Testo del ricorso

                        N. 2 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 febbraio 2026

Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 16 febbraio 2026 (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri). 
 
Edilizia e urbanistica - Turismo - Norme della Regione Emilia-Romagna
  -   Individuazione,   nell'ambito   della   categoria    funzionale
  turistico-ricettiva, della specifica destinazione d'uso urbanistica
  denominata   locazione   breve   -   Criteri   e   condizioni   per
  l'insediamento della destinazione d'uso  della  locazione  breve  -
  Attribuzione ai  Comuni  della  possibilita'  di  individuare,  nei
  propri strumenti di pianificazione urbanistica, ambiti  determinati
  del territorio comunale nei quali l'insediamento della destinazione
  d'uso locazione breve e' ammesso o  subordinato  all'osservanza  di
  specifiche   condizioni   -    Elencazione    dei    criteri    per
  l'individuazione dei predetti ambiti del territorio comunale e  per
  la definizione della speciale disciplina urbanistica ed edilizia da
  declinare, da  parte  dei  Comuni,  in  relazione  alle  rispettive
  specificita'  territoriali  -  Facolta',   individuate   a   titolo
  esemplificativo, che possono essere  esercitate  dai  Comuni  negli
  ambiti territoriali ove  l'insediamento  della  destinazione  d'uso
  locazione breve e' subordinato a specifiche condizioni. 
- Legge  della  Regione  Emilia-Romagna  19  dicembre  2025,  n.   10
  (Disciplina  degli  immobili  destinati  a   locazione   breve   in
  Emilia-Romagna), artt. 4 e 5. 


(GU n. 9 del 04-03-2026)

    Ricorso ex art. 127 della Costituzione. 
    Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e  difeso
per mandato ex lege dall'Avvocatura  generale  dello  Stato,  (codice
fiscale      80224030587),      fax      06/96514000      -      PEC:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it - presso i cui uffici ha domicilio
in Roma, via dei Portoghesi n. 12, ricorrente; 
    Contro Regione Emilia-Romagna, in persona  del  Presidente  della
Giunta regionale pro tempore (codice fiscale 80062590379), nella  sua
sede in  Bologna,  viale  Aldo  Moro  n.  52  -  Bologna  (BO),  PEC:
urp@postacert.regione.emilia-romagna.it                             e
avvocatura@postacert.regione.emilia-romagna.it - resistente; 
    Per la declaratoria della  illegittimita'  costituzionale  giusta
deliberazione del Consiglio dei ministri, assunta  nella  seduta  del
giorno 11 febbraio 2026, degli articoli  4  e  5  della  legge  della
Regione Emilia-Romagna 19 dicembre 2025, n. 10, pubblicata nel BUR n.
316  del  19  dicembre  2025,  recante  «Disciplina  degli   immobili
destinati a locazione breve in Emilia-Romagna». 
    La legge regionale n. 10 del 2025 ha  introdotto  una  disciplina
urbanistico-edilizia degli immobili destinati a  locazione  breve  in
Emilia-Romagna. 
    In particolare, l'art. 4 ha individuato, ai sensi  dell'art.  28,
commi 3, lettera b) e 4, legge regionale 30 luglio 2013, n. 15 (1)  ,
la «specifica destinazione  d'uso  urbanistica  denominata  locazione
breve» all'interno della categoria funzionale  turistico-ricettiva  e
ha  assegnato  incondizionata   rilevanza   urbanistico/edilizia   al
mutamento di destinazione d'uso verso tale destinazione, con o  senza
opere, prescrivendo a tal fine i titoli abilitativi edilizi  previsti
dal successivo art. 7. 
    Inoltre, l'art. 5 prevede che i comuni possano individuare -  nei
propri strumenti di pianificazione urbanistica  -  ambiti  nei  quali
l'insediamento ad  uso  locazione  breve  e'  ammesso  o  subordinato
all'osservanza di «specifiche condizioni» e cio' attraverso  «criteri
oggettivi stabiliti nelle norme tecniche di attuazione, supportati da
adeguata motivazione». Negli ambiti territoriali  ove  l'insediamento
della destinazione d'uso locazione breve e' subordinato a  specifiche
condizioni, i comuni - mediante  i  propri  strumenti  urbanistici  -
hanno diverse facolta', tra le quali giova richiamare la possibilita'
di  definire  una   percentuale   massima   di   unita'   immobiliari
residenziali da destinare a locazione breve e il potere di limitare o
vietare gli interventi edilizi volti a conferire  all'immobile  detta
destinazione. 
    La  suddetta  disciplina  con  la  quale  viene  introdotta   una
disciplina  urbanistico-edilizia  delle  locazioni  brevi,  presenta,
innanzi tutto, profili di illegittimita' costituzionale rispetto alla
competenza legislativa statale esclusiva relativa alla  tutela  della
concorrenza,  alla   definizione   dei   livelli   essenziali   delle
prestazioni concernenti i diritti civili, da garantire  uniformemente
su tutto il territorio  nazionale,  alla  tutela  della  liberta'  di
impresa  e  della  proprieta'  privata,  oltre  che   rispetto   alla
competenza concorrente in materia di governo del territorio (articoli
41, 42, 117,  commi  2,  lettera  e)  e  m),  e  terzo  comma,  della
Costituzione). Oltre alle predette violazioni, le citate disposizioni
risultano altresi' in contrasto, da un  lato,  con  il  principio  di
sussidiarieta',  che  colloca  a  livello  statale  la  competenza  a
intervenire su esigenze che riguardano  questioni  di  rilevanza  non
locale ma nazionale (art. 118 della Costituzione) e, dall'altro,  con
i  principi  di  ragionevolezza  e  proporzionalita'  (art.  3  della
Costituzione). 
    Cio'  premesso,  la  legge  regionale,  ad  avviso  del  Governo,
presenta diversi profili  di  illegittimita'  costituzionale,  per  i
seguenti: 
 
                               Motivi 
 
1) Illegittimita' costituzionale degli articoli 4 e 5  per  contrasto
con gli articoli 41, 42 e  117,  secondo  comma,  lettera  e),  della
Costituzione. 
    Gli articoli 4 e 5 della legge regionale impugnata, inseriti  nel
Capo II recante la «Disciplina urbanistico-edilizia  della  locazione
breve»,  introducono  rispettivamente,  da  un  lato,  la   specifica
destinazione denominata locazione breve e, dall'altro,  attribuiscono
ai  comuni  il  potere  di  individuare  nei  propri   strumenti   di
pianificazione  urbanistica,  ambiti   determinati   del   territorio
comunale nei quali l'insediamento della destinazione d'uso  locazione
breve  e'  ammesso  o  subordinato   all'osservanza   di   specifiche
condizioni (art. 5, comma 1). L'individuazione di tali  ambiti  e  la
disciplina urbanistica edilizia alla cui  osservanza  e'  subordinato
l'insediamento e' rimessa ad una serie di criteri (2)  ,  oggetto  di
una disciplina differenziata da parte dei comuni  in  relazione  alle
specificita' territoriali (art. 5, comma 2 e comma 3). 
    Negli ambiti territoriali ove l'insediamento  della  destinazione
d'uso locazione breve e' subordinato a specifiche condizioni i comuni
- con i propri strumenti urbanistici - possono esercitare  una  serie
di facolta' individuate a titolo esemplificativo dall'art. 5, comma 5
(3) . 
    Le citate disposizioni si pongono  in  contrasto  con  la  tutela
della  proprieta'  privata,  della   liberta'   d'impresa   e   della
concorrenza, che gli articoli 41, 42  e  117,  comma  2,  lettera  e)
affidano all'esclusiva competenza  legislativa  statale.  Secondo  la
consolidata giurisprudenza della Corte, «la tutela della concorrenza,
attesa la sua natura trasversale, funge da limite alla disciplina che
le regioni possono dettare nelle materie di competenza concorrente  o
residuale» (si v. Corte costituzionale, 23 luglio 2018, n.  176).  In
particolare, «la tutela  della  concorrenza,  attesa  la  sua  natura
trasversale, assume carattere prevalente e funge, quindi,  da  limite
alla disciplina  che  le  regioni  possono  dettare  in  forza  della
competenza in materia di commercio [...] o in altre  materie»  (Corte
costituzionale, 11 giugno 2014, n. 165; 15  marzo  2013,  n.  38;  19
dicembre 2012, n. 299). 
    Gli speciali poteri conformativi introdotti dalla legge regionale
alterano in modo sostanziale  la  naturale  concorrenza  sul  mercato
delle  locazioni  brevi,  dato  che  possono  precludere   a   taluni
proprietari o imprenditori la possibilita' di  offrire  gli  immobili
posseduti agli affittuari che li desiderino,  unicamente  sulla  base
del criterio, del tutto fortuito, dell'ubicazione del  bene  o  della
mancata tempestiva modifica della nuova destinazione d'uso che si  va
a introdurre, da conseguire  anche  mediante  un  titolo  abilitativo
edilizio di diversa natura e col pagamento di oneri. 
    La legge regionale ha  configurato  una  potesta'  pianificatoria
degli enti locali  ispirata,  peraltro,  a  criteri  di  zonizzazione
definiti solo sommariamente a livello di normativa primaria e la  cui
concreta declinazione ed applicazione, da parte del  singolo  comune,
puo' arrivare ad escludere del tutto in alcune zone, o quanto meno  a
contingentare  nel  numero,  la  possibilita'  stessa  di   destinare
immobili residenziali a locazioni brevi,  possibilita'  che  oggi  e'
pacificamente riconosciuta, posto che si tratta di una  modalita'  di
locazione che, come si vedra', non  ha  tratti  distintivi  peculiari
rispetto a una differente modalita' di locazione (da cui si distingue
soltanto per la durata, posto che non sono offerti servizi aggiuntivi
al locatario) o di  comodato  o  uso  abitativo.  Nel  rilevare  come
sussista dunque  un'evidente  ed  indebita,  oltre  che  estemporanea
compressione  del  diritto  dominicale   immobiliare,   le   predette
disposizioni  della  legge  regionale  comportano  anche  una   forte
limitazione   della   liberta'   d'impresa   e,   soprattutto,    una
ingiustificabile perturbazione della concorrenza, ove la locazione  -
sopra o sotto  i  trenta  giorni  (solo  nel  secondo  caso  definita
«breve») - sia oggetto di un'attivita' imprenditoriale. In tal senso,
si osserva che  per  effetto  delle  scelte  dell'autorita'  comunale
alcuni operatori sarebbero semplicemente  eliminati  ex  abrupto  dal
mercato, favorendo cosi' quelli superstiti o quelli che hanno offerto
un diverso tipo di servizio (quali quelli elencati all'art. 4,  comma
8, legge regionale Emilia-Romagna 28 luglio 2004,  n.  16,  ossia  le
strutture ricettive extralberghiere), i quali avrebbero  soltanto  la
ventura  di  possedere  beni   collocati   in   zone   ritenute   non
controindicate sulla base di valutazioni ampiamente  discrezionali  e
difficilmente sindacabili anche in sede giurisdizionale. 
    Il detto regime introdotto dal legislatore  regionale  introduce,
per l'effetto e sotto altro  profilo,  una  barriera  all'accesso  al
mercato delle locazioni brevi che ha rilevanza anche  alla  luce  dei
principi  europei  in  materia  di  tutela  della   concorrenza.   In
particolare, secondo l'art. 4, comma 1,  n.  6,  della  direttiva  n.
2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio  del  12  dicembre
2006, relativa ai servizi nel mercato interno, costituisce «regime di
autorizzazione» «qualsiasi procedura che obbliga un prestatore  o  un
destinatario a rivolgersi ad un'autorita' competente  allo  scopo  di
ottenere una decisione formale o  una  decisione  implicita  relativa
all'accesso ad un'attivita' di servizio o al suo esercizio». 
    La  giurisprudenza  euro-unitaria  ha  ritenuto  sussistenti  gli
estremi del regime  di  autorizzazione  nel  caso  di  una  normativa
francese che imponeva «ai soggetti che  intendano  fornire  un  [...]
servizio di locazione immobiliare di sottoporsi ad una procedura  che
ha  l'effetto  di  obbligarli  a   espletare   una   pratica   presso
un'autorita' competente al fine di ottenere da quest'ultima  un  atto
formale che consenta loro di accedere a tale attivita' di servizio  e
di esercitarla» (Corte di giustizia  UE,  22  settembre  2020,  cause
C-724/18 e C-727/18 Cali Apartments, par. 49-53). 
    L'assoggettamento  dell'attivita'  di  locazione  breve   a   uno
specifico regime di destinazione d'uso - che puo' richiedere anche lo
svolgimento di lavori e il conseguimento  di  un  titolo  abilitativo
espresso - costituisce, pertanto,  un  regime  di  autorizzazione  ai
sensi della citata direttiva n. 2006/123/CE, necessario per l'accesso
al mercato. 
    Ne discende che la prescrizione  di  un  cambio  di  destinazione
d'uso, da conseguire anche mediante un titolo abilitativo edilizio di
diversa natura e col pagamento di oneri,  ha,  pertanto,  un  effetto
diretto e rilevante sull'accesso al mercato e sulla concorrenza e  la
decisione se introdurre o meno una  siffatta  disciplina  restrittiva
rientra nella materia della tutela della concorrenza e nella potesta'
legislativa esclusiva dello Stato. 
    Alla luce delle suesposte considerazioni gli articoli 4 e 5 della
legge regionale impugnata si pongono in contrasto  con  gli  articoli
41, 42 e 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione,  essendo
il legislatore  regionale  intervenuto  in  relazione  a  materia  di
competenza esclusiva dello  Stato,  (essendo  tale  la  tutela  della
concorrenza), introducendo  una  disciplina  che,  al  di  la'  delle
indubbie limitazioni  ai  diritti  dominicali,  introduce  una  forte
limitazione   della   liberta'   d'impresa   e,   soprattutto,    una
ingiustificabile perturbazione della concorrenza. 
2) Illegittimita' costituzionale degli articoli 4 e 5  per  contrasto
con gli articoli  3,  41,  117,  secondo  comma,  lettera  e),  della
Costituzione. 
    Gli articoli 4 e 5 della  legge  regionale  in  esame,  sotto  un
diverso  profilo,  creano  un  ulteriore   profilo   di   illegittima
alterazione della concorrenza sul versante del mercato del prodotto e
su  quello  del  mercato  geografico,  introducendo  una   forma   di
ingiustificata disparita' di trattamento nell'esercizio di  attivita'
imprenditoriali, con conseguenti probabili pregiudizi  ai  danni  dei
consumatori. 
    Tale alterazione si rivela illegittima sotto un duplice  profilo:
sia perche' la tutela della concorrenza, come  detto,  rientra  nella
competenza  legislativa  esclusiva   dello   Stato,   in   tal   modo
determinandosi una violazione dell'art. 117,  comma  2,  lettera  e),
della Costituzione, sia in quanto tale limitazione della  concorrenza
crea  un'ingiustificata  disparita'  di  trattamento   nell'esercizio
dell'attivita' d'impresa, in contrasto con gli articoli 3 e 41  della
Costituzione. 
    In  particolare,  con  specifico  riferimento  al   mercato   del
prodotto,  le  norme  in  esame  determinano  una  distorsione  della
concorrenza tra i proprietari e i gestori di immobili  destinabili  a
locazione breve, da un lato, che restano gli unici destinatari  della
disciplina restrittiva in commento, e i proprietari ed i  gestori  di
strutture ricettive turistiche differenti, prime  tra  le  quali  gli
esercizi alberghieri, dall'altro, che con  le  prime  si  trovano  in
diretta  concorrenza,  specialmente  per  le  fasce  di  utenti  meno
abbienti. Sussiste, infatti, un diretto effetto di sostituzione nelle
preferenze  dei  consumatori  in  presenza  di  un  piccolo   e   non
transitorio incremento dei prezzi  (nella  misura  del  5-10%),  come
dimostrato dallo SSNIP  (Small  but  Significant  and  Non-transitory
Increase  in  Prices)  test,  noto  anche  come  test  dell'ipotetico
monopolista,  che  e'  in  uso  nel  diritto  della  concorrenza  per
determinare il mercato rilevante di un dato prodotto/servizio. 
    In argomento, si  ricorda,  altresi',  che  l'art.  8,  comma  2,
decreto legislativo 23  maggio  2011,  n.  79,  come  pure  tutte  le
legislazioni  regionali  dettate  sul  punto,  comprende   nell'alveo
dell'attivita' turistica ricettiva sia  le  strutture  aventi  natura
alberghiera sia quelle, ben piu' eterogenee, afferenti all'area extra
alberghiera, dimostrando cosi' di considerare  fungibili  e,  quindi,
parte dello stesso mercato rilevante tali forme di ricettivita',  tra
cui gli affittacamere, i bed and breakfast, i campeggi, le  locazioni
brevi. 
    La normativa regionale in discorso restringe poi  la  concorrenza
tra  gestori  di  immobili  destinabili  a  locazione  breve  sia  se
collocati nel medesimo comune, sebbene in zone diverse, sia  se  siti
in  territori  di  enti  locali  differenti,  ove  essi  si   trovino
manifestamente  in  competizione  tra  loro.  Infatti,   il   mercato
geografico della ricettivita' turistica non  ha  una  dimensione  che
riflette necessariamente i  confini  amministrativi  dei  comuni,  ma
presenta una dimensione potenzialmente piu' estesa, che puo' arrivare
ad essere anche ultracomunale. Sul punto, si segnala che  l'Autorita'
garante della concorrenza e del mercato (AGCM) ha  osservato  che  il
mercato dei servizi  turistici  presenta  dimensioni  «essenzialmente
corrispondenti al territorio comunale», ma che  «l'ambito  geografico
puo', tuttavia, essere esteso  -  soprattutto  nel  caso  dei  centri
minori - alle localita' limitrofe alla citta' interessata,  nei  casi
in cui tali localita'  siano  ben  collegate  e,  quindi,  facilmente
raggiungibili» (AGCM, provvedimento n.  22360  del  28  aprile  2011,
C11033,  NH  Italia-Dorapal/Carlina).   Sebbene   in   tale   vicenda
l'autorita' si fosse pronunciata con riferimento a una concentrazione
tra imprese alberghiere, l'analisi della  dimensione  geografica  del
mercato rilevante puo' essere trasposta alla  ricettivita'  turistica
generalmente intesa, non essendovi ostacoli di sorta. 
    Ne discende che attribuire ai comuni la facolta' di  individuare,
nei  propri   strumenti   di   pianificazione   urbanistica,   ambiti
determinati del proprio territorio  nei  quali  l'insediamento  della
destinazione d'uso a locazione turistica sia vietato, limitato ovvero
subordinato all'osservanza di specifiche condizioni, ha l'effetto  di
ridurre il  numero  di  tali  strutture  ricettive  in  alcune  aree,
apportando  cosi'  un  immediato,  indebito  e  distorsivo  beneficio
concorrenziale in favore dei gestori con immobili stabiliti  in  enti
locali finitimi,  con  grave  distorsione  della  concorrenza  in  un
mercato e in una materia che non ha rilevanza puramente locale e  che
spetta alla competenza esclusiva dello Stato. 
    Tale alterazione del mercato concorrenziale, in violazione  degli
articoli 41 e 117, comma 2, lettera  e),  della  Costituzione,  trova
conferma  grazie  all'analisi  di  alcune  previsioni  contenute  nel
regolamento (UE) n. 2024/1028 del Parlamento europeo e del Consiglio,
dell'11 aprile 2024, relativo alla raccolta e alla  condivisione  dei
dati riguardanti i servizi di locazione di alloggi a breve termine  e
che modifica il regolamento (UE) 2018/1724. 
    In  particolare,  l'art.  4,  comma  3,  lettera  b)  e  d),  del
regolamento,  nel  disciplinare   espressamente   la   procedura   di
registrazione delle unita' abitative locate a breve termine, prevede,
da un lato, che gli Stati membri provvedono affinche'  «le  procedure
di registrazione  siano  disponibili  on-line  e  gratuitamente,  ove
possibile, o a un costo ragionevole e proporzionato, e consentano  il
rilascio automatico e immediato di un numero  di  registrazione,  che
non include dati personali, per un'unita' specifica al momento  della
presentazione, da parte  del  locatore,  delle  informazioni  di  cui
all'art.  5,  paragrafo   1,   e,   se   del   caso,   dell'eventuale
documentazione  giustificativa  richiesta  a   norma   dell'art.   5,
paragrafo 2» e, dall'altro, che «un'unita' non sia soggetta a piu' di
una procedura di registrazione». 
    Ebbene, l'assoggettamento della locazione a breve  termine  anche
al nuovo accatastamento previsto dall'art. 4  della  legge  regionale
impugnata impone una misura in tutto e per tutto  equivalente  a  una
seconda registrazione, ostacolando cosi'  l'esercizio  dell'attivita'
imprenditoriale in modo contrario all'art. 4, comma  3,  lettera  d),
del prefato regolamento (UE) n. 2024/1028. 
    Difatti, ove per ipotesi il  proprietario  di  un  bene  immobile
decida, nei differenti periodi dell'anno,  di  destinare  il  proprio
bene a finalita' distinte, quali la locazione oltre i trenta  giorni,
il comodato d'uso gratuito a un parente, la sua dimora o la locazione
breve  per  alcune  settimane  all'anno,  si  trovera'  costretto   a
duplicare non soltanto il cambio  di  destinazione  d'uso  -  purche'
sempre abitativo - ma anche la procedura  di  registrazione  prevista
dal regolamento europeo succitato. 
    Senza considerare che sia la doppia registrazione che,  ancor  di
piu',  il  cambio  di  destinazione  d'uso  rappresentano   procedure
amministrative che implicano il dispendio di  risorse  economiche  ed
amministrative   e   che,   soprattutto,   non   hanno   un'immediata
conclusione, potendosi richiedere anche alcuni mesi per giungere alla
loro completa definizione. Da cio' determinandosi, in via diretta, la
realizzazione di un impedimento di fatto per il  proprietario/gestore
all'adibizione  dell'immobile  all'uso  che  intende  esercitare   e,
indirettamente, rilevanti  restrizioni  del  mercato,  sia  dal  lato
dell'offerta di alloggi turistici  che  da  lato  della  domanda  del
turista-consumatore. 
    A tal ultimo  riguardo,  la  restrizione  delle  locazioni  brevi
comportera' un'immediata riduzione della ricettivita' turistica,  con
conseguenti probabili pregiudizi ai  danni  dei  consumatori.  Questi
ultimi, in generale, vedranno ridursi l'offerta di alloggi turistici,
con una riduzione  avvertita  in  particolare  in  quel  segmento  di
mercato a fascia di prezzi piu' bassi, che  attualmente  consente  di
ampliare la platea degli utenti dei servizi turistici. 
    Alla luce delle suesposte considerazioni gli articoli 4 e 5 della
legge regionale si pongono, sotto diverso profilo, in  contrasto  con
gli  articoli  3,  41  e  117,  secondo  comma,  lettera  e),   della
Costituzione,   avendo   introdotto    il    legislatore    regionale
un'illegittima alterazione della concorrenza sul versante del mercato
del prodotto e su quello del  mercato  geografico,  introducendo  una
forma di ingiustificata disparita' di trattamento  nell'esercizio  di
attivita' imprenditoriali, con conseguenti  probabili  pregiudizi  ai
danni dei consumatori. 
3) Illegittimita' costituzionale degli articoli 4 e 5  per  contrasto
con l'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. 
    Le previsioni contenute nei descritti articoli 4 e 5 della  legge
regionale contrastano inoltre con l'art. 117, secondo comma,  lettera
m), della Costituzione, essendo devoluto allo Stato la determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali che devono essere garantiti in modo uniforme  su  tutto  il
territorio  nazionale.  Le   disposizioni   della   legge   regionale
censurata, avuto riguardo al  loro  oggetto  e  alla  disciplina  che
introducono, si collocano - come sopra gia' evidenziato - nell'ambito
di materia riservato allo Stato. 
    In particolare,  la  disciplina  regionale  laddove  consente  ai
comuni  di  prevedere  la  percentuale   delle   unita'   immobiliari
residenziali  che  possono  essere  adibite  a  locazione  breve,  di
limitare  o  vietare   interventi   edilizi   che   accompagnino   la
sostituzione dell'uso in atto con la destinazione locazione breve, di
definire requisiti dimensionali e  standard  di  qualita',  ulteriori
rispetti a quelli  addirittura  previsti  dalla  legge  regionale  e,
infine, di subordinare il mutamento di destinazione  d'uso  verso  la
locazione breve all'esistenza o alla realizzazione di  interventi  di
dotazione  territoriali  o  pertinenziali,  anche   allo   scopo   di
compensare l'eventuale maggior carico urbanistico prodotto da  questo
uso nei tessuti urbani esistenti - interviene in ambiti riservati  al
legislatore statale al quale  spetta  introdurre  una  disciplina  di
armonizzazione che contemperi gli interessi  sia  di  chi  offre  sul
mercato immobili da destinare a locazione breve, sia degli utenti  di
tale servizio, che potrebbero vedersi impedito il soggiorno in talune
localita' e, comunque, essere costretti a pagare canoni di  locazione
irragionevolmente piu' elevati o a ricorrere  a  servizi  sostitutivi
generalmente piu' costosi (ad es. risiedere in strutture  alberghiere
o residence o acquistare servizi  ulteriori,  come  quelli  di  prima
colazione). Peraltro, come  evidenziato  nei  precedenti  motivi,  il
mercato rilevante della ricettivita'  puo'  spesso  avere  dimensione
ultracomunale, onde per cui,  le  scelte  discrezionali  dettate  per
alcune aree urbane possono avere riflessi  e  ricadute  positive  e/o
negative non solo nel proprio comune, ma anche sui territori di  enti
locali limitrofi, con alterazioni non ponderate delle  condizioni  di
mercato sia per i residenti sia per i non residenti. 
    Tale intervento  conduce  a  possibili  alterazioni  che  possono
repentinamente  registrare  in  termini  di  valori  immobiliari   in
positivo  e  in  negativo,  di  accesso  alla   residenzialita',   di
contrazione  dell'offerta  di  alloggi  a  finalita'  abitative   e/o
ricettive e del conseguente innalzamento dei prezzi in aree  sino  ad
allora prettamente residenziali o viceversa. 
    In conclusione, avuto riguardo alla  natura  dell'intervento  del
legislatore regionale, le norme impugnate invadono l'ambito riservato
alla potesta' legislativa esclusiva  statale  di  determinazione  dei
livelli essenziali delle prestazioni rese in favore degli utenti  che
intendano fruire della locazione breve,  alterando  in  tal  modo  la
delicata graduazione di interessi - tra chi offre  un  dato  servizio
nel mercato e l'utenza -  rimessa  al  legislatore  statale.  Spetta,
pertanto,  a  quest'ultimo  l'introduzione  di  una   disciplina   di
armonizzazione che contemperi gli interessi  sia  di  chi  offre  sul
mercato immobili da destinare a locazione breve, sia degli utenti  di
tale servizio, che potrebbero vedersi impedito il soggiorno in talune
localita' e, comunque, essere costretti a pagare canoni di  locazione
irragionevolmente piu' elevati o a ricorrere  a  servizi  sostitutivi
generalmente piu' costosi (ad es. risiedere in strutture  alberghiere
o residence o acquistare servizi  ulteriori,  come  quelli  di  prima
colazione). 
    Ne  discende,  per  l'effetto,  il   contrasto   delle   suddette
disposizione  con  l'art.  117,  secondo  comma,  lettera  m),  della
Costituzione. Ulteriore profilo di contrasto  delle  norme  regionali
con l'art. 117, secondo comma, lettera m), verra' trattato nel motivo
successivo in considerazione dei profili di interconnessione di  tale
censura  con  gli  argomenti  richiamati  a  fondamento  del   motivo
successivo. 
4) Illegittimita' costituzionale degli articoli 4 e 5  per  contrasto
con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione in  relazione  l'art.
23-ter del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001,  n.
380, nonche' per contrasto, sotto  altro  profilo,  con  l'art.  117,
secondo comma, lettera m) e 3, della Costituzione. 
    Ferme restando le censure sopra illustrate, le disposizioni della
legge regionale, per le ragioni che di seguito si  illustreranno,  si
pongono in contrasto con l'art. 117, terzo comma, della  Costituzione
nella misura in cui, quale espressione del governo del  territorio  -
rientrante nelle materie di legislazione concorrente - si  discostano
dai principi fondamentali la cui  determinazione  e'  riservata  alla
legislazione dello Stato. 
    Giova sul  punto  premettere  che,  in  materia  di  governo  del
territorio e segnatamente nel decreto del Presidente della Repubblica
6 giugno 2001, n. 380, recante il testo unico dell'edilizia,  non  e'
dato rinvenire alcuna disposizione di principio in tema di  mutamento
di destinazione d'uso degli immobili - che  consenta  di  legittimare
l'assetto restrittivo cosi' introdotto dalla Regione Emilia-Romagna -
che si spinge sino a precludere la possibilita' stessa di portare  ad
esecuzione gli interventi edilizi finalizzati a destinare un  cespite
alle locazioni brevi. 
    In particolare, l'art. 23-ter, comma 1,  decreto  del  Presidente
della  Repubblica  n.  380  del  2001,  definisce  «mutamento   d'uso
urbanisticamente rilevante» quello che comporta il passaggio  tra  le
categorie funzionali ivi indicate e cioe':  a)  residenziale,  a-bis)
turistico-ricettiva, b) produttiva e direzionale, c) commerciale,  d)
rurale. 
    Il comma  1-ter  della  richiamata  disposizione  stabilisce,  in
particolare, che e' sempre  ammesso  «il  mutamento  di  destinazione
d'uso tra le categorie funzionali di cui  al  comma  1,  lettere  a),
a-bis), b) e  c),  di  una  singola  unita'  immobiliare  ubicata  in
immobili ricompresi nelle zone A), B) e C)  di  cui  all'art.  2  del
decreto del Ministro dei lavori pubblici  2  aprile  1968,  n.  1444,
ovvero nelle zone equipollenti come definite dalle leggi regionali in
materia, nel rispetto delle condizioni di cui  al  comma  1-quater  e
delle normative di settore e ferma restando la possibilita'  per  gli
strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni». 
    Il successivo comma 1-quater, poi, precisa che nei casi di cui al
comma 1-ter, «il mutamento di destinazione d'uso non e'  assoggettato
all'obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse
generale previsto dal decreto del  Ministro  dei  lavori  pubblici  2
aprile 1968, n. 1444 e dalle disposizioni di legge regionale, ne'  al
vincolo della dotazione minima  obbligatoria  di  parcheggi  previsto
dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150». 
    Infine, il comma 3 della citata disposizione statale prevede  che
«le regioni adeguano la propria legislazione ai principi  di  cui  al
presente articolo, che trovano in  ogni  caso  applicazione  diretta,
fatta salva la possibilita' per  le  regioni  medesime  di  prevedere
ulteriori livelli di semplificazione». 
    Premesso che la destinazione d'uso  locazione  breve  prefigurata
dalla  legge  regionale  in  oggetto  e',  comunque,  compresa  nella
categoria funzionale turistico-ricettiva,  di  cui  all'art.  23-ter,
comma 1, lettera a-bis), del decreto del Presidente della  Repubblica
n. 380  cit.,  il  sopra  ricostruito  quadro  giuridico  statale  di
principio comporta che l'art. 4, commi 1 e 2, e l'art.  5,  comma  5,
lettera a), b) e d), della legge regionale in  esame  si  pongano  in
aperto contrasto con l'art. 117, comma  3,  della  Costituzione,  per
violazione della norma interposta recata  dall'art.  23-ter,  decreto
del Presidente della Repubblica n. 380 citato. 
    Infatti, a fronte di un'indicazione di principio chiara  per  cui
il mutamento tra le destinazioni indicate  dal  citato  art.  23-ter,
comma 1, decreto del Presidente della  Repubblica  n.  380  cit.,  e'
«sempre» ammesso, la scelta della Regione Emilia-Romagna non e' stata
quella di limitarsi a dettare le condizioni del suddetto mutamento di
destinazione d'uso (ad es. il titolo edilizio o il  pagamento  di  un
contributo di costruzione), ma quella di spingersi a prevedere  degli
oneri per entrare nella sottocategoria delle  locazioni  brevi  -  la
quale ad oggi  e'  caratterizzata  da  una  fortissima  stagionalita'
nell'arco dell'anno - nonche' suggerire  degli  strumenti  regolatori
agli enti locali che possano impedire tout court ex ante la locazione
breve ed in via generale limitarla  ad  una  percentuale  massima  di
unita' immobiliari residenziali. 
    Si tratta, in particolare, della possibilita'  per  i  comuni  di
disporre il contingentamento del  numero  di  unita'  immobiliari  da
destinare a locazione breve - art. 5, comma 5, lettera  a)  -  o  del
potere di vietare  gli  interventi  edilizi  funzionali  al  suddetto
mutamento -  art.  5,  comma  5,  lettera  b)  -  o  di  subordinarlo
all'esistenza o alla realizzazione di standard -  art.  5,  comma  5,
lettera d) - che, invece, per disposizione statale di  principio  non
possono essere richiesti. 
    In particolare, l'art. 5, quinto comma,  della  legge  regionale,
disciplina  i  poteri  dei  comuni  negli  ambiti  territoriali   ove
l'insediamento  della  nuova  destinazione  d'uso  e'  subordinato  a
specifiche condizioni e arriva a prevedere  la  facolta'  degli  enti
locali di limitare o vietare interventi  edilizi  strutturali,  quali
frazionamenti o ricostruzioni, se connessi al mutamento  d'uso.  Cio'
si pone palesemente in violazione dell'art. 117, terzo  comma,  della
Costituzione, per il contrasto  con  il  principio  fondamentale  del
favor per il recupero del patrimonio  edilizio  esistente,  enunciato
dall'art. 23-ter, decreto del  Presidente  della  Repubblica  n.  380
citato.  Quest'ultima  disposizione  statale,  infatti,  consente  ai
comuni di subordinare il mutamento di destinazione d'uso  «verticale»
tra  le  categorie  funzionali  residenziale  e   turistico-ricettiva
esclusivamente a «specifiche condizioni» e non anche  a  limitazioni,
nell'ambito delle quali rientra la disposizione di legge regionale in
argomento, che mira a restringere il novero degli interventi  edilizi
connessi al mutamento di destinazione d'uso medesimo. 
    In tal senso,  la  formulazione  dell'art.  23-ter,  decreto  del
Presidente della Repubblica n. 380 citato, nell'ancorare il favor per
il mutamento  di  destinazione  d'uso  «verticale»  tra  le  predette
categorie  al  rispetto  delle  eventuali   «specifiche»   condizioni
definite dai comuni, delinea una prospettiva di  intervento  volta  a
consentire alle  amministrazioni  locali  di  prevenire  un  utilizzo
incontrollato  del  mutamento  di  destinazione  d'uso.  Cio'   nella
consapevolezza che, ad esempio,  adibire  un  numero  consistente  di
unita' immobiliari all'uso turistico-ricettivo in un  immobile  o  in
una  particolare  zona  oggi  destinata  in  via  prevalente  all'uso
residenziale potrebbe determinare la trasformazione  di  intere  aree
urbane e incidere negativamente anche sul  problema  della  scarsita'
degli alloggi, come ricordato  dalla  recente  sentenza  della  Corte
costituzionale 16 dicembre 2025, n. 186. 
    L'esigenza di garantire agli  enti  territoriali  di  prossimita'
strumenti puntuali di intervento in tal  senso  non  puo',  tuttavia,
legittimare l'adozione da parte  degli  stessi  comuni  di  limiti  o
divieti generalizzati e automatici alla realizzazione  di  interventi
edilizi funzionali ad  un  mutamento  di  destinazione  d'uso  contra
legem. Se cosi' fosse, una disposizione  introdotta  dal  legislatore
statale in attuazione della competenza di cui all'art. 117, comma  2,
lettera  m),  della  Costituzione,  verrebbe  di  fatto   ad   essere
integralmente privata di contenuto. 
    La  formulazione  letterale  e  la  ratio  sistematica  dell'art.
23-ter, del decreto del Presidente  della  Repubblica  n.  380  cit.,
richiedono che i comuni: 1) possano perimetrare, ma  non  limitare  o
vietare  in  via  generale  ed  astratta,  per  intere  categorie  di
interventi e trasformazioni, i mutamenti  di  destinazione  d'uso  al
fine di evitarne un uso distorto, tale da determinare un indesiderato
impatto sul territorio. La relativa valutazione dovrebbe essere fatta
«in  divenire»  e  dovrebbe  tenere   conto   dello   stato   attuale
dell'utilizzo del territorio per prevenire  indebite  trasformazioni,
senza poter mai operare in via assoluta ed ex ante; inoltre, dovrebbe
intervenire in forma puntuale attraverso una considerazione specifica
delle singole richieste o delle richieste afferenti, comunque, ad una
area/tipologia   di   immobili   puntualmente   circoscritte.    Tali
presupposti sono d'altronde  impliciti  nell'esigenza  che  eventuali
determinazioni dei comuni in tal  senso  siano  motivate  nei  limiti
della proporzionalita' e ragionevolezza, come  richiesto  anche  agli
atti amministrativi di natura generale. 
    La norma,  peraltro,  introduce  contestualmente  il  divieto  di
cambio  di  destinazione  d'uso  per  il  triennio  successivo   alla
conclusione  dei  lavori,  che  potrebbe  risolversi  in  una  misura
latamente  sanzionatoria  e  priva   di   immediata   giustificazione
urbanistica. 
    Lo stesso art. 5, al comma 5, lettera d), della  legge  regionale
in oggetto attribuisce ai comuni  la  facolta'  di:  «subordinare  il
mutamento  d'uso  verso  la  locazione  breve  all'esistenza  o  alla
realizzazione di dotazioni territoriali e pertinenziali,  anche  allo
scopo di compensare l'eventuale maggior carico  urbanistico  prodotto
da questo uso nei tessuti urbani esistenti»,  cosi'  introducendo  un
onere urbanistico  aggiuntivo  (reperimento  di  aree  a  standard  o
relativa  monetizzazione)  quale  condicio  sine  qua  non   per   il
perfezionamento del mutamento di destinazione d'uso di singole unita'
immobiliari. 
    La previsione regionale in esame, oltre ad andare oltre lo spazio
riservato alla potesta' normativa regionale, si pone, chiaramente, in
diretto contrasto con  i  principi  fondamentali  della  legislazione
statale in materia di governo  del  territorio  desumibili  dall'art.
23-ter, comma 1-quater, decreto del Presidente  della  Repubblica  n.
380 cit., dato  che  «il  mutamento  di  destinazione  d'uso  non  e'
assoggettato all'obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi
di interesse generale previsto dal decreto del  Ministro  dei  lavori
pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 [...] ne' al vincolo della  dotazione
minima obbligatoria di parcheggi previsto dalla legge 17 agosto 1942,
n. 1150». Ne consegue che la facolta' concessa dalla norma  regionale
in parola agli enti locali  di  subordinare  il  mutamento  d'uso  al
reperimento di nuove dotazioni territoriali appare in  contrasto  con
il principio fondamentale sancito dall'art. 23-ter,  comma  1-quater,
decreto del Presidente della Repubblica  n.  380  cit.,  che  esonera
espressamente i mutamenti d'uso di singole unita'  all'interno  delle
categorie individuate per legge dall'obbligo  di  reperire  aree  per
servizi e parcheggi, cosi' consacrando un  principio  di  tendenziale
equivalenza del carico urbanistico  (o  irrilevanza  funzionale)  nel
passaggio tra la categoria residenziale e quella turistico-ricettiva.
Cio' comporta che il potere pianificatorio riconosciuto ai comuni  di
imporre «specifiche condizioni» (ex art. 23-ter, comma 1-ter, decreto
del  Presidente  della  Repubblica  n.  380  cit.)  non  puo'  essere
legittimamente dilatato fino a reintrodurre  surrettiziamente  quegli
oneri di reperimento degli standard che la legge  statale  ha  inteso
inequivocamente escludere. 
    L'esclusione  dell'obbligo  di  reperimento  di  standard  per  i
mutamenti d'uso di singole unita' immobiliari  configura  un  livello
essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili  e  sociali
(nella specie, il diritto  di  proprieta'  fondiaria  e  l'iniziativa
economica), avendo lo Stato inteso garantire un  regime  uniforme  su
tutto il territorio nazionale per l'esercizio dello  ius  aedificandi
sul patrimonio immobiliare esistente, sottraendo  tale  aspetto  alla
disponibilita' delle legislazioni regionali. 
    La reintroduzione di tale obbligo da  parte  della  sola  Regione
Emilia-Romagna determina,  inoltre,  un  aggravio  procedimentale  ed
economico ingiustificato, suscettibile di determinare una  disparita'
di trattamento lesiva del principio  di  uguaglianza,  in  violazione
dell'art. 3 della Costituzione. 
    Infine, il medesimo art. 5, comma 5,  della  legge  regionale  in
oggetto, nell'indicare i criteri per l'individuazione di condizioni a
cui sottoporre  l'insediamento  della  destinazione  d'uso  locazione
breve  negli  specifici  ambiti  territoriali,  individua,  con   una
disposizione  non  precettiva,   un   elenco   a   titolo   meramente
esemplificativo e non esaustivo di ipotesi, in tal  modo  consentendo
all'ente locale di comprimere la liberta' di impresa adottando misure
di qualsivoglia estensione e intrusivita', in violazione  dei  canoni
di proporzionalita' e  ragionevolezza  ed  in  contrasto  ancora  con
l'art. 3 della Costituzione, compromettendo la necessaria uniformita'
dei diritti proprietari sul territorio nazionale. 
    Alla luce delle suesposte considerazioni gli articoli 4 e 5 della
legge regionale si pongono in contrasto con l'art. 23-bis del decreto
del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001,  n.  380,  recante  il
testo unico dell'edilizia che costituisce  norma  interposta  e,  per
l'effetto, con l'art. 117,  terzo  comma,  della  Costituzione  nella
misura  in  cui  la  Regione  Emilia-Romagna   non   avrebbe   potuto
discostarsi dai principi fondamentali fissati dal legislatore statale
in materia di governo del territorio. Inoltre, sotto  altro  connesso
profilo, la previsione si pone in contrasto con gli articoli 3 e 117,
secondo comma, lettera m), della Costituzione per  avere  la  Regione
Emilia-Romagna reintrodotto un aggravio procedimentale  ed  economico
ingiustificato,  suscettibile  di  determinare  una   disparita'   di
trattamento lesiva del  principio  di  uguaglianza,  tenuto  altresi'
conto che l'esclusione dell'obbligo di reperimento di standard per  i
mutamenti d'uso  di  singole  unita'  immobiliari  -  previsto  dalla
legislazione  statale  sopra  richiamata  -  configura   un   livello
essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili  e  sociali
(nella specie, il diritto  di  proprieta'  fondiaria  e  l'iniziativa
economica), avendo lo Stato inteso garantire un  regime  uniforme  su
tutto il territorio nazionale per l'esercizio dello  ius  aedificandi
sul patrimonio immobiliare esistente, sottraendo  tale  aspetto  alla
disponibilita' delle legislazioni regionali. 
5) Illegittimita' costituzionale degli articoli 4 e 5  per  contrasto
con gli  articoli  3  e  41  della  Costituzione.  Contrasto  con  il
principio  di  ragionevolezza  e   proporzionalita'   dell'intervento
normativo. 
    Le  disposizioni  della  legge  regionale,  nella  parte  in  cui
individuano una specifica destinazione d'uso  «locazione  breve»,  si
pongono in contrasto con l'art. 3 della Costituzione  atteso  che  si
tratta   di   scelta   del   legislatore   regionale   manifestamente
irragionevole e sproporzionata. Occorre, infatti, premettere  che  le
c.d. locazioni brevi e turistiche si distinguono da  tutte  le  altre
forme  di  locazione  soltanto  per  la  limitata  durata  nel  tempo
(inferiore a trenta giorni) o per la soggettiva finalita'  perseguita
dal conduttore, che prende  in  locazione  un  immobile  al  fine  di
soddisfare le proprie  personali  esigenze  ricreative  collegate  al
soggiorno su un territorio sul quale non vive e che ha intenzione  di
conoscere. 
    Tuttavia,  oltre  a  queste  differenziazioni   secondarie,   non
sussiste una reale differenza tra la locazione  di  un  immobile  per
finalita' residenziale, cioe' con contratti di durata media o lunga a
beneficio di un unico inquilino e del suo eventuale nucleo  familiare
o dare lo stesso in comodato d'uso a un figlio o a un parente,  e  il
farlo per uno scopo turistico,  mediante  una  pluralita'  di  negozi
successivi di breve durata - peraltro come spesso succede per un solo
mese nell'arco dell'intero anno solare -, perche' comunque  l'oggetto
del contratto resta pur  sempre  il  nudo  godimento  di  una  civile
abitazione,  in  cui  il  proprietario/locatore  non  offre  mai   al
conduttore alcun particolare servizio di ospitalita'. 
    In altri termini, non si ravvisa quale sia la nota specializzante
e la  ragione,  giuridicamente  rilevante,  per  la  quale  una  data
abitazione che venga locata ad un solo affittuario in una data unita'
di tempo, ad esempio due mesi o un anno,  dovrebbe  avere,  sotto  il
profilo  urbanistico  e  del  mutamento  di  destinazione  d'uso,  un
trattamento diverso e piu' favorevole rispetto  all'ipotesi  in  cui,
nella medesima unita' di tempo, lo stesso  immobile  veda  alternarsi
piu' affittuari, ciascuno dei quali presente per un periodo inferiore
ai trenta giorni. Dal punto di vista giuridico ed economico, infatti,
le  due  realta'  sono  pienamente  assimilabili,  venendo  sempre  e
comunque scambiato per un corrispettivo in denaro il  solo  godimento
di un alloggio avente le  caratteristiche  della  civile  abitazione.
Paradossalmente, poi, mentre una locazione residenziale  comporta  un
carico urbanistico costante per tutto l'anno, una turistica  potrebbe
addirittura determinarne uno inferiore perche'  concentrato  soltanto
in una parte dell'anno, quella corrispondente ai periodi nei quali si
manifesta l'affluenza turistica verso una determinata meta. 
    Appare altresi' irragionevole l'effetto che l'assetto  introdotto
dalla Regione Emilia-Romagna produrrebbe per le  ipotesi  in  cui  il
proprietario dell'immobile decida di affittare il proprio immobile  a
terzi  per  finalita'  turistiche  soltanto  per  una  o  piu'  parti
dell'anno, riservando  a  se'  o  ai  propri  congiunti  il  relativo
godimento  per  i   restanti   periodi.   Infatti,   questi   sarebbe
irragionevolmente costretto a procedere a ben due o piu' mutamenti di
destinazione d'uso onerosi, sia in termini economici che  in  termini
di oneri amministrativi, per poter semplicemente trarre  dal  proprio
diritto  dominicale  utilita'  che   qualunque   altro   proprietario
collocato in altre regioni potrebbe  lecitamente  avere  senza  dover
affrontare   alcun   esborso   o    istruire    complesse    pratiche
amministrative. 
    A nulla valendo al riguardo l'esclusione dall'applicazione  della
legge  impugnata  prevista  per  le   unita'   immobiliari   concesse
parzialmente in locazione breve (art. 3, comma 3, lettera a)),  posto
che gli effetti distorsivi e discriminatori permarrebbero. 
    Con  la  disciplina  introdotta  dal  legislatore  regionale,  si
confonde il potenziale impatto sui centri urbani  delle  ipotesi  dei
c.d. affitti brevi, ad oggi residuali in buona parte  del  territorio
nazionale, rispetto a quello  di  «a)  le  case  per  ferie;  b)  gli
ostelli; c) i rifugi alpini; d)  i  rifugi  escursionistici;  e)  gli
affittacamere; f) le case e appartamenti per vacanza» (art. 4,  comma
8, legge regionale Emilia-Romagna 28 luglio 2004, n. 16) che,  quelli
si', hanno operato  una  scelta  di  tipo  definitivo  nel  destinare
l'immobile e tutt'altro che eventuale e/o transitoria come  nel  caso
dell'affitto breve. 
    Sotto  altro  profilo  le  disposizioni   censurate   -   ledendo
ingiustamente il diritto di proprieta', la liberta' di impresa  e  la
naturale  concorrenza  sul   mercato   delle   locazioni   -   recano
disposizioni  manifestamente  sproporzionate  rispetto  alle  pretese
finalita' elencate all'art. 2 della medesima legge regionale. 
    Infatti, i sensi dell'art. 2 cit., la legge  in  parola  dovrebbe
fornire «ai comuni strumenti attraverso i quali possono perseguire le
seguenti finalita' di interesse generale:  a)  assicurare  l'ordinato
sviluppo del territorio, garantendo l'equilibrio tra la tutela  della
residenzialita' e la vivibilita' degli spazi urbani e dei quartieri e
la promozione dell'offerta turistica, sulla base  delle  specificita'
territoriali  e  delle  esigenze  della  popolazione  residente;   b)
favorire lo sviluppo del  turismo,  anche  quello  sostenibile  e  la
valorizzazione patrimoniale di aree attualmente sprovviste di  idonea
capacita' ricettiva; c) ampliare l'offerta di alloggi destinati  alla
locazione residenziale di lunga durata, fornendo ai comuni  strumenti
pianificatori che consentano  di  orientare  le  politiche  pubbliche
locali verso un'offerta sufficiente ed economicamente accessibile  di
alloggi  riservati  alla  residenzialita'  stabile;  d)  favorire  la
rigenerazione dei territori  urbanizzati  e  il  miglioramento  della
qualita' urbana ed edilizia, garantendo adeguati standard di qualita'
e sicurezza del patrimonio edilizio esistente;  e)  contribuire  alla
valorizzazione dei centri storici e degli edifici di valore  storico,
architettonico e testimoniale;  f)  promuovere  maggiori  livelli  di
conoscenza del territorio e del patrimonio  edilizio  esistente,  per
assicurare l'efficacia delle azioni di  tutela  e  la  sostenibilita'
degli interventi di trasformazione; g)  salvaguardare  il  patrimonio
ricettivo  regionale  valorizzando  gli  immobili  con   destinazione
ricettiva alberghiera, per i quali  e'  escluso  il  mutamento  d'uso
verso la locazione  breve,  continuando  a  trovare  applicazione  la
disciplina di settore». 
    L'art. 5, tuttavia, riconosce agli enti locali la possibilita' di
procedere alla individuazione di ambiti  determinati  del  territorio
comunale nei quali l'insediamento della destinazione d'uso  locazione
breve  e'  ammesso  o  subordinato   all'osservanza   di   specifiche
condizioni, senza tuttavia, la previsione di  alcun  limite  o  senza
prevedere  che  cio'  debba  avvenire  ponderando  anche  gli   altri
interessi pubblici o privati coinvolti. 
    In altri termini, non e' in alcun modo considerata l'opportunita'
di condurre una valutazione alla luce di criteri  diversi  da  quelli
stabiliti dall'art. 2 cit., pretermettendo cosi' ogni  considerazione
degli interessi economici dei  locatori  e  dei  conduttori  di  tale
tipologia di contratti, i quali risentiranno, rispettivamente, di  un
mancato guadagno e di una restrizione delle opportunita'  di  trovare
sistemazioni alloggiative ad un prezzo conveniente. 
    Tuttavia, cio' ridonda, come si e' sopra  evidenziato,  anche  in
un'immediata riduzione delle capacita' di ricettivita' turistica  del
territorio - anche ultracomunale - con evidente pregiudizio anche per
l'interesse pubblico all'incremento di questo genere di servizi,  che
hanno la capacita' di aumentare la  ricchezza  del  territorio  e  di
produrre effetti favorevoli anche sulle finanze  pubbliche  (es.  per
maggior gettito da imposta di soggiorno). 
    La prevedibile  grave  restrizione  dello  stock  complessivo  di
alloggi turistici offerti  sul  mercato  si  tradurra'  anche  in  un
immediato  e  percepibile   aumento   dei   prezzi   in   danno   dei
turisti-consumatori, che potrebbero essere scoraggiati  dal  visitare
il territorio regionale e finanche quello italiano, preferendo  altre
destinazioni. 
    In definitiva, le disposizioni  regionali  impugnate  manifestano
profili di grave contrasto  con  il  principio  di  ragionevolezza  e
proporzionalita' che dovrebbe informare  l'esercizio  della  potesta'
legislativa, dato che consentono l'introduzione di misure  limitative
e restrittive,  lesive  di  liberta'  ed  interessi  individuali,  di
qualsivoglia estensione e intrusivita', ispirate alla pretesa  tutela
di  un  solo  interesse  o  gruppo  di  interessi  pubblici   affini,
trascurando cosi' la ponderazione con altri  interessi  pubblici  non
meno importanti  e  con  quelli  dei  privati  incisi.  Peraltro,  le
limitazioni  introdotte  concernono  soltanto   il   fenomeno   delle
locazioni brevi, senza una reale esigenza idonea a giustificare  tale
regime    giuridico    speciale    in    relazione    agli    aspetti
urbanistico-edilizi. 
6. Illegittimita' costituzionale degli articoli 4  e  5  della  legge
regionale per contrasto con l'art. 118 della Costituzione. 
    Le norme  regionali  impugnate  contrastano  con  i  principi  di
sussidiarieta' e leale collaborazione tra diversi livelli di governo,
di cui all'art. 118 della Costituzione, dato che la disciplina  delle
locazioni brevi, in tutte le sue molteplici implicazioni, afferisce a
un interesse pubblico che, come piu' volte evidenziato nella presente
impugnativa, non ha carattere solo locale o regionale, ma che, a  ben
vedere, presenta eguale cogenza su  tutto  il  territorio  nazionale,
sicche'  la  relativa   disciplina   dovrebbe   essere   armonizzata,
quantomeno nei suoi principi generali, da una legge statale. 
    La potesta'  legislativa  esclusiva  statale  risponde  a  quelle
ineludibili esigenze di protezione di un bene, quale la tutela  della
concorrenza  e  la  determinazione  dei  livelli  essenziali  minimi,
entrambi aventi carattere unitario e di valore primario, aspetti  che
sarebbero vanificati ove  si  lasciasse  alle  regioni  di  rimettere
indiscriminatamente la cura a  un  ente  territoriale  di  dimensioni
minori quale il comune chiamato  ad  individuare,  da  un  lato,  gli
ambiti di intervento in  cui  sono  ammesse  le  locazioni  brevi  e,
dall'altro,   a   stabilire   -   negli   ambiti   territoriali   ove
l'insediamento  della   destinazione   d'uso   locazione   breve   e'
subordinato a specifiche condizioni -  ad  esercitare  una  serie  di
facolta' molto pervasive, previste dall'art. 5, comma 5. 
    La conferma circa la necessita' che la disciplina delle locazioni
brevi debba richiedere un intervento del legislatore statale uniforme
e' costituita dal fatto che l'Unione europea e' intervenuta  in  tale
materia mediante un regolamento e non con una  direttiva,  attraverso
il gia' menzionato regolamento (UE) 2024/1028, relativo alla raccolta
e alla condivisione dei dati riguardanti i servizi  di  locazione  di
alloggi a breve termine, in vigore dal 20 maggio 2026. 
    Alla luce di  tali  ragioni  gli  articoli  4  e  5  della  legge
regionale impugnata si pongono  in  contrasto  con  il  principio  di
sussidiarieta' di cui all'art. 118 della Costituzione. 
    Per tutte le motivazioni sopra esposte, gli articoli 4 e 5  della
legge regionale impugnata si pongono in contrasto  con  la  normativa
statale in materia di tutela della  concorrenza,  livelli  essenziali
delle prestazioni, liberta' di impresa, proprieta' privata e  governo
del territorio e, piu' in generale, con i principi di ragionevolezza,
proporzionalita' e sussidiarieta' e, pertanto, violano  gli  articoli
3, 41, 42, 117, secondo comma, lettere e) ed m), 117, terzo comma,  e
118 della Costituzione, in quanto: 
        a) ledono ingiustamente il diritto di proprieta', la liberta'
di impresa e la naturale concorrenza sul mercato delle locazioni; 
        b) consentono ai  Comuni  di  prescindere  dal  rispetto  del
principio di proporzionalita' e ragionevolezza, laddove  gli  stessi,
nell'attuazione della legge, possono  adottare  misure  limitative  o
restrittive, in tal modo consentendo all'ente locale di comprimere la
liberta' di impresa adottando misure  di  qualsivoglia  estensione  e
intrusivita'; 
        c) contraddicono al principio fondamentale, desumibile  dalla
legislazione statale in materia di governo  del  territorio,  dettata
anche in attuazione della competenza esclusiva statale in materia  di
livelli  essenziali  delle  prestazioni,  per  cui  il  mutamento  di
destinazione d'uso verso la categoria turistico-ricettiva, incluse le
locazioni brevi, e' sempre consentito e  puo'  essere  legittimamente
subordinato a condizioni, ma non puo' essere  vietato  o  escluso  ex
ante, ne' sottoposto ad un indiscriminato  contingentamento  mediante
una  regolamentazione   introdotta   con   atti   di   pianificazione
territoriale; 
        d) si pongono in contrasto con i principi di sussidiarieta' e
leale collaborazione tra diversi livelli di governo posto che vanno a
disciplinare questioni che non hanno dimensione locale, ma nazionale. 

(1) 3. Fatto salvo quanto previsto  dal  comma  4,  il  mutamento  di
    destinazione d'uso comporta una modifica del  carico  urbanistico
    qualora  preveda  l'assegnazione  dell'immobile   o   dell'unita'
    immobiliare ad una diversa categoria funzionale tra quelle  sotto
    elencate: a) residenziale; b) turistico ricettiva; c) produttiva;
    d) direzionale; e) commerciale; f) rurale. 4. La legge  regionale
    e  i  relativi  provvedimenti   attuativi   possono   individuare
    specifiche destinazioni d'uso che presentano  un  diverso  carico
    urbanistico pur facendo parte della medesima categoria funzionale
    e  che  richiedono  per   questa   ragione   differenti   criteri
    localizzativi e diverse dotazioni territoriali  e  pertinenziali.
    Continuano a trovare  applicazione  le  disposizioni  attualmente
    vigenti contenenti le previsioni di cui al presente comma. 

(2) a) garantire la tutela del territorio, con particolare attenzione
    alla sostenibilita' ambientale e  alla  salvaguardia  dei  valori
    paesaggistici, storico-architettonici, culturali e sociali  e  in
    considerazione dei relativi fattori identitari; b) preservare  le
    caratteristiche morfologiche e funzionali dei  tessuti  urbani  e
    del patrimonio edilizio esistente; c) limitare l'impatto, diretto
    e  indiretto,  della  diffusione  delle  locazioni  brevi   sulla
    disponibilita'  di  alloggi  a   prezzo   accessibile   e   sulla
    residenzialita'  e  sul  mercato  degli  alloggi  destinati  alla
    locazione stabile; d) favorire lo sviluppo delle locazioni brevi,
    in   considerazione   dell'offerta   ricettiva   alberghiera   ed
    extra-alberghiera presente nel medesimo ambito e  nel  territorio
    comunale  e  della  consistenza,  tipologia  e   prospettiva   di
    incremento della domanda turistica. 

(3) a) stabilire, per  ciascun  ambito,  la  percentuale  massima  di
    unita' immobiliari residenziali che possono essere destinate alla
    locazione breve. Negli ambiti del centro  storico  nei  quali  e'
    presente una situazione di sovraffollamento turistico,  il  piano
    puo'  altresi'  stabilire  la  percentuale  massima   di   unita'
    immobiliari che possono essere destinate a locazione breve  negli
    edifici  aventi  destinazione  prevalentemente  residenziale;  b)
    limitare  o  vietare  interventi  edilizi,  quali  frazionamenti,
    demolizioni  e   ricostruzioni,   trasformazioni   di   superfici
    accessorie in superfici utili  e  recupero  dei  sottotetti,  che
    accompagnino la sostituzione dell'uso in atto con la destinazione
    locazione breve. In tali ipotesi, il  cambio  d'uso  senza  opere
    verso la locazione  breve  non  e'  consentito  per  i  tre  anni
    successivi alla conclusione dei  lavori;  c)  definire  requisiti
    dimensionali e standard di qualita', ulteriori rispetto a  quelli
    minimi indicati  nell'art.  6,  che  gli  immobili  e  le  unita'
    immobiliari destinati a  locazione  breve  devono  possedere;  d)
    subordinare  il  mutamento  d'uso  verso   la   locazione   breve
    all'esistenza o alla realizzazione di  dotazioni  territoriali  e
    pertinenziali, anche allo scopo di compensare l'eventuale maggior
    carico urbanistico prodotto da  questo  uso  nei  tessuti  urbani
    esistenti. 

 
                              P. Q. M. 
 
    Per tutte le esposte ragioni, il  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri, come sopra rappresentato e  difeso  conclude  affinche'  la
Corte costituzionale voglia accogliere  il  presente  ricorso  e  per
l'effetto dichiarare l'illegittimita' costituzionale degli articoli 4
e 5 della legge della Regione Emilia-Romagna 19 dicembre 2025, n. 10,
pubblicata nel BUR n. 316 del 19 dicembre 2025,  recante  «Disciplina
degli immobili destinati a locazione  breve  in  Emilia-Romagna»  per
contrasto con gli articoli 3, 41, 42, 117, secondo comma, lettera  e)
ed m) e terzo comma, nonche' 118 della Costituzione, per  le  ragioni
esposte nei motivi. 
    Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno: 
        1. attestazione della delibera  del  Consiglio  dei  ministri
dell'11 febbraio 2026  di  impugnativa  della  legge  regionale,  con
allegata relazione; 
        2. legge della Regione Emilia-Romagna 19  dicembre  2025,  n.
10, pubblicata nel BUR n. 316 del 19 dicembre 2025. 
          Roma, 16 febbraio 2026 
 
                   L'Avvocato dello Stato: Santini 
 
 
                        Il Vice Avvocato generale dello Stato: Mangia