Testo del ricorso

                        N. 9 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 aprile 2026

Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 30 aprile  2026  (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri). 
 
Paesaggio  -  Autorizzazione  paesaggistica  -  Norme  della  Regione
  Calabria - Previsione che  l'autorizzazione  paesaggistica  di  cui
  all'art. 146 e la compatibilita' paesaggistica di cui all'art.  167
  del d.lgs. n. 42 del 2004 sono delegate alle province, alla  citta'
  metropolitana e agli enti parco regionali  -  Previsione  che,  nel
  caso di  vincolo  paesaggistico  intervenuto  successivamente  alla
  realizzazione dell'intervento edilizio, non si applica la  sanzione
  prevista all'art. 167, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004. 
- Legge della Regione Calabria 25 febbraio 2026, n.  7  (Integrazioni
  della legge regionale 16 aprile 2002, n. 19 (Norme per  la  tutela,
  governo ed uso del territorio - Legge urbanistica della Calabria)),
  art. 1. 


(GU n. 19 del 13-05-2026)

    Ricorso ex art. 127 della  costituzione  per  il  presidente  del
Consiglio   dei   ministri,   rappresentato   e   difeso   ex    lege
dall'Avvocatura  generale  dello  Stato  presso  i  cui   uffici   e'
domiciliato  in  Roma  alla  via  dei  Portoghesi,  12  (telefax   n.
06.96.51.40.00 - indirizzo  PEC  ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it),
giusta delibera del Consiglio dei Ministri  adottata  nella  riunione
del 22 aprile 2026 ricorrente contro la Regione Calabria, in  persone
del presidente pro tempore, viale Europa  -  Cittadella  Regionale  -
Localita' Germaneto, 88100 Catanzaro; 
    Per   la   declaratoria    di    illegittimita'    costituzionale
dell'articolo 1 della legge della Regione Calabria 25 febbraio  2026,
n. 7, recante «Integrazioni della legge regionale 16 aprile 2002,  n.
19 (Norme per la tutela,  governo  ed  uso  del  territorio  -  Legge
urbanistica della Calabria)»,  pubblicata  nel  Bollettino  Ufficiale
della Regione Calabria n. 41 del 25 febbraio 2026; 
    Con la legge della Regione  Calabria  25  febbraio  2026,  n.  7,
recante «Integrazioni della legge regionale 16  aprile  2002,  n.  19
(Norme  per  la  tutela,  governo  ed  uso  del  territorio  -  Legge
urbanistica della Calabria)»,  pubblicata  nel  Bollettino  Ufficiale
della Regione Calabria n. 41 del 25  febbraio  2026,  il  legislatore
regionale  e'  intervenuto  sulla  disciplina  urbanistica  regionale
vigente. 
    In particolare, l'articolo 1  della  legge  regionale  citata  ha
disposto la sostituzione integrale del comma 3 dell'articolo 61 della
legge regionale n. 19 del 2002. 
    La nuova formulazione del comma 3 prevede testualmente  che:  «Il
comma 3 dell'articolo 61 della legge regionale 16 aprile 2002, n.  19
(Norme  per  la  tutela,  governo  ed  uso  del  territorio  -  Legge
urbanistica della Calabria) e' cosi' sostituito: «3. L'autorizzazione
paesaggistica  di  cui   all'articolo   146   e   la   compatibilita'
paesaggistica di cui all'articolo  167  del  decreto  legislativo  22
gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio)  sono
delegate alle Province, alla Citta' Metropolitana e agli  enti  parco
regionali.   Nel   caso   di   vincolo   paesaggistico    intervenuto
successivamente alla realizzazione dell'intervento edilizio,  non  si
applica la sanzione prevista all'articolo 167, comma 5,  del  decreto
legislativo n. 42/2004». 
    La  norma  regionale  si  articola  quindi  in  due  disposizioni
normative distinte, contenute nel medesimo comma: 
      una  disposizione  concernente   la   delega   delle   funzioni
amministrative    relative:    al    rilascio     dell'autorizzazione
paesaggistica  (art.  146,  decreto   legislativo   n.   42/2004)   e
all'accertamento di compatibilita' paesaggistica (art.  167,  decreto
legislativo n. 42/2004); 
      una  disposizione  concernente  il  regime  sanzionatorio,  che
esclude l'applicazione della sanzione pecuniaria  prevista  dall'art.
167, comma 5, del decreto legislativo n.  42/2004  in  una  specifica
ipotesi, individuata nella sopravvenienza del  vincolo  paesaggistico
rispetto alla realizzazione dell'intervento edilizio. 
    L'articolo 61, comma 3 della legge regionale Calabria  16  aprile
2002, n.  19,  precedentemente  alla  modifica,  prevedeva  che:  «3.
L'autorizzazione  paesaggistica  di  cui  all'art.  146  del  decreto
legislativo  n.  42/04  e  successive  modifiche  e  integrazioni  e'
delegata alle Province». 
    Il Presidente del Consiglio ritiene  che  la  legge,  cosi'  come
promulgata, presenti dei vizi di  illegittimita'  costituzionale  per
contrasto con gli articoli 9 e 117, co.  2,  lett.  s)  Costituzione,
nonche' con le norme interposte di cui agli articoli 146  e  167  del
decreto legislativo n. 42 del 2004. 
    Pertanto, propone questione  di  legittimita'  costituzionale  ai
sensi dell'art. 127, comma 1, Costituzione, per i seguenti 
 
                               Motivi 
 
Premessa. 
    La  disposizione   oggetto   di   esame   presenta   profili   di
illegittimita' costituzionale  che  si  concentrano  nell'articolo  1
della legge regionale,  nella  parte  in  cui  interviene  su  ambiti
riconducibili alla tutela del paesaggio. 
    Si tratta, com'e' noto,  di  materia  riservata  alla  competenza
legislativa  esclusiva  dello  Stato,  ai  sensi  dell'articolo  117,
secondo  comma,  lettera   s),   della   Costituzione,   in   diretto
collegamento con il  valore  primario  riconosciuto  dall'articolo  9
della Costituzione. 
    L'intervento del legislatore  calabrese  si  colloca  nell'ambito
della legge regionale 16 aprile 2002, n. 19,  recante  la  disciplina
urbanistica  del  territorio  regionale,  e  si   concretizza   nella
sostituzione integrale del comma 3 dell'articolo 61. 
    La nuova formulazione  attribuisce  alle  Province,  alla  Citta'
metropolitana e agli enti parco regionali le funzioni relative sia al
rilascio dell'autorizzazione paesaggistica di  cui  all'articolo  146
del decreto legislativo n. 42 del 2004,  sia  all'accertamento  della
compatibilita' paesaggistica previsto dall'articolo 167 del  medesimo
decreto. 
    A cio' si aggiunge una previsione ulteriore,  del  tutto  assente
nella disciplina previgente, secondo  cui,  nell'ipotesi  di  vincolo
paesaggistico    sopravvenuto     rispetto     alla     realizzazione
dell'intervento  edilizio,  non  trova   applicazione   la   sanzione
pecuniaria di cui all'articolo 167, comma  5,  del  Codice  dei  beni
culturali e del paesaggio. 
    La portata innovativa della disposizione emerge con  evidenza  se
posta a  confronto  con  il  testo  precedente,  che  si  limitava  a
prevedere la possibilita' di delegare l'autorizzazione  paesaggistica
alle Province e agli  enti  parco,  senza  incidere  ne'  sull'ambito
soggettivo  della  delega,  ne'  sul  regime   della   compatibilita'
paesaggistica, ne', tantomeno, sul sistema sanzionatorio. 
1. Illegittimita' costituzionale dell'articolo 1  della  legge  della
Regione Calabria 25 febbraio 2026, n. 7 per violazione degli articoli
9 e 117, secondo  comma,  lettera  s),  della  Costituzione,  nonche'
dell'articolo 146 del decreto legislativo n. 42 del 2004 quale  norma
interposta. 
    La disposizione regionale impugnata stabilisce  che  le  funzioni
relative  al  rilascio  dell'autorizzazione  paesaggistica   di   cui
all'articolo  146  del  decreto  legislativo  n.  42   del   2004   e
all'accertamento di compatibilita' paesaggistica di cui  all'articolo
167 del medesimo decreto sono delegate  alle  Province,  alla  Citta'
metropolitana e agli enti parco regionali. 
    La formulazione testuale della norma evidenzia che la  delega  e'
disposta direttamente dal legislatore regionale, in  via  generale  e
immediata, senza rinvio a successivi atti applicativi ne'  previsione
di ulteriori passaggi procedimentali. 
    Indipendentemente dallo strumento attuativo prescelto, la Regione
interviene  su  una  porzione  della  disciplina  paesaggistica  gia'
regolata dalla normativa statale. 
    L'articolo 146, comma 6, del Codice  dei  beni  culturali  e  del
paesaggio   prevede   che:   «La   regione   esercita   la   funzione
autorizzatoria in materia di paesaggio avvalendosi di  propri  uffici
dotati di adeguate competenze tecnico-scientifiche e  idonee  risorse
strumentali. Puo' tuttavia delegarne l'esercizio,  per  i  rispettivi
territori, a province, a forme associative e di cooperazione fra enti
locali come  definite  dalle  vigenti  disposizioni  sull'ordinamento
degli enti locali, agli enti parco, ovvero a comuni, purche' gli enti
destinatari  della  delega  dispongano  di  strutture  in  grado   di
assicurare un adeguato  livello  di  competenze  tecnico-scientifiche
nonche' di garantire la  differenziazione  tra  attivita'  di  tutela
paesaggistica ed esercizio  di  funzioni  amministrative  in  materia
urbanistico-edilizia». 
    In altri termini, la norma interposta individua  espressamente  i
soggetti ai quali la funzione autorizzatoria puo' essere delegata  e,
soprattutto, ne definisce le condizioni di esercizio, stabilendo  che
gli enti destinatari  debbano  disporre  di  strutture  in  grado  di
assicurare un adeguato livello di competenze  tecnico-scientifiche  e
di  garantire   la   differenziazione   tra   attivita'   di   tutela
paesaggistica ed esercizio  di  funzioni  amministrative  in  materia
urbanistico-edilizia. 
    Tra l'altro, l'articolo 159  del  medesimo  decreto  legislativo,
recante disposizioni transitorie, stabilisce che: «(...)  le  regioni
provvedono  a  verificare  la  sussistenza,  nei  soggetti   delegati
all'esercizio della funzione autorizzatoria in materia di  paesaggio,
dei requisiti di organizzazione e di  competenza  tecnico-scientifica
stabiliti  dall'articolo  146,  comma  6,  apportando  le   eventuali
necessarie modificazioni  all'assetto  della  funzione  delegata.  Il
mancato adempimento, da parte delle regioni, di quanto prescritto  al
precedente periodo determina la decadenza delle deleghe in essere» 
    La norma statale subordina espressamente  la  legittimita'  e  la
permanenza della delega alla verifica della sussistenza dei requisiti
organizzativi e tecnici. 
    La disposizione regionale, non richiama,  tuttavia  tale  assetto
normativo,  ma  provvede  essa  stessa  a  individuare   i   soggetti
destinatari  della  delega,  cosi'  incidendo  sul  contenuto   della
disciplina della funzione paesaggistica. 
    Ne deriva una interferenza diretta in una materia riservata  alla
competenza  legislativa  esclusiva  dello  Stato.  Secondo   costante
giurisprudenza costituzionale (1) , la tutela del  paesaggio  rientra
nella  competenza  legislativa  esclusiva   dello   Stato,   con   la
conseguenza che alle Regioni e' precluso intervenire  con  discipline
che incidano su istituti di protezione  ambientale  aventi  carattere
unitario 
    In materia di competenza legislativa esclusiva statale, il  vizio
si configura per il solo fatto dell'intervento normativo regionale su
una materia riservata allo  Stato;  non  occorre  dimostrare  che  il
contenuto della norma regionale diverga da quello statale, ne' che ne
produca effetti peggiorativi. La Regione non ha titolo per legiferare
in questo  ambito,  a  prescindere  dal  contenuto  precettivo  della
disposizione. 
    Anche a voler qualificare la  disposizione  regionale  come  mera
modalita'  di  attuazione  della  delega  prevista  dal  sesto  comma
dell'articolo 146, essa si porrebbe  comunque  in  contrasto  con  la
normativa interposta dal momento  che  la  norma  statale  in  parola
subordina espressamente la legittimita' della delega al possesso,  da
parte degli enti destinatari, di specifici requisiti organizzativi  e
tecnico-scientifici. 
    Tali requisiti non si esauriscono nella mera individuazione degli
enti, ma  implicano  una  verifica  concreta  dell'adeguatezza  delle
strutture, come confermato dall'articolo  159  del  medesimo  decreto
legislativo, che collega la permanenza delle deleghe alla sussistenza
di tali condizioni. 
    Una previsione legislativa generale e astratta, quale  quella  in
esame, non consente di  assicurare  tale  verifica  in  relazione  ai
singoli  enti  destinatari,  ne'  di  garantire  il  controllo  sulla
permanenza  nel  tempo  delle  condizioni   richieste,   cosi'   come
espressamente  previsto  dall'articolo  159  del   medesimo   decreto
legislativo. 
    La generalita' e astrattezza della  fonte  legislativa  regionale
non consente, infatti,  di  accertare  caso  per  caso  l'adeguatezza
tecnico-scientifica  delle  strutture  ne'  di  assicurare  che  tale
adeguatezza sia effettivamente presente  e  si  mantenga  nel  tempo.
Sotto un ulteriore e autonomo profilo, la disposizione regionale  non
contiene alcuna previsione idonea a garantire la differenziazione tra
attivita'  di  tutela  paesaggistica   ed   esercizio   di   funzioni
amministrative   in   materia   urbanistico-edilizia,   espressamente
richiesta dall'articolo 146, comma 6, del Codice. 
    L'individuazione degli  enti  destinatari  della  delega  non  e'
accompagnata dalla previsione di alcuna disciplina organizzativa  che
assicuri  la  separazione  funzionale  tra  tali  attivita',  ne'  da
strumenti idonei a verificarne l'effettiva sussistenza. 
    In tal modo, viene meno una delle condizioni essenziali poste dal
legislatore statale per l'esercizio della funzione  paesaggistica  da
parte di enti diversi dalla Regione. 
    La disposizione impugnata si pone, pertanto, in contrasto con gli
articoli 9 e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,  sia
perche' legifera su un ambito riservato alla  competenza  legislativa
esclusiva  dello  Stato,  sia  perche',  anche  ove   si   intendesse
qualificare la disposizione come intervento attuativo,  non  rispetta
le condizioni stabilite dalla normativa statale per la  delega  delle
funzioni paesaggistiche. 
2. Illegittimita' costituzionale dell'articolo 1  della  legge  della
Regione Calabria 25 febbraio 2026, n. 7 per violazione degli articoli
9 e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in  relazione
all'articolo 167 del decreto legislativo n. 42 del 2004  quale  norma
interposta. 
    La disposizione regionale stabilisce che,  nel  caso  di  vincolo
paesaggistico   intervenuto   successivamente   alla    realizzazione
dell'intervento  edilizio,  non  si  applica  la  sanzione   prevista
dall'articolo 167, comma 5, del decreto legislativo n. 42 del 2004. 
    La norma introduce, dunque, una regola espressa e  immediatamente
operativa di non applicazione della  sanzione  pecuniaria,  incidendo
direttamente  sul  regime  sanzionatorio  previsto  dalla   normativa
statale. 
    L'articolo  167  commi  4  e  5   prevedono   che:   «L'autorita'
amministrativa competente accerta  la  compatibilita'  paesaggistica,
secondo le procedure di cui al comma 5, nei seguenti casi: 
      a)  per  i  lavori,  realizzati  in   assenza   o   difformita'
dall'autorizzazione  paesaggistica,  che  non   abbiano   determinato
creazione di superfici  utili  o  volumi  ovvero  aumento  di  quelli
legittimamente realizzati; 
      b)    per    l'impiego    di    materiali    in     difformita'
dall'autorizzazione paesaggistica; 
      c) per i lavori  comunque  configurabili  quali  interventi  di
manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell'articolo  3  del
decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. 
    5. Il proprietario, possessore o  detentore  a  qualsiasi  titolo
dell'immobile o dell'area interessati  dagli  interventi  di  cui  al
comma  4  presenta  apposita  domanda  all'autorita'  preposta   alla
gestione del vincolo ai fini dell'accertamento  della  compatibilita'
paesaggistica degli interventi medesimi.  L'autorita'  competente  si
pronuncia sulla domanda entro il termine  perentorio  di  centottanta
giorni, previo parere vincolante  della  soprintendenza  da  rendersi
entro  il  termine  perentorio  di  novanta  giorni.  Qualora   venga
accertata la compatibilita' paesaggistica, il trasgressore e'  tenuto
al pagamento di una somma equivalente  al  maggiore  importo  tra  il
danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. 
    L'importo della sanzione pecuniaria e' determinato previa perizia
di stima. In caso di rigetto della domanda  si  applica  la  sanzione
demolitoria di cui al comma  1.  La  domanda  di  accertamento  della
compatibilita' paesaggistica presentata ai sensi  dell'articolo  181,
comma 1-quater, si intende  presentata  anche  ai  sensi  e  per  gli
effetti di cui al presente comma». 
    Dunque, in caso di accertamento di compatibilita'  paesaggistica,
il trasgressore e' tenuto al pagamento di una  somma  equivalente  al
maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto  conseguito.  La
disciplina  costituisce  parte  integrante  del  sistema  di   tutela
paesaggistica  delineato  dal  legislatore  statale  e  ne   assicura
l'effettivita'. 
    Anche in questo caso, la norma regionale introduce una  specifica
eccezione  alla  disciplina  statale,  sottraendo   una   determinata
fattispecie all'applicazione della sanzione. 
    In tal modo, la Regione  interviene  direttamente  sul  contenuto
della disciplina sanzionatoria, ponendo una regola autonoma  rispetto
a quella statale. 
    In un ambito, quale quello della tutela del paesaggio,  riservato
alla competenza legislativa  esclusiva  dello  Stato,  la  previsione
delle sanzioni amministrative non costituisce materia a  se'  stante,
ma accede alla disciplina sostanziale cui si riferisce.  Ne  consegue
che anche la regolamentazione del regime sanzionatorio rientra  nella
competenza statale e non puo' essere oggetto di intervento  da  parte
del legislatore regionale. 
    Come  gia'  osservato  in  merito   alla   previsione   regionale
concernente la delega, ai fini della legittimita' della  disposizione
regionale, l'eventuale coincidenza tra la regola da essa introdotta e
un effetto che potrebbe essere ricavato, in via interpretativa, dalla
normativa statale non assume rilevanza. 
    Anche  a  voler  ritenere  che,   in   base   all'interpretazione
dell'articolo 167 citato, la sanzione non trovi applicazione nei casi
di vincolo paesaggistico sopravvenuto, la disposizione  regionale  si
porrebbe comunque in contrasto con  l'articolo  117,  secondo  comma,
lettera  s),  della  Costituzione,  in  quanto  espressione   di   un
intervento  legislativo  regionale  in  una  materia  riservata  alla
potesta' legislativa esclusiva dello Stato. 
    In tali ambiti, infatti,  alle  Regioni  e'  precluso  legiferare
anche mediante  disposizioni  meramente  riproduttive  o  ricognitive
della  disciplina  statale,  essendo  vietata  qualsiasi   forma   di
interferenza normativa. 
    Codesta Corte costituzionale (2) ha chiarito che,  nelle  materie
di competenza esclusiva statale, e' precluso al legislatore regionale
intervenire anche mediante disposizioni meramente riproduttive  della
normativa statale, non potendo comunque interferire con la disciplina
dettata dal legislatore statale, neppure quando  la  norma  regionale
non determini un abbassamento del livello di tutela 
    Non ignora questa difesa  erariale  che,  sotto  il  profilo  del
contenuto della norma regionale, esso potrebbe essere interpretato in
linea di continuita' con la decisione n. 75 del 2022 di codesta Corte
costituzionale. 
    La possibile prospettazione di una lettura dell'articolo 167  nel
senso della non applicabilita' della sanzione in presenza di  vincolo
paesaggistico sopravvenuto, non equivale ad un'implicita attribuzione
di una potesta'  legislativa  regionale  in  materia  riservata  alla
potesta' legislativa esclusiva statale; nella decisione supra citata,
infatti, codesta Corte si e' limitata a escludere  la  violazione  di
parametri costituzionali diversi da quello  relativo  al  riparto  di
competenze, senza affrontare nel merito tale profilo. Ne consegue che
resta fermo il principio, qui rilevante, secondo  cui  la  disciplina
del regime sanzionatorio  paesaggistico  appartiene  alla  competenza
legislativa esclusiva dello Stato. 
    Sotto  il  profilo  dell'articolo  9   della   Costituzione,   la
disposizione  regionale  incide   inoltre   sull'effettivita'   degli
strumenti  di  tutela  del  paesaggio  predisposti  dall'ordinamento,
sottraendo una determinata ipotesi  all'applicazione  della  sanzione
pecuniaria  prevista   dal   legislatore   statale.   La   violazione
dell'articolo 9  della  Costituzione  assume  rilievo  quale  profilo
concorrente, restando la censura radicata, in via  principale,  nella
violazione  dell'articolo  117,  secondo  comma,  lettera  s),  della
Costituzione. 
    Ne consegue che la disposizione impugnata si  pone  in  contrasto
con  gli  articoli  9  e  117,  secondo  comma,  lettera  s),   della
Costituzione, in relazione all'articolo 167 del  decreto  legislativo
n. 42 del  2004,  avendo  il  legislatore  regionale  introdotto  una
disciplina  del  regime  sanzionatorio  paesaggistico  in  un  ambito
riservato alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. 
    Alla luce di quanto sopra illustrato, si ritiene che ricorrano  i
presupposti per l'impugnativa, davanti alla Corte costituzionale,  ex
art. 127 della Costituzione, della legge in esame. 

(1) V. Corte costituzionale sentenza n.  201  del  28  ottobre  2021;
    Corte costituzionale sentenza n. 261 del 28 dicembre 2021;  Corte
    costituzionale  sentenza  n.  138  del  6  luglio   2021;   Corte
    costituzionale sentenza n. 246 del 29 novembre 2017. 

(2) Corte  costituzionale   sentenza   n.   203   del   1987;   Corte
    costituzionale  sentenza  n.  232  del  8  novembre  2017;  Corte
    costituzionale  sentenza  n.  93  del  18  aprile   2019;   Corte
    costituzionale sentenza n. 180 del 23 luglio 2015. 

 
                              P. Q. M. 
 
    si  chiede  che  codesta  Ecc.ma  Corte   costituzionale   voglia
dichiarare  l'illegittimita'  costituzionale  dell'articolo  1  della
legge della Regione Calabria 25 febbraio 2026, n.  7,  per  i  motivi
illustrati nel presente ricorso. 
    Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno: 
      1. estratto della delibera del Consiglio dei Ministri; 
      2. legge della Regione Calabria 25 febbraio 2026, n. 7. 
        Roma, 27 aprile 2026 
 
                  L'avvocato dello Stato: ROCCHITTA