Reg. Ric. n. 4 del 2026
pubbl. su G.U. del 01/04/2026 n. 13
Ricorrente: Regione Emilia-Romagna
Resistente: Presidente del Consiglio dei ministri
Oggetto:
Bilancio e contabilità – Disabilità – Istruzione – Legge di bilancio 2026 – Prevista definizione del livello essenziale delle prestazioni (LEP) in materia di assistenza all’autonomia e alla comunicazione personale per gli alunni e gli studenti con accertamento della condizione della disabilità in età evolutiva, ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 66 del 2017, nonché con certificazione di disabilità precedente all’applicazione delle Linee guida di cui al medesimo art. 5, comma 6 – Previsione che il livello essenziale delle prestazioni (LEP) garantisce un supporto adeguato, permanente e personalizzato, in attuazione del principio di inclusività, nel rispetto dei princìpi di uguaglianza e di non discriminazione – Previsione che costituisce contenuto del LEP, quale sua componente fondamentale, il numero di ore di assistenza all’autonomia e alla comunicazione personale, da assicurare, in via progressiva e nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente, in misura corrispondente a quanto previsto nel piano educativo individualizzato (PEI), ai sensi dell’art. 7, comma 2, lettera d), del d.lgs. n. 66 del 2017 – Previsione che all'attuazione dei commi da 706 a 710 dell’art. 1 della legge di bilancio 2026 si provvede a valere sulle risorse del Fondo unico per l'inclusione delle persone con disabilità, di cui all'art. 1, comma 210, della legge n. 213 del 2023, afferenti alla finalità di cui all'art. 1, comma 213, lettera a), della legge medesima, sulle risorse del Fondo speciale per l'equità del livello dei servizi, di cui all'art. 1, comma 496, lettera a), della legge n. 213 del 2023, e sulle risorse assicurate dalle amministrazioni regionali e locali nell'ambito dei rispettivi bilanci – Stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze e disposizioni relative – Missione “14 - Diritti sociali, politiche sociali e famiglia (24)”, Programma 14.1 “Famiglia, pari opportunità e situazioni di disagio” (24.5), Azione “Politiche per la famiglia e le disabilità” in cui viene collocato lo stanziamento relativo al “Fondo unico per l’inclusione delle persone con disabilità” – Ricorso della Regione Emilia Romagna – Denunciata disciplina che fissa un livello di prestazione che non è finanziato dallo Stato e non è garantito in modo eguale sul territorio nazionale – Violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali – Lesione delle competenze amministrative e legislative regionali concorrenti nelle materie dell’istruzione, della tutela della salute e delle professioni – Lesione della competenza legislativa residuale regionale nella materia dell’assistenza sociale e del trasporto scolastico – Ridondanza sull’autonomia amministrativa dei comuni e delle province, che in tali settori dispongono di funzioni anche fondamentali – Disparità di trattamento sul territorio nazionale, in relazione a un aspetto, il livello essenziale di godimento di un diritto sociale, in relazione al quale la Costituzione esige eguaglianza – Normativa che imprime una destinazione specifica a risorse disponibili dei bilanci locali, comportando ulteriori impegni di spesa, anche non coperta – Incisione dell’autonomia finanziaria della regione e degli enti locali del suo territorio.
- Legge 30 dicembre 2025, n. 199, artt. 1, commi 706 e 707 in combinazione con il comma 711, e 3 e annessa Tabella 2 (stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze) con particolare riferimento alla Missione “14 - Diritti sociali, politiche sociali e famiglia (24)”, Programma 14.1 “Famiglia, pari opportunità e situazioni di disagio” (24.5), Azione “Politiche per la famiglia e le disabilità” in cui viene collocato lo stanziamento relativo al “Fondo unico per l’inclusione delle persone con disabilità”.
- Costituzione, artt. 3, primo comma, 5, 81, 97, 114, 117, commi secondo, lettere m) e p), terzo e quarto, 118, commi primo e secondo, e 119, commi primo e secondo.
Bilancio e contabilità – Disabilità – Istruzione – Legge di bilancio 2026 – Previsione che all'attuazione dei commi da 706 a 710 dell’art. 1 della legge di bilancio 2026, si provvede a valere sulle risorse del Fondo unico per l'inclusione delle persone con disabilità, di cui all'art. 1, comma 210, della legge n. 213 del 2023, afferenti alla finalità di cui all'art. 1, comma 213, lettera a), della legge medesima, sulle risorse del Fondo speciale per l'equità del livello dei servizi, di cui all'art. 1, comma 496, lettera a), della legge n. 213 del 2023, e sulle risorse assicurate dalle amministrazioni regionali e locali nell'ambito dei rispettivi bilanci – Prevista definizione del livello essenziale delle prestazioni (LEP) in materia di assistenza all’autonomia e alla comunicazione personale per gli alunni e gli studenti con accertamento della condizione della disabilità in età evolutiva, ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 66 del 2017, nonché con certificazione di disabilità precedente all’applicazione delle Linee guida di cui al medesimo art. 5, comma 6 – Stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze e disposizioni relative – Ricorso della Regione Emilia Romagna – Denunciata disciplina che dispone di uno stanziamento insufficiente e utilizza risorse locali per finanziare il LEP – Violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali, che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale – Illogica fissazione di un livello essenziale delle prestazioni (LEP) prima di aver acquistato i dati del costo e prima di aver potuto valutare costi e risorse disponibili – Sviamento della funzione legislativa – Violazione del principio di ragionevolezza – Inversione logico-temporale, per cui la determinazione politica del livello essenziale precede e non segue la quantificazione e il reperimento delle risorse, imposto sin da subito alla regione e agli enti locali con il sequestro delle loro risorse – Violazione del principio di autonomia e decentramento – Lesione del principio solidaristico, in relazione al riconoscimento dei diritti inviolabili – Violazione del principio di eguaglianza sostanziale poiché le regioni e gli enti locali sono lasciati soli nell’assicurare prestazioni essenziali – Lesione della normativa interposta e degli obblighi internazionali i quali tutelano i diritti della persona affetta da disabilità – Previsione del criterio delle risorse localmente disponibili e quindi della spesa storica degli enti locali che perpetua le disuguaglianze – Scopertura finanziaria del livello essenziale delle prestazioni che impedisce all’amministrazione regionale e locale di erogare ciò che sarebbe richiesto dalla legge statale, costringendo la pubblica amministrazione a scegliere se erogare il servizio in assenza di copertura o se erogarlo solo con le risorse disponibili – Violazione della qualificazione della prestazione nei termini di essenzialità – Lesione dei principi di buon andamento e dell’equilibrio di bilancio – Normativa che non dà integrale copertura alle spese che essa prevede – Previsione di una parziale copertura con il bilancio di soggetti terzi – Violazione dei principi di trasparenza e responsabilità politica dei bilanci, attesa la strumentalizzazione delle risorse di altri enti da parte dello Stato – Contrasto con il principio dell’approvazione con legge del bilancio preventivo – Lesione dell’autonomia finanziaria regionale.
- Legge 30 dicembre 2025, n. 199, artt. 1, comma 711 in connessione con il comma 706, e 3 e annessa Tabella 2 (stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze) con particolare riferimento alla Missione “14 - Diritti sociali, politiche sociali e famiglia (24)”, Programma 14.1 “Famiglia, pari opportunità e situazioni di disagio” (24.5), Azione “Politiche per la famiglia e le disabilità” in cui viene collocato lo stanziamento relativo al “Fondo unico per l’inclusione delle persone con disabilità”.
- Costituzione, artt. 2, 3, 5, 81, commi primo, terzo e quarto, 97, commi primo e secondo, 114, 117, secondo comma, lettera m) e 119, primo comma; Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, ratificata e resa esecutiva con legge 3 marzo 2009, n. 18; legge 5 febbraio 1992, n. 104, art. 13.
Bilancio e contabilità – Disabilità – Istruzione – Legge di bilancio 2026 – Previsione che all'attuazione dei commi da 706 a 710 dell’art. 1 della legge di bilancio 2026 si provvede a valere sulle risorse del Fondo unico per l'inclusione delle persone con disabilità, di cui all'art. 1, comma 210, della legge n. 213 del 2023, afferenti alla finalità di cui all'art. 1, comma 213, lettera a), della legge medesima, sulle risorse del Fondo speciale per l'equità del livello dei servizi, di cui all'art. 1, comma 496, lettera a), della legge n. 213 del 2023, e sulle risorse assicurate dalle amministrazioni regionali e locali nell'ambito dei rispettivi bilanci – Prevista definizione del livello essenziale delle prestazioni (LEP) in materia di assistenza all’autonomia e alla comunicazione personale per gli alunni e gli studenti con accertamento della condizione della disabilità in età evolutiva, ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 66 del 2017, nonché con certificazione di disabilità precedente all’applicazione delle Linee guida di cui al medesimo art. 5, comma 6 – Previsione che il livello essenziale delle prestazioni (LEP) garantisce un supporto adeguato, permanente e personalizzato, in attuazione del principio di inclusività, nel rispetto dei princìpi di uguaglianza e di non discriminazione – Previsione che costituisce contenuto del LEP, quale sua componente fondamentale, il numero di ore di assistenza all’autonomia e alla comunicazione personale, da assicurare, in via progressiva e nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente, in misura corrispondente a quanto previsto nel piano educativo individualizzato (PEI), ai sensi dell’art. 7, comma 2, lettera d), del d.lgs. n. 66 del 2017 – Ricorso della Regione Emilia Romagna – Denunciata disciplina che utilizza risorse regionali e locali per finanziare un livello essenziale delle prestazioni – Violazione dell’autonomia finanziaria regionale e degli enti locali – Lesione dei principi di corrispondenza tra funzioni e risorse e dell’integrale finanziamento a carico dello Stato dei livelli essenziali delle prestazioni.
- Legge 30 dicembre 2025, n. 199, art. 1, comma 711 in combinazione con i commi 706 e 707.
- Costituzione, art. 119, commi primo e quarto.
Bilancio e contabilità – Disabilità – Istruzione – Legge di bilancio 2026 – Previsione che tutti gli enti territoriali nel cui territorio sono situati punti di erogazione del servizio scolastico ove siano iscritti alunni e studenti con accertamento della condizione di disabilità in età evolutiva, ai fini dell’inclusione scolastica, assicurano l’erogazione del servizio di assistenza all’autonomia e alla comunicazione, ove richiesto dai relativi PEI, garantendo una media oraria settimanale almeno corrispondente alle risorse finanziarie a essi trasferite a carico del bilancio dello Stato e del bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri – Previsione che, con uno o più decreti dell’Autorità politica delegata in materia di disabilità, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, il Ministro dell’istruzione e del merito, il Ministro dell’interno e l’Autorità politica delegata per gli affari regionali e le autonomie, sulla base delle ipotesi tecniche formulate dalla competente Commissione tecnica per i fabbisogni standard, previa intesa in sede di Conferenza unificata, sono ripartite le risorse del Fondo unico per l’inclusione delle persone con disabilità, che concorrono in via progressiva al raggiungimento dell’obiettivo di servizio previsto per le annualità 2026 e 2027 di cui al comma 709 dell’art. 1 della legge di bilancio 2026 e al successivo raggiungimento del LEP – Previsione che all'attuazione dei commi da 706 a 710 dell’art. 1 della legge di bilancio 2026 si provvede a valere sulle risorse del Fondo unico per l'inclusione delle persone con disabilità, di cui all'art. 1, comma 210, della legge n. 213 del 2023, afferenti alla finalità di cui all'art. 1, comma 213, lettera a), della legge medesima, sulle risorse del Fondo speciale per l'equità del livello dei servizi, di cui all'art. 1, comma 496, lettera a), della legge n. 213 del 2023, e sulle risorse assicurate dalle amministrazioni regionali e locali nell'ambito dei rispettivi bilanci – Stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze e disposizioni relative – Missione “14 - Diritti sociali, politiche sociali e famiglia (24)”, Programma 14.1 “Famiglia, pari opportunità e situazioni di disagio” (24.5), Azione “Politiche per la famiglia e le disabilità” in cui viene collocato lo stanziamento relativo al “Fondo unico per l’inclusione delle persone con disabilità” – Ricorso della Regione Emilia Romagna – Denunciata normativa che dispone una modalità di finanziamento solo parziale ed eventuale, commisurata alla diversa realtà e capacità di spesa delle singole regioni e dei singoli comuni, in spregio alla normativa statale interposta che prevede un percorso di convergenza degli obiettivi di servizio ai livelli essenziali delle prestazioni e alle funzioni fondamentali costituzionalmente previste – Violazione delle competenze legislative regionali concorrenti nelle materie dell’istruzione, della tutela della salute e delle professioni – Lesione della competenza legislativa residuale regionale nella materia dell’assistenza sociale – Violazione delle competenze amministrative delle regioni e degli enti locali – Introduzione di un vincolo di destinazione impresso alle risorse regionali e locali – Violazione dell’autonomia finanziaria regionale e del principio dell’integrale finanziamento a carico dello Stato dei livelli essenziali delle prestazioni.
- Legge 30 dicembre 2025, n. 199, art. 1, commi 709 e 710, in combinazione con il comma 711.
- Costituzione, artt. 117, commi secondo, lettera m), terzo e quarto, 118, commi primo e secondo, 119, commi primo, secondo, terzo e quarto; legge 5 maggio 2009, n. 42, art. 18.
In subordine: Bilancio e contabilità – Disabilità – Istruzione – Legge di bilancio 2026 – Prevista definizione del livello essenziale delle prestazioni (LEP) in materia di assistenza all’autonomia e alla comunicazione personale per gli alunni e gli studenti con accertamento della condizione della disabilità in età evolutiva, ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 66 del 2017, nonché con certificazione di disabilità precedente all’applicazione delle Linee guida di cui al medesimo art. 5, comma 6 – Previsione che il livello essenziale delle prestazioni (LEP) garantisce un supporto adeguato, permanente e personalizzato, in attuazione del principio di inclusività, nel rispetto dei princìpi di uguaglianza e di non discriminazione – Previsione che costituisce contenuto del LEP, quale sua componente fondamentale, il numero di ore di assistenza all’autonomia e alla comunicazione personale, da assicurare, in via progressiva e nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente, in misura corrispondente a quanto previsto nel piano educativo individualizzato (PEI), ai sensi dell’art. 7, comma 2, lettera d), del d.lgs. n. 66 del 2017 – Previsione che tutti gli enti territoriali nel cui territorio sono situati punti di erogazione del servizio scolastico ove siano iscritti alunni e studenti con accertamento della condizione di disabilità in età evolutiva, ai fini dell’inclusione scolastica, assicurano l’erogazione del servizio di assistenza all’autonomia e alla comunicazione, ove richiesto dai relativi PEI, garantendo una media oraria settimanale almeno corrispondente alle risorse finanziarie a essi trasferite a carico del bilancio dello Stato e del bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri – Previsione che all'attuazione dei commi da 706 a 710 dell’art. 1 della legge di bilancio 2026 si provvede a valere sulle risorse del Fondo unico per l'inclusione delle persone con disabilità, di cui all'art. 1, comma 210, della legge n. 213 del 2023, afferenti alla finalità di cui all'art. 1, comma 213, lettera a), della legge medesima, sulle risorse del Fondo speciale per l'equità del livello dei servizi, di cui all'art. 1, comma 496, lettera a), della legge n. 213 del 2023, e sulle risorse assicurate dalle amministrazioni regionali e locali nell'ambito dei rispettivi bilanci - Stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze e disposizioni relative – Missione “14 - Diritti sociali, politiche sociali e famiglia (24)”, Programma 14.1 “Famiglia, pari opportunità e situazioni di disagio” (24.5), Azione “Politiche per la famiglia e le disabilità” in cui viene collocato lo stanziamento relativo al “Fondo unico per l’inclusione delle persone con disabilità” – Ricorso della Regione Emilia Romagna – Denunciata disciplina che impone contributi obbligatori alle regioni, in assenza di intesa con il sistema regionale, o in subordine, in assenza di parere, o in ulteriore subordine di qualche altra forma di collaborazione, nella definizione dei livelli essenziali delle prestazioni – Violazione del principio di leale collaborazione – Lesione dell’autonomia finanziaria della regione e degli enti locali e del principio dell’integrale finanziamento a carico dello Stato dei livelli essenziali delle prestazioni – Contrasto con il principio di sussidiarietà – Violazione del principio dell’autonomia e del decentramento.
- Legge 30 dicembre 2025, n. 199, art. 1, commi 706, 707, 709 e 711.
- Costituzione, artt. 5, 118, primo comma, 119, commi primo, secondo, terzo, quarto e quinto, e 120, secondo comma.
Bilancio e contabilità – Disabilità – Istruzione – Legge di bilancio 2026 -– Previsione che entro il 31 dicembre 2027, il registro nazionale per la ricognizione del fabbisogno territoriale aggregato delle ore prestate dagli assistenti all'autonomia e alla comunicazione e degli utenti assistiti, gestito dalla Presidenza del Consiglio dei ministri-Dipartimento per le politiche in favore delle persone con disabilità è alimentato con i dati raccolti dal Ministero dell'istruzione e del merito, attraverso il Sistema informativo dell'istruzione (SIDI) – Previsione che con decreto interministeriale dell'Autorità politica delegata in materia di disabilità, sono definiti i criteri tecnici e le modalità per l'accesso, la condivisione e l'utilizzo dei dati contenuti nel suddetto registro nazionale, nonché le specifiche tipologie di dati funzionali alla rilevazione e alla quantificazione del fabbisogno di assistenza all'autonomia e alla comunicazione a livello territoriale – Previsione che il registro nazionale è alimentato dai dati del piano educativo individualizzato (PEI) già trasmessi dalle istituzioni scolastiche nell'ambito dei flussi informativi esistenti, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica – Ricorso della Regione Emilia Romagna – Denunciata omessa previsione dell’intesa con la Conferenza Stato-regioni o della Conferenza unificata oppure, ove ciò non spettasse, di altra forma di coinvolgimento del sistema regionale e locale – Violazione del principio di leale collaborazione.
- Legge 30 dicembre 2025, n. 199, art. 1, comma 708, secondo periodo.
- Costituzione, art. 120, secondo comma.
Bilancio e contabilità – Disabilità – Istruzione – Legge di bilancio 2026 – Prevista definizione del livello essenziale delle prestazioni (LEP) in materia di assistenza all’autonomia e alla comunicazione personale per gli alunni e gli studenti con accertamento della condizione della disabilità in età evolutiva, ai sensi dell’art. 5 del decreto legislativo n. 66 del 2017, nonché con certificazione di disabilità precedente all’applicazione delle Linee guida di cui al medesimo art. 5, comma 6 – Previsione che il livello essenziale delle prestazioni (LEP) garantisce un supporto adeguato, permanente e personalizzato, in attuazione del principio di inclusività, nel rispetto dei princìpi di uguaglianza e di non discriminazione – Previsione che costituisce contenuto del LEP, quale sua componente fondamentale, il numero di ore di assistenza all’autonomia e alla comunicazione personale, da assicurare, in via progressiva e nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente, in misura corrispondente a quanto previsto nel piano educativo individualizzato (PEI), ai sensi dell’art. 7, comma 2, lettera d), del d.lgs. n. 66 del 2017 – Previsione che all'attuazione dei commi da 706 a 710 dell’art. 1 della legge di bilancio 2026 si provvede a valere sulle risorse del Fondo unico per l'inclusione delle persone con disabilità, di cui all'art. 1, comma 210, della legge n. 213 del 2023, afferenti alla finalità di cui all'art. 1, comma 213, lettera a), della legge medesima, sulle risorse del Fondo speciale per l'equità del livello dei servizi, di cui all'art. 1, comma 496, lettera a), della legge n. 213 del 2023, e sulle risorse assicurate dalle amministrazioni regionali e locali nell'ambito dei rispettivi bilanci – Stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze e disposizioni relative – Ricorso della Regione Emilia Romagna – Denunciata legislazione che nella parte in cui finanzia solo parzialmente i livelli essenziali delle prestazioni (LEP), confligge con la normativa interposta attuativa dell’autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario – Normativa che condiziona i possibili sviluppi delle legittime istanze di autonomia differenziata – Violazione dell’equilibrio tra eguaglianza e differenziazione.
- Legge 30 dicembre 2025, n. 199, art. 1, commi 706 e 707, in combinazione con il comma 711 e con l’art. 3.
- Costituzione, art. 116, terzo comma; legge 26 giugno 2024, n. 86, art. 4.
Bilancio e contabilità – Disabilità – Istruzione – Legge di bilancio 2026 –Prevista definizione del livello essenziale delle prestazioni (LEP) in materia di assistenza all’autonomia e alla comunicazione personale per gli alunni e gli studenti con accertamento della condizione della disabilità in età evolutiva, ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 66 del 2017, nonché con certificazione di disabilità precedente all’applicazione delle Linee guida di cui al medesimo art. 5, comma 6 – Previsione che il livello essenziale delle prestazioni (LEP) garantisce un supporto adeguato, permanente e personalizzato, in attuazione del principio di inclusività, nel rispetto dei princìpi di uguaglianza e di non discriminazione – Previsione che costituisce contenuto del LEP, quale sua componente fondamentale, il numero di ore di assistenza all’autonomia e alla comunicazione personale, da assicurare, in via progressiva e nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente, in misura corrispondente a quanto previsto nel piano educativo individualizzato (PEI), ai sensi dell’art. 7, comma 2, lettera d), del d.lgs. n. 66 del 2017 – Previsione che tutti gli enti territoriali nel cui territorio sono situati punti di erogazione del servizio scolastico ove siano iscritti alunni e studenti con accertamento della condizione di disabilità in età evolutiva, ai fini dell’inclusione scolastica, assicurano l’erogazione del servizio di assistenza all’autonomia e alla comunicazione, ove richiesto dai relativi PEI, garantendo una media oraria settimanale almeno corrispondente alle risorse finanziarie a essi trasferite a carico del bilancio dello Stato e del bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri – Ricorso della Regione Emila Romagna – Denunciata disciplina che, limitando le prestazioni erogabili alle risorse disponibili, espone le regioni e gli enti locali alla responsabilità anche finanziaria per violazione dei diritti individuali, con compromissione del loro equilibrio finanziario – Lesione della normativa interposta e degli obblighi internazionali i quali tutelano i diritti della persona affetta da disabilità – Violazione del diritto alla salute, all’istruzione e all’assistenza sociale – Squilibrio del bilancio regionale e conseguente lesione dell’autonomia finanziaria della regione e degli enti locali e del principio dell’integrale finanziamento a carico dello Stato dei livelli essenziali delle prestazioni.
- Legge 30 dicembre 2025, n. 199, art. 1, commi 706, 707 e 709.
- Costituzione, artt. 32, 34, 38, 117, primo comma, e 119, commi primo e quarto; Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, ratificata e resa esecutiva con legge 3 marzo 2009, n. 18; legge 5 febbraio 1992, n. 104, art. 13.
legge del 30/12/2025 Num. 199 Art. 1 Co. 707
legge del 30/12/2025 Num. 199 Art. 1 Co. 708
legge del 30/12/2025 Num. 199 Art. 1 Co. 709
legge del 30/12/2025 Num. 199 Art. 1 Co. 710
legge del 30/12/2025 Num. 199 Art. 1 Co. 711
legge del 30/12/2025 Num. 199 Art. 3
legge del 30/12/2025 Num. 199
Costituzione Art. 3 Co. 1
Costituzione Art. 3 Co. 2
Costituzione Art. 5
Costituzione Art. 32
Costituzione Art. 34
Costituzione Art. 38
Costituzione Art. 81 Co. 1
Costituzione Art. 81 Co. 3
Costituzione Art. 81 Co. 4
Costituzione Art. 97 Co. 1
Costituzione Art. 97 Co. 2
Costituzione Art. 114
Costituzione Art. 116 Co. 3
Costituzione Art. 117 Co. 1
Costituzione Art. 117 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 3
Costituzione Art. 117 Co. 4
Costituzione Art. 118 Co. 1
Costituzione Art. 118 Co. 2
Costituzione Art. 119 Co. 2
Costituzione Art. 119 Co. 1
Costituzione Art. 119 Co. 3
Costituzione Art. 119 Co. 4
Costituzione Art. 119 Co. 5
Costituzione Art. 120 Co. 2
Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità del 13/12/2006
legge del 05/02/1992 Art. 13
Udienza Pubblica del 22/09/2026 rel. ANTONINI
Testo del ricorso
N. 4 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 marzo 2026
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 10 marzo 2026 (della Regione Emilia-Romagna).
Bilancio e contabilita' - Disabilita' - Istruzione - Legge di
bilancio 2026 - Prevista definizione del livello essenziale delle
prestazioni (LEP) in materia di assistenza all'autonomia e alla
comunicazione personale per gli alunni e gli studenti con
accertamento della condizione della disabilita' in eta' evolutiva,
ai sensi dell'art. 5 del d.lgs. n. 66 del 2017, nonche' con
certificazione di disabilita' precedente all'applicazione delle
Linee guida di cui al medesimo art. 5, comma 6 - Previsione che il
livello essenziale delle prestazioni (LEP) garantisce un supporto
adeguato, permanente e personalizzato, in attuazione del principio
di inclusivita', nel rispetto dei principi di uguaglianza e di non
discriminazione - Previsione che costituisce contenuto del LEP,
quale sua componente fondamentale, il numero di ore di assistenza
all'autonomia e alla comunicazione personale, da assicurare, in via
progressiva e nei limiti delle risorse disponibili a legislazione
vigente, in misura corrispondente a quanto previsto nel piano
educativo individualizzato (PEI), ai sensi dell'art. 7, comma 2,
lettera d), del d.lgs. n. 66 del 2017 - Previsione che entro il 31
dicembre 2027, il registro nazionale per la ricognizione del
fabbisogno territoriale aggregato delle ore prestate dagli
assistenti all'autonomia e alla comunicazione e degli utenti
assistiti, gestito dalla Presidenza del Consiglio dei
ministri-Dipartimento per le politiche in favore delle persone con
disabilita', e' alimentato con i dati raccolti dal Ministero
dell'istruzione e del merito, attraverso il Sistema informativo
dell'istruzione (SIDI) - Previsione che con decreto
interministeriale dell'Autorita' politica delegata in materia di
disabilita', sono definiti i criteri tecnici e le modalita' per
l'accesso, la condivisione e l'utilizzo dei dati contenuti nel
suddetto registro nazionale, nonche' le specifiche tipologie di
dati funzionali alla rilevazione e alla quantificazione del
fabbisogno di assistenza all'autonomia e alla comunicazione a
livello territoriale - Previsione che il registro nazionale e'
alimentato dai dati del piano educativo individualizzato (PEI) gia'
trasmessi dalle istituzioni scolastiche nell'ambito dei flussi
informativi esistenti, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza
pubblica - Previsione che tutti gli enti territoriali nel cui
territorio sono situati punti di erogazione del servizio scolastico
ove siano iscritti alunni e studenti con accertamento della
condizione di disabilita' in eta' evolutiva, ai fini
dell'inclusione scolastica, assicurano l'erogazione del servizio di
assistenza all'autonomia e alla comunicazione, ove richiesto dai
relativi PEI, garantendo una media oraria settimanale almeno
corrispondente alle risorse finanziarie a essi trasferite a carico
del bilancio dello Stato e del bilancio autonomo della Presidenza
del Consiglio dei ministri - Previsione che, con uno o piu' decreti
dell'Autorita' politica delegata in materia di disabilita', di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, il Ministro
dell'istruzione e del merito, il Ministro dell'interno e
l'Autorita' politica delegata per gli affari regionali e le
autonomie, sulla base delle ipotesi tecniche formulate dalla
competente Commissione tecnica per i fabbisogni standard, previa
intesa in sede di Conferenza unificata, sono ripartite le risorse
del Fondo unico per l'inclusione delle persone con disabilita', che
concorrono in via progressiva al raggiungimento dell'obiettivo di
servizio previsto per le annualita' 2026 e 2027 di cui al comma 709
dell'art. 1 della legge di bilancio 2026 e al successivo
raggiungimento del LEP - Previsione che all'attuazione dei commi da
706 a 710 dell'art. 1 della legge di bilancio 2026 si provvede a
valere sulle risorse del Fondo unico per l'inclusione delle persone
con disabilita', di cui all'art. 1, comma 210, della legge n. 213
del 2023, afferenti alla finalita' di cui all'art. 1, comma 213,
lettera a), della legge medesima, sulle risorse del Fondo speciale
per l'equita' del livello dei servizi, di cui all'art. 1, comma
496, lettera a), della legge n. 213 del 2023, e sulle risorse
assicurate dalle amministrazioni regionali e locali nell'ambito dei
rispettivi bilanci - Stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze e disposizioni relative - Missione
"14 - Diritti sociali, politiche sociali e famiglia (24)",
Programma 14.1 "Famiglia, pari opportunita' e situazioni di
disagio" (24.5), Azione "Politiche per la famiglia e le
disabilita'" in cui viene collocato lo stanziamento relativo al
"Fondo unico per l'inclusione delle persone con disabilita'".
- Legge 30 dicembre 2025, n. 199 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2026 e bilancio pluriennale per il triennio
2026-2028), artt. 1, commi da 706 a 711, e 3 e annessa Tabella 2.
(GU n. 13 del 01-04-2026)
Ricorso della Regione Emilia-Romagna (codice fiscale n.
80062590379), in persona del Presidente della Giunta regionale pro
tempore Michele De Pascale, autorizzato con deliberazione della
Giunta regionale del 2 marzo 2026, n. 279 (all. 1), rappresentata e
difesa, come da procura speciale in calce al presente atto secondo le
norme vigenti, congiuntamente e disgiuntamente, dall'avv. prof.
Giandomenico Falcon (codice fiscale: FLCGDM45C06L736E; PEC:
giandomenico.falcon@ordineavvocatipadova.it; telefax per le
comunicazioni 049-8776503) del Foro di Padova e dall'avv. Andrea
Manzi (codice fiscale: MNZNDR64T26I804V; PEC:
andreamanzi@ordineavvocatiroma.org) del Foro di Roma, con domicilio
eletto presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via Alberico II n.
33,
contro il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale
e' istituzionalmente domiciliato,
per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale, della
legge 30 dicembre 2025, n. 199, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
del 30 dicembre 2025, n. 301 - Serie generale - recante «Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2026 e bilancio
pluriennale per il triennio 2026-2028», in relazione alle
disposizioni dell'art. 1, commi 706, 707, 708, 709, 710 e 711,
nonche' in relazione all'art. 3 con riferimento al disposto dello
Stato di previsione delle spese del Ministero dell'economia e delle
finanze, Missione 14 - Diritti sociali, politiche sociali e famiglia»
- Programma 14.1 «Famiglia, pari opportunita' e situazioni di
disagio», Azione «Politiche per la famiglia e le disabilita'»,
Tabella 2, nelle parti e sotto i profili precisati nell'esposizione
in diritto;
per violazione dei seguenti articoli della Costituzione:
2, 3, primo e secondo comma; 5; 32, 34 e 38; 81, primo, terzo e
quarto comma; 97, primo e secondo comma; 114; 116, terzo comma; 117,
commi primo, secondo, lett. m) e p), terzo e quarto; 118, primo e
secondo comma; 119, primo, secondo, terzo, quarto e quinto comma;
120, secondo comma;
nonche' dei principi costituzionali di ragionevolezza, di
sussidiarieta' (articoli 3, secondo comma, e 118 della Costituzione)
e di leale collaborazione (art. 120 della Costituzione), e in quanto
occorra, per violazione dell'art. 117, comma primo, della
Costituzione, in riferimento alla Convenzione delle Nazioni Unite sui
diritti delle persone con disabilita'.
Fatto
Nella Gazzetta Ufficiale del 30 dicembre 2025, n. 301 - Serie
generale - e' stata pubblicata la legge 30 dicembre 2025, n. 199,
recante Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2026 e bilancio pluriennale per il triennio 2026-2028.
Nei commi da 706 a 711 l'art. 1 di tale legge contiene le
disposizioni in materia di assistenza all'autonomia e alla
comunicazione personale per alunni e gli studenti con accertamento
della condizione della disabilita' in eta' evolutiva che formano
oggetto del presente giudizio o comunque rilevano in esso.
Di tali disposizioni conviene dunque, in primo luogo, proporre
una esposizione ragionata.
1. Il LEP in materia di assistenza all'autonomia e alla
comunicazione personale per alunni e gli studenti con accertamento
della condizione della disabilita' in eta' evolutiva.
Il comma 706, formando una sorta di introduzione programmatica,
enuncia che «ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione, e' definito il livello essenziale delle prestazioni
(LEP) in materia di assistenza all'autonomia e alla comunicazione
personale per gli alunni e gli studenti con accertamento della
condizione della disabilita' in eta' evolutiva, ai sensi dell'art. 5
del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 66, nonche' con
certificazione di disabilita' precedente all'applicazione delle Linee
guida di cui al medesimo art. 5, comma 6».
Cosi' individuato l'oggetto del LEP, alla «definizione» del
livello essenziale e' dedicato il successivo comma 707.
Secondo il primo periodo di tale disposizione «il LEP garantisce
un supporto adeguato, permanente e personalizzato, in attuazione del
principio di inclusivita', nel rispetto dei principi di uguaglianza e
di non discriminazione». Come si vede, qui e' meramente enunciata la
«funzione» del LEP.
Il secondo periodo individua quale «componente fondamentale» del
LEP «il numero di ore di assistenza all'autonomia e alla
comunicazione personale, da assicurare, in via progressiva e nei
limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente, in misura
corrispondente a quanto previsto nel piano educativo individualizzato
(PEI), ai sensi dell'art. 7, comma 2, lettera d), del decreto
legislativo 13 aprile 2017, n. 66».
Ne consegue che il numero di ore, pur essendo la componente
fondamentale del LEP, non e' individuato ne' e' individuabile nella
sua consistenza, potendosi dedurre solo a posteriori dalla sommatoria
dei singoli Piani educativi individualizzati. Inoltre, esso non e'
affatto attualmente «determinato» (nel senso dell'art. 117, secondo
comma, lett. m), della Costituzione), ma e' da assicurare, come
dispone ancora il secondo periodo del comma, «in via progressiva» e
limitatamente alle «risorse disponibili». Dunque, il LEP non e' un
LEP.
Il terzo e ultimo periodo del comma 707 precisa che «sono,
altresi', componenti fondamentali del LEP l'impiego di personale in
possesso del profilo professionale individuato ai sensi dell'art. 3,
comma 4, del decreto legislativo n. 66 del 2017 nonche' il rispetto
degli standard qualitativi individuati ai sensi del comma 5-bis del
medesimo art. 3».
Con tali riferimenti alla disciplina di base in materia (il
decreto legislativo richiamato detta, infatti, le Norme per la
promozione dell'inclusione scolastica degli studenti con disabilita')
si assegnano dunque alla tematica dei LEP la qualificazione del
personale e gli standard qualitativi previsti, senza peraltro nulla
ulteriormente precisare o quantificare.
Il comma 708 riguarda il registro nazionale per la ricognizione
del fabbisogno territoriale aggregato delle ore prestate dagli
assistenti all'autonomia e alla comunicazione e degli utenti
assistiti, gestito dalla Presidenza del Consiglio dei ministri e
alimentato con i dati raccolti dal Ministero dell'istruzione e del
merito, attraverso il Sistema informativo dell'istruzione (SIDI), e
in particolare attraverso i dati dei PEI trasmessi dalle istituzioni
scolastiche nell'ambito dei flussi informativi.
Esso forma oggetto della presente impugnazione limitatamente alla
disposizione del secondo periodo, ai sensi del quale «con decreto
dell'Autorita' politica delegata in materia di disabilita', di
concerto con il Ministro dell'istruzione e del merito, con il
Ministro dell'economia e delle finanze e con l'Autorita' politica
delegata per gli affari regionali e le autonomie, sono definiti i
criteri tecnici e le modalita' per l'accesso, la condivisione e
l'utilizzo dei dati contenuti nel registro nazionale [...], nonche'
le specifiche tipologie di dati funzionali alla rilevazione e alla
quantificazione del fabbisogno di assistenza all'autonomia e alla
comunicazione a livello territoriale».
Sembra evidente, infatti, che la palese connessione con le
funzioni cui sono chiamate le regioni e gli altri enti territoriali
richiede, a titolo di leale collaborazione, l'intesa con la
Conferenza Stato Regioni o con la Conferenza Unificata: non apparendo
sufficiente, ad avviso della ricorrente Regione, un mero parere
istruttorio, che pure sarebbe una pur minimale forma di
coinvolgimento.
Il comma 709 reca la disciplina destinata ad operare per gli anni
2026 e 2027 «nelle more della piena operativita' del registro di cui
al comma 708, quali misure propedeutiche all'implementazione del LEP
finalizzate a favorire l'attivazione e il potenziamento delle
attivita' di assistenza all'autonomia e alla comunicazione».
In questa prospettiva, la disposizione afferma che «in via
transitoria, e' individuato uno specifico obiettivo di servizio teso
a garantire l'avvio di tale servizio negli enti territoriali dove e'
piu' carente» (primo periodo, enfasi aggiunta) e che «a tal fine,
tutti gli enti territoriali nel cui territorio sono situati punti di
erogazione del servizio scolastico ove siano iscritti alunni e
studenti con accertamento della condizione di disabilita' in eta'
evolutiva, ai fini dell'inclusione scolastica, assicurano
l'erogazione del servizio di assistenza all'autonomia e alla
comunicazione, ove richiesto dai relativi PEI, garantendo una media
oraria settimanale almeno corrispondente alle risorse finanziarie a
essi trasferite a carico del bilancio dello Stato e del bilancio
autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri» (secondo
periodo).
Il terzo periodo precisa che «restano salvi l'integrazione del
servizio con le altre risorse disponibili nel bilancio comunale o
regionale o il trasferimento delle risorse ad altro ente territoriale
che si faccia carico dell'effettiva erogazione del servizio».
Il comma 710 riguarda specificamente il finanziamento della fase
«transitoria» 2026/2027, al quale sono destinate «le risorse del
Fondo unico per l'inclusione delle persone con disabilita', di cui
all'art. 1, comma 210, della legge 30 dicembre 2023, n. 213,
afferenti alla finalita' di cui all'art. 1, comma 213, lettera a),
della legge 30 dicembre 2023, n. 213», le quali «concorrono in via
progressiva al raggiungimento dell'obiettivo di servizio previsto per
le annualita' 2026 e 2027 di cui al comma 709 del presente articolo e
al successivo raggiungimento del LEP».
Lo stesso comma dispone che tali risorse sono ripartite «con uno
o piu' decreti dell'Autorita' politica delegata in materia di
disabilita', di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, il Ministro dell'istruzione e del merito, il Ministro
dell'interno e l'Autorita' politica delegata per gli affari regionali
e le autonomie, sulla base delle ipotesi tecniche formulate dalla
Commissione tecnica per i fabbisogni standard di cui all'art. 1,
comma 29, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, previa intesa in sede
di Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281».
Il comma 711, infine, riguarda genericamente le risorse destinate
«all'attuazione dei commi da 706 a 710 del presente articolo», e
dispone che ad essa «si provvede a valere sulle risorse del Fondo
unico per l'inclusione delle persone con disabilita', di cui all'art.
1, comma 210, della legge 30 dicembre 2023, n. 213, afferenti alla
finalita' di cui all'art. 1, comma 213, lettera a), della legge 30
dicembre 2023, n. 213, sulle risorse del Fondo speciale per l'equita'
del livello dei servizi, di cui all'art. 1, comma 496, lettera a),
della legge 30 dicembre 2023, n. 213, e sulle risorse assicurate
dalle amministrazioni regionali e locali nell'ambito dei rispettivi
bilanci» (enfasi aggiunta).
2. L'art. 3, con riferimento allo Stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze.
Puo' essere utile premettere che a partire dalla legge di
bilancio 2022 (legge n. 234/2021, art. 1, commi 179 e 180) e fino al
2023 esisteva un fondo dedicato e autonomo denominato esplicitamente
«Fondo per l'assistenza all'autonomia e alla comunicazione degli
alunni con disabilita'», iscritto nello stato di previsione del MEF.
Invece, dal 2024, con la legge di bilancio 2024 (legge n. 213/2023,
art. 1, comma 210), tale fondo e' stato abolito insieme ad altri tre
fondi settoriali - il Fondo per l'inclusione delle persone con
disabilita', il Fondo per il sostegno del ruolo di cura del caregiver
familiare e il Fondo per l'inclusione delle persone sorde e con
ipoacusia - e le loro risorse sono confluite nel nuovo «Fondo unico
per l'inclusione delle persone con disabilita'».
Questo nuovo Fondo unico e' stato istituito nello stato di
previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, per il
successivo trasferimento al bilancio autonomo della Presidenza del
Consiglio dei ministri.
Nella nuova disciplina la spesa per l'assistenza all'autonomia e
alla comunicazione nel 2024 figurava nella Tabella n. 2 (MEF) non in
modo autonomo come in passato, ma inglobata nel Fondo unico, sotto la
Missione «Diritti sociali, politiche sociali e famiglia», con
successivo trasferimento alla Presidenza del Consiglio dei ministri,
che poi gestisce i riparti verso Comuni e Regioni. In conseguenza di
cio' la voce specifica della Tabella n. 2 e' quindi diventata piu'
difficile da leggere rispetto agli anni precedenti, proprio perche'
la fusione dei fondi ne ha oscurato la destinazione specifica.
Comunque, facendo riferimento all'art. 3, della legge n.
199/2025, e in particolare allo Stato di previsione delle spese del
Ministero dell'economia e delle finanze (per la successiva gestione
in capo alla Presidenza del Consiglio), risulta che al Programma 14.1
«Famiglia, pari opportunita' e situazioni di disagio» (il quale
include l'Azione «Politiche per la famiglia e le disabilita'»,
facente parte della Missione indicata come «14 - Diritti sociali,
politiche sociali e famiglia») nella Tabella 2 allegata allo Stato di
previsione e' dedicato uno stanziamento di competenza pari a
complessivi euro 602.330.809 per l'esercizio finanziario 2026, euro
754.492.330 per l'esercizio finanziario 2027 ed euro 699.482.460 per
l'esercizio finanziario 2028.
La Tabella 2 non consente ulteriori affinamenti
dell'articolazione della spesa. Tuttavia, secondo quanto risulta alla
ricorrente Regione, per rinvenire il finanziamento della specifica
azione relativa alla assistenza all'autonomia e alla comunicazione
personale per alunni e gli studenti con accertamento della condizione
della disabilita' in eta' evolutiva, in questione nel presente
giudizio, occorre fare riferimento al capitolo «1431 - Somma da
trasferire alla Presidenza del Consiglio per il Fondo Unico per
l'inclusione delle persone con disabilita'», il quale disporrebbe di
uno stanziamento di competenza pari a euro 418.664.995 per il 2026,
euro 378.644.995 per il 2027 e ad euro 328.644.995 per il 2028.
E' pacifico che tali stanziamenti non solo sono decrescenti, ma
coprono - come la ricorrente Regione si riserva di ulteriormente
documentare nel corso del giudizio, una parte esigua della spesa
complessiva implicata dall'asserito LEP di cui all'art. 1, commi 706
ss. della legge n. 199 del 2025: la parte maggiore essendo invece
costituita dagli apporti locali delle Regioni e dei Comuni, come del
resto e' riconosciuto dallo stesso art. 1, commi 706 ss.
3. La situazione specifica della Regione Emilia-Romagna.
La situazione specifica della Regione Emilia-Romagna e'
documentata dalla Nota che forma l'allegato 2.
Sin da subito si sottolineano, ad avvalorare le considerazioni
che seguono nella parte in Diritto, le seguenti considerazioni finali
della Nota:
«Dal confronto dei dati delle risorse statali 2025 (di cui al
decreto 8 ottobre 2025) trasferite alla Regione (9,9 milioni di euro)
con la spesa per assistenza agli alunni della secondaria di secondo
grado (29,5 milioni) risulta un'incidenza delle risorse statali sulla
spesa di quasi il 34%» (enfasi aggiunta).
«Dal confronto dei dati delle risorse statali 2025 (di cui al
decreto 21 ottobre 2025) trasferite a tutti i Comuni dell'ER (7,2
milioni di euro) con la spesa per assistenza agli alunni
dall'infanzia fino alla secondaria di primo grado (104,8 milioni)
risulta un'incidenza delle risorse statali sulla spesa di circa il
7%» (enfasi aggiunta).
Ad avviso della ricorrente Regione, le disposizioni sopra esposte
sono costituzionalmente illegittime per violazione dei parametri
menzionati in epigrafe, nelle parti e sotto i profili di seguito
illustrati, per le seguenti ragioni di
Diritto
I. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 706 e 707, in
combinazione con il comma 711, e con l'art. 3, con l'annessa Tabella
2, con particolare riferimento alla Missione «14 - Diritti sociali,
politiche sociali e famiglia (24)», Programma 14.1 «Famiglia, pari
opportunita' e situazioni di disagio» (24.5), Azione «Politiche per
la famiglia e le disabilita'» in cui viene collocato lo stanziamento
relativo al «Fondo speciale per l'inclusione delle persone con
disabilita'» (da trasferirsi alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri, cap. 1431), per violazione degli articoli 3, primo comma, e
117, secondo comma, lett. m), della Costituzione, con ridondanza
sulle competenze regionali e locali.
Ad avviso della Regione Emilia-Romagna le disposizioni indicate
in rubrica sono costituzionalmente illegittime in primo luogo nella
parte in cui, in violazione della norma sulla competenza esclusiva
sulla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale» e in contrasto con la logica
costituzionale del LEP, fissano un livello di prestazione che non e'
finanziato dallo Stato e non e' garantito in modo eguale sul
territorio nazionale. Palese risulta, a suo avviso, il contrasto
dell'art. 3, primo comma, sotto il profilo della eguaglianza, e
dell'art. 117, secondo comma, lett. m), della Costituzione.
Si rileva innanzi tutto, sul piano della legittimazione
all'impugnazione - (i) la ridondanza di tali violazioni
sull'esercizio delle competenze legislative e amministrative
regionali in materie proprie della regione, quali le materie
concorrenti della «istruzione», della «tutela della salute» e delle
«professioni» (art. 117, terzo comma, della Costituzione) e le
materie residuali della assistenza sociale e del trasposto scolastico
(art. 117, quarto comma, della Costituzione); (ii) la ridondanza
anche sulla autonomia amministrativa dei comuni e delle province, che
in tali settori dispongono di funzioni (art. 118, primo e secondo
comma, della Costituzione), anche fondamentali (art. 117, secondo
comma, lett. p), della Costituzione, come attuato), oltre che (iii)
l'incisione della autonomia finanziaria della Regione e degli enti
locali del suo territorio. In relazione alla lesione dell'autonomia
degli enti locali, la Regione precisa di essere legittimata a far
valere le predette violazioni, come riconosciuto dai noti e
stabilizzati orientamenti della giurisprudenza costituzionale.
La ricorrente osserva che i LEP debbono essere integralmente
finanziati con risorse a carico dello Stato e che non e' legittimo
qualificare come determinazione di un LEP, con ciche ne consegue sia
in punto di conformazione della prestazione, sia vincolo alla
erogazione della medesima, sia di responsabilita' dell'ente regionale
(su cui vedi infra punto VIII), sia di inveramento delle condizioni
di cui all'art. 116, terzo comma, della Costituzione (su cui vedi
infra punto VII), quello che e' un mero passo procedurale rivolto ad
una futura definizione del LEP.
Va ricordato che i LEP rappresentano la determinazione vincolante
di contenuti imprescindibili nell'esercizio della competenza
regionale sia nella regolazione delle materie regionali, in quanto la
conformazione della prestazione deve rispondere al modello statale,
sia nella cura concreta degli interessi, in quanto la prestazione
deve essere erogata, sia nella decisione di spesa, perche' l'ente
territoriale e' tenuto a finanziare il livello di assistenza definito
dal legislatore statale.
La legge statale, dunque, nella determinazione dei livelli
essenziali deve stare all'interno dei binari definiti dalla
competenza statale esclusiva, e adempiere ai doveri correlati alla
ridetta competenza: senza di che, semplicemente, essa non e'
legittimata a qualificare come livello essenziale delle prestazioni
ciche non lo e'.
I LEP sono oggetto di una determinazione politica da parte dello
Stato (previncolata dal contenuto essenziale del diritto, che rimane
comunque distinto dal livello essenziale: cfr. sentenza n. 192 del
2014) ed individuano contestualmente il livello di eguaglianza nel
godimento di diritti (in questo caso sociale) in base alle risorse
disponibili, che lo Stato deve mettere a disposizione degli enti
territoriali che hanno la competenza funzionale per materia.
Le norme impugnate, anziche' definire il LEP, contestualmente
quantificando e stanziando le corrispondenti risorse, partono dalla
definizione del livello in una «misura» (se si considera tale quella
che sara' poi stanziata nella Tabella 2 allegata allo Stato di
previsione del Ministero dell'Economia) che comunque gia' riconosce
(i) la mancanza della necessaria base conoscitiva (comma 708), (ii)
il difetto delle risorse statali necessarie per assicurare il livello
determinato (comma 711, in combinazione con l'art. 3), (iii) la
necessita' di utilizzare all'uopo fondi locali, (iv) la conseguente
diseguaglianza territoriale nella erogazione della prestazione
(assicurata nell'ambito delle risorse, anche locali, disponibili, e
dunque non in modo uniforme, bensi' «a macchia di leopardo»).
Di qui la violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. m),
della Costituzione che non consente questo, e dell'art. 3, primo
comma, della Costituzione, stante la disparita' di trattamento sul
territorio nazionale in relazione ad un aspetto - il livello
essenziale di godimento di un diritto sociale - ma su cui la
Costituzione esige eguaglianza.
Circa la dimostrazione della insufficienza dello stanziamento
previsto nell'art. 1, comma 711, e nell'art. 3 e relativa tabella
indicata in rubrica, si versa qui in un caso scolastico di
«autoevidenza» della insufficienza delle risorse, sicche' non e'
richiesta alla Regione ricorrente ulteriore prova della
impossibilita' di esercitare le funzioni imposte dalla legge statale.
Secondo la giurisprudenza costituzionale, «si e' affermato il
principio secondo cui grava sulla regione, che contesti le modalita'
con cui il legislatore statale ha stabilito una determinata riduzione
di risorse, presuntivamente tale da impedire o rendere difficile
l'esercizio delle sue funzioni - l'onere di fornire una adeguata
prova di tale situazione, sempre che quest'ultima non si desuma in
maniera "autoevidente" dalla stessa formulazione della disposizione
statale oggetto di censure» (sentenza n. 133 del 2024).
La prova, a ben vedere, e' data dalle stesse dichiarazioni (di
natura per cosi' dire «confessoria») contenute nei commi 707
(«assicurare, in via progressiva e nei limiti delle risorse
disponibili a legislazione vigente») e 711 (attuazione del livello
anche a valore «sulle risorse assicurate dalle amministrazioni
regionali e locali nell'ambito dei rispettivi bilanci), nonche', per
la fase transitoria, nel comma 709 (sia ove fa riferimento alla
«integrazione del servizio con le altre risorse disponibili nel
bilancio comunale o regionale o [con] il trasferimento delle risorse
ad altro ente territoriale che si faccia carico dell'effettiva
erogazione del servizio», sia in combinazione con il comma 711, che
fa riferimento alle risorse dei bilancio regionale per tutti i commi
precedenti e quindi anche per la fase transitoria) e nel comma 710
(ove, in relazione al piu' modesto obiettivo di servizio si chiarisce
che le risorse del Fondo unico per l'inclusione delle persone con
disabilita', di cui all'art. 1, comma 210, della legge 30 dicembre
2023, n. 213, «concorrono in via progressiva al raggiungimento
dell'obiettivo di servizio previsto per le annualita' 2026 e 2027 di
cui al comma 709 del presente articolo»: sottolineatura aggiunta).
L'illegittimita' denunciata ridonda in lesione delle competenze
regionali nelle materie concorrenti della istruzione e, per i profili
legati al benessere psico-fisico del disabile, della tutela della
salute, nonche' quella delle «professioni» per la definizione delle
professionalita' coinvolte (art. 117, terzo comma, della Costituzione
e 118 della Costituzione) e delle competenze regionali (art. 117,
quarto comma, della Costituzione) e amministrative regionali e
comunali (art. 118, primo e secondo comma, della Costituzione) nelle
materie della assistenza sociale e del trasposto scolastico,
parimenti intersecata dal LEA.
Sempre di riflesso, e' violata anche l'autonomia finanziaria
della regione e dei suoi enti locali (art. 119, primo e secondo
comma, della Costituzione), perche' le norme impugnate, abusando del
potere di qualificazione delle prestazioni, imprimono una
destinazione specifica a risorse disponibili dei bilanci locali e
comportano ulteriori impegni di spesa, anche non coperti, fondando la
pretesa degli amministrati di essere ammessi al godimento della
prestazione.
II. Illegittimita' dell'art. 1, comma 711, in connessione con il
comma 706, e dell'art. 3 (Stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze e disposizioni relative), nella parte
in cui dispongono uno stanziamento insufficiente e utilizzano risorse
locali per finanziare il LEP, per violazione dell'art. 3, commi primo
e secondo, della Costituzione e del principio di ragionevolezza ivi
sancito, e degli articoli 2, 5, 81, primo, terzo e quarto comma, 97,
primo e secondo comma, e 114 della Costituzione.
Precisato che con il richiamo all'art. 3 si fa riferimento allo
Stato di previsione del Ministero dell'economia (e in particolare
all'annessa Tabella 2, con riferimento alla Missione «14 - Diritti
sociali, politiche sociali e famiglia (24)», Programma 14.1
«Famiglia, pari opportunita' e situazioni di disagio» (24.5), Azione
«Politiche per la famiglia e le disabilita'» in cui viene collocato
lo stanziamento relativo al «Fondo speciale per l'inclusione delle
persone con disabilita'», cap. 1431), la Regione ritiene che le norme
con cui il legislatore ha preteso di definire il LEP in assenza di
adeguata base conoscitiva (documentata dallo stesso comma 708, che
mostra lo stato in fieri persino della piu' elementare base di dati
in materia) e soprattutto in assenza di sufficiente provvista
finanziaria statale siano illegittime non solo come abuso della
competenza esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, lett. m),
della Costituzione (v. motivo precedente), ma anche per violazione di
altri plurimi principi e norme costituzionali.
Anzitutto, vanno denunciate come lesione dell'art. 3 della
Costituzione e del principio di ragionevolezza da un lato
l'illogicita' della fissazione di un livello prima di aver acquisito
i dati del costo e quindi prima di aver potuto valutare costi e
risorse disponibili (lo dichiara l'art. 1, comma 708), dall'altro un
vero e proprio sviamento della funzione legislativa, che non persegue
la finalita' cui la Costituzione, in questo caso, funzionalizza la
legge statale adottata nell'esercizio della competenza di cui
all'art. 117, secondo comma, lett. m), della Costituzione (cioe'
definire livelli dei diritti civili sociali che possano
effettivamente essere garantiti su tutto il territorio nazionale).
Qui il livello essenziale e' meramente descrittivo del differenziato
esistente, e certamente non garantito in modo uniforme.
Inoltre, il metodo di legislazione seguito, consistente
nell'inversione logico-temporale per cui la determinazione politica
del livello precede, e non segue, la quantificazione e il reperimento
delle risorse, ed e' fin da subito imposta alla regione e agli enti
locali con il sequestro delle loro risorse - e' palesemente contrario
alle esigenze dell'autonomia e del decentramento e dunque in
violazione dell'art. 5 della Costituzione, perche' per effetto di
questo modus procedendi che salta le tappe necessarie gli enti locali
vengono condizionati fin da subito e in assenza dei presupposti
costituzionali.
Violati sono anche il principio solidaristico, scolpito nell'art.
2 della Costituzione proprio in corrispondenza con il riconoscimento
dei diritti inviolabili, e il principio di eguaglianza sostanziale,
perche' le regioni e gli enti locali vengono in sostanza «lasciati da
soli», nell'assicurare prestazioni che il legislatore afferma
essenziali e proprio in quanto tali prescrive, e che non da oggi sono
disciplinati non solo come compito dell'amministrazione ma come
diritto della persona affetta da disabilita' (v. art. 13, legge n.
104 del 1992 e Convenzione ONU sui diritti delle persone con
disabilita', ratificata e resa esecutiva con legge 3 marzo 2009, n.
18).
D'altronde, il criterio delle «risorse localmente disponibili» e
dunque della «spesa storica» degli enti locali perpetua le
diseguaglianze, anziche' rimuoverle, come invece prescrive l'art. 3,
secondo comma, della Costituzione.
Ancora, sono violati i principi di cui all'art. 97, primo e
secondo comma, della Costituzione, e 119, primo comma, della
Costituzione, sia in relazione alla copertura delle funzioni
amministrative, sia in relazione al buon andamento della azione
amministrativa. Infatti, la palese scopertura finanziaria del livello
impedisce alla amministrazione regionale e locale di erogare ciche
sarebbe richiesto dalla legge statale, costringendo la p.a. a
scegliere se erogare il servizio in assenza di copertura o se
erogarlo solo con le risorse disponibili, violando in questo modo la
qualificazione della prestazione nei termini di essenzialita' ed
esponendosi a piche probabili azioni da parte dei soggetti
beneficiari del livello.
Infine, sono violati i principi costituzionali in materia di
copertura delle spese (art. 81, terzo comma, della Costituzione) e di
bilancio (art. 81, primo e quarto comma, della Costituzione) e
conseguentemente l'autonomia politica della Regione e l'autonomia
degli enti locali (art. 114 della Costituzione).
Anzitutto, le norme impugnate non danno integrale copertura alla
spesa che esse prevedono, in violazione del canone sancito dall'art.
81, terzo comma, della Costituzione, per cui «ogni legge che importi
nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte».
Qui la legge, come si e' visto, certamente non da' sufficiente
copertura al livello che essa pure qualifica come essenziale;
inoltre, essa da' una (solo parziale) copertura con il bilancio di
soggetti terzi, ma tale operazione e' impedita, oltre che dall'art.
81, terzo comma, della Costituzione, anche dai principi
costituzionali sulla trasparenza e sulla responsabilita' politica dei
bilanci, ricavabili dagli articoli 81, primo e quarto comma, della
Costituzione, e dall'art. 119, primo comma, della Costituzione La
strumentalizzazione delle risorse di altri enti da parte dello Stato,
infatti, rende non trasparente la stessa responsabilita' politica
degli organi rappresentativi chiamati ad approvare i bilanci.
Per la ridondanza dei vizi qui prospettati sulla autonomia
legislativa, amministrativa e finanziaria delle regioni e sulla
autonomia amministrativa e finanziaria degli enti locali si rinvia,
per sinteticita', a quanto si e' allegato alla fine del precedente
motivo di impugnazione; per l'incidenza sull'autonomia di bilancio
degli enti territoriali si rimanda, invece, a quanto sara' dedotto
infra al punto successivo.
III. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 711, in
combinazione con i commi 706 e 707, nella parte in cui cattura
risorse regionali e locali per finanziare un livello essenziale delle
prestazioni, per violazione dell'autonomia finanziaria regionale e
degli enti locali (art. 119 della Costituzione), del principio di
corrispondenza tra funzioni e risorse (art. 119, quarto comma, della
Costituzione) e del principio di integrale finanziamento a carico
dello Stato dei livelli essenziali delle prestazioni.
Nel presente motivo la Regione contesta specificamente il modello
di finanziamento del livello essenziale fondato sulla «cattura» di
risorse locali.
La ricorrente ritiene, anche sulla scorta della giurisprudenza
costituzionale (da ultimo sentenza n. 192 del 2024) e di quanto
stabiliscono i principi recati dalla legge 5 maggio 2009, n. 42,
«Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'art. 119» (specialmente negli articoli 8 e 9 per le regioni e 11
per gli enti locali in punto di integrale finanziamento dei LEP a
carico dello Stato, anche a mezzo del fondo perequativo), che lo
Stato sia tenuto a finanziare con proprie risorse (trasferimenti,
compartecipazioni a tributi erariali o fondo perequativo) i LEP in
condizioni di efficienza e di appropriatezza su tutto il territorio
nazionale.
Per contro, le norme impugnate, dopo aver riconosciuto che le
risorse statali non bastano, sequestrano e vincolano i fondi
stanziati dalle regioni e degli enti locali, impedendo loro di
imprimere una diversa destinazione - o, in ipotesi, un diverso
impiego con le stesse finalita' - in ragione del vincolo
costituzionale conseguente alla etichettatura della prestazione
configurata dai commi 706 e 707 come essenziale.
Di qui anche la violazione dell'autonomia finanziaria, intesa nel
suo aspetto essenziale di decisione in ordine all'impiego di risorse
proprie.
IV. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 709 e 710, in
combinazione con il comma 711, della legge n. 199 del 2025, per
violazione degli articoli: 117, secondo comma, lett. m); 117, terzo e
quarto comma; 118, primo e secondo comma, della Costituzione
Violazione altresi' dell'autonomia finanziaria regionale di cui
all'art. 119, primo, secondo, terzo, quarto comma, della
Costituzione.
Come esposto in Fatto, l'art. 1, comma 709, individua uno
specifico «obiettivo di servizio» teso ad assicurare l'avvio di tale
servizio negli enti territoriali dove e' piu' carente. La
disposizione stabilisce, infatti, che «tutti gli enti territoriali
nel cui territorio sono situati punti di erogazione del servizio
scolastico ove siano iscritti alunni e studenti con accertamento
della condizione di disabilita' in eta' evolutiva, ai fini
dell'inclusione scolastica» - e dunque anche la Regione
Emilia-Romagna e molti comuni del suo territorio - «assicurano
l'erogazione del servizio di assistenza all'autonomia e alla
comunicazione, ove richiesto dai relativi PEI, garantendo una media
oraria settimanale almeno corrispondente alle risorse finanziarie a
essi trasferite a carico del bilancio dello Stato e del bilancio
autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri».
Sin qui appare che il finanziamento del servizio sia posto a
carico dello Stato: sennonche' il periodo successivo aggiunge,
alquanto ambiguamente, che «restano salvi l'integrazione del servizio
con le altre risorse disponibili nel bilancio comunale o regionale o
il trasferimento delle risorse ad altro ente territoriale che si
faccia carico dell'effettiva erogazione del servizio».
Invero, se tale «salvezza» fosse intesa in senso meramente
facoltizzante, di essa non vi sarebbe stato, ovviamente, alcun
bisogno: essendo ovvio che la Regione e i Comuni possono erogare
prestazioni oltre il livello essenziale, ove ne abbiano la
possibilita' senza venir meno ad alcun servizio dovuto in ogni
settore.
Si giustifica percio' il timore che la salvezza in questione non
sia salvezza per la Regione e per i comuni, bensi' - per cosi' dire -
«salvezza per lo Stato»; e tale timore risulta rafforzato dalla
combinazione con il comma 711: il quale, come si e' detto, «cattura»
le risorse locali, anche ai fini di cui al qui impugnato comma 708,
visto che esso fa riferimento «all'attuazione dei commi da 706 a 710»
e dunque comprende la disposizione specificamente oggetto del
presente motivo.
Tale opzione interpretativa e' confermata anche dal comma 710,
qui parimenti impugnato in parte qua, nel passaggio in cui si precisa
che le risorse del Fondo unico per l'inclusione delle persone con
disabilita', di cui all'art. 1, comma 210, della legge 30 dicembre
2023, n. 213, afferenti alla finalita' di cui all'art. 1, comma 213,
lettera a), della legge 30 dicembre 2023, n. 213, «concorrono in via
progressiva al raggiungimento dell'obiettivo di servizio previsto per
le annualita' 2026 e 2027 di cui al comma 709 del presente articolo e
al successivo raggiungimento del LEP»: dove «concorrono» significa
che tali risorse ne presuppongono altre; e dove «progressivamente»
comporta riconoscimento della attuale insufficienza delle risorse. La
formulazione costituzionalmente imposta e' «garantiscono», non
«concorrono progressivamente».
Per l'eventualita' che risultasse fondata l'interpretazione in
malam partem la Regione Emilia-Romagna impugna anche il comma 708,
osservando che tale disposizione, ove prescrivesse un «obiettivo di
servizio» obbligatorio per la regione e per gli enti locali e
finanziandolo (anche) con risorse proprie della Regione e dei suoi
enti territoriali, violerebbe una pluralita' di norme costituzionali.
Anzitutto, proprio la modalita' di finanziamento solo parziale ed
eventuale, commisurata alla diversa realta' e capacita' di spesa
delle singole Regioni e dei singoli Comuni - e dunque per definizione
differenziata sul territorio nazionale - rende impossibile
l'invocazione del titolo competenziale del livello essenziale delle
prestazioni (art. 117, secondo comma, lett. m), della Costituzione,
cui normalmente (v. la legge n. 42 del 2009, in particolare l'art.
18) sono strumentali gli obiettivi di servizio.
Analogamente, non utile a giustificare la disposizione e' la
competenza statale sui principi fondamentali della materia, e cio'
per lo stesso motivo, cioe' per l'inidoneita' del mezzo - sotto il
profilo finanziario - ad assicurare quel minimo di uniformita' sul
territorio nazionale che e' la ragione della competenza statale di
cornice.
Per tali ragioni la compressione della autonomia legislativa
(articoli 117, terzo comma, della Costituzione, per «istruzione» e
«tutela della salute», ma anche «professioni», per le figure
professionali coinvolte nella definizione del contenuto del LEP;
quarto comma per i servizi di assistenza sociale) della Regione e
delle competenze amministrative della Regioni e degli enti locali
(articoli 118, primo e secondo comma, della Costituzione) non e'
costituzionalmente giustificata, cosi' come e' ingiustificata la
corrispondente limitazione della autonomia finanziaria degli stessi
enti (articoli 119, primo, secondo, terzo e quarto comma, della
Costituzione) che sarebbe insita nel vincolo di destinazione impresso
alle risorse regionali e locali dalla disposizione qui contestata.
In proposito si evidenzia che se lo Stato non potrebbe, in linea
di principio e salve le eccezioni costituzionalmente ammissibili
nell'attuale condizione di incompiuta attuazione dell'art. 119 della
Costituzione, vincolare a determinati scopi le risorse statali che
esso trasferisce se non nei limiti di cui al quinto comma dello
stesso art. 119, a fortiori esso non potra' vincolare risorse proprie
degli enti autonomi.
Violato sarebbe anche lo specifico principio sancito dall'art.
119, quarto comma, della Costituzione, secondo cui «le risorse
derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai
Comuni, alle Province, alle Citta' metropolitane e alle Regioni di
finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite»,
considerato che la norma contestata imporrebbe alle amministrazioni
uno specifico obiettivo di servizio (una prestazione che deve essere
erogata) ma non assicura le risorse necessarie.
V. In subordine. Illegittimita' costituzionale dei commi 706, 707,
709, e 711, nella parte in cui, affermando di definire il LEP
relativo assistenza all'autonomia e alla comunicazione personale per
gli alunni e gli studenti con accertamento della condizione della
disabilita' in eta' evolutiva e l'obiettivo di servizio, impongano
contributi obbligatori alle regioni, in assenza di intesa con il
sistema regionale (o, in subordine, in assenza di parere, o in
ulteriore subordine, qualche altra forma di collaborazione) nella
definizione del LEP e dell'obiettivo di servizio, per violazione del
principio di leale collaborazione (art. 120, secondo comma, della
Costituzione), dell'art. 5 della Costituzione, dell'autonomia
finanziaria della regione e degli enti locali (art. 119, primo,
secondo, terzo, quarto, quinto comma, della Costituzione), e del
principio di sussidiarieta' di cui all'art. 118, primo comma, della
Costituzione.
La Regione, nei motivi precedenti, ha argomentato le ragioni per
le quali il modus procedendi adottato dallo Stato per definire e
finanziare il LEP relativo alla assistenza all'autonomia e alla
comunicazione personale per gli alunni e gli studenti con
accertamento della condizione della disabilita' in eta' evolutiva e
l'obiettivo di servizio, e' costituzionalmente illegittimo.
In subordine, la Regione rileva che qualora codesta Corte
ritenesse - anche a prescindere dalla qualificazione quale livello
essenziale - legittima la fissazione discrezionale di un obiettivo
politico da assicurare, senza una previa quantificazione dei costi e
senza il previo reperimento delle risorse nel bilancio dello Stato,
tale operazione, coinvolgendo anche l'autonomia finanziaria delle
regioni, andrebbe condotta d'intesa con il sistema regionale, nella
forma del coinvolgimento forte, e dunque con intesa, della Conferenza
permanente Stato-regioni o della Conferenza unificata.
L'intesa dovrebbe coinvolgere sia la determinazione del livello
della prestazione (e dunque il comma 707, illegittimo nella parte in
cui, sia pure in modo indiretto e individualmente differenziato
tramite riferimento ai PEI, fissa il livello, anziche' rimetterne la
fissazione ad una intesa), sia la definizione dell'obiettivo di
servizio (e dunque il comma 709, analogamente illegittimo nella parte
in cui lo individua direttamente, anziche' affidarne la
determinazione ad una intesa), sia, infine, la norma sulla
destinazione delle risorse, che presuppone anch'essa il consenso
degli enti interessati.
La ricorrente non ignora che secondo una consolidata
giurisprudenza costituzionale la funzione legislativa dello Stato
sfugge alle procedure di concertazione (da ultimo la sentenza n. 192
del 2024).
Tuttavia, la recentissima giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte
- e in particolare le sentenze n. 195 del 2024 e n. 152 del 2025 -
hanno affermato la necessita' di sentire la «voce delle regioni»,
attraverso gli appositi organismi di concertazione, in relazione alle
decisioni statali di maggior impatto sul complesso della finanza
pubblica.
In particolare, nella sentenza n. 152 del 2025, codesta ecc.ma
Corte ha precisato che in relazione a determinazioni «che impattano
in modo significativo sull'autonomia finanziaria delle regioni» (si
trattava in quel caso, del contributo alla finanza pubblica) la voce
delle regioni «deve necessariamente, essere almeno sentita nelle sedi
appositamente preposte dall'ordinamento, anche al fine di poter
fornire al Parlamento gli indispensabili elementi istruttori
necessari per assumere le decisioni». Diversamente, infatti, «e'
forte il rischio che si scarichino eccessivamente sulle autonomie
regionali le esigenze di contenimento della spesa pubblica,
frustrando cosi' la stessa loro possibilita' di porsi in termini
generativi all'interno di quel pluralismo istituzionale che la
Costituzione mira a garantire».
Tali considerazioni, ad avviso della Regione ricorrente, valgono
anche nel caso di una fissazione di un LEP il cui finanziamento e' in
larga misura «scaricato» sulle Regioni, appropriando al finanziamento
ordinario del livello o obiettivo lo stanziamento che era il frutto
di una libera valutazione delle Regioni interessate.
Confortano tale conclusioni anche altri principi costituzionali;
segnatamente quello dettato dall'art. 5 della Costituzione, secondo
cui la Repubblica «adegua principi ed i metodi della sua legislazione
alle esigenze dell'autonomia e del decentramento»; il principio di
sussidiarieta' (art. 118, primo comma, della Costituzione) nella sua
accezione dinamica, in forza del quale la mobilitazione della
competenza da un livello all'altro (qui, in ipotesi, la fissazione di
un obiettivo qualificato come «livello essenziale» con un
procedimento non ortodosso rispetto a quanto previsto dalla logica
dell'art. 117, secondo comma, lett. m, della Costituzione) deve
essere accompagnato dalla adozione di procedure concertative, il
principio della autonomia finanziaria regionale (art. 119, della
Costituzione), per cui l'utilizzo di risorse regionali per la
copertura di funzioni che spetta allo Stato finanziarie
integralmente, richiede l'accordo con il sistema delle autonomie.
In subordine alla richiesta dell'intesa con la Conferenza
permanente o unificata, la Regione ricorrente prospetta la
necessita', almeno, di altre forme piu' deboli di coinvolgimento del
sistema regionale o il coinvolgimento di altri organismi a
composizione mista.
VI. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 708, secondo
periodo, della legge n. 199 del 2025, nella parte in cui non prevede
l'intesa con la Conferenza Stato-regioni o della Conferenza unificata
o, ove cio' non spettasse, altra forma di coinvolgimento del sistema
regionale e locale in relazione alla adozione del decreto
dell'Autorita' politica delegata in materia di disabilita' con cui
sono definiti «i criteri tecnici e le modalita' per l'accesso, la
condivisione e l'utilizzo dei dati contenuti nel registro nazionale,
nonche' le specifiche tipologie di dati funzionali alla rilevazione e
alla quantificazione del fabbisogno di assistenza all'autonomia e
alla comunicazione a livello territoriale», per violazione del
principio di leale collaborazione sancito dall'art. 120, secondo
comma, della Costituzione.
Ad avviso della ricorrente Regione una specifica illegittimita'
costituzionale colpisce l'art. 1, comma 708, secondo periodo, della
legge n. 199 del 2025, nella parte in cui non prevede il
coinvolgimento regionale nella forma dell'intesa con la Conferenza
permanente Stato- regioni o con la Conferenza unificata o, ove cio'
non spettasse, altra forma di coinvolgimento del sistema regionale e
locale.
Come si e' esposto in narrativa, il comma 708, primo periodo,
istruisce un Registro nazionale per la ricognizione del fabbisogno
territoriale aggregato delle ore prestate dagli assistenti
all'autonomia e alla comunicazione e degli utenti assistiti, gestito
dalla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per le
politiche in favore delle persone con disabilita', alimentato anche
con i dati raccolti dal Ministero dell'istruzione e del merito,
attraverso il Sistema informativo dell'istruzione (SIDI) e con i dati
relativi ai Piani educativi individualizzati trasmessi dalle
istituzioni scolastiche (ultimo periodo).
Ai sensi del comma 708, secondo periodo, i criteri tecnici e le
modalita' per l'accesso, la condivisione e l'utilizzo dei dati
contenuti nel registro nazionale, nonche' le specifiche tipologie di
dati funzionali alla rilevazione e alla quantificazione del
fabbisogno di assistenza all'autonomia e alla comunicazione a livello
territoriale, sono determinati con un decreto della dell'Autorita'
politica delegata in materia di disabilita', «di concerto con il
Ministro dell'istruzione e del merito, con il Ministro dell'economia
e delle finanze e con l'Autorita' politica delegata per gli affari
regionali e le autonomie» (enfasi aggiunta).
Come si vede, il legislatore e' ben attento a coinvolgere tutte
le strutture governative statali interessate, compresa quella che si
occupa degli «affari regionali e le autonomie»:
non cosi' per le Regioni e le autonomie locali stesse!
Infatti, benche' tale decreto impatti sulle competenze regionali
in materia di istruzione e di servizi sociali e sulle corrispondenti
funzioni amministrative esercitate anche dagli enti locali (tant'e'
che il sistema serve non solo alla rilevazione ma anche alla
«comunicazione a livello territoriale»), non e' previsto alcun
coinvolgimento degli organismi - la Conferenza permanente o la
Conferenza unificata - in cui i sistemi territoriali sono
rappresentati a livello centrale.
La presenza di un sicuro interesse regionale e locale non puo'
essere negata, visto che lo stesso legislatore ha previsto che il
decreto sia adottato di concerto anche «con l'Autorita' politica
delegata per gli affari regionali e le autonomie», senza -
naturalmente - che l'intervento di tale organo statale possa
rappresentare un idoneo succedaneo del coinvolgimento del sistema
regionale (e locale), illegittimamente pretermesso.
Ne' tale omissione puo' essere giustificata invocando la
competenza esclusiva statale in materia di «coordinamento informativo
statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale,
regionale e locale», ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. r),
della Costituzione, dal momento che il registro di cui al comma 708
costituisce anche, se non soltanto, uno strumento operativo di
amministrazione attiva.
VII. Illegittimita' costituzionale dei commi 706 e 707, in
combinazione con il comma 711 e con l'art. 3 (nella parte
corrispondente al finanziamento solo parziale del LEP), per specifica
violazione dell'art. 116, terzo comma, della Costituzione.
Ad avviso della Regione Emilia-Romagna, uno specifico profilo di
illegittimita' costituzionale delle disposizioni indicate in rubrica
deve ulteriormente essere individuato nella sostanziale elusione dei
requisiti richiesti per l'attuazione dell'art. 116, terzo comma,
della Costituzione, come stabilito dalla legge 26 giugno 2024, n. 86,
«Disposizioni per l'attuazione dell'autonomia differenziata delle
Regioni a statuto ordinario ai sensi dell'art. 116, terzo comma,
della Costituzione» (e in particolare dall'art. 4), quale risultante
dalla sentenza n. 192 del 2024 di codesta ecc.ma Corte.
Solo la previa fissazione dei LEP, infatti, consente
l'attribuzione di forme e condizioni speciali di autonomia. Ma tali
LEP debbono essere «veri» LEP, finanziati con risorse statali e non
con risorse regionali o locali; altrimenti salterebbe l'equilibrio
tra eguaglianza e differenziazione definito dalla Costituzione
nell'art. 116, terzo comma, della Costituzione.
La Regione ritiene di essere legittimata a far valere la
violazione della disposizione costituzionale citata - che pure
prevede una competenza a favore della legge statale - in quando la
incostituzionalita' delle norme impugnata condiziona da un lato i
possibili sviluppi delle legittime istanze di autonomia
differenziate, per le quali la Regione Emilia-Romagna e' comunque
titolata, sia l'attuale svolgimento delle funzioni nelle materie
della istruzione e dei servizi sociali, nonche' l'autonomia
finanziaria, nei termini gia' illustrati in relazione ad altre
censure che evocavano parametri extracompetenziali ridondanti in
lesione di competenze.
D'altronde, gia' nel quadro della controversia chiusa con la
sentenza sopra citata codesta Corte costituzionale ha riconosciuto
l'interesse di tutte le Regioni in relazione alle questioni di
legittimita' costituzionale connesse alle modalita' di attuazione
dell'art. 116, terzo comma, della Costituzione.
VIII. Illegittimita' costituzionale dei commi 706, 707 e 709, nella
parte in cui omettono di rendere responsabile lo Stato, anziche' la
Regione o l'ente locale di riferimento, per l'inadempimento di
obbligazioni nascenti da diritti stabiliti dallo Stato e fondati
anche internazionalmente, per irragionevolezza e per violazione
dell'autonomia finanziaria regionale di cui all'art. 119, primo e
quarto comma.
Un ulteriore profilo di illegittimita' costituzionale affligge le
disposizioni sopra indicate in rubrica, nella parte in cui, limitando
le prestazioni erogabili (siano esse qualificate come livello
essenziale o come obiettivo di servizio) alle risorse disponibili,
espongono le Regioni e gli enti locali alla responsabilita' anche
finanziaria per violazione dei diritti individuali, con potenziale
compromissione del loro equilibrio finanziario.
Le prestazioni di cui si tratta, infatti, costituiscono, dal
punto di vista dei singoli interessati, un diritto soggettivo,
fondato (oltre che sulla qualificazione di livello essenziale) su
diverse disposizioni della legislazione statale, a partire dall'art.
13, della legge n. 104 del 1992 nonche' sulla Convenzione ONU sui
diritti delle persone con disabilita' e legge italiana attuativa 3
marzo 2009, n. 18 (ora coperta dall'art. 117, primo comma, della
Costituzione), lungo tutto il livello essenziale e non solo nel loro
nucleo minimo costituzionalmente necessario, e cio' pur in assenza di
copertura finanziaria.
Questo rende azionabili presso il giudice ordinario le pretese
fondate sugli articoli 32, 34 e 38 della Costituzione, come del resto
e' pacificamente riconosciuto dalla giurisprudenza della Corte di
cassazione (per tutte si veda Sezioni Unite n. 25101 del 2019).
Ne consegue che lo squilibrio del bilancio regionale, e
conseguentemente la violazione della autonomia finanziaria regionale
(art. 119 della Costituzione) e il principio di integrale
corrispondenza tra funzioni e risorse (art. 119, quarto comma, della
Costituzione), sono inevitabili, se non vi e', a chiusura, una
clausola di responsabilita' ultima, che ponga a carico dello Stato,
almeno in regresso il «rischio» finanziario, anche risarcitorio.
Tale clausola e' imposta anche dal principio di ragionevolezza,
dal momento che - come insegna codesta Corte (sentenza n. 219 del
2016, in materia di responsabilita' degli enti territoriali per
l'esecuzione di leggi ad essi non imputabili) - «il requisito
dell'imputabilita' risulta ... immanente al concetto stesso di
responsabilita'».
P.Q.M.
Con riserva di ulteriormente dedurre e documentare nelle
successive memorie, la Regione Emilia-Romagna, come sopra
rappresentata e difesa,
chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia accogliere
il presente ricorso e per l'effetto dichiarare l'illegittimita'
costituzionale delle disposizioni indicate in epigrafe, nelle parti e
per i profili indicati nel presente atto.
Padova-Roma, 2 marzo 2026
Gli Avvocati: Falcon - Manzi
Con il ricorso si deposita:
All. 1: delibera della Giunta regionale del 2 marzo 2026, n.
279;
All. 2: Nota della Regione Emilia-Romagna avente ad oggetto:
Assistenza all'autonomia ed alla comunicazione degli alunni in
condizioni di disabilita'.