione della controversia devoluta al suo esame, in quanto l’accertamento della spettanza del premio controverso e la conseguente condanna dell’amministrazione alla sua corresponsione potrebbe aversi solo a seguito della dichiarazione di illegittimità costituzionale della disposizione censurata, che ha abrogato la norma che attribuiva ai piloti militari il beneficio economico.
4.– Quanto alla non manifesta infondatezza, il Consiglio di Stato ritiene che la disposizione censurata si ponga in contrasto, innanzitutto, con l’art. 3 Cost., poiché avrebbe irragionevolmente inciso sul legittimo affidamento riposto dai piloti militari sulla certezza dell’erogazione del trattamento economico premiale, intervenendo nell’ambito di una fattispecie a formazione progressiva il cui presupposto – integrato dalla scelta dei piloti militari di rimanere nei ruoli delle amministrazioni di appartenenza – si sarebbe radicato a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 42 del 2000, venendo quindi confermato dall’art. 2261 del cod. ordinamento militare.
In proposito, il giudice a quo richiama nell’atto di rimessione la recente sentenza n. 169 del 2022 di questa Corte, con cui è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dello stesso art. 1, comma 261, della legge n. 190 del 2014, nella parte in cui ha abrogato l’art. 2262, commi 2 e 3, cod. ordinamento militare, che prevedeva, per i militari in possesso dell’abilitazione di controllore del traffico aereo, un beneficio analogo a quello rivendicato dai piloti militari.
Nella detta sentenza, questa Corte ha, in particolare, rilevato che la «norma censurata, a fronte di una ratio incentivante, quale quella che viene in rilievo nella specie, viola il principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., producendo effetti retroattivi ingiustificati, in quanto incidenti su situazioni soggettive fondate sulla legge e sulla permanenza in servizio dei controllori di volo, e così contraddicendo ex post la ratio della normativa premiale».
Questi argomenti, ad avviso del Consiglio di Stato, potrebbero essere invocati anche rispetto all’abrogazione del premio stabilito per i piloti militari, avendo il legislatore, anche in questo caso, previsto un incentivo per quelli che fossero rimasti in servizio fino al raggiungimento dei limiti di età, per poi, invece, disporre l’abrogazione della norma incentivante dopo quattordici anni dalla sua entrata in vigore.
A tal proposito, il rimettente rileva che «è opportuno porre in luce come, benché in linea generale il fluire del tempo possa costituire un elemento sufficiente a giustificare un mutamento nella disciplina di una fattispecie, in questo caso non si può trascurare la circostanza che la norma abrogata riguardava una situazione specifica e una platea relativamente circoscritta di destinatari (gli ufficiali che avessero una determinata età alla data del 21 marzo 2000), con la conseguenza che l’alterazione del rapporto sinallagmatico tra questi e il datore pubblico, nonché la lesione dell’affidamento, sono correlate proprio al trascorrere del tempo, il quale, comportando l’avanzamento dell’età degli appellanti, ha ridotto progressivamente le loro opportunità d’impiego come piloti nell’aeronautica privata, rafforzando le ragioni che avevano indotto a prevedere il “premio antiesodo” e rendendo evidente l’irragionevolezza della sua abrogazione, che si risolve, in definitiva, nella penalizzazione di quanti, pur potendo all’epoca abbandonare il servizio, sono rimasti “fedeli” alle Forze Armate, anche confidando nel conseguimento del beneficio».
Ad avviso del Consiglio di Stato, anche in questo caso, ci si troverebbe pertanto «al cospetto di una situazione soggettiva che discende direttamente dalla norma e che radica nei suoi destinatari un affidamento “rinforzato”; situazione che non può essere esposta ad un semplice ripensamento del legislatore che ha abrogato la norma incentivante a distanza di dodici anni dalla sua introduzione, dopo aver raggiunto lo scopo di scoraggiare, come nel caso oggetto del giudizio a quo, l’esodo dei dipendenti all’epoca in servizio» (è citata la sentenza di questa Corte n. 169 del 2022).
5.– Il giudice a quo sostiene, inoltre, che la norma censurata sia lesiva anche dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 1 del Prot. addiz. CEDU.
Il Consiglio di Stato ritiene, infatti, che l’art. 1 Prot. addiz. CEDU riconosca, a ciascuna persona fisica o giuridica, il diritto al rispetto dei suoi beni, nozione che, nell’interpretazione che ne ha dato la Corte europea dei diritti dell’uomo, comprenderebbe anche l’aspettativa legittima di ottenere un valore patrimoniale, compreso un credito, quando tale interesse presenta una base sufficiente nel diritto interno, circostanza che ricorre quando l’aspettativa risulta fondata, come nel caso in esame, su una disposizione legislativa.
Nel caso di specie, non ricorrerebbero però i presupposti in presenza dei quali può ritenersi legittima la privazione di un bene del privato, in quanto, ad avviso del rimettente, l’intervento effettuato dal legislatore italiano, sebbene fondato su una norma di legge e in presenza di una pubblica utilità, non sarebbe proporzionato allo scopo perseguito, mancando il giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e i diritti fondamentali del singolo.
Il Consiglio di Stato rileva, più precisamente, che «il “premio antiesodo” è stato previsto quale corrispettivo della permanenza in servizio dei militari che avevano una determinata età alla data del 21 marzo 2000, con la conseguenza che la sua abrogazione, disposta ad anni di distanza e quando questi avevano ormai perso (o vedevano comunque notevolmente ridotte) le occasioni di un impiego nell’aeronautica privata, ha comportato che, a fronte del vantaggio per la collettività (che ha potuto beneficiare per anni del servizio di piloti formati ed esperti), sia venuto meno nella sua interezza quello che avrebbe dovuto essere riconosciuto ai dipendenti».
6.– Secondo il rimettente, inoltre, l’effetto retroattivo dell’abrogazione non sarebbe superabile con un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 1, comma 261, della legge n. 190 del 2014, in grado di salvaguardare le aspettative consolidate dei piloti militari che, nel 2000, in vista dell’erogazione del premio, erano rimasti nei ruoli dell’amministrazione invece di transitare in quelli delle compagnie di aviazione commerciale, presso cui le stesse mansioni erano meglio retribuite, ostando a ciò l’inequivoca lettera e la ratio della disposizione censurata, siccome determinata da esigenze di risparmio di spesa.
7.– Con atto depositato il 7 giugno 2023, si sono costituite in giudizio le parti ricorrenti nel processo principale le quali, il 26 ottobre 2023, in prossimità dell’udienza pubblica, hanno altresì depositato una memoria illustrativa.
8.– La difesa delle parti richiama le argomentazioni svolte dal rimettente a sostegno della fondatezza della questione di legittimità costituzionale della norma censurata in riferimento all’art. 3 Cost., rappresentando che, al fine di contrastare la pratica in base alla quale i piloti militari dopo un periodo piuttosto breve di servizio, passavano alle dipendenze di compagnie private, il legislatore, con la legge n. 42 del 2000 e, poi, con l’art. 2261 cod. ordinamento militare, in cui aveva trasfuso l’originaria disposizione, aveva ritenuto utile attribuire un premio economico ai piloti militari all’atto della cessazione dal servizio per raggiunti limiti di età, in coerenza con la sua ratio di limitare l’esodo del personale.
In seguito, tuttavia, reputato non più attuale il rischio di esodo dei piloti militari verso il settore dell’aviazione civile, il legislatore aveva disposto, a decorrere dal 1° gennaio 2015, con l’art. 1, comma 261, della legge n. 190 del 2014, l’abrogazione sia dell’art. 2261 cod. ordinamento militare, che stabiliva il premio per i piloti militari, che dell’art. 2262 cod. ordinamento militare, che prevedeva analogo beneficio per i controllori di volo militari.
Pertanto, ad avviso della difesa delle parti, i princìpi enunciati da questa Corte costituzionale con la sentenza n. 169 del 2022, con cui è stata dichiarata, in riferimento all’art. 3 Cost., l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 261, della legge n. 190 del 2014, limitatamente alla parte in cui ha abrogato l’art. 2262, commi 2 e 3, cod. ordinamento militare, relativo al premio spettante, alla cessazione dal servizio per limiti di età, ai militari in possesso dell’abilitazione di controllore del traffico aereo, sarebbero applicabili anche al caso in esame, da ritenersi del tutto analogo.
Il vaglio di ragionevolezza della norma censurata, da condurre in relazione al principio di tutela dell’affidamento, non potrebbe, infatti, che avere lo stesso esito già avuto nella detta sentenza, dovendosi ritenere consolidato nella giurisprudenza di questa Corte «il principio del legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, che costituisce elemento fondamentale dello Stato di diritto e non può essere leso da disposizioni retroattive, che trasmodino in regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori (ex plurimis, sentenze n. 24 del 2009; n. 11 del 2007; n. 409 del 2005; n. 446 del 2002; n. 416 del 1999 e n. 390 del 1995)» (così sentenza n. 236 del 2009).
9.– La difesa delle parti sostiene, inoltre, la fondatezza della questione anche in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione alla violazione del parametro interposto di cui all’art. 1 Prot. addiz. CEDU, rilevando che la giurisprudenza della Corte di Strasburgo ha ripetutamente ribadito che, ai sensi di tale disposizione, «la nozione di beni può ricomprendere sia beni attuali che valori patrimoniali, compresi i crediti, in virtù dei quali il ricorrente può pretendere di avere almeno un’“aspettativa legittima” di ottenere il godimento effettivo di un diritto di proprietà (si vedano, tra altre, Pressos Companía Naviera S.A. c. Belgio, 20 novembre 1995, § 31, serie A n. 332; Kopecký c. Slovacchia [GC], n 44912/98, § 35, CEDU 2004-IX; e Association nationale des pupilles de la Nation c. Francia (dec.), n. 22718/08, 6 ottobre 2009)» (così Seconda Sezione, sentenza del 23 settembre 2014, ricorso n. 46154/11, Valle Pierimpiè Società Agricola S.p.a. v. Italy, § 37-38).
Alla stregua dei suddetti princìpi sarebbe, quindi, indubbio che la pretesa dei ricorrenti di conseguire il premio debba riconoscersi come una aspettativa legittima, assistita dalla protezione garantita dalla evocata norma convenzionale, in quanto fondata sulla normativa interna rimasta ininterrottamente vigente sino al 31 dicembre 2014.
Inoltre, rispetto alla suddetta aspettativa, l’intervento abrogativo attuato dalla norma censurata si configurerebbe, ad avviso della difesa delle parti, come un’ingerenza non proporzionata rispetto allo scopo perseguito.
Ciò in quanto, per essere ritenuta proporzionata, una misura di ingerenza deve mantenere un giusto equilibrio «tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo. In particolare, deve esistere un ragionevole rapporto di proporzionalità tra i mezzi utilizzati e lo scopo perseguito da ogni misura applicata dallo Stato, ivi comprese le misure che privano una persona della sua proprietà (Pressos Compania Naviera S.A. e altri, sopra citata, § 38; Ex-Re di Grecia e altri, sopra citata, § 89-90; Scordino c. Italia (n. 1) [GC], n. 36813/97, § 93, CEDU 2006-V) (così Valle Pierimpiè Società Agricola S.p.a. v. Italy, cit. § 69)».
10.– All’udienza pubblica del 21 novembre 2023 le parti hanno ribadito le conclusioni e le argomentazioni svolte negli scritti difensivi.
Considerato in diritto
1.– Il Consiglio di Stato ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 261, della legge n. 190 del 2014, nella parte in cui ha disposto l’abrogazione dell’art. 2261, commi 1 e 2, cod. ordinamento militare, in riferimento agli artt. 3 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 1 Prot. addiz. CEDU.
La norma abrogata prevedeva l’attribuzione di un premio, introdotto inizialmente dalla legge n. 42 del 2000 e poi confermato dall’art. 2261 cod. ordinamento militare, da corrispondere agli ufficiali in servizio permanente dell’Esercito italiano, della Marina militare e dell’Aeronautica militare in possesso del brevetto di pilota militare che, pur non avendo superato il quarantacinquesimo anno di età alla data del 21 marzo 2000, non avessero potuto contrarre tutti i periodi di ferma volontaria consentiti dall’art. 966 cod. ordinamento militare; ovvero che, alla data del 21 marzo 2000, avessero superato il quarantacinquesimo anno di età e non superato il cinquantesimo e fossero in possesso delle specifiche qualifiche previste per l’impiego di velivoli a pieno carico operativo e in qualsiasi condizione meteorologica.
Tale premio veniva corrisposto ai piloti militari, in unica soluzione, alla cessazione dal servizio per il raggiungimento dei limiti di età e consisteva, per coloro che non avevano potuto contrarre tutti i periodi di ferma volontaria, in una somma pari alla differenza tra l’importo complessivo dei premi stabiliti per i singoli periodi di ferma volontaria dall’art. 1803 cod. ordinamento militare e quello dei premi effettivamente percepiti; ovvero, per i piloti militari che avessero superato il quarantacinquesimo anno di età e non superato il cinquantesimo e fossero in possesso di tutte le qualifiche richieste dalla disposizione, in una somma pari alla metà dell’importo complessivo dei premi previsti per i singoli periodi di ferma volontaria dall’art. 1803 cod. ordinamento militare.
2.– In punto di rilevanza, il rimettente ritiene che la decisione sulla fondatezza della pretesa avanzata dai militari nel giudizio principale dipenda dall’applicazione dell’art. 1, comma 261, della legge n. 190 del 2014 che, disponendo l’abrogazione dell’art. 2261 cod. ordinamento militare, ha precluso ai piloti militari il conseguimento del beneficio economico previsto da quella norma.
L’eventuale dichiarazione d’illegittimità costituzionale della disposizione censurata comporterebbe, infatti, secondo il giudice a quo, la reviviscenza della norma abrogata, consentendo ai ricorrenti di ottenere il premio oggetto della loro domanda giudiziale.
Per questa ragione, la decisione del giudizio non potrebbe prescindere dalla valutazione della legittimità costituzionale della norma censurata.
3.– Sotto il profilo della non manifesta infondatezza delle questioni, ad avviso del rimettente, il menzionato art. 1, comma 261, si porrebbe in contrasto con l’art. 3 Cost., poiché avrebbe irragionevolmente inciso sul legittimo affidamento riposto dai piloti militari sulla certezza dell’erogazione del premio economico, intervenendo nell’ambito di una fattispecie il cui presupposto era costituito dalla scelta dei piloti militari stessi di rimanere in servizio presso le amministrazioni di appartenenza, rinunciando alle più vantaggiose condizioni di lavoro conseguenti all’eventuale transito nelle compagnie di aviazione commerciale.
Inoltre, il giudice a quo ritiene che la norma censurata sia lesiva anche dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 1 Prot. addiz. CEDU, in quanto tale disposizione, nella nozione di proprietà privata da essa tutelata, comprenderebbe non solo posizioni soggettive già acquisite, ma anche le legittime aspettative alla loro acquisizione, come dovrebbe appunto ritenersi quella dei piloti militari al conseguimento del premio stabilito dalla norma abrogata.
4.– Nel merito, la questione è fondata in riferimento all’art. 3 Cost.
4.1.– L’art. 1, comma 261, della legge n. 190 del 2014, oggetto delle odierne questioni di legittimità costituzionale, è già stato dichiarato costituzionalmente illegittimo con la sentenza n. 169 del 2022, ma limitatamente alla parte in cui stabiliva l’abrogazione dell’art. 2262, commi 2 e 3, cod. ordinamento militare, che prevedeva, per i militari in possesso dell’abilitazione di controllore del traffico aereo, un beneficio del tutto analogo a quello stabilito per i piloti militari.
Detta sentenza ha rilevato che la «norma censurata, a fronte di una ratio incentivante, quale quella che viene in rilievo nella specie, viola il principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., producendo effetti retroattivi ingiustificati, in quanto incidenti su situazioni soggettive fondate sulla legge e sulla permanenza in servizio dei controllori di volo, e così contraddicendo ex post la ratio della normativa premiale».
4.2.– Nella relazione illustrativa del disegno di legge n. 5205 (Disposizioni per disincentivare l’esodo dei piloti militari), presentato dal Ministro della difesa di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, alla Camera dei deputati il 4 agosto 1998 e poi divenuto legge n. 42 del 2000, si legge che: «[l]’elevatissimo livello di specializzazione e di competenza tecnica di numerose categorie di personale delle Forze armate comporta, da sempre, una forte richiesta del mercato che si traduce in una costante fuoriuscita di professionalità pregiate verso l’impiego civile» e che «[l]a fortissima espansione dell’aviazione commerciale degli ultimi anni ha comportato l’incremento abnorme della richiesta di personale pilota e, nell’ultimo triennio, l’esodo di oltre trecento unità di piloti dell’Aeronautica militare verso l’impiego presso compagnie aeree civili. Tale esodo erode giorno dopo giorno le potenzialità delle forze aeree, comportando penalizzazioni altissime dello strumento militare».
Dai suddetti lavori parlamentari emerge, in modo evidente, la ratio incentivante della misura prevista dalla norma abrogata, introdotta appunto allo specifico fine di dissuadere dall’esodo i piloti militari che, transitando presso compagnie aeree civili, avrebbero conseguito un miglior trattamento economico.
4.3.– Proprio in considerazione di tale specifica ratio è, quindi, indubbio che, come nel caso esaminato nella sentenza n. 169 del 2022, ci si trovi «al cospetto di una situazione soggettiva che discende direttamente dalla norma e che radica nei suoi destinatari un affidamento “rinforzato”; situazione che non può essere esposta ad un semplice ripensamento del legislatore».
Dall’esame dei lavori parlamentari e del testo della norma emerge che si tratta di un emolumento correlato alla volontaria permanenza in servizio dei piloti militari, sempre che in possesso dei requisiti previsti dalla legge, da erogarsi una tantum, non riconducibile ad un rapporto previdenziale che, in quanto rapporto di durata, può invece subire modificazioni.
5.– La giurisprudenza di questa Corte è costante nel ritenere che, a particolari condizioni, l’art. 3 Cost. possa offrire una tutela all’affidamento.
Tale principio «non esclude che il legislatore possa adottare disposizioni che modificano in senso sfavorevole agli interessati la disciplina di rapporti giuridici, “anche se l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti”. Ciò può avvenire, tuttavia, a condizione “che tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto” (ex plurimis, sentenze, n. 216 e n. 56 del 2015, n. 219 del 2014, n. 154 del 2014, n. 310 e n. 83 del 2013, n. 166 del 2012 e n. 302 del 2010; ordinanza n. 31 del 2011)» (sentenza n. 54 del 2019; nello stesso senso, sentenza n. 145 del 2022).
Per stabilire se le disposizioni sopravvenute incidano in maniera irragionevole e, quindi, costituzionalmente illegittima sull’affidamento, costituiscono indici rilevatori «il tempo trascorso dal momento della definizione dell’assetto regolatorio originario a quello in cui tale assetto viene mutato con efficacia retroattiva (sentenze n. 89 del 2018, n. 250 del 2017, n. 108 del 2016, n. 216 e n. 56 del 2015), ciò che chiama in causa il grado di consolidamento della situazione soggettiva originariamente riconosciuta e poi travolta dall’intervento retroattivo; la prevedibilità della modifica retroattiva stessa (sentenze n. 16 del 2017 e n. 160 del 2013); infine, la proporzionalità dell’intervento legislativo che eventualmente lo comprima (in particolare, sentenza n. 108 del 2016)» (sentenza n. 108 del 2019).
In conclusione, l’abrogazione della disposizione contenuta nell’art. 2261 cod. ordinamento militare, avvenuta dopo quattordici anni dalla sua originaria entrata in vigore, concreta, quindi, una violazione del principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., producendo effetti retroattivi ingiustificati, in quanto incidenti su situazioni soggettive fondate sulla legge e sulla permanenza in servizio dei piloti militari e così contraddicendo ex post la ratio della normativa premiale.
6.– La dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 261, della legge n. 190 del 2014, in quanto disposizione meramente abrogativa dell’art. 2261, commi 1 e 2, cod. ordinamento militare, comporta la reviviscenza della norma abrogata.
7.– I restanti motivi di censura sono assorbiti.