Sentenza 119/2012 (ECLI:IT:COST:2012:119)
Giudizio: GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE
Presidente: QUARANTA - Redattore: SILVESTRI
Udienza Pubblica del 03/04/2012;    Decisione  del 07/05/2012
Deposito del 10/05/2012;   Pubblicazione in G. U. 16/05/2012  n. 20
Norme impugnate: Art. 3, c. 2° e 3°, del decreto legislativo 19/6/1999, n. 229; dell'art. 3-bis, c. 11°, del decreto legislativo 30/12/1992, n. 502, e dell'art. 2, c. 1°, lett. t), della legge 30/11/1998, n. 419.
Massime:  36318  36319 
Massime:  36318  36319 
Atti decisi: ord. 237/2011

Massima n. 36318 Massima successiva
Titolo
Previdenza pubblica - Soggetti nominati direttore generale, direttore amministrativo e direttore sanitario di azienda sanitaria - Indennità premio di servizio - Modalità di calcolo - Interventi di G.D.P. e della Federazione italiana aziende sanitarie e ospedaliere (FIASO) - Soggetti estranei al giudizio principale e carenti della qualità di terzi portatori di un interesse qualificato immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto nel giudizio - Inammissibilità degli interventi.

Testo
Nella questione di costituzionalità relativa alla disciplina del trattamento assistenziale e previdenziale dei dipendenti pubblici e privati nominati direttore generale di unità sanitarie locali e aziende ospedaliere, devono essere dichiarati inammissibili gli interventi gli interventi di G.D.P. e della Federazione italiana aziende sanitarie e ospedaliere (FIASO), perché soggetti estranei al giudizio principale e carenti della qualità di terzi portatori di un interesse qualificato immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto nel giudizio.

- Ex plurimis, sentenze n. 304 del 2011 e n. 96 del 2008.

Atti oggetto del giudizio
decreto legislativo  19/06/1999  n. 229  art. 3  co. 2
decreto legislativo  19/06/1999  n. 229  art. 3  co. 3
decreto legislativo  30/12/1992  n. 502  art. 3  bis  co. 11
legge  30/11/1998  n. 419  art. 2  co. 1

Parametri costituzionali
Costituzione  art. 3

Massima n. 36319 Massima precedente
Titolo
Previdenza pubblica - Soggetti nominati direttore generale, direttore amministrativo e direttore sanitario di azienda sanitaria - Indennità premio di servizio - Modalità di calcolo - Asserita irragionevole differenza di trattamento previdenziale a favore di una categoria di soggetti, rispetto alla generalità degli altri dipendenti pubblici - Insussistenza - Non fondatezza della questione.

Testo

Deve essere dichiarata l'infondatezza della questione di legittimità costituzionale relativa alla disciplina del trattamento assistenziale e previdenziale dei dipendenti pubblici e privati nominati direttore generale di unità sanitarie locali e aziende ospedaliere. Infatti, la norma censurata non istituisce una irragionevole differenza di trattamento previdenziale - con riferimento all'indennità premio di servizio - a favore di una categoria di soggetti, bensì prevede una base di calcolo unitaria per tutti coloro che si trovino ad esercitare determinate funzioni alla fine della loro carriera. Il punto di riferimento non sono quindi le qualità soggettive dei dipendenti presi in considerazione, ma le funzioni di direttore generale, amministrativo o sanitario di USL.

- In materia, vedi sentenza n. 351 del 2010. Sulla tendenziale corrispondenza proporzionale fra entità della retribuzione ed entità della contribuzione ex plurimis, Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanza n. 28510 del 2011, Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza n. 16634 del 2004, Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza n. 11925 del 2008, Corte di cassazione, Sezioni unite civili, sentenza n. 3673 del 1997.

- Sul bilanciamento dei valori costituzionali, vedi sentenza n. 316 del 2010 e sentenza n. 240 del 1994.

- Sul contemperamento dei diritti di cui all'art. 38 Cost. e le esigenze di contenimento della spesa pubblica, ex plurimis, sentenze n. 316 del 2010, n. 361 del 1996, n. 240 del 1994, n. 119 del 1991, n. 822 del 1988

Atti oggetto del giudizio
decreto legislativo  19/06/1999  n. 229  art. 3  co. 2

Parametri costituzionali
Costituzione  art. 3


Pronuncia

SENTENZA N. 119

ANNO 2012


REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,


ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 3, commi 2 e 3, del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell’articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419), dell’art. 3-bis, comma 11, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), e dell’art. 2, comma 1, lettera t), della legge 30 novembre 1998, n. 419 (Delega al Governo per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e per l’adozione di un testo unico in materia di organizzazione e funzionamento del Servizio sanitario nazionale. Modifiche al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502), promosso dal Tribunale di Monza nel procedimento vertente tra F.R. e INPDAP, con ordinanza del 26 gennaio 2011, iscritta al n. 237 del registro ordinanze 2011, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell’anno 2011.

Visti gli atti di costituzione di F.R. e dell’INPS, successore ex lege dell’INPDAP, nonché gli atti di intervento di G.D.P. e della Federazione italiana delle aziende sanitarie e ospedaliere (FIASO);

udito nell’udienza pubblica del 3 aprile 2012 il Giudice relatore Gaetano Silvestri;

uditi gli avvocati Rosaria Russo Valentini per F.R. e Dario Marinuzzi per l’INPS.


Ritenuto in fatto

1. – Con ordinanza del 26 gennaio 2011, il Tribunale di Monza, sezione lavoro, ha sollevato, in riferimento all’articolo 3 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, commi 2 e 3, del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell’articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419), dell’art. 3-bis, comma 11, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), e dell’art. 2, comma 1, lettera t), della legge 30 novembre 1998, n. 419 (Delega al Governo per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e per l’adozione di un testo unico in materia di organizzazione e funzionamento del Servizio sanitario nazionale. Modifiche al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502).

La normativa censurata ha disciplinato il trattamento assistenziale e previdenziale dei dipendenti pubblici e privati nominati direttore generale di unità sanitarie locali e aziende ospedaliere, prevedendo che i contributi previdenziali e assistenziali – da versarsi da parte dall’amministrazione di appartenenza del dipendente collocato in aspettativa senza assegni – sono computati sul trattamento economico corrisposto per l’incarico conferito, con conseguente aumento della base di calcolo dei trattamenti di fine servizio dovuti in caso di collocamento a riposo del dipendente.

1.1. – Il rimettente riferisce che il giudizio principale è stato introdotto dal ricorso proposto nei confronti dell’INPDAP da un lavoratore, già dipendente del servizio sanitario nazionale dal 1971, collocato in aspettativa nel 2004 per svolgere l’incarico di direttore generale dell’Azienda USL di Bologna. Tale situazione si è protratta fino al 2008, data del pensionamento del ricorrente, il quale ha ricevuto l’indennità premio di servizio, prevista dalla legge 8 marzo 1968, n. 152 (Nuove norme in materia previdenziale per il personale degli Enti locali), non sulla base del trattamento economico percepito negli ultimi dodici mesi di lavoro, bensì sulla cosiddetta retribuzione virtuale, cioè sul trattamento in atto nel 2004, prima del collocamento in aspettativa concesso per l’espletamento dell’incarico di direttore generale.

Il ricorrente chiede dunque l’accertamento del diritto alla diversa liquidazione dell’indennità premio di servizio e la condanna dell’INPDAP al pagamento della differenza.

Riferisce ancora il giudice a quo che l’INPDAP si è costituto ed ha chiesto il rigetto del ricorso, proponendo eccezione di illegittimità costituzionale della normativa in oggetto per contrasto con l’art. 3 Cost.

1.2. – Su queste premesse in fatto, il rimettente osserva come oggetto della controversia sia l’inclusione, nella base di calcolo dell’indennità premio di fine servizio, della retribuzione percepita dal ricorrente mentre ricopriva l’incarico di direttore generale di USL.

È richiamata la disciplina dell’indennità premio di servizio, prevista negli artt. 4 e 11, quinto comma, della legge n. 152 del 1968, i quali prevedono, rispettivamente, che la misura dell’indennità in questione è «pari a un quindicesimo della retribuzione contributiva degli ultimi dodici mesi, considerata in ragione dell’80 per cento ai sensi del successivo art. 11, per ogni anno di iscrizione all’Istituto. Le frazioni superiori a sei mesi si computano per anno intero; quelle pari o inferiori sono trascurate», e che «la retribuzione contributiva è costituita dallo stipendio o salario comprensivo degli aumenti periodici, della tredicesima mensilità e del valore degli assegni in natura, spettanti per legge o regolamento e formanti parte integrante ed essenziale dello stipendio stesso».

Secondo il giudice a quo, nel contesto in esame non sarebbe rilevante tanto «la natura retributiva o meno dell’indennità in questione […] quanto il fatto che essa faccia parte integrante della “retribuzione contributiva” sulla quale va effettuato il calcolo ai fini della determinazione della indennità premio di fine servizio».

Ancora a proposito della nozione di retribuzione annua contributiva, il rimettente evidenzia come – in base agli artt. 4 della legge n. 152 del 1968 e 30, comma 3, del decreto-legge 28 febbraio 1983, n. 55 (Provvedimenti urgenti per il settore della finanza locale per l’anno 1983), convertito, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 26 aprile 1983, n. 131 – essa comprenda la somma degli emolumenti fissi e continuativi dovuti come remunerazione dell’attività lavorativa e, tra questi, l’indennità per mansioni superiori, «stante la sua fissità, predeterminazione e continuatività, in quanto collegata ad incarico che, ancorché temporaneo, si protrae nel tempo e, peraltro, come nella fattispecie fino alla cessazione del servizio del dipendente interessato».

Il giudice a quo sottolinea come il dibattito giurisprudenziale intorno alla nozione di «stipendio annuo complessivo», rilevante in ambito contributivo, sia stato definito dalla sentenza n. 3673 del 1997 delle Sezioni unite della Corte di cassazione in senso restrittivo, analogamente a quanto avvenuto nella giurisprudenza amministrativa (sono richiamate le sentenze del Consiglio di Stato n. 1121 del 1998 e n. 121 del 1985). La giurisprudenza di legittimità ha quindi costantemente escluso dalla base di computo del trattamento di fine servizio indennità di varia natura, che pure costituivano parte fissa del trattamento retributivo (sono richiamate le sentenze n. 19377 del 2007, n. 19427 del 2006, n. 16634 del 2004, n. 15906 del 2004 e n. 9901 del 2003).

Peraltro, prosegue il rimettente, la Corte di cassazione si è diversamente espressa proprio con riguardo alla disciplina oggetto dell’odierna questione (è richiamata la sentenza n. 12325 del 2008), riconoscendo che la disposizione contenuta nell’art. 3-bis, comma 11, del d.lgs. n. 502 del 1992, ha previsto che i contribuiti previdenziali ed assistenziali siano calcolati sul trattamento economico percepito per l’incarico di direttore generale di USL, così modificando il precedente regime, contenuto nell’abrogato art. 3, comma 8, del d.lgs. n. 502 del 1992, che assumeva a base di calcolo lo stipendio del dipendente pubblico.

1.3. – Il giudice a quo dà atto che l’art. 3, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 229 del 1999, modificativo della disciplina nel senso sopra indicato, è già stato sottoposto a scrutinio di costituzionalità, in riferimento all’art. 76 Cost., e che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 351 del 2010, ha dichiarato la relativa questione non fondata.

Residuerebbe tuttavia, secondo il rimettente, il dubbio di conformità della normativa indicata all’art. 3 Cost., sotto il profilo della manifesta irragionevolezza di una disciplina che, «nell’ambito dei dipendenti pubblici non soggetti a t.f.r., introduce per una ristretta categoria di essi, vale a dire i dipendenti che hanno assunto temporaneamente l’incarico di direttori generali di USL con contratto di lavoro autonomo e, per questo, sono stati posti in aspettativa […], un computo del trattamento previdenziale (nella specie l’indennità premio di servizio di cui alla legge n. 152 del 1968) più vantaggioso nella base di calcolo (o retribuzione contributiva) rispetto a quello della generalità».

La manifesta irragionevolezza segnerebbe anche la diversità del trattamento di fine rapporto determinata all’interno della ristretta categoria dei dipendenti pubblici che abbiano rivestito l’incarico di direttore generale di USL: il computo dell’indennità premio di servizio su una base di calcolo più cospicua avviene soltanto per coloro che contestualmente cessino dall’incarico dirigenziale e dal rapporto di pubblico impiego, non anche per coloro i quali riprendano servizio presso l’amministrazione di provenienza, una volta cessato l’incarico.

1.4. – Quanto alla prima disparità di trattamento prospettata, il rimettente osserva come, per la generalità dei dipendenti pubblici non soggetti a trattamento di fine rapporto, la retribuzione contributiva sia rigorosamente circoscritta agli emolumenti percepiti nell’ultimo anno di servizio, in stretta correlazione con l’inquadramento del dipendente, senza che abbiano alcun rilievo gli emolumenti correlati alle mansioni o agli incarichi di volta in volta assegnati, anche se svolti per un lungo periodo, «con o senza aspettativa dal rapporto di pubblico impiego».

L’unica eccezione sarebbe costituita proprio dalla categoria dei dipendenti pubblici nominati direttore generale di USL, per i quali il censurato art. 3-bis, comma 11, del d.lgs. n. 502 del 1992 prevede che la retribuzione contributiva non sia quella virtuale, corrispondente agli emolumenti che gli interessati avrebbero percepito nell’ultimo anno di servizio, qualora non fossero stati posti in aspettativa, bensì il compenso significativamente più cospicuo percepito «nell’ultimo anno in qualità non di pubblici dipendenti ma di lavoratori autonomi incaricati di direzione generale delle USL».

A proposito della seconda disparità di trattamento, il giudice a quo ribadisce quanto già evidenziato a proposito del vantaggio che si determina soltanto per il dipendente pubblico che cessi contestualmente sia dall’incarico di direzione di USL sia dal rapporto di pubblico impiego, con la conseguenza che gli emolumenti percepiti nell’ultimo anno di attività, prima del collocamento a riposo, costituiscono retribuzione contributiva e quindi base di calcolo dell’indennità premio di servizio.

1.5. – Con riferimento al precedente scrutinio di costituzionalità della normativa oggetto di censura, il rimettente evidenzia come «l’affermata conformità della disciplina al principio di ragionevolezza esaminata dalla Corte costituzionale al punto 4 della pronuncia n. 351 del 2010, presenta punti di rilevanza sotto altro profilo, vale a dire per la fiscalità generale, sulla quale sostanzialmente si regge il bilancio dell’Istituto, e pone quindi l’altra questione ossia quella di tenuta rispetto al principio di cui all’art. 3 Cost., alla luce dei continui interventi da parte del legislatore volti sia al contenimento della spesa pubblica, anche nel settore previdenziale, che ad una razionalizzazione delle risorse a fini retributivi» (è richiamato il d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 195, - Regolamento recante determinazione dei limiti massimi del trattamento economico onnicomprensivo a carico della finanza pubblica per i rapporti di lavoro dipendente o autonomo).

Il giudice a quo sottolinea, infine, come la Corte costituzionale abbia più volte riconosciuto che, in un contesto di progressivo deterioramento della finanza pubblica, si pone la necessità di una più adeguata ponderazione dell’interesse collettivo al contenimento della spesa pubblica, e che detto interesse non si pone in contrasto con l’art. 38 Cost., il quale «di per sé non esclude la possibilità di un intervento legislativo che, per una inderogabile esigenza di contenimento della spesa pubblica, riduca in maniera definitiva un trattamento pensionistico in precedenza spettante» (sono richiamate le sentenze n. 361 del 1996, n. 240 del 1994, n. 119 del 1991, n. 822 e n. 220 del 1988).

Il rimettente invoca dunque un intervento che, come accaduto in altre occasioni (è richiamata la sentenza n. 316 del 2010 della Corte costituzionale), individui «il punto di bilanciamento tra principi di uguale rango costituzionale, ossia quello di cui all’art. 38 Cost. e quello della solidarietà sociale ex art. 3 Cost., sotteso alle esigenze di contenimento della spesa pubblica e di tenuta finanziaria del sistema previdenziale».

2. – Con atto depositato il 1° dicembre 2011 si è costituito nel giudizio incidentale F.R., ricorrente nel procedimento principale, ed ha chiesto il rigetto della questione, riservandosi di argomentare con separata memoria.

2.1. – Nella memoria depositata il 1° marzo 2012 la parte ricorrente richiama la vicenda sottostante il giudizio a quo, precisando di avere prestato servizio come dipendente del Servizio sanitario nazionale a far tempo dal 1971, di essere divenuto dirigente amministrativo di ruolo presso l’Azienda ospedaliera di Lecco nel 1996, di avere quindi ricoperto l’incarico di direttore generale dell’USL prima di Reggio Emilia e poi di Bologna fino al pensionamento, avvenuto nel 2008, versando all’INPDAP i contributi sulla retribuzione percepita come direttore generale.

Dopo il collocamento a riposo, prosegue il ricorrente, l’INPDAP ha riconosciuto il trattamento pensionistico assumendo nella base di calcolo anche la retribuzione percepita e “contribuita” come direttore generale, mentre per il calcolo dell’indennità premio di fine servizio, ex art. 4 della legge n. 152 del 1968, l’Istituto ha considerato la retribuzione cosiddetta virtuale, cioè quella che sarebbe stata percepita se il ricorrente non avesse mai lasciato il suo posto di dirigente amministrativo a tempo indeterminato.

La difesa della parte privata segnala l’erroneità della valutazione, in considerazione del fatto che la posizione del dirigente amministrativo è data dalle funzioni svolte in concreto, non in ragione del posto di ruolo ma per effetto di incarichi a termine, per i quali sono corrisposte specifiche indennità che dipendono da tale concreto esercizio, come previsto dall’art. 19, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) e dall’allegato n. 3 al CCNL del 3 novembre 2005, per la dirigenza medica e per quella sanitaria, tecnica e amministrativa delle aree III e IV di contrattazione. Evidentemente, prosegue la stessa difesa, a partire dal 1996 il ricorrente non ha potuto ricevere alcun incarico perché svolgeva l’incarico di direttore generale di USL.

Il criterio adottato dall’INPDAP per la quantificazione dell’indennità premio di fine servizio sarebbe in realtà artificioso, come del resto acclarato anche dalla giurisprudenza di legittimità (sono richiamate le ordinanze della Corte di cassazione n. n. 18225 e 17944 del 2011).

2.2. – Con riguardo al merito delle questioni sollevate dal Tribunale di Monza, la parte ricorrente richiama la sentenza n. 351 del 2010 della Corte costituzionale, che ha già deciso sul quesito se, ai fini del calcolo ex art. 4 della legge n. 152 del 1968 dell’indennità premio di servizio del direttore generale di USL, che sia pubblico dipendente in aspettativa, debba essere considerata la retribuzione effettivamente percepita oppure la retribuzione “ipotetica”, che il soggetto avrebbe percepito qualora fosse rimasto in servizio nella qualità di impiegato amministrativo. La Corte avrebbe ritenuto che la base di calcolo debba essere costituita dalla retribuzione effettivamente percepita, e ciò implica che quella retribuzione dovrebbe essere considerata «retribuzione contributiva».

La normativa in materia, che in passato poteva suscitare dubbi interpretativi, è stata modificata nel senso indicato in attuazione della delega contenuta nell’art. 2, comma 1, lettera t), della legge n. 419 del 1998.

Nel giudizio di legittimità costituzionale, definito con la sentenza n. 351 del 2010, l’art. 3, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 229 del 1999 era censurato in riferimento all’art. 76 Cost., per un presunto eccesso di delega, sul presupposto che la legge n. 419 del 1998 si limitasse a chiedere l’equiparazione del trattamento assistenziale e previdenziale spettante ai lavoratori dipendenti, pubblici e privati, i quali fossero nominati direttori generali di USL.

La Corte costituzionale ha invece ritenuto che l’obiettivo della equiparazione del trattamento previdenziale richiedesse, preliminarmente, l’individuazione di una base di calcolo valida a fronte di qualsiasi provenienza del lavoratore incaricato, con la precisazione che «sarebbe stato, peraltro, in contraddizione con la ratio della delega, se la omologazione dei trattamenti previdenziali si fosse limitata ad estendere, puramente e semplicemente, il trattamento preesistente, fonte di disparità – dovuta alle diverse carriere e status dei soggetti – anche ai dipendenti privati».

Ancora è richiamata l’affermazione della sentenza n. 351 del 2010, secondo cui «l’individuazione della base di calcolo nella contribuzione goduta per l’incarico di direttore generale, amministrativo e sanitario di azienda sanitaria, e non invece sul compenso “virtuale” legato all’ultima prestazione lavorativa effettuata presso l’ente di provenienza, è stata operata dal legislatore delegato scegliendo uno dei mezzi possibili per realizzare quell’unificazione delle tutele imposta dalla legge di delega».

A parere della difesa del ricorrente, la motivazione citata renderebbe evidente che la Corte si è già pronunciata sull’applicazione del principio di uguaglianza alla materia in esame, ritenendo che l’equiparazione dei lavoratori provenienti dal settore pubblico e dal settore privato fosse individuabile proprio nel dato di realtà della retribuzione effettivamente percepita in qualità di direttore generale di USL da quanti sono chiamati a ricoprire l’incarico, e sulla quale tutti versano i contributi che l’INPDAP, a sua volta, percepisce.

2.3. – La difesa della parte privata esamina le censure prospettate dal giudice a quo, secondo cui i dipendenti pubblici che hanno assunto l’incarico temporaneo di direttore generale di USL sarebbero favoriti rispetto alla generalità degli altri dipendenti pubblici, e tra di essi sarebbero favoriti soltanto coloro i quali, dopo la conclusione dell’incarico, vanno in quiescenza, senza tornare al posto di ruolo. In contrario si osserva che i pubblici dipendenti nominati direttore generale di USL sono pochi, raggiungono vertici di particolare responsabilità e prestigio, ed hanno una diversa retribuzione, cui corrisponde anche una diversa contribuzione. Essi, dunque, non si trovano nelle stesse condizioni dei colleghi che rimangono negli ordinari ruoli dei dipendenti pubblici, e ciò giustificherebbe la diversità del trattamento.

Inoltre, la norma che consente di assumere a base di calcolo dell’indennità premio di servizio «un quindicesimo della retribuzione contributiva degli ultimi dodici mesi […]», e cioè l’art. 4 della legge n. 152 del 1968, trova applicazione nei confronti di tutti i dipendenti pubblici degli enti locali, e perciò anche di coloro i quali siano stati nominati direttore generale di asl. Sarebbe dunque questa norma a produrre l’effetto lamentato dal rimettente, e non il censurato art. 3-bis, comma 11, del d.lgs. n. 502 del 1992, con il quale il legislatore si sarebbe limitato, in ossequio al principio di uguaglianza, a garantire l’applicazione della norma stessa anche in favore dei dipendenti chiamati a svolgere l’incarico di direttori generale, amministrativo e sanitario di USL.

In tutto il settore del lavoro pubblico, infatti, la retribuzione contributiva presa a base di calcolo ai fini della liquidazione dell’indennità premio di servizio è quella degli ultimi dodici mesi, e del resto, come previsto dall’art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, gli incarichi dirigenziali e la conseguente retribuzione superiore sono per definizione «a termine».

In questa diversa prospettiva, i profili di incostituzionalità prospettati dal rimettente potrebbero al più riguardare la disciplina contenuta nella legge n. 152 del 1968.

3. – Con atto depositato il 31 ottobre 2011, si è costituito nel giudizio incidentale l’INPDAP, già resistente nel giudizio a quo, ed ha concluso per l’accoglimento della questione, riservandosi di argomentare con successiva memoria.

3.1. – In data 5 marzo 2012 ha depositato memoria l’INPS, nel frattempo succeduto ex lege all’INPDAP ai sensi dell’art. 21 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214.

L’Istituto, dopo aver ripercorso i termini essenziali della controversia e dell’ordinanza di rimessione, procede all’esame della questione osservando, innanzitutto, che la stessa sarebbe sicuramente ammissibile. Le norme censurate sono state oggetto di scrutinio di costituzionalità, nella sentenza n. 351 del 2010, con riferimento all’art. 76 Cost., e dunque sotto il diverso profilo «di natura formale, di tecnica legislativa».

Le questioni odierne, che ripetono l’eccezione di illegittimità costituzionale sollevata dal medesimo Istituto nel giudizio principale, sarebbero del tutto diverse, richiedendo di verificare «se le nuove disposizioni, nella parte in cui introducono una disciplina di favore per una sola e ristrettissima categoria di lavoratori rispetto alla intera platea dei dipendenti pubblici, siano o non manifestamente irragionevoli, ovvero possano ritenersi conformi o non all’art. 3 Cost.».

3.2. – Nel merito, dopo aver esaminato la disciplina dell’indennità premio di servizio, contenuta nella legge n. 152 del 1968, la difesa dell’INPS richiama l’orientamento costante della giurisprudenza di legittimità – a partire dalla sentenza delle Sezioni unite n. 3673 del 1997 –, secondo il quale l’ordinamento non conosce una nozione di retribuzione utile onnicomprensiva, ai fini del calcolo dell’indennità premio di servizio, potendosi considerare a tal fine soltanto gli emolumenti indicati espressamente dall’art. 11 della legge n. 152 del 1968.

Nella medesima direzione, prosegue l’Istituto, la Corte di cassazione ha precisato che il particolare regime di favore che connota l’indennità premio di fine servizio, pari all’ultima e quindi più alta retribuzione annua, da moltiplicarsi per tutti gli anni di lavoro, viene contemperato dalla ristretta valorizzazione dei soli emolumenti previsti dalla legge come utili (sono richiamate le sentenze n. 15906 del 2004 e n. 9901 del 2003).

Diversamente, le norme che disciplinano il trattamento di fine rapporto, ora spettante alla generalità dei dipendenti pubblici, assumono a riferimento «le retribuzioni via via percepite, e dunque anche quelle più basse, nel corso della intera vita lavorativa».

Sarebbe dunque evidente, secondo la difesa dell’INPS, l’ingiustificata disparità di trattamento che, per effetto delle norme censurate, si realizzerebbe nell’ambito della categoria di dipendenti delle pubbliche amministrazioni ancora beneficiari dell’indennità premio di fine servizio.

In proposito andrebbe considerato che i dipendenti del comparto enti locali i quali, in costanza di rapporto di pubblico impiego, quindi senza essere collocati in aspettativa, svolgono «mere funzioni dirigenziali» non hanno diritto, in sede di calcolo dell’indennità premio di servizio, al riconoscimento delle somme percepite per le funzioni dirigenziali, in quanto non previste dalla legge n. 152 del 1968 (sono richiamate sul punto la sentenza n. 10160 del 2001 e nuovamente le sentenze n. 9901 del 2003 e n. 3673 del 1997 della Corte di cassazione), né ai compensi percepiti per la direzione o reggenza di fatto, anch’essi non utili ai fini del calcolo dell’indennità premio di servizio (è richiamata la sentenza n. 15498 del 2008 della Corte di cassazione).

In definitiva, osserva la difesa dell’INPS, secondo la giurisprudenza di legittimità non è ammesso, in generale, il computo di ogni emolumento o aumento retributivo conseguito in prossimità della cessazione del rapporto di lavoro, ai fini della liquidazione dell’indennità premio di servizio. Da ciò la manifesta irragionevolezza della norma contenuta nell’art. 3-bis, comma 11, del d.lgs. n. 502 del 1992, che, invece, consente di ottenere la liquidazione di detta indennità «con il computo di tutti i notevoli emolumenti percepiti per lo svolgimento dell’incarico di direzione generale, solo ed esclusivamente a favore di colui che è chiamato a dirigere una azienda sanitaria».

L’irragionevolezza emergerebbe in modo ancor più marcato ove si ponga mente al fatto che l’incarico di direttore generale di USL è svolto in regime di aspettativa e con contratto di lavoro autonomo, ancorché coordinato con i fini dell’ente di appartenenza (è richiama la sentenza n. 3882 del 1998 delle Sezioni unite della Corte di cassazione).

3.3. – La normativa censurata risulterebbe illegittima anche sotto l’ulteriore e diverso profilo, pure prospettato dal rimettente, della ingiustificata disparità di trattamento all’interno della stessa categoria di dipendenti pubblici chiamati a svolgere l’incarico di direttore generale di asl. Tra costoro, infatti, sarebbero privilegiati, ai fini della liquidazione dell’indennità premio di servizio, soltanto quei lavoratori che decidono di andare in pensione senza riprendere la precedente attività: in tal caso la retribuzione dell’ultimo anno di attività, sulla quale è parametrata l’indennità premio di servizio, coincide con gli emolumenti percepiti per l’incarico di direttore generale.

Nel diverso caso in cui il lavoratore riprenda l’attività presso l’ente locale di appartenenza, al momento del collocamento a riposo percepirà una indennità premio di servizio nettamente inferiore, perché parametrata alla retribuzione che avrà percepito in qualità di dipendente pubblico nell’ultimo anno di attività.

A parere della difesa dell’INPS «tale differenziazione non appare sostenibile, non solo perché è legata ad un evento futuro e incerto, ovvero la scelta […] di rientrare o non in servizio alle dipendenze dell’ente locale, ma anche e soprattutto perché, in modo assolutamente irragionevole, non consente di commisurare la entità totale della prestazione previdenziale alla qualità ed alla durata della intera attività svolta».

Per questi motivi, l’Istituto ritiene non condivisibile quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 351 del 2010 (punto 5 del Considerato in diritto), e cioè che «il pensionamento, e quindi il diritto alla indennità di cui sopra del lavoratore pubblico dipendente in costanza dell’incarico esterno è una evenienza di fatto, che determina coerenti conseguenze giuridiche ed economiche, mentre diversa è la situazione di chi rientri nell’amministrazione di provenienza una volta cessato dall’incarico cui ugualmente si applica l’art. 4 della legge n. 152 del 1968». Il pensionamento, secondo la difesa dell’INPS, non può essere ridotto ad una mera evenienza di fatto.

Nella specie, poi, per i dipendenti pubblici che al termine dell’incarico dirigenziale in esame non hanno raggiunto i limiti massimi anagrafici e contributivi, il pensionamento è il risultato di una scelta di mera convenienza, che troverebbe causa proprio nella disciplina introdotta dal censurato art. 3-bis, comma 11, del d.lgs. n. 502 del 1992.

L’effetto premiale che consegue alla cessazione anticipata dal servizio, peraltro, costituirebbe un deterrente, per i soggetti dotati di esperienza e professionalità tali da aver assunto incarichi di dirigenza delle aziende sanitarie, a prestare ulteriormente la propria esperienza lavorativa al servizio delle amministrazioni di provenienza.

3.4. – La difesa dell’INPS osserva ulteriormente come l’ingiustificata disparità di trattamento, introdotta dalla normativa censurata, risulti «inaccettabile anche alla luce della recentissima normativa previdenziale, tutta orientata nella direzione del contenimento della spesa».

Sono richiamati, tra gli altri, gli interventi legislativi finalizzati al differimento dei termini per il pagamento dei trattamenti di fine servizio (art. 1, commi 22 e 23, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante «Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo», convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148), che vanno ad aggiungersi ai precedenti, aventi ad oggetto le modalità di liquidazione rateale dell’indennità premio di servizio (art. 12, commi da 7 a 9, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante «Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica», convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122).

3.5. – Conclusivamente, la difesa dell’Istituto segnala la disparità di trattamento che, per effetto delle norme censurate, si realizzerebbe a favore della ristretta categoria dei dipendenti pubblici indicati e richiama numerose disposizioni che disciplinerebbero fattispecie in tutto analoghe a quella in esame, di aspettativa dei dipendenti pubblici e privati, in termini diametralmente opposti a quelli previsti nelle norme censurate.

In particolare, l’INPS segnala che, con l’art. 1, comma 32, del d.l. n. 138 del 2011, il legislatore ha aggiunto il periodo finale all’art. 19, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, prevedendo che, per la liquidazione del trattamento di fine servizio dei funzionari ai quali è stato attribuito un incarico dirigenziale, l’ultimo stipendio va individuato nell’ultima retribuzione percepita prima del conferimento dell’incarico dirigenziale avente durata inferiore a tre anni.

Ancora, in tema di calcolo della retribuzione annua pensionabile, l’Istituto cita l’art. 40 della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonché misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro), il quale stabilisce, ai fini della contribuzione figurativa per aspettative e permessi, che il valore retributivo da attribuire per ciascuna settimana ai periodi riconosciuti figurativamente, ai fini del calcolo della retribuzione annua pensionabile, è pari all’importo della normale retribuzione che sarebbe spettata al lavoratore, in caso di prestazione lavorativa, nel mese in cui si colloca l’evento.

È poi richiamato l’art. 8, ottavo comma, della legge 23 aprile 1981, n. 155 (Adeguamento delle strutture e delle procedure per la liquidazione urgente delle pensioni e per i trattamenti di disoccupazione, e misure urgenti in materia previdenziale e pensionistica), secondo il quale, ai lavoratori collocati in aspettativa ai sensi dell’art. 31 della legge 20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e dell’attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento), le retribuzioni da riconoscere ai fini del calcolo della pensione sono commisurate alla retribuzione della categoria e qualifica professionale posseduta dall’interessato al momento del collocamento in aspettativa, adeguate in relazione alla dinamica salariale e di carriera della stessa categoria e qualifica.

Le predette disposizioni renderebbero evidente che le norme oggetto dell’odierno scrutinio contengono una disciplina, del tutto eccentrica ed irragionevole, del trattamento previdenziale dei dipendenti pubblici del comparto enti locali, nominati direttori generali di USL.

4. – Con atto depositato in data 29 novembre 2011, è intervenuto nel giudizio incidentale G.D.P. per sostenere le ragioni del rigetto delle questioni. L’interesse all’intervento risiederebbe nella qualità di parte, che l’interveniente riveste, in un giudizio nel quale l’INPDAP ha chiesto che siano sollevate questioni di legittimità costituzionale in tutto analoghe alle odierne.

L’interveniente G.D.P. ha depositato, in data 9 febbraio 2012, memoria illustrativa nella quale ribadisce le argomentazioni sviluppate nell’atto di intervento.

5. – Con atto depositato il 1° dicembre 2011, è intervenuta nel giudizio incidentale la Federazione italiana delle aziende sanitarie e ospedaliere (FIASO) per sostenere le ragioni del rigetto delle questioni.

L’interveniente F.I.A.S.O. ha depositato, in data 1° marzo 2012 memoria illustrativa nella quale sono svolti argomenti per dimostrare la non fondatezza delle predette questioni.


Considerato in diritto

1. – Con ordinanza del 26 gennaio 2011, il Tribunale di Monza, sezione lavoro, ha sollevato, in riferimento all’articolo 3 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, commi 2 e 3, del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell’articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419), dell’art. 3-bis, comma 11, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), e dell’art. 2, comma 1, lettera t), della legge 30 novembre 1998, n. 419 (Delega al Governo per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e per l’adozione di un testo unico in materia di organizzazione e funzionamento del Servizio sanitario nazionale. Modifiche al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502).

2. – Preliminarmente, deve essere dichiarata l’inammissibilità degli interventi spiegati da G.D.P., parte di un procedimento nel quale l’INPDAP ha proposto eccezione di legittimità costituzionale finalizzata al promovimento di questioni analoghe a quelle oggetto del presente giudizio, e dalla Federazione italiana delle aziende sanitarie e ospedaliere (FIASO).

Si tratta, in entrambi i casi, di soggetti estranei al giudizio principale e che non possono risultare direttamente pregiudicati dalla presente decisione.

Deve quindi essere ribadita la costante giurisprudenza di questa Corte, secondo cui nel giudizio incidentale sono ammessi a partecipare – oltre che il Presidente del Consiglio dei ministri o, nel caso si discuta di legge regionale, il Presidente della Giunta regionale – soltanto le parti del procedimento principale ed i terzi portatori di un interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto nel giudizio, e non semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma oggetto di censura (ex plurimis, sentenze n. 304 del 2011 e n. 96 del 2008).

3. – La questione non è fondata.

3.1 – È utile ricostruire l’evoluzione del quadro normativo, anche in rapporto alla sentenza n. 351 del 2010 di questa Corte.

L’art. 3 del d.lgs. n. 502 del 1992 prevede, sin dal suo testo originario, che, per i pubblici dipendenti nominati direttori generali, amministrativi o sanitari di unità sanitarie locali e aziende ospedaliere, il periodo di aspettativa sia «utile ai fini del trattamento di quiescenza e di previdenza e dell’anzianità di servizio».

L’art. 2, comma 1, lettera t), della legge n. 419 del 1998 ha delegato il Governo a «rendere omogenea la disciplina del trattamento assistenziale e previdenziale dei soggetti nominati direttore generale, direttore amministrativo e direttore sanitario di azienda, nell’ambito dei trattamenti assistenziali e previdenziali previsti dalla legislazione vigente, prevedendo altresì per i dipendenti privati l’applicazione dell’art. 3, comma 8, secondo periodo, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni».

In attuazione di detta delega legislativa, l’art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 229 del 1999, ha inserito, nel citato d.lgs. n. 502 del 1992, l’art. 3-bis, il quale, al comma 11, nel ribadire che il periodo di aspettativa è utile ai fini del trattamento di quiescenza e di previdenza, stabilisce: «le amministrazioni di appartenenza provvedono ad effettuare il versamento dei contributi previdenziali e assistenziali comprensivi delle quote a carico del dipendente, calcolati sul trattamento economico corrisposto per l’incarico conferito nei limiti dei massimali di cui all’art. 3, comma 7, del decreto legislativo 24 aprile 1997, n. 181, e a richiedere il rimborso di tutto l’onere da esse complessivamente sostenuto all’unità sanitaria locale o all’azienda ospedaliera interessata, la quale procede al recupero della quota a carico dell’interessato».

La disposizione sopra riportata è stata oggetto di una questione di legittimità costituzionale, per presunta violazione dell’art. 76 Cost., definita da questa Corte, nel senso della non fondatezza, con sentenza n. 351 del 2010.

4. – Il giudice rimettente evoca nel presente giudizio – nei confronti della stessa disposizione già scrutinata nel procedimento conclusosi con la citata sentenza n. 351 del 2010 – l’art. 3 Cost., assumendo che la norma censurata prevederebbe un trattamento irragionevolmente privilegiato per una ristretta categoria di «dipendenti pubblici non soggetti a t.f.r.» – coloro che hanno assunto temporaneamente l’incarico di direttori generali delle USL – per i quali il computo del trattamento previdenziale (nella specie, l’indennità premio di servizio) sarebbe più vantaggioso nella base di calcolo (o retribuzione contributiva) rispetto a quello della generalità dei dipendenti pubblici. La norma censurata avrebbe inoltre favorito, all’interno di tale categoria, coloro che contestualmente cessano dall’incarico di direttore generale e dal rapporto di pubblico impiego, discriminando irragionevolmente coloro i quali, dopo la cessazione dell’incarico e dell’aspettativa, hanno invece ripreso servizio presso le amministrazioni di provenienza.

Il giudice a quo rileva che, alla stregua della legislazione vigente e della giurisprudenza di legittimità, per la generalità dei dipendenti pubblici non soggetti a t.f.r., la retribuzione contributiva sarebbe rigorosamente limitata agli emolumenti percepiti nell’ultimo anno di servizio in stretta correlazione all’inquadramento, senza che abbiano alcun rilievo gli emolumenti correlati alle mansioni o incarichi di volta in volta assegnati, anche se eventualmente svolti per un notevole periodo di tempo, con o senza aspettativa dal rapporto di pubblico impiego. Lo stesso giudice ritiene di poter superare quanto affermato da questa Corte nella sentenza n. 351 del 2010, relativa al profilo dell’eccesso di delega, chiedendo che, nella definizione del presente giudizio, questa Corte stabilisca «il punto di bilanciamento tra principi di uguale rango costituzionale, ossia quello di cui all’art. 38 Cost. e quello della solidarietà sociale ex art. 3 Cost. sotteso alle esigenze di contenimento della spesa pubblica e di tenuta finanziaria del sistema previdenziale».

5. – Le argomentazioni del rimettente sono prive di fondamento, poiché la norma censurata non istituisce una irragionevole differenza di trattamento previdenziale – con riferimento all’indennità premio di servizio – a favore di una categoria di soggetti, bensì prevede una base di calcolo unitaria per tutti coloro che si trovino ad esercitare determinate funzioni alla fine della loro carriera. Il punto di riferimento non sono quindi le qualità soggettive dei dipendenti presi in considerazione, ma le funzioni di direttore generale, amministrativo o sanitario di USL.

5.1. – Come è stato chiarito nella sentenza n. 351 del 2010 di questa Corte, l’individuazione della retribuzione contributiva in quella percepita nell’ultimo anno di esercizio dell’incarico prende le mosse dalla delega legislativa contenuta nella legge n. 419 del 1998, che perseguiva proprio l’obiettivo di eliminare le diversità di trattamento tra soggetti che avevano esercitato, nell’ultimo anno di attività, le medesime funzioni, ma provenivano da carriere e settori diversi della pubblica amministrazione. L’unificazione di trattamento così ottenuta doveva essere resa applicabile anche ai dipendenti privati. Con l’attuazione della delega, il legislatore delegato ha scelto uno dei possibili mezzi per realizzare l’obiettivo indicato nella legge di delegazione, partendo da un dato, la retribuzione percepita per l’incarico, sicuramente comune a tutti i dipendenti, pubblici e privati. Non si tratta dell’unica scelta possibile, ma la stessa non può essere considerata manifestamente irragionevole dal momento che realizza una completa parificazione di tutti i soggetti, dipendenti pubblici e privati, che si trovino ad esercitare una certa funzione, quale che sia l’amministrazione di provenienza o il lavoro svolto nel settore privato.

5.2. – Con riferimento alla presunta violazione del principio di uguaglianza, determinata dall’asserito trattamento privilegiato dei soggetti in questione, rispetto alla generalità degli altri dipendenti pubblici, si deve osservare che la situazione dei soggetti chiamati a svolgere l’incarico di direttore generale, amministrativo o sanitario di USL non è identica né assimilabile a quella di coloro che tali funzioni non svolgono, mentre rimane intatto il principio generale secondo cui l’indennità dovuta al dipendente alla fine della sua vita lavorativa è sempre commisurata all’ultima retribuzione annua percepita, calcolata in ragione dell’ottanta per cento, divisa per quindici, se si tratta di dipendenti di enti locali (art. 4 della legge 8 marzo 1968, n. 152, recante «Nuove norme in materia previdenziale per il personale degli Enti locali») o per dodici, se si tratta di dipendenti civili e militari dello Stato (art. 3 d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, recante «Approvazione del testo unico delle norme sulle prestazioni previdenziali a favore dei dipendenti civili e militari dello Stato»). Non trova pertanto riscontro nel diritto positivo l’affermazione della difesa dell’INPS, che fa riferimento «alle norme che disciplinano il trattamento di fine rapporto ora spettante alla generalità dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, pari alle retribuzioni via via percepite, e dunque anche [a] quelle più basse, nel corso dell’intera vita lavorativa».

A tale principio si deve aggiungere l’altro – chiaramente enunciato dalla giurisprudenza di legittimità, in conformità all’indirizzo di questa Corte – «di tendenziale corrispondenza proporzionale fra entità della retribuzione ed entità della contribuzione, atteso che l’opposta opzione interpretativa determinerebbe un ulteriore squilibrio fra trattamento di quiescenza e indennità premio di servizio, sebbene la stessa abbia natura previdenziale» (ex plurimis, Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanza n. 28510 del 2011). È appena il caso di ricordare che tale squilibrio è concreto ed attuale, giacché l’ente previdenziale, interveniente nel presente giudizio, sin dal 1999 tiene conto, ai fini della determinazione del trattamento pensionistico, degli emolumenti percepiti per gli incarichi di direttore generale, amministrativo o sanitario di USL, ma ritiene di non dover osservare uguale criterio per la determinazione dell’indennità premio di servizio, pur avendo introitato, dal 1999 ad oggi, la maggior contribuzione corrispondente agli emolumenti medesimi.

5.3. – Non è condivisibile l’argomentazione della difesa INPS, secondo cui la norma censurata introdurrebbe una deroga irragionevole al principio generale, formulato da una consolidata giurisprudenza di legittimità, in base al quale la retribuzione contributiva non è onnicomprensiva, ma è costituita, per i dipendenti degli enti locali, solo dagli emolumenti tassativamente indicati dall’art. 11, quinto comma, della legge n. 152 del 1968 (ex plurimis, Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza n. 16634 del 2004).

A prescindere dalla considerazione che la stessa giurisprudenza di legittimità ha ritenuto – proprio in relazione alla disposizione censurata nel presente giudizio – compatibile con l’art. 4 della legge n. 152 del 1968 il computo di aumenti retributivi conseguiti in prossimità della cessazione del rapporto di lavoro (Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza n. 11925 del 2008), si deve rilevare che la ratio della non onnicomprensività della retribuzione contributiva deve essere rinvenuta nella considerazione, ricorrente nella giurisprudenza di legittimità, che «intanto un compenso può entrare a far parte della retribuzione-parametro sulla cui base viene liquidata l’indennità premio di servizio in quanto sia preventivamente incluso nel coacervo su cui devono essere versati i contributi» (Corte di cassazione, Sezioni unite civili, sentenza n. 3673 del 1997).

Con riferimento al presente giudizio, si deve porre in rilievo che la norma censurata include gli emolumenti relativi agli incarichi di direttore generale, amministrativo o sanitario di USL tra quelli assoggettati a contribuzione previdenziale, in coerenza con il principio generale prima richiamato, in base al quale non può entrare nella base di calcolo per l’indennità dovuta al dipendente alla cessazione del rapporto di lavoro alcun emolumento che non sia stato preventivamente assoggettato alla detta contribuzione. Anche sotto tale profilo, la disposizione censurata dal rimettente non può essere ritenuta manifestamente irragionevole, salvo naturalmente ogni possibile intervento del legislatore, volto ad individuare criteri diversi di computo, secondo scelte di politica economica e sociale non spettanti a questa Corte.

5.4. – Quanto alla presunta posizione di svantaggio dei dipendenti che rientrino nelle amministrazioni di provenienza o nell’impiego privato prima della cessazione del loro rapporto di lavoro, si deve in questa sede ribadire quanto già osservato nella sentenza n. 351 del 2010, che si tratta cioè di «una evenienza di fatto, che determina coerenti conseguenze giuridiche ed economiche». L’attuale sistema generale di liquidazione dell’indennità di fine rapporto per tutti i dipendenti pubblici (dello Stato o degli enti locali) fa esclusivo riferimento all’ultima retribuzione annua percepita. Che poi questa evenienza di fatto possa essere frutto di un «calcolo di convenienza» del dipendente, come osserva la difesa dell’INPS, non smentisce, anzi conferma, il precedente assunto, giacché le scelte individuali, operate avvalendosi di una normativa generale, non sono effetto necessario delle norme, ma di private volizioni, che non rilevano ai fini della valutazione della legittimità costituzionale delle norme stesse. Contrastare simili eventualità richiede, in ogni caso, l’introduzione di specifiche discipline, che solo il legislatore può formulare.

5.5. – Proprio allo scopo di evitare che calcoli opportunistici dei singoli soggetti possano determinare effetti iniqui e ingiustificatamente gravosi per la finanza pubblica, l’art. 19, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), come modificato dal comma 32 dell’art. 1 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148, ha stabilito che «ai fini della liquidazione del trattamento di fine servizio, comunque denominato, […], l’ultimo stipendio va individuato nell’ultima retribuzione percepita prima del conferimento dell’incarico avente durata inferiore a tre anni». Poiché gli incarichi dirigenziali, secondo la medesima disposizione, non possono durare meno di tre anni, salvo che coincidano con il conseguimento del limite di età per il collocamento a riposo dell’interessato, si deduce che il legislatore ha voluto evitare che il conferimento di un incarico direttivo possa determinare un trattamento di fine rapporto correlato quantitativamente alla maggiore retribuzione percepita dal soggetto incaricato, ma solo nell’ipotesi che l’incarico stesso, eccezionalmente, sia di durata inferiore a tre anni. Viene così neutralizzata l’efficacia sull’indennità premio di fine rapporto di un incarico di troppo breve durata, che potrebbe essere stato conferito e assunto solo o prevalentemente in vista della fruizione di un maggior beneficio in sede di determinazione della suddetta indennità. Dalla citata disposizione si deduce pure, a contrario, che nell’ipotesi di incarico avente normalmente una durata da tre a cinque anni, il calcolo dell’indennità viene effettuato secondo il criterio generale previsto dalle norme vigenti, che lo agganciano all’ultima retribuzione annua percepita.

Con riferimento alla fattispecie oggetto del presente giudizio, si deve rilevare che l’art. 3-bis, comma 8, del d.lgs. n. 502 del 1992, prescrive che il rapporto di lavoro del direttore generale, del direttore amministrativo e del direttore sanitario di USL è regolato da contratto di durata non inferiore a tre anni e non superiore a cinque, rinnovabile. La cautela sottesa alla norma limitativa di cui al precedente capoverso è pertanto pienamente assicurata dalla legislazione in materia sanitaria. Anche sotto questo profilo non si riscontra quindi una particolare situazione di irragionevole privilegio per i soggetti in questione, rispetto alla generalità dei dipendenti pubblici.

6. – Il giudice rimettente ritiene inoltre che «soltanto la Corte Costituzionale, come in altre occasioni ha fatto (sentenza n. 316 del 2010) può stabilire il punto di bilanciamento tra princìpi di uguale rango costituzionale, ossia quello di cui all’art. 38 Cost. e quello di solidarietà sociale ex art. 3 Cost. sotteso alle esigenze di contenimento della spesa pubblica e di tenuta finanziaria del sistema previdenziale».

Il giudice a quo chiede a questa Corte ciò che solo il legislatore può fare, nella ponderata considerazione delle risorse disponibili e delle spese destinabili al soddisfacimento dei diritti assistenziali e previdenziali tutelati dall’art. 38 Cost. Quanto al principio di solidarietà sociale – riferito dal rimettente all’art. 3 e non invece all’art. 2 Cost., nel quale è menzionato espressamente, e comunque sotteso allo stesso art. 38 Cost. (sentenza n. 240 del 1994, punto 6 del Considerato in diritto) – la finalizzazione “sociale” delle somme risultanti dall’eventuale accoglimento della odierna questione sarebbe del tutto generica e rientrerebbe, in ogni caso, nell’ampio spettro di possibilità che si aprono dinanzi alle scelte politiche del Parlamento e del Governo, con il solo limite della non manifesta irragionevolezza.

Il rimettente cita alcune pronunce di questa Corte, che si riferiscono ad interventi legislativi volti a contemperare i diritti di cui all’art. 38 Cost. e le esigenze di contenimento della spesa pubblica. La giurisprudenza costituzionale costante è nel senso che l’art. 38 Cost. non esclude la possibilità di un intervento legislativo che, per una inderogabile esigenza di contenimento della spesa pubblica, riduca un trattamento previdenziale prima spettante in base alla legge (ex plurimis, sentenze n. 316 del 2010, n. 361 del 1996, n. 240 del 1994, n. 119 del 1991, n. 822 del 1988), fermo il controllo di ragionevolezza sulle singole norme riduttive. Si deve escludere, viceversa, che possa essere la stessa Corte costituzionale a statuire siffatte riduzioni di spesa per l’attuazione di diritti ex art. 38 Cost., in nome di un generico principio di solidarietà sociale, superando e addirittura ponendosi in contrasto con le determinazioni del legislatore. Solo a quest’ultimo spettano le valutazioni di politica economica attinenti alle risorse disponibili nei diversi momenti storici, mentre è compito di questa Corte vigilare sul rispetto del nucleo essenziale dei diritti fondamentali, in ipotesi incisi da interventi riduttivi dello stesso legislatore. Il rovesciamento di ruoli ipotizzato dal giudice rimettente si pone in contrasto con il sistema costituzionale.


per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili gli interventi di G.D.P. e della Federazione italiana aziende sanitarie e ospedaliere (FIASO);

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale degli articoli 3, commi 2 e 3, del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell’articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419), dell’art. 3-bis, comma 11, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), e dell’art. 2, comma 1, lettera t), della legge 30 novembre 1998, n. 419 (Delega al Governo per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e per l’adozione di un testo unico in materia di organizzazione e funzionamento del Servizio sanitario nazionale. Modifiche al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502), sollevata, in riferimento all’art. 3 della Costituzione, dal Tribunale di Monza, con l’ordinanza in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2012.

F.to:

Alfonso QUARANTA, Presidente

Gaetano SILVESTRI, Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 10 maggio 2012.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Gabriella MELATTI