Testo del ricorso

                        N. 8 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 aprile 2026

Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 13 aprile  2026  (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri). 
 
Ferrovie  -  Turismo  -  Norme  della  Regione  autonoma  Sardegna  -
  Disciplina degli organi  della  Fondazione  Trenino  verde  storico
  della Sardegna - Previsione che il Presidente della  Fondazione  ha
  la rappresentanza legale, e' nominato  dalla  Giunta  esecutiva  su
  designazione del Presidente della Giunta regionale, resta in carica
  per  un  triennio  ed  e'  rieleggibile,  presiede  l'assemblea  di
  partecipazione e la Giunta esecutiva, cura le relazioni  con  enti,
  istituzioni,  imprese,  parti  sociali  ed  altri   organismi   per
  instaurare rapporti di collaborazione a  sostegno  delle  attivita'
  della  Fondazione  -  Previsione  che  la  Giunta  esecutiva  della
  Fondazione e' composta  dal  presidente  della  Fondazione,  da  un
  componente delegato dall'Assessore regionale competente in  materia
  di trasporti, da un componente  delegato  dall'Assessore  regionale
  competente  in  materia  di  turismo,  da  un  componente  delegato
  dall'Assessore regionale competente in materia di enti  locali,  da
  un componente nominato dall'ARST Spa, da  quattro  sindaci  o  loro
  delegati scelti dall'assemblea di partecipazione tra  otto  sindaci
  rappresentanti delle  tratte  ferroviarie  individuati  dai  comuni
  territorialmente competenti, attribuendo il ruolo di  supplenti  ai
  quattro rimanenti che possono partecipare senza diritto di  voto  -
  Previsione che i  componenti  della  Giunta  esecutiva  restano  in
  carica per un triennio e sono rieleggibili, salvo revoca  da  parte
  dell'organo che li ha nominati prima della scadenza del  mandato  -
  Previsione che la  Giunta  esecutiva,  fra  l'altro,  predispone  e
  approva il  bilancio  di  previsione  e  il  conto  consuntivo,  le
  deliberazioni di eventuale modifica dello statuto, lo  scioglimento
  della Fondazione e la devoluzione del patrimonio -  Previsione  che
  il medesimo organo delibera a maggioranza di voti - Previsione  che
  l'assemblea   di    partecipazione    della    Fondazione    svolge
  prevalentemente funzioni consultive - Prevista composizione in modo
  che siano rappresentati tutti i membri fondatori e, in particolare,
  tutti i comuni delle quattro tratte ferroviarie, previo  versamento
  delle quote  di  conferimento  o  di  contributo  previsti  per  il
  perseguimento degli scopi della Fondazione  medesima  -  Previsione
  che l'assemblea in particolare  esprime  un  parere  in  ordine  al
  bilancio di previsione e  al  conto  consuntivo  predisposti  dalla
  Giunta esecutiva e alle modifiche dello statuto, allo  scioglimento
  della Fondazione e alla devoluzione del patrimonio - Previsione che
  il revisore dei conti della Fondazione  e'  nominato  dalla  Giunta
  esecutiva  su  proposta  dell'Assessore  regionale  competente   in
  materia di trasporti ed e'  scelto  tra  i  soggetti  iscritti  nel
  registro dei revisori legali. 
- Legge della Regione Sardegna 6 febbraio 2026,  n.  4  (Disposizioni
  per la gestione e la valorizzazione delle ferrovie turistiche della
  Sardegna e disciplina degli organi della Fondazione  Trenino  verde
  storico della Sardegna), artt. 5, 6, 7 e 8. 


(GU n. 18 del 06-05-2026)

    Ricorso ex art. 127 della  Costituzione  per  il  Presidente  del
Consiglio dei Ministri (c.f. 80188230587), rappresentato e difeso  ex
lege dall'Avvocatura generale dello  Stato  (c.f.  80224030587,  fax:
06-96514000,  PEC:  ags@mailcert.avvocaturastato.it),  presso  i  cui
uffici e' domiciliato in Roma,  alla  via  dei  Portoghesi  n.  12  -
ricorrente; 
    Contro Regione autonoma della Sardegna (80002870923), in  persona
del Presidente della Giunta regionale p.t., con sede in Viale Trento,
69 - 09123 Cagliari, presso  i  seguenti  indirizzi  PEC  tratti  dal
registro       IPA:       segretariogenerale@pec.regione.sardegna.it;
presidenza.dirgen@pec.regione.sardegna.it;
presidenza@pec.regione.sardegna.it;
avvocatura@pec.regione.sardegna.it - resistente; 
    Per la declaratoria di illegittimita' costituzionale della  legge
della Regione autonoma della Sardegna del  6  febbraio  2026,  n.  4,
recante «Disposizioni per  la  gestione  e  la  valorizzazione  delle
ferrovie turistiche della Sardegna e disciplina  degli  organi  della
Fondazione Trenino Verde storico della  Sardegna»,  relativamente  al
Capo III, articoli 5, 6, 7 e 8, pubblicata nel  Bollettino  Ufficiale
della Regione Sardegna del 9 febbraio 2026, n. 9, S.S. n. 16. 
    La  legge  in  epigrafe  viene  impugnata,  in  riferimento  alle
sopraindicate disposizioni, previa deliberazione  del  Consiglio  dei
ministri in data 9 aprile 2026, sulla base dei seguenti 
 
                               Motivi 
 
I - Violazione della  competenza  statale  esclusiva  in  materia  di
ordinamento civile  con  riferimento  all'art.  117,  secondo  comma,
lettera l), della Costituzione e violazione  dello  Statuto  speciale
della Regione Sardegna - legge Costituzionale n. 3 del 1948. 
    Si premette che  la  fondazione  denominata  «Fondazione  Trenino
Verde  storico  della  Sardegna»  e'  stata  costituita   a   seguito
dell'introduzione dell'art. 138 della legge della Regione Sardegna n.
9 del  2023  intitolata  «Disposizioni  di  carattere  istituzionale,
ordinamentale e finanziario su varie materie». 
    Con tale disposizione l'Azienda  regionale  sarda  trasporti  (in
seguito anche ARST S.p.a.) e'  stata  autorizzata  alla  costituzione
della fondazione de qua, ente no profit con l'obiettivo di  tutelare,
recuperare,  valorizzare,  riutilizzare   e   promuovere,   a   scopo
turistico, culturale e di promozione  delle  zone  interne,  la  rete
infrastrutturale ferroviaria di cui alla legge 9 agosto 2017, n.  128
(«Disposizioni per l'istituzione di ferrovie turistiche  mediante  il
reimpiego di linee in disuso o in corso  di  dismissione  situate  in
aree  di  particolare  pregio  naturalistico  o  archeologico»)  e  i
relativi rotabili storici. 
    Il secondo comma dell'art. 138 cit. riconduce  la  fondazione  de
qua  «ai  principi  e  allo  schema  giuridico  della  Fondazione  di
partecipazione  nell'ambito  del  piu'  vasto  genere  di  fondazioni
disciplinate dal codice civile e leggi collegate», chiarendo altresi'
che la fondazione non persegue fini di lucro e non  puo'  distribuire
utili. 
    La successiva legge regionale  n.  4  del  2026,  qui  impugnata,
intitolata «Disposizioni per la gestione e  la  valorizzazione  delle
ferrovie turistiche della Sardegna e disciplina  degli  organi  della
Fondazione Trenino Verde storico della Sardegna» reca  la  disciplina
attuativa, nell'ambito della Regione, della legge 9 agosto  2017,  n.
128 («Disposizioni per l'istituzione di ferrovie turistiche  mediante
il reimpiego di linee in disuso o in corso di dismissione situate  in
aree   di   particolare   pregio   naturalistico   o   archeologico»)
disciplinando, altresi', gli organi della  Fondazione  Trenino  Verde
storico della Sardegna istituita dal richiamato art. 138. 
    Al Capo I della legge vengono indicate le finalita'  e  l'oggetto
della legge e al Capo II sono dettate le linee relative alla gestione
dell'infrastruttura. 
    Per quanto qui di interesse, il  Capo  terzo  («Disciplina  degli
organi della Fondazione»)  introduce  una  disciplina  dettagliata  e
concreta  per  la  gestione  e  la  valorizzazione   delle   ferrovie
turistiche della Sardegna. In particolare,  vengono  disciplinati  in
modo  molto  puntuale  gli  organi  della   Fondazione,   attribuendo
specifiche funzioni a ciascuno di essi. Relativamente a tali  profili
e, in particolare, quanto alle disposizioni di cui agli  articoli  5,
6, 7 e 8 che compongono il Capo III, la legge regionale de qua eccede
dalle competenze riconosciute alla  Regione  Sardegna  dallo  Statuto
speciale di autonomia, legge costituzionale n. 3 del 1948. 
    Le  disposizioni  in  epigrafe  impugnate,  che  non  trovano  un
corrispettivo   nell'ambito   dell'ordinamento   giuridico   statale,
incidono  infatti  significativamente  e  in  via  unilaterale  sulla
morfologia della fondazione - qualificata come ente privato no profit
- del quale  vengono  conseguentemente  compresse  l'autonomia  e  le
prerogative proprie di tali enti privati. 
    In tal modo il  legislatore  regionale  trascende  dalle  proprie
competenze  assegnate  dallo  Statuto  di  autonomia  in  quanto   la
disciplina degli organi e della struttura  di  enti  privati  non  e'
riconducibile ad alcuna delle materie indicate negli articoli 3  e  4
della legge costituzionale citata, andando a disciplinare la  materia
dell'ordinamento civile, attribuita in via esclusiva alla  competenza
legislativa dello Stato dall'art. 117,  secondo  comma,  lettera  l),
della Costituzione. 
    Si evidenzia che il comma 5  del  citato  art.  138  della  legge
regionale n. 9 del 23 ottobre 2023, ha  previamente  individuato  gli
organi di governance dell'ente indicando  il  Presidente;  la  Giunta
esecutiva; l'Assemblea di partecipazione; il Revisore dei conti. 
    Il comma successivo ha demandato ad una deliberazione  di  Giunta
regionale, da adottarsi  su  proposta  dell'Assessore  regionale  dei
trasporti, il compito di definire le linee guida  dello  statuto,  il
patrimonio  della  Fondazione  e  la  sua  destinazione  in  caso  di
scioglimento nonche' le relative modalita' operative. 
    In attuazione di tale ultima disposizione, la Giunta regionale ha
provveduto, fra l'altro, ad adottare: 
        i) la deliberazione n. 38/50 del 17 novembre  2023,  con  cui
sono state approvate le linee guida dello Statuto, disciplinando, tra
l'altro, gli organi di  governance,  sulla  cui  base  e'  stato  poi
prodotto e adottato lo Statuto della Fondazione; 
        ii) la deliberazione n. 41/44 del 1° dicembre 2023 con cui e'
stato designato il Presidente e successivamente, in data  5  dicembre
2023, e' stata formalizzata l'adesione di 47 comuni. 
    Con la legge regionale in esame e piu' precisamente con  il  Capo
III - rubricato «Disciplina degli organi della Fondazione»,  composto
dagli articoli 5, 6, 7 e 8 - la Regione Sardegna  ha  introdotto  una
disciplina dal carattere non generale ed astratto bensi'  individuale
e concreto, con cui vengono  specificamente  delineate  le  funzioni,
l'operativita'  e  la  composizione  (in  taluni   casi   cambiandone
unilateralmente la struttura) degli organi di governance. 
    In particolare: 
        l'art. 5 reca la  disciplina  del  Presidente,  indicando  le
relative prerogative, le modalita' di nomina e la durata della carica
e la rieleggibilita' del medesimo organo; 
        l'art. 6 disciplina  l'organo  direttivo  denominato  «Giunta
esecutiva  della  Fondazione»,  indicandone  una  composizione  dello
stesso in parte differente rispetto a quanto  previsto  dalle  citate
linee guida e dallo Statuto dell'ente medesimo, (1) risultando  cosi'
costituita dai seguenti soggetti: a) presidente della Fondazione;  b)
un componente delegato dall'Assessore regionale competente in materia
di trasporti; c)  un  componente  delegato  dall'Assessore  regionale
competente  in  materia  di  turismo;  d)  un   componente   delegato
dall'Assessore regionale competente in materia di enti locali; e)  un
componente nominato dall'ARST  S.p.a.;  f)  quattro  sindaci  o  loro
delegati scelti dall'assemblea di  partecipazione  tra  otto  sindaci
rappresentanti  delle  tratte  ferroviarie  individuati  dai   comuni
territorialmente competenti, attribuendo il  ruolo  di  supplenti  ai
quattro rimanenti che possono partecipare alla giunta  senza  diritto
di voto. 
    Sempre l'art. 6  procede  poi  con  una  puntuale  e  dettagliata
declinazione delle funzioni dell'organo  esecutivo,  prevedendo,  fra
l'altro, la predisposizione e approvazione del bilancio di previsione
e del conto consuntivo, le deliberazioni di eventuali modifiche dello
statuto, lo  scioglimento  della  Fondazione  e  la  devoluzione  del
patrimonio. La stessa disposizione, inoltre, disciplina la durata  in
carica, la rieleggibilita' e le modalita' deliberative  del  medesimo
Organo; 
        l'art.  7  reca   la   disciplina   dell'organo   assembleare
(«Assemblea di partecipazione»)  con  cui  si  stabilisce,  in  primo
luogo, che alla stessa competono funzioni prevalentemente consultive,
disciplinandone  la  composizione  e  le  funzioni,  prevedendo,   in
particolare, alla lettera d) del comma 6, che  l'organo  «esprime  un
parere in ordine al bilancio di  previsione  e  al  conto  consuntivo
predisposti dalla giunta esecutiva e alle  modifiche  dello  statuto,
allo  scioglimento  della   Fondazione   e   alla   devoluzione   del
patrimonio»; 
        l'art. 8, infine,  detta  la  disciplina  del  «Revisore  dei
conti» e stabilisce che detto organo  viene  «nominato  dalla  giunta
esecutiva su proposta dell'Assessore regionale competente in  materia
di trasporti ed e' scelto tra i soggetti iscritti  nel  registro  dei
revisori legali». 
    L'intervento  normativo  regionale,  attuato  con  le  richiamate
disposizioni, incide dal punto di vista sostanziale sulla  disciplina
degli organi di un ente privato-fondazione e pertanto, si espone a un
evidente vizio di illegittimita' costituzionale  per  violazione  del
riparto di competenze legislative stabilito  dall'art.  117,  secondo
comma, lettera l), della Costituzione, che riserva in  via  esclusiva
allo Stato la materia dell'ordinamento civile. 
    La disciplina di Fondazioni, Associazioni e, in  generale,  degli
enti di  diritto  privato,  e'  infatti  integralmente  riconducibile
all'ambito di tale materia di esclusiva competenza  statale,  essendo
regolata, sulla base di generali ragioni di  uniformita'  sull'intero
territorio nazionale oltre che di parita' di trattamento, in  primis,
dalle disposizioni del codice civile che disciplinano la  natura,  la
struttura,  il  funzionamento  e  l'assetto  organizzativo  dell'ente
(articoli 12 e ss) e, in secondo luogo, dalle  discipline  settoriali
specifiche come, in particolare, il decreto legislativo  n.  117  del
2017 recante il codice del terzo  settore  (successivamente  solo  il
codice del terzo settore) nonche' il decreto legislativo n.  153  del
1999 in tema di Fondazioni bancarie. 
    Pertanto, la Costituzione affida allo Stato il  potere-dovere  di
definire norme aventi contenuto  generale  e  astratto  (quindi,  non
individuale e concreto) che  disciplinano  gli  aspetti  costitutivi,
organizzativi, strutturali e finalistici di tali enti. 
    Nel caso di specie, la Regione ha inteso fornire  una  disciplina
individuale e concreta con cui, oltre a  spogliare  di  contenuto  le
prerogative degli organi di governance della Fondazione regionale  in
questione  come  definite  dallo  Statuto,  ha   declinato   in   via
legislativa aspetti sostanziali  afferenti  all'organizzazione  e  al
funzionamento  di  tale  ente  privatistico  che  non   trovano   una
corrispondenza nel panorama legislativo statale. 
    La Corte costituzionale si e' espressa piu' volte sul tema  della
competenza esclusiva statale in  ambito  di  ordinamento  civile  nel
senso delineato (inter alia, Corte costituzionale sentenza n. 152 del
2024, n. 131 del 2020; n. 185 del 2018; n. 300 del 2003 e n. 438  del
2007). 
    In particolare, intervenendo  sulla  disciplina  degli  enti  del
Terzo settore, la Corte ha affermato che  «ricade  tipicamente  nella
competenza statale relativa alla materia  "ordinamento  civile"»  non
solo la conformazione specifica e l'organizzazione di tali  enti,  ma
anche la definizione delle «regole essenziali di correlazione con  le
autorita' pubbliche» (sentenza  n.  131  del  2020  e,  negli  stessi
termini, sentenza n. 185 del 2018). 
    La stessa Consulta ha, poi, evidenziato che l'ordinamento  civile
comprende la disciplina dei  rapporti  tra  privati,  allo  scopo  di
garantire  l'uniformita'  di   trattamento   sull'intero   territorio
nazionale, in ossequio al principio costituzionale di eguaglianza (ex
plurimis, sentenze n. 290 del 2013, n. 123 del  2010  e  n.  401  del
2007; n. 185 del 2018). In tal senso anche  Corte  costituzionale  n.
287/2016: «Si tratta di profili che  attengono  alla  disciplina  dei
rapporti privati, riservata alla potesta' legislativa dello Stato  in
ragione  dell'esigenza,  sottesa  al  principio   costituzionale   di
eguaglianza, di garantire l'uniformita' di  trattamento,  nell'intero
territorio nazionale,  dei  rapporti  civilistici  tra  soggetti  che
operano in regime privato, senza che detti rapporti debbano rinvenire
necessariamente la loro disciplina sul piano codicistico (sentenze n.
97 del 2014 e n. 401 del 2007)». 
    Sulla base di tali principi, con la sentenza n. 152 del 2024,  la
Corte ha dichiarato incostituzionali talune norme, che non  trovavano
corrispondenza  nel  panorama  legislativo  statale,  della   regione
Emilia-Romagna, la' dove assoggettava a specifici controlli regionali
le partecipazioni agrarie. Con tale pronuncia  si  e'  affermato  che
«l'esame  della  questione  posta  con   riguardo   alla   competenza
legislativa statale nella materia ordinamento civile si  articola  in
tre passaggi argomentativi»: 
        la natura giuridica privatistica dei soggetti che vengono  in
considerazione; 
        la competenza  legislativa  statale  nel  disciplinare  norme
sostanziali (in  quel  caso  il  tema  riguardava  la  tipologia  dei
controlli sugli enti in questione) che disciplinano enti  di  diritto
privato; 
        la  sussistenza  di  una  invasione  della  regione  in  tale
competenza». 
    In termini analoghi, anche in precedenza, a fronte di altri  enti
(nello specifico, le  fondazioni  bancarie)  nella  premessa  che  le
stesse avessero  acquisito  una  natura  privatistica,  la  Corte  ha
incisivamente affermato che «cio' che  conta  ...  ,  ai  fini  della
determinazione della portata da assegnare al riparto delle competenze
legislative delineato dall'art. 117, secondo  e  terzo  comma,  della
Costituzione, e' la qualificazione  degli  enti  in  questione  quali
fondazioni-persone giuridiche private» (cosi' Corte costituzionale n.
300 del 2003). 
    Nel   caso   in   esame,   la   riconducibilita'   alla   materia
dell'ordinamento civile e' saldamente ancorata alla natura  giuridica
dell'ente in questione chiarita dallo stesso art. 138, in  attuazione
del quale si pone la legge oggi impugnata.  Tale  disposizione,  come
sopra osservato, al comma 2, dispone che la Fondazione  «risponde  ai
principi e allo schema giuridico della Fondazione  di  partecipazione
nell'ambito del piu' vasto  genere  di  fondazioni  disciplinato  dal
codice civile e dalle leggi collegate». 
    La natura privatistica e' confermata dal successivo passaggio ove
si specifica che «La Fondazione non persegue fini di lucro e non puo'
distribuire utili». 
    La ricostruzione della natura  giuridica,  dunque,  rimanda  alla
fondazione di partecipazione,  figura  privatistica  diffusasi  nella
prassi applicativa e divenuta nel tempo uno degli strumenti  con  cui
si regolamentano forme di partenariato pubblico-privato. Tale figura,
per opinione comune, fonde tratti  tipici  della  fondazione  con  le
caratteristiche   sintomatiche   dell'associazione.   Nella   prassi,
infatti, si e' avvertita l'esigenza  di  superare  alcuni  tratti  di
rigidita' tipici della fondazione tradizionale, connotata da distacco
netto fra fondatore ed ente, da una dotazione  patrimoniale  iniziale
intangibile  e  autosufficiente  al  perseguimento  degli  scopi  del
medesimo, nonche' della posizione meramente servente della  struttura
organizzativa, attingendo e  facendo  propri,  per  converso,  alcuni
tratti organizzativi propri delle associazioni, per molti versi  piu'
flessibili. Si tratta, dunque, di  un  organismo  non  lucrativo  che
nasce come reazione all'inadeguatezza  del  modello  tradizionale  di
fondazione,  connotato  dal  distacco  dal  suo  fondatore,  da   una
dotazione  patrimoniale  iniziale  autosufficiente  al  perseguimento
dello scopo e dalla posizione servente dell'organo amministrativo. 
    Per quanto  utilizzata  per  il  perseguimento  di  finalita'  di
interesse generale da parte delle amministrazioni pubbliche,  che  vi
fanno sovente ricorso  in  misura  crescente  per  gestire  attivita'
culturali, sociali,  educative,  sportive,  ambientali,  nonche'  per
attuare progetti di sviluppo locale, la sua  natura  giuridica  resta
comunque quella di un ente privato la cui natura non muta per il solo
fatto che enti pubblici ne detengano partecipazioni. 
    Sul piano normativo, dunque, sebbene emanazione  di  un  apparato
pubblico e creata per lo svolgimento anche di  compiti  di  interesse
generale, una fondazione costituita da soggetti pubblici ai sensi del
codice  civile  resta  in  linea  di  principio   assoggettata   alla
disciplina propria delle fondazioni di diritto privato. 
    Vale, dunque, rispetto al caso di specie, quanto affermato  dalla
giurisprudenza di legittimita' che  sia  pure  con  riferimento  alle
societa' di capitali, ha  richiamato  il  principio  secondo  cui  la
societa' di capitali con partecipazione  pubblica  non  muta  la  sua
natura  di  soggetto  di  diritto  privato  solo  in  ragione   della
partecipazione degli enti pubblici (comuni, provincia o simili)  dato
che la  societa'  quale  persona  giuridica  privata  opera  comunque
nell'esercizio della  propria  autonomia  negoziale.  In  tal  senso,
Cassazione Civ., sentenza n. 21658/2021 con  cui  viene  ribadito  il
principio secondo  cui  la  persona  giuridica  privata  conserva  la
propria autonomia, non rilevando che la  stessa  sia  partecipata  in
tutto o in parte da un  soggetto  pubblico  con  la  conseguenza  che
quest'ultimo non puo'  incidere  unilateralmente  sull'Ente  mediante
l'esercizio di poteri autoritativi  o  discrezionali  (In  tal  senso
anche la giurisprudenza ivi richiamata tra cui: Cassazione n 5346 del
22 febbraio 2019; SSUU n. 7799 del 1574/2005;  SSUU  n.  392  dell'11
gennaio 2011; cfr anche Cons di Stato, Sez. V,  n.  3659/2024,  sulla
natura privata di una fondazione culturale costituita da un comune  e
sulla non riconducibilita' delle stesse ad  associazioni  e  consorzi
locali rientranti nel novero delle amministrazioni pubbliche ex  art.
1 del decreto legislativo n. 165/2001). 
    In ogni caso, anche a prescindere da quanto sopra, nella presente
fattispecie la natura privatistica  della  stessa  risulta  affermata
dallo stesso legislatore regionale che all'art. 138 sopra citato,  la
riconduce espressamente nel  novero  delle  fondazioni  regolate  dal
diritto civile e da leggi collegate, oltre a qualificarla  come  ente
no profit e privo  di  fini  di  lucro.  In  definitiva,  la  Regione
Sardegna, avendo ritenuto di introdurre una disciplina individuale  e
concreta  che  delinea   la   morfologia,   l'organizzazione   e   il
funzionamento di tale ente privatistico con  norme  che  non  trovano
corrispondenza in norme dettate dallo Stato ha di fatto  disciplinato
in tema di ordinamento civile e, dunque, violato l'art. 117,  secondo
comma, lettera l), della Costituzione. 
II - Violazione della competenza  statale  esclusiva  in  materia  di
ordinamento civile  con  riferimento  all'art.  117,  secondo  comma,
lettera  l),  della  Costituzione,  per  violazione  della  normativa
statale  interposta  con  cui  sono  disciplinati  gli  enti  privati
rinvenibile, in particolare, nella disciplina  delle  associazioni  e
delle fondazioni contenuta nel codice civile, nel  codice  del  terzo
settore di cui al decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117  e  nelle
ulteriori discipline settoriali. 
    L'illegittimita' costituzionale della legge regionale in esame si
rinviene, altresi', nell'introduzione di una disciplina che non trova
alcun puntuale riscontro nell'ordinamento giuridico  statale  e  che,
anzi,  si  pone  in  diretto  contrasto  con  le   norme   interposte
rappresentate dalla disciplina in materia di enti privati. 
    In particolare, e' possibile  fare  riferimento  quale  parametro
interposto,  alle  pertinenti  disposizioni  del  codice  del   terzo
settore, sostanzialmente anche se non formalmente  richiamate,  dalla
legge istitutiva della  fondazione  in  esame  mediante  rinvio  alle
«leggi collegate» oltre che al codice civile (cfr. art. 138,  secondo
comma, della legge Regione Sardegna n. 9 del 2023). 
    E cio', anche  in  virtu'  della  espressa  qualificazione  della
fondazione in questione  quale  «ente  no  profit»,  in  quanto  tale
riconducibile al  novero  degli  enti  individuati  dall'art.  1  del
decreto legislativo n. 117/2017 che vi ricomprende  le  associazioni,
riconosciute e non riconosciute, le fondazioni e gli  altri  enti  di
carattere  privato  diversi  dalle   societa'   costituiti   per   il
perseguimento,  senza  scopi   di   lucro   di   finalita'   civiche,
solidaristiche e di utilita' sociale. 
    Si intende precisare, tuttavia,  che  l'affermato  contrasto  con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione non dipende
necessariamente dall'inquadramento della Fondazione  in  esame  quale
ente del terzo settore. 
    Il riferimento al  codice  del  terzo  settore  assume,  infatti,
rilievo  non  solo  e  non  necessariamente   in   quanto   normativa
direttamente applicabile  al  caso  concreto,  ma  quale  espressione
significativa  della  potesta'  legislativa  statale  in  materia  di
ordinamento  civile.  Il  legislatore  statale,  invero,  laddove  ha
ritenuto  di  disciplinare  in  modo  puntuale  il  funzionamento   e
l'organizzazione  degli  enti  privati  lo  ha   fatto   avvertendone
specifiche esigenze legate  alla  necessita'  di  offrire  un  quadro
normativo unitario e omogeneo in campi peculiari. 
    Cio' che rileva, pertanto, e' che, anche nei casi in cui lo Stato
interviene in modo dettagliato su specifiche categorie di enti,  tale
intervento si colloca sempre all'interno della  competenza  esclusiva
statale e si traduce nell'introduzione di principi e  regole  che  si
impongono come riferimento per l'intero ordinamento. 
    Con il presente motivo, dunque,  si  intende  affermare  che  una
legge regionale, oltre a non poter in  alcun  modo  legiferare  nella
materia  dell'ordinamento  civile,  non  puo'   a   maggior   ragione
introdurre discipline che si pongano  in  contrasto  con  i  principi
stabiliti dal legislatore statale. 
    Diversamente opinando, ci si troverebbe davanti ad  una  nuova  e
tipizzata  forma  di  ente   privato,   ossia   la   «Fondazione   di
partecipazione sarda», dotata di caratteristiche peculiari  stabilite
dalla legge regionale e collocata al di fuori dagli schemi  giuridici
statali. 
    Si osserva,  pertanto,  che  il  legislatore  regionale,  con  le
disposizioni impugnate, non si limita  a  muoversi  entro  i  margini
dettati   dall'ordinamento   (seppure   esorbitando   dalla   propria
competenza in ragione di quanto esposto  con  il  primo  motivo),  ma
introduce  regole  innovative  e  derogatorie   che   si   discostano
significativamente  dal  modello  legale  delineato  dall'ordinamento
civile. 
    In particolare, rilevano le sovrapposizioni  che  di  seguito  si
espongono. 
    1)  Innanzitutto,  la  definizione  -  successiva  rispetto  alla
costituzione  dell'Ente,  nonche'  unilaterale  e  puntuale  -  degli
aspetti  organizzativi  e  funzionali  degli  organi  fissata   negli
articoli da 5 a 8 si pone in  contrasto  con  l'art.  16  del  codice
civile che disciplina il contenuto obbligatorio dell'atto costitutivo
e  dello  statuto  per  gli   enti   (associazioni   e   fondazioni),
rappresentandone questi ultimi la fonte primaria di  regolazione,  in
cui si definiscono le prerogative degli organi. (art. 16  del  codice
civile  «L'atto  costitutivo  e  lo  statuto  devono   contenere   la
denominazione dell'ente, l'indicazione dello scopo, del patrimonio  e
della sede, nonche' le norme sull'ordinamento e sull'amministrazione.
Devono anche determinare, quando trattasi di associazioni, i  diritti
e gli obblighi degli associati e le condizioni della loro ammissione;
e, quando trattasi  di  fondazioni,  i  criteri  e  le  modalita'  di
erogazione delle rendite. 
    L'atto costitutivo e lo  statuto  possono  inoltre  contenere  le
norme  relative  all'estinzione  dell'ente  e  alla  devoluzione  del
patrimonio e, per le fondazioni,  anche  quelle  relative  alla  loro
trasformazione»). 
    L'intervento regionale, modificando o comprimendo unilateralmente
le prerogative proprie degli organi, come anche  si  esporra'  infra,
determina un depauperamento delle  funzioni  attribuite  agli  organi
statutari, incidendo illegittimamente su un assetto che deve rimanere
sottratto a interferenze pubbliche (e comunque sicuramente  sottratto
alla potesta' legislativa regionale). 
    Inoltre, l'intervento produce, altresi', l'ulteriore  effetto  di
sottrarre  tutti  gli  aspetti  modificativi   della   compagine   di
governance alle potenziali impugnative sociali che pure l'ordinamento
ammette sia a livello codicistico che  con  le  disposizioni  proprie
degli enti del terzo settore. 
    2)  Ulteriormente,  l'art.  5,  che  disciplina  la  figura   del
Presidente, al comma 1 e con le lettere a) e d) della legge regionale
in esame, dispone che  il  Presidente  ha  la  rappresentanza  legale
(lettera a) e che presiede l'assemblea di partecipazione e la  giunta
esecutiva (lettera d). In tal modo la disposizione in esame  si  pone
in contrasto con l'art. 26, commi 6 e 7, del codice del terzo settore
che attribuisce specifici poteri agli amministratori prevedendo che: 
        «6. Gli amministratori, entro  trenta  giorni  dalla  notizia
della loro nomina, devono chiederne l'iscrizione nel  Registro  unico
nazionale del terzo settore, indicando per ciascuno di essi il  nome,
il cognome, il luogo  e  la  data  di  nascita,  il  domicilio  e  la
cittadinanza, nonche' a quali di essi e' attribuita la rappresentanza
dell'ente, precisando se disgiuntamente o congiuntamente. 
        7. Il potere di rappresentanza attribuito agli amministratori
e' generale. Le limitazioni del potere  di  rappresentanza  non  sono
opponibili ai terzi se non sono iscritte nel Registro unico nazionale
del terzo settore  o  se  non  si  prova  che  i  terzi  ne  erano  a
conoscenza». 
    Ulteriore contrasto si ravvisa con la generale distinzione tra le
funzioni  di  indirizzo,  di  amministrazione  e  di  controllo   che
costituisce una regola generale delle fondazioni come si evince anche
dalle previsioni dell'art. 4 del decreto Legislativo n. 153 del  1999
sulla  disciplina  civilistica  delle  fondazioni  bancarie.  Analogo
contrasto si rinviene anche rispetto  all'art.  2371,  comma  1,  del
Codice civile - vigente in ambito societario ma da  intendersi  quale
disposizione generale di riferimento - a norma del quale «L'assemblea
e' presieduta dalla persona indicata nello statuto o, in mancanza, da
quella  eletta  con  il  voto  della  maggioranza  dei  presenti.  Il
presidente e' assistito da un segretario designato nello stesso modo.
Il  presidente   dell'assemblea   verifica   la   regolarita'   della
costituzione, accerta l'identita' e la legittimazione  dei  presenti,
regola il suo svolgimento ed accerta  i  risultati  delle  votazioni;
degli esiti di tali accertamenti deve essere dato conto nel verbale». 
    L'art. 5, nelle disposizioni in  esame  manifesta,  pertanto,  un
contrasto con le regole  di  funzionamento  dell'organo  assembleare,
fondate su  un  principio  di  separazione,  per  cui  il  presidente
designato dalla Giunta a capo dell'organo gestorio non deve ricoprire
al contempo la funzione di presidente dell'organo  assembleare.  Come
disciplinata  dall'art.  2371  del  codice  civile,  l'assemblea  e',
infatti, presieduta  dalla  persona  indicata  nello  statuto  o,  in
mancanza, da quella eletta dal medesimo organo  «con  il  voto  della
maggioranza dei presenti»; la regolazione dei  suoi  lavori,  quindi,
non puo' essere affidata ad altro organo che svolge funzioni distinte
e, in qualche modo, contrapposte. 
    3) L'art. 6 (Giunta esecutiva), al comma 1,  prevede  criteri  di
nomina dell'organo gestorio particolari e diversi da quelli stabiliti
dall'art. 26, comma 1, del codice del terzo settore a norma del quale
«Nelle associazioni,  riconosciute  o  non  riconosciute,  del  terzo
settore deve essere nominato  un  organo  di  amministrazione.  Salvo
quanto previsto dall'art. 25, comma 2, la nomina degli amministratori
spetta all'assemblea, fatta eccezione per i primi amministratori  che
sono nominati nell'atto costitutivo» (enfasi aggiunta). 
    Il primo  comma  dell'art.  6,  per  contro,  sottrae  la  nomina
all'assemblea e indentifica direttamente i componenti disponendo che: 
        «1. La giunta esecutiva della Fondazione di cui all'art. 138,
comma 5, lettera b), della legge regionale n. 9 del 2023 e' composta: 
          a) dal presidente della Fondazione; 
          b)  da  un  componente  delegato  dall'Assessore  regionale
competente in materia di trasporti; 
          c)  da  un  componente  delegato  dall'Assessore  regionale
competente in materia di turismo; 
          d)  da  un  componente  delegato  dall'Assessore  regionale
competente in materia di enti locali; 
          e) da un componente nominato dall'ARST S.p.a.; 
          f) da quattro sindaci o loro delegati scelti dall'assemblea
di  partecipazione  tra  otto  sindaci  rappresentanti  delle  tratte
ferroviarie  individuati  dai  comuni  territorialmente   competenti,
attribuendo il ruolo di supplenti ai quattro  rimanenti  che  possono
partecipare alla giunta senza diritto di voto. 
        L'art. 6, comma 3, lettera d), rimette  poi  alla  Giunta  la
valutazione sui requisiti per divenire soci  della  Fondazione,  che,
invece, l'art.  21  del  codice  del  terzo  settore  prevede  vadano
inseriti,  per  esigenze  di  certezza   e   trasparenza,   nell'atto
costitutivo dell'ente. In  tal  senso  l'art.  21  cit.:  «1.  L'atto
costitutivo deve indicare la denominazione  dell'ente;  l'assenza  di
scopo di lucro e le finalita' civiche, solidaristiche e  di  utilita'
sociale perseguite; l'attivita' di interesse generale che costituisce
l'oggetto sociale; la sede legale  il  patrimonio  iniziale  ai  fini
dell'eventuale riconoscimento della personalita' giuridica; le  norme
sull'ordinamento, l'amministrazione e la rappresentanza dell'ente;  i
diritti e gli obblighi degli associati, ove presenti; i requisiti per
l'ammissione  di  nuovi  associati,  ove  presenti,  e  la   relativa
procedura,  secondo  criteri  non  discriminatori,  coerenti  con  le
finalita' perseguite e l'attivita' di interesse generale  svolta;  la
nomina dei primi  componenti  degli  organi  sociali  obbligatori  e,
quando previsto, del soggetto incaricato della revisione  legale  dei
conti; le norme sulla devoluzione del patrimonio residuo in  caso  di
scioglimento o di estinzione; la durata dell'ente, se prevista. 
        2. Lo statuto contenente le norme relative  al  funzionamento
dell'ente, anche se forma oggetto di atto separato, costituisce parte
integrante  dell'atto  costitutivo.  In  caso  di  contrasto  tra  le
clausole dell'atto costitutivo e quelle dello statuto  prevalgono  le
seconde». 
    L'art. 6, comma 3, lettera e),  prevede  ancora,  che  la  Giunta
esecutiva predisponga e approvi il bilancio e  il  conto  consuntivo,
approvi le modifiche statutarie  e  deliberi  lo  scioglimento  della
Fondazione, in contrasto con l'art. 21 del codice civile (che fissa i
quorum deliberativi per cui, in  linea  generale,  «Le  deliberazioni
dell'assemblea sono prese a maggioranza di voti e con la presenza  di
almeno  la  meta'  degli  associati.  In  seconda   convocazione   la
deliberazione e' valida qualunque sia il  numero  degli  intervenuti.
Nelle deliberazioni di approvazione del  bilancio  e  in  quelle  che
riguardano la loro responsabilita' gli amministratori non hanno voto»
ma «Per modificare l'atto costitutivo e lo statuto, se in essi non e'
altrimenti disposto, occorrono la presenza di almeno tre quarti degli
associati e il voto favorevole della maggioranza dei presenti. 
    Per deliberare lo scioglimento dell'associazione e la devoluzione
del patrimonio [31 ss.] occorre il  voto  favorevole  di  almeno  tre
quarti degli associati.» (enfasi aggiunta). 
    Analogo contrasto e' individuabile anche con l'art. 25 del codice
del terzo settore; quest'ultimo attribuisce tali prerogative  proprio
all'organo  assembleare  seguendo  un   principio   fondamentale   di
separazione fra funzioni gestorie e funzioni di controllo. 
    4)  L'art.  7  (Assemblea)  attribuisce  all'assemblea   funzioni
meramente consultive, mentre sia l'art.  21  del  codice  civile  che
l'art. 25 del codice  del  terzo  settore,  come  sopra  specificato,
assegnano a detto organo compiti piu' pregnanti. 
    In particolare, l'art.  21  del  codice  civile  prevede  che  le
deliberazioni dell'assemblea siano prese «a maggioranza di voti e con
la  presenza  di  almeno  la  meta'  degli  associati.   In   seconda
convocazione la deliberazione e' valida qualunque sia il numero degli
intervenuti. Nelle deliberazioni di approvazione del  bilancio  e  in
quelle che riguardano la loro responsabilita' gli amministratori  non
hanno voto. 
    Per modificare l'atto costitutivo e lo statuto, se in essi non e'
altrimenti disposto, occorrono la presenza di almeno tre quarti degli
associati e il voto favorevole della maggioranza dei presenti. 
    Per deliberare lo scioglimento dell'associazione e la devoluzione
del patrimonio occorre il voto favorevole di almeno tre quarti  degli
associati»,  quanto  precede  anche  a  sottolineare  la  centralita'
tecnica  e  formale  di  tale  organo,  cruciale  al  fine  di  poter
affrontare ogni tipo di scelta gestionale. 
    In modo altresi' piu' evidente, l'art.  25  individua  i  compiti
dell'assemblea prevedendo che: «1.  L'assemblea  delle  associazioni,
riconosciute o non riconosciute, del terzo settore: 
        a) nomina e revoca i componenti degli organi sociali; 
        b) nomina e revoca, quando previsto, il  soggetto  incaricato
della revisione legale dei conti; 
        c) approva il bilancio; 
        d) delibera sulla responsabilita' dei componenti degli organi
sociali e promuove azione di responsabilita' nei loro confronti; 
        e)  delibera  sull'esclusione  degli  associati,  se   l'atto
costitutivo o lo statuto non attribuiscono la relativa competenza  ad
altro organo eletto dalla medesima; 
        f) delibera sulle modificazioni dell'atto costitutivo o dello
statuto; 
        g) approva l'eventuale regolamento dei lavori assembleari; 
        h) delibera lo scioglimento, la trasformazione, la fusione  o
la scissione dell'associazione; 
        i) delibera  sugli  altri  oggetti  attribuiti  dalla  legge,
dall'atto costitutivo o dallo statuto alla sua competenza. 
    2. Gli atti costitutivi o  gli  statuti  delle  associazioni  che
hanno un numero di associati  non  inferiore  a  cinquecento  possono
disciplinare le competenze dell'assemblea anche in  deroga  a  quanto
stabilito  al  comma  precedente,  nel  rispetto  dei   principi   di
democraticita',  pari  opportunita'  ed  eguaglianza  di  tutti   gli
associati e di elettivita' delle cariche sociali. 
    3. Lo statuto delle fondazioni del terzo settore puo'  attribuire
all'organo assembleare o di indirizzo, comunque  denominato,  di  cui
preveda la costituzione la competenza a  deliberare  su  uno  o  piu'
degli oggetti di  cui  al  comma  1,  nei  limiti  in  cui  cio'  sia
compatibile con la natura dell'ente quale fondazione e  nel  rispetto
della volonta' del fondatore». 
    Per contro, la  disposizione  della  legge  regionale  in  esame,
attribuendo  all'assemblea  limitati  comiti   meramente   consultivi
produce un'evidente alterazione degli equilibri e dei  ruoli  che  la
legge statale attribuisce agli organi di tali enti privati. 
    5) L'art. 8 (Revisore dei conti), stabilisce che il revisore  sia
nominato dalla Giunta  esecutiva,  in  violazione  dell'art.  30  del
codice del terzo settore, ai sensi del quale il revisore dei conti e'
nominato dall'organo assembleare. Il contrasto, dunque, e' radicale. 
    La disciplina delineata dalla norma regionale risulta altresi' in
contrasto con l'art. 25, comma 1,  lettere  a)  e  b),  del  medesimo
codice che, tra le competenze inderogabili  dell'assemblea  individua
quella di nominare e  revocare  gli  organi  sociali  e  il  soggetto
incaricato della revisione dei conti. 
    La  stessa  disposizione,  infine,  prevedendo  genericamente  la
nomina del revisore dei conti, e' suscettibile di porsi in  contrasto
con l'art. 30 dello stesso codice, che stabilisce, al comma 2, i casi
in cui la nomina di un revisore e' obbligatoria ai sensi del comma 1. 
    Nelle fondazioni del terzo settore, infatti, deve essere nominato
un organo di controllo, anche monocratico. 
    Ai seni del secondo comma poi, «Nelle associazioni,  riconosciute
o non riconosciute, del terzo settore, la  nomina  di  un  organo  di
controllo, anche monocratico, e' obbligatoria quando  siano  superati
per due esercizi consecutivi due dei seguenti limiti: 
        a) totale dell'attivo dello stato patrimoniale: 150.000 euro; 
        b) ricavi, rendite, proventi,  entrate  comunque  denominate:
300.000 euro; 
        c)  dipendenti  occupati  in  media  durante  l'esercizio:  7
unita'. 
    3. L'obbligo di cui  al  comma  2  cessa  se,  per  due  esercizi
consecutivi, i predetti limiti non vengono superati. 
    4. La nomina dell'organo di controllo  e'  altresi'  obbligatoria
quando siano stati costituiti patrimoni destinati ai sensi  dell'art.
10». 
    Alla luce di quanto sopra esposto si deve dunque, ritenere che la
normativa regionale oggetto di censura sia  doppiamente  illegittima:
da  un  lato,   perche'   invade   un   ambito   materiale   relativo
all'ordinamento  civile,  riservato  in  via  esclusiva  allo  Stato;
dall'altro, perche' si  discosta  dai  principi  e  dalle  coordinate
sistematiche tracciate  dalla  legislazione  statale,  generando  una
disciplina  disarmonica  e  incompatibile  con   l'assetto   unitario
dell'ordinamento  civile,  come  disegnato   sia   dalla   disciplina
codicistica che dalle normative collegate  quali  in  particolare  la
disciplina degli enti del terzo settore. 

(1) Art. 10  delle  linee  guida  -  «Giunta  esecutiva».  La  Giunta
    esecutiva e' composta dal Presidente  della  Fondazione,  da  due
    componenti scelti dall'Assemblea di  partecipazione  tra  quattro
    rappresentanti delle tratte ferroviarie  individuati  dai  comuni
    territorialmente competenti (mentre i due rimanenti  assumono  il
    ruolo di componenti supplenti che possono partecipare alle Giunte
    senza diritto di voto) e due componenti nominati dall'ARST  socio
    fondatore. I componenti della Giunta esecutiva, nominati  secondo
    quanto previsto dal presente articolo, restano in carica  per  un
    triennio e sono rieleggibili, salvo revoca da  parte  dell'Organo
    che li ha nominati prima della scadenza del  mandato.  La  Giunta
    esecutiva provvede all'amministrazione ordinaria e  straordinaria
    ed alla gestione della Fondazione, con criteri  di  economicita',
    efficacia  ed  efficienza,  ai  fini  dell'attuazione  del  piano
    triennale di  attivita'  deliberato  dall'Assemblea.  Provvede  a
    predisporre  ed  approvare  il  regolamento   della   Fondazione.
    Stabilisce le linee generali  delle  attivita'  della  Fondazione
    secondo un piano di durata triennale per il  perseguimento  delle
    finalita' di cui all'art. 2 del presente  Statuto.  Stabilisce  i
    criteri ed i requisiti  per  l'attribuzione  della  qualifica  di
    Nuovo Fondatore e di Partecipante ai sensi dell'art. 6. La Giunta
    esecutiva provvede a predisporre  ed  approvare  il  bilancio  di
    previsione  e  il  conto  consuntivo  e  delibera  le   eventuali
    modifiche del presente Statuto, lo scioglimento della  Fondazione
    e la devoluzione del patrimonio. La Giunta esecutiva  delibera  a
    maggioranza di voti: in caso  di  parita'  prevale  il  voto  del
    Presidente. Le riunioni della Giunta esecutiva possono  svolgersi
    anche in modalita' telematica, avvalendosi di  idonei  metodi  di
    lavoro collegiale che garantiscano l'effettiva compartecipazione,
    la contemporaneita' delle decisioni, la sicurezza dei dati, delle
    informazioni e, ove prevista, della segretezza. Per la  validita'
    dell'adunanza telematica restano fermi i requisiti  di  validita'
    richiesti per l'adunanza ordinaria. 

 
                              P. Q. M. 
 
    Si  conclude   affinche'   sia   dichiarata   la   illegittimita'
costituzionale del Capo III, contenente gli articoli 5,  6,  7  e  8,
della legge della Regione Sardegna del 6 febbraio 2026, n. 4, recante
«Disposizioni per la gestione  e  la  valorizzazione  delle  ferrovie
turistiche della Sardegna e disciplina degli organi della  Fondazione
Trenino Verde storico  della  Sardegna»,  pubblicata  nel  Bollettino
Ufficiale della Regione Sardegna n. 9 del 9 febbraio  2026,  S.S.  n.
16. 
    Si deposita: 
        a) L'attestazione di approvazione, da parte del Consiglio dei
ministri, della determinazione di proposizione del ricorso, in data 9
aprile 2026, nonche' l'allegata relazione della P.C.M. 
    Roma, 10 aprile 2026 
 
                  L'avvocato dello Stato: Palmieri