Testo del ricorso

                        N. 13 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 giugno 2026

Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 22 giugno 2026 (della Regione Emilia-Romagna). 
 
Istruzione - Istruzione pubblica - Attuazione del Piano nazionale  di
  ripresa  e  resilienza  (PNRR)-Riforma  1.3  «Riorganizzazione  del
  sistema scolastico» - Assegnazione agli uffici scolastici regionali
  di ulteriori risorse per l'attivazione di incarichi  temporanei  di
  personale amministrativo,  tecnico  e  ausiliario  -  Parametri  di
  calcolo per la definizione delle dotazioni organiche del  personale
  amministrativo, tecnico e ausiliario - Messa a  disposizione  delle
  istituzioni scolastiche di ulteriori  posizioni  di  esonero  o  di
  semiesonero dall'insegnamento - Accesso al riparto di tali  risorse
  e benefici esclusivamente per gli uffici scolastici regionali delle
  regioni   che   hanno   adottato,   autonomamente,   i   piani   di
  dimensionamento  della  rete  scolastica  per   l'anno   scolastico
  2026/2027. 
- Decreto-legge  19  febbraio  2026,  n.   19,   recante   «Ulteriori
  disposizioni  urgenti  per  l'attuazione  del  Piano  nazionale  di
  ripresa e resilienza (PNRR) e in materia di politiche di coesione»,
  convertito, con modificazioni, nella legge 20 aprile 2026,  n.  50,
  art. 18, commi 4 e 5. 


(GU n. 29 del 22-07-2026)

    Ricorso della Regione Emilia-Romagna (cod. fisc. 80062590379), in
persona del Presidente della giunta regionale pro tempore Michele  de
Pascale, autorizzato con deliberazione della giunta regionale del  15
giugno 2026, n. 979 (all. 1), rappresentata e difesa, come da procura
speciale in calce al presente atto, congiuntamente e  disgiuntamente,
dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (cod. fisc. FLCGDM45C06L736E; pec
giandomenico.falcon@ordineavvocatipadova.it;    telefax    per     le
comunicazioni 049-8776503) del Foro  di  Padova  e  dall'avv.  Andrea
Manzi        (cod.        fisc.         MNZNDR64T26I804V;         pec
andreamanzi@ordineavvocatiroma.org) del Foro di Roma,  con  domicilio
eletto presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via Alberico  II  n.
33; 
    Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato  e
difeso ex lege dalla Avvocatura distrettuale dello Stato; 
    Per la dichiarazione di illegittimita'  costituzionale  dell'art.
18, commi 4 e 5, del decreto-legge 19 febbraio 2026, n.  19,  recante
«Ulteriori disposizioni urgenti per l'attuazione del Piano  nazionale
di ripresa e resilienza -  PNRR  -  e  in  materia  di  politiche  di
coesione», convertito, con modificazioni, nella legge 20 aprile 2026,
n. 50, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale - del  20
aprile 2026, n. 91, nella parte in cui, al  comma  4,  terzo  periodo
(richiamato dal comma 4, quarto periodo, nonche' dal comma  5,  primo
periodo), limita alle strutture scolastiche «delle regioni che  hanno
adottato,  autonomamente,  i  piani  di  dimensionamento  della  rete
scolastica per l'anno scolastico 2026/2027»  i  benefici  disposti  a
favore del sistema scolastico per  l'anno  2026/2027  in  termini  di
risorse aggiuntive a favore degli uffici scolastici regionali  (comma
4, primo periodo), parametri di calcolo favorevoli per la definizione
delle dotazioni organiche del  personale  amministrativo,  tecnico  e
ausiliario della scuola (comma 4, quarto periodo), nonche'  ulteriori
posizioni di esonero o di  semiesonero  dall'insegnamento  (comma  5,
primo periodo); 
    Per violazione degli articoli 3, primo e secondo  comma;  5;  25,
secondo comma; 34, primo comma; 97, secondo comma;  114;  117,  primo
comma, secondo, lettera n), e 117, terzo comma; 118, primo e  secondo
comma; 119 e 120, secondo comma, della Costituzione; 
    Nonche'   per   violazione   dei   principi   costituzionali   di
ragionevolezza, di proporzionalita' e di leale collaborazione. 
 
                                Fatto 
 
1. L'assunzione del piano di dimensionamento  della  rete  scolastica
per l'anno scolastico 2026/2027 nella Regione Emilia-Romagna. 
    La presente controversia si colloca a valle della conclusione del
processo  di  dimensionamento  della  rete  scolastica   per   l'anno
scolastico 2026/2027. Essa  non  ha  ad  oggetto  alcun  aspetto  del
processo di dimensionamento, ma disposizioni che sono  state  emanate
con il decreto-legge n. 19 del 2026 dopo la sua conclusione. 
    Tuttavia, una sintetica illustrazione dello svolgimento  di  tale
processo e'  utile  per  una  migliore  comprensione  della  presente
impugnazione. 
    Nel suo corso si erano registrate motivate differenze  di  vedute
tra  lo  Stato  e  le  regioni  in  relazione  alla  definizione  del
contingente organico dei dirigenti scolastici  e  dei  funzionari  di
elevata qualificazione -  in  sostanza,  nella  determinazione  delle
autonomie scolastiche - e alla sua distribuzione tra le  regioni  per
l'anno scolastico 2026/27. 
    A causa di tali divergenze, era mancata l'intesa gia' nella  sede
della Conferenza unificata del 29 maggio 2025, in particolare con  il
voto contrario alla proposta statale delle Regioni  Toscana,  Umbria,
Puglia, Emilia-Romagna, Sardegna e Campania. 
    Per  quanto  riguarda  in  particolare  l'attuazione  del   nuovo
dimensionamento nella Regione Emilia-Romagna, uno specifico  dissenso
riguardava l'indicazione del massimo di 515 autonomie  contenuta  nel
decreto interministeriale n. 124 del 30 giugno 2025, a  fronte  delle
consolidate 532 autonomie  da  ultimo  fissate  con  il  decreto  del
direttore   generale   dell'ufficio    scolastico    regionale    per
l'Emilia-Romagna del 14 gennaio 2025, n. 21. 
    Constatato il dissenso, il Ministro per gli  affari  europei,  il
PNRR e le politiche di coesione e il Ministro dell'istruzione  e  del
merito con lettera congiunta  del  3  dicembre  2025  provvedevano  a
diffidare la regione ad attuare comunque le indicazioni statali entro
il 18 dicembre 2025,  preannunciando  in  caso  di  non  ottemperanza
l'esercizio del potere sostitutivo. 
    Ricevuta la diffida, con delibera n. 2087 del 9 dicembre 2025  la
giunta regionale, pur riaffermando in linea di principio  le  ragioni
sostanziali della propria contrarieta' al limite delle 515 autonomie,
dichiarava di «rinunciare al termine del 18 dicembre prossimo» e dava
mandato al  Presidente  di  comunicare  ai  Ministri  tale  rinuncia,
sottolineando pero' «contestualmente la disponibilita'  a  comunicare
tutti i dati e le informazioni necessarie al fine  del  preannunciato
intervento sostitutivo statale», e assicurava  che  avrebbe  comunque
curato  gli  adempimenti  previsti  «in   materia   di   pubblicita',
trasparenza e diffusione di informazioni». 
    In altre parole, ribadito il  dissenso  amministrativo  circa  la
significativa riduzione di autonomie scolastiche, la regione favoriva
la celerita' del  commissariamento  con  la  rinuncia  al  termine  e
garantiva comunque la massima collaborazione sua e dei propri  uffici
con il nominando commissario in tutto quanto occorresse. 
    Di seguito il Consiglio dei ministri deliberava  l'esercizio  del
potere sostitutivo al  fine  di  assicurare  il  conseguimento  della
riforma M4C1R1.3 del PNRR e, a tal fine, con la delibera  12  gennaio
2026 nominava commissario ad acta il direttore generale  dell'ufficio
scolastico  regionale  per  l'Emilia-Romagna,  con  il   compito   di
formulare entro il 27 gennaio 2026 il  piano  di  dimensionamento  in
oggetto, nel rispetto del  contingente  assegnato  all'Emilia-Romagna
dal  decreto  interministeriale  n.  127/2023,  come  aggiornato  dal
successivo decreto interministeriale n. 124/2025. 
    Al dimensionamento della rete  scolastica  per  l'anno  2026/2027
provvedeva,  cosi',  il  Commissario  ad  acta,  ma  con  la  massima
collaborazione degli uffici regionali. 
    La  vicenda  amministrativa  sembrava  cosi'  conclusa,  con   il
funzionamento  puntuale   dei   meccanismi   istituzionali   previsti
dall'art. 120, secondo comma, della Costituzione. 
    E' dunque con  sorpresa  che  la  Regione  Emilia-Romagna  si  e'
trovata esposta alle disposizioni «punitive» del decreto-legge n.  19
del 2026, convertito nella legge 20  aprile  2026,  n.  50,  come  di
seguito illustrato. 
2. Le norme di cui all'art. 18 del decreto-legge 19 febbraio 2026  n.
19, recante «Ulteriori  disposizioni  urgenti  per  l'attuazione  del
Piano nazionale di ripresa e resilienza - PNRR  -  e  in  materia  di
politiche di coesione», in tema di riforma 1.3 «Riorganizzazione  del
sistema scolastico», facente parte della Missione  4,  componente  1,
del PNRR. La discriminazione della Regione Emilia-Romagna. 
    L'art. 18 del decreto-legge 19  febbraio  2026,  n.  19,  recante
«Ulteriori disposizioni urgenti per l'attuazione del Piano  nazionale
di ripresa e resilienza -  PNRR  -  e  in  materia  di  politiche  di
coesione», convertito, con modificazioni, nella legge 20 aprile 2026,
n. 50, contiene disposizioni varie sulle diverse  «Riforme»  previste
dal PNRR in materia scolastica. 
    Viene qui in  considerazione,  in  particolare,  la  riforma  1.3
«Riorganizzazione  del  sistema  scolastico»,  facente  parte   della
Missione 4, componente 1, del PNRR. 
    In questo quadro, il comma 4, primo  periodo  dell'art.  18,  «al
fine  di  sostenere  il  processo  di  dimensionamento   della   rete
scolastica» previsto  da  tale  riforma,  dispone  che,  «per  l'anno
scolastico 2026/2027, con decreto del Ministro dell'istruzione e  del
merito  [...]  sono  assegnate  agli  uffici   scolastici   regionali
ulteriori  risorse  per  l'attivazione  di  incarichi  temporanei  di
personale amministrativo, tecnico e ausiliario, ad  esclusione  delle
posizioni  di  lavoro   di   direttore   dei   servizi   generali   e
amministrativi e del personale inquadrato nell'area dei funzionari  e
dell'elevata  qualificazione  privi  di  incarico  di  direttore  dei
servizi generali e amministrativi, fino al 30 giugno 2027 nel  limite
di spesa di 19 milioni di euro». 
    Inopinatamente, tuttavia, il terzo periodo dispone che  «accedono
al riparto delle risorse di cui al primo periodo  esclusivamente  gli
uffici  scolastici  regionali  delle  regioni  che  hanno   adottato,
autonomamente, i piani di dimensionamento della rete  scolastica  per
l'anno scolastico 2026/2027 nel rispetto dei limiti  del  contingente
organico dei dirigenti scolastici e  delle  posizioni  di  lavoro  di
direttore dei servizi generali e amministrativi di cui al decreto del
Ministro dell'istruzione e del merito n. 127 del 30 giugno  2023,  di
cui al comunicato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.  46  del  24
febbraio   2024,   come   modificato   dal   decreto   del   Ministro
dell'istruzione e del merito n.  124  del  30  giugno  2025»  (enfasi
aggiunta). 
    Alla stregua di tale disposizione,  pertanto,  rimangono  esclusi
dal  riparto  gli   uffici   scolastici   regionali   della   Regione
Emilia-Romagna,  nella  quale  i  predetti  accorpamenti  sono  stati
realizzati dal Commissario nominato dal Governo. 
    Inoltre, «per le medesime finalita'  di  cui  al  primo  periodo,
nelle regioni di cui al terzo periodo, ai fini della  determinazione,
per  l'anno  scolastico  2026/2027,  dell'organico  di  istituto  del
personale amministrativo, tecnico e ausiliario, ad  esclusione  delle
posizioni  di  lavoro  dei   direttori   dei   servizi   generali   e
amministrativi e del personale inquadrato nell'area dei funzionari  e
dell'elevata  qualificazione  privi  di  incarico  di  direttore  dei
servizi generali e  amministrativi,  continuano  ad  applicarsi  alle
istituzioni scolastiche risultanti da  accorpamento  i  parametri  di
calcolo, indicati nel regolamento di cui al  decreto  del  Presidente
della Repubblica 22 giugno 2009, n. 119, e nel regolamento di cui  al
decreto  del  Ministro  dell'istruzione,  dell'universita'  e   della
ricerca 3 agosto 2016, n. 181, recante revisione dei  criteri  e  dei
parametri per la definizione delle dotazioni organiche del  personale
amministrativo,  tecnico  e  ausiliario  della  scuola,  a  decorrere
dall'anno scolastico 2015/2016, gia' applicati, per l'anno scolastico
2025/2026,  alle   singole   istituzioni   scolastiche   oggetto   di
accorpamento, fermo restando il  limite  della  consistenza  numerica
complessiva delle dotazioni organiche del  personale  amministrativo,
tecnico e ausiliario disponibile a legislazione  vigente  per  l'anno
scolastico 2026/2027» (evidenziazione aggiunta). 
    Anche in questo caso il riferimento alle regioni di cui al  terzo
periodo, cioe' a quelle che hanno adottato autonomamente il piano  di
dimensionamento,  comporta  l'esclusione  della  ricorrente   Regione
Emilia-Romagna dall'applicazione  dei  criteri  e  dei  parametri  in
questione,  che  consentono  il  mantenimento  della   dotazione   di
personale  tecnico  ed  amministrativo  in  grado  di  garantire   la
funzionalita' e l'efficienza di plessi scolastici distaccati. 
    Infine, il comma 5, primo periodo, dell'art. 18 dispone che  «per
l'anno  scolastico  2026/2027  sono  messe   a   disposizione   delle
istituzioni scolastiche delle  regioni  di  cui  al  comma  4,  terzo
periodo,  ulteriori   posizioni   di   esonero   o   di   semiesonero
dall'insegnamento di cui all'art. 1, comma 83-quater, della legge  13
luglio 2015, n. 107, nel limite di spesa di 3  milioni  di  euro  per
l'anno 2026  e  di  6  milioni  di  euro  per  l'anno  2027»  (enfasi
aggiunta). 
    Risulta dunque chiaro che anche tali «posizioni di esonero  o  di
semiesonero  dall'insegnamento»  sono  ripartite  secondo  la  stessa
regola selettiva, cioe' sempre escludendo, tra le altre,  la  Regione
Emilia-Romagna. 
    Chiara e' dunque la complessiva discriminazione della  ricorrente
regione, in quanto  essa  viene  esclusa  dal  riparto  dei  predetti
benefici, non  in  ragione  di  qualche  oggettiva  caratteristica  o
condizione  del   sistema   scolastico   regionale   che   la   possa
giustificare, ma in collegamento con la sola circostanza che il piano
di  dimensionamento  della  rete  scolastica  per  l'anno  scolastico
2026/2027 non  e'  stato  adottato  dalla  regione  «spontaneamente»,
bensi' dal Commissario nominato  dal  Governo  in  forza  del  potere
sostitutivo che gli  compete  (seppur  con  la  piena  collaborazione
dell'amministrazione regionale). 
    Ad avviso della ricorrente Regione  Emilia-Romagna,  le  indicate
disposizioni di cui all'art. 18, commi 4 e 5,  del  decreto-legge  19
febbraio 2026, n. 19 (convertito nella legge 20 aprile 2026, n.  50),
nella parte in cui limitano alle strutture scolastiche «delle regioni
che hanno adottato, autonomamente, i piani di  dimensionamento  della
rete scolastica per l'anno scolastico 2026/2027» i benefici che  esse
contestualmente dispongono nel quadro dall'attuazione  della  riforma
1.3 «Riorganizzazione del sistema scolastico»,  facente  parte  della
Missione 4, componente 1, del PNRR - cosi' escludendola dalla  platea
delle regioni beneficiarie - sono costituzionalmente illegittime  per
i seguenti motivi di 
 
                               Diritto 
 
I. Premessa. Sulla legittimazione della Regione  Emilia-Romagna  alla
presente impugnazione. 
    La Regione Emilia-Romagna  ritiene  di  essere  legittimata  alla
presente impugnazione per diverse concomitanti ragioni. 
    In primo luogo,  le  norme  impugnate  assegnano  una  condizione
deteriore agli uffici e personale chiamati  a  svolgere  il  servizio
dell'istruzione nel proprio territorio,  rispetto  al  territorio  di
altre regioni. Di conseguenza, ne  risulta  danneggiato  il  servizio
pubblico  in  materia  che  rientra   pienamente   nella   competenza
legislativa e amministrativa regionale ai sensi dell'art. 117,  terzo
comma,  nonche'  dell'art.  118,  primo  e   secondo   comma,   della
Costituzione. 
    Inoltre, le norme impugnate determinano tale condizione deteriore
in quanto la ricorrente regione non rientra  tra  quelle  che  «hanno
adottato,  autonomamente,  i  piani  di  dimensionamento  della  rete
scolastica  per  l'anno  scolastico  2026/2027»,  sicche',  in  altre
parole, la condizione di svantaggio nel quale il  sistema  scolastico
regionale  viene  a  trovarsi  sarebbe  attribuibile  allo  specifico
comportamento della stessa regione,  in  relazione  alla  quale  esso
opererebbe  come   una   sanzione   punitiva   postuma,   conseguente
all'esercizio del potere sostitutivo statale. 
    Sembra dunque evidente che la ricorrente regione  e'  legittimata
ad invocare la tutela di codesta ecc.ma  Corte  costituzionale  nella
verifica della legittimita' costituzionale di  un  simile  meccanismo
sanzionatorio. 
II.  Illegittimita'  costituzionale  dell'art.  18,  comma  4,  terzo
periodo, e dei richiami ad esso disposti dal comma 4, quarto  periodo
e dal comma 5, primo periodo, in quanto essi limitano alle  strutture
scolastiche «delle regioni che hanno adottato, autonomamente, i piani
di  dimensionamento  della  rete  scolastica  per  l'anno  scolastico
2026/2027» le risorse e i benefici previsti  dallo  stesso  art.  18,
commi 4 e 5, a favore del sistema  scolastico  nazionale  per  l'anno
2026/2027. 
    Come esposto in narrativa, le disposizioni  che  formano  oggetto
della presente impugnazione distinguono le regioni in  due  categorie
formate rispettivamente da quelle «che hanno adottato, autonomamente,
i  piani  di  dimensionamento  della  rete  scolastica   per   l'anno
scolastico 2026/2027» e - per contrapposizione - quelle  nelle  quali
il  piano  di  dimensionamento  e'  stato  adottato  dal  Commissario
governativo mediante l'esercizio del potere sostitutivo. 
    Alle regioni del secondo gruppo - tra le quali  la  ricorrente  -
sono  negate  le  risorse  e  i  benefici  disposti  a  favore  delle
articolazioni regionali del sistema scolastico nazionale, per  l'anno
2026/2027, in termini di risorse aggiuntive  a  favore  degli  uffici
scolastici regionali (comma 4, primo periodo), parametri  di  calcolo
favorevoli per la definizione delle dotazioni organiche del personale
amministrativo, tecnico e ausiliario della scuola  (comma  4,  quarto
periodo), nonche' ulteriori posizioni di  esonero  o  di  semiesonero
dall'insegnamento (comma 5, primo periodo). 
    La ricorrente regione ritiene che tale  discriminazione,  per  la
quale non risulta altra ragione o motivazione se non il fatto  stesso
che al (ri)dimensionamento si e' provveduto attraverso un commissario
governativo invece che  attraverso  determinazioni  «autonome»  delle
stesse regioni,  sia  costituzionalmente  illegittima  sotto  diversi
profili, come di seguito si provvede a illustrare. 
1. Illegittimita' costituzionale  delle  disposizioni  impugnate  per
violazione dei principi di uguaglianza  e  di  ragionevolezza,  anche
sotto il profilo della proporzionalita'. Violazione degli articoli 3,
secondo comma, 34, primo comma, 117, secondo comma, lettera n),  120,
secondo comma, della Costituzione. Violazione  dell'art.  117,  primo
comma, della Costituzione, in relazione alla decisione del  Consiglio
dell'Unione europea del 13 luglio 2021, che ha approvato il  PNRR,  e
alle successive decisioni che ne hanno approvato le modifiche. 
    Il primo e piu' evidente profilo di illegittimita' costituzionale
delle disposizioni impugnate consiste  nella  palese  discriminazione
che essa opera tra  situazioni  che  sono  -  quanto  al  bisogno  di
assegnazione di risorse al servizio pubblico - del tutto identiche, e
che non possono essere ragionevolmente differenziate in  ragione  del
procedimento - «autonomamente» regionale o  commissariale  -  che  ha
condotto al ridimensionamento. 
    Converra' solo precisare, per meglio valutare la  qualita'  della
discriminazione, che essa colpisce in primo luogo i cittadini  utenti
del servizio scolastico (ai quali sembra si voglia «far  pagare»  una
circostanza cui essi sono del  tutto  estranei,  cioe'  le  modalita'
procedimentali che hanno condotto al dimensionamento,  la'  dove  gli
utenti avrebbero diritto a che  le  risorse  fossero  utilizzate  per
garantire una scuola «aperta a tutti» e per  rimuovere  gli  ostacoli
che impediscono l'effettivo raggiungimento di questo obiettivo). 
    In secondo luogo, sono colpite le  stesse  strutture  scolastiche
della regione, le  quali  opereranno  in  una  condizione  di  minore
efficienza, pur essendo altrettanto estranee alle predette  modalita'
procedimentali. Sono colpite infine, e ovviamente, anche  le  regioni
discriminate, le quali sono private dell'incremento di  funzionalita'
che le risorse in questione sono destinate  a  produrre  nel  sistema
dell'istruzione,   materia   della   quale   esse    sono    titolari
costituzionali. 
    Ad  esse,  e'  vero,  va  ricondotto  il  comportamento  che   ha
determinato, da parte dello Stato, il ricorso al  potere  sostitutivo
di cui all'art. 120, secondo comma, della Costituzione: ma -  appunto
- la conseguenza che la Costituzione prevede per  tale  comportamento
e'  esattamente  il  subentro  del  potere  sostitutivo  statale  nel
compimento dell'azione dovuta, senza che  sia  possibile  aggiungervi
alcun elemento «ritorsivo» ulteriore, privo di qualunque correlazione
o  proporzione  con  gli  eventuali  «costi   amministrativi»   della
sostituzione. 
    Per vero, cio' che la disposizione costituzionale assicura e'  la
realizzazione del risultato voluto  e  soltanto  tale  realizzazione,
mentre i comportamenti regionali per i quali sono  previste  sanzioni
sono quelli, ben diversi, previsti dall'art. 126, primo comma,  della
Costituzione: il quale, non a caso, sanziona direttamente gli  organi
regionali, e non certo la popolazione della regione  o  i  funzionari
pubblici che in essa operano. 
    Anzi,  l'art.  120,  secondo  comma,   della   Costituzione,   va
esattamente nella direzione opposta. 
    Esso,  infatti,   espressamente   considera   il   valore   della
eguaglianza come una delle ragioni che giustificano la previsione del
potere sostitutivo, menzionando l'unita' giuridica ed  economica  dei
cittadini e la  tutela  dei  livelli  essenziali  delle  prestazioni,
prescindendo dai confini territoriali  dei  governi  locali;  sicche'
l'uso di tale potere non puo' essere accompagnato da  conseguenze  di
segno  contrario   a   quelle   previste   in   Costituzione,   ossia
all'eguaglianza stessa. 
    A fronte della configurazione delle regioni come enti costitutivi
della Repubblica al pari dello Stato e dotati di  autonomia  politica
secondo i principi fissati dalla  Costituzione  (art.  114,  primo  e
secondo comma,  della  Costituzione),  i  poteri  di  supremazia  pur
riconosciuti allo Stato non sono poteri innominati, ma devono trovare
radicamento in specifiche disposizioni della stessa Costituzione.  Si
veda, in  proposito,  la  sentenza  n.  229  del  1989,  in  tema  di
incostituzionalita' della previsione dell'annullamento  straordinario
governativo se riferito agli atti regionali, ed ivi  le  affermazioni
secondo  cui  «[l]a  natura  costituzionale  che  risulta   conferita
all'autonomia regionale comporta,  come  prima  conseguenza,  che  il
complesso sistema delle relazioni tra Stato e regioni  debba  trovare
la sua base diretta nel tessuto della  Costituzione,  cui  spetta  il
compito  di  fissare,  in  termini  conclusi,  le  stesse  dimensioni
dell'autonomia, cioe' i suoi contenuti ed i suoi confini»  e  secondo
cui «[l]'ulteriore conseguenza sara' che ad ogni potere di intervento
dello   Stato,   suscettibile   di    incidere    su    tale    sfera
costituzionalmente garantita, in modo da condizionarne in concreto  -
cosi' come accade con le forme puntuali del controllo - la  misura  e
la portata, non potra'  non  corrispondere  un  fondamento  specifico
nella stessa disciplina costituzionale». 
    In questo caso, invece, non solo si tratta di una sanzione  -  o,
come meglio si dira' al punto 3, di una vera e propria  ritorsione  -
che non ha cittadinanza nel sistema costituzionale dei  rapporti  tra
lo Stato e le regioni, ma si tratta altresi' di una  misura  punitiva
che colpisce,  in  violazione  dei  principi  di  uguaglianza,  anche
sostanziale, e di ragionevolezza e proporzionalita' di  cui  all'art.
3, primo e secondo comma,  della  Costituzione,  i  cittadini  utenti
della regione e il relativo sistema scolastico, prima e piu'  che  le
stesse regioni alle quali il comportamento viene imputato. 
    Sono  corrispondentemente  lesi,  ad  avviso   della   ricorrente
regione,  oltre  che  l'art.  3,  primo  e   secondo   comma,   della
Costituzione  e,  con  esso,   i   principi   di   ragionevolezza   e
proporzionalita',  anche  le  seguenti  disposizioni  costituzionali:
l'art. 34, primo comma, in quanto, nel disporre  che  «la  scuola  e'
aperta tutti» ne presuppone l'uguale godimento  e  prescindere  dalla
regione  di  collocazione;  l'art.  97,  secondo  comma,  in   quanto
contrasta con il principio  il  buon  andamento  dell'amministrazione
l'attribuzione o la privazione di risorse ad apparati  amministrativi
senza alcun collegamento  con  le  esigenze  effettive;  l'art.  117,
secondo comma, lettera n), che riserva allo Stato  la  competenza  in
materia di norme generali sull'istruzione (in evidente consonanza con
l'art.  33,  secondo  comma,  della  Costituzione)   per   assicurare
l'uguaglianza  dei   cittadini,   e   non   certo   per   autorizzare
discriminazioni su base territoriale, con ridondanza sulle competenze
regionali nella materia concorrente  della  istruzione;  l'art.  120,
secondo  comma,  della  Costituzione,  che  stabilisce   in   termini
esclusivi e tassativi le conseguenze dell'inerzia di  una  regione  e
che impone, nell'esercizio del potere sostitutivo,  il  rispetto  del
principio di leale collaborazione, palesemente leso dalla  previsione
solo in  via  successiva  di  conseguenze  negative  per  la  mancata
adozione autonoma di un atto precedente. 
    Sotto altro profilo, la discriminazione  volta  a  sanzionare  il
comportamento  di  una  regione  nello   svolgimento   dell'attivita'
amministrativa  contraddice  anche  le  finalita'  del   PNRR,   come
approvato dal Consiglio dell'Unione europea il 13 luglio 2021 e dalle
successive decisioni che ne hanno recepito  le  modifiche,  e  dunque
viola l'art. 117, primo comma, della Costituzione,  in  quanto  esso,
attraverso la normativa attuativa  pattizia  e  legislativa,  vincola
l'uso dei fondi al conseguimento  degli  specifici  obiettivi,  cioe'
quelli della riforma 1.3 «Riorganizzazione  del  sistema  scolastico»
della Missione 4, componente  1,  del  PNRR,  per  l'anno  scolastico
2026/2027, mentre nel presente caso le risorse  rivenienti  dal  PNRR
sono strumentalizzate  in  funzione  sanzionatoria,  con  conseguente
sviamento anche rispetto alle finalita' del  Piano,  le  quali  fanno
sempre riferimento  ad  elementi  oggettivi  per  lo  sviluppo  e  la
ripresa, e in particolare alla coesione  sociale  e  al  riequilibrio
territoriale, perseguiti quali  obiettivi  trasversali  in  tutte  le
componenti del PNRR (pagina 15 del Piano),  e  valorizzano  le  «pari
opportunita' territoriali»,  senza  discriminazioni  (pagina  38  del
Piano). 
    Tale  ultimo  profilo  di  censura  e'  riferito   anzitutto   al
finanziamento di cui all'art. 18, comma 4, primo periodo,  posto  che
quelle risorse trovano diretta copertura a valere  sulle  risorse  di
cui alla Missione 4 - componente 1 - Riforma 2.2 del PNRR, e quanto a
12 milioni di euro per l'anno 2027 a valere sulle risorse di cui alla
Missione 4 - componente 1 - Riforma  2.2  del  PNRR,  secondo  quanto
stabilito dallo stesso art. 18, comma 6, del decreto-legge n. 19  del
2026. 
    La censura investe pero' anche le altre disposizioni impugnate, e
in  particolare  il  quarto  periodo,  in  relazione  ai  criteri   e
parametri, perche' lo stesso Governo riconosce - nella  relazione  al
disegno di legge di conversione -  che  la  riduzione  del  personale
tecnico e amministrativo e' «un ulteriore effetto, non previsto dalla
riforma  del  PNRR»,  dipendente  dalla  correlazione  tabellare  tra
dirigenti e personale ATA. 
2.  Illegittimita'  costituzionale  dell'art.  18,  comma  4,   terzo
periodo, e comma 5, quinto periodo, per  violazione  del  divieto  di
interventi selettivi non giustificati, in violazione  dell'art.  119,
quinto comma, della Costituzione. 
    L'art. 18, comma 4, primo e terzo periodo,  e  comma  5,  prevede
fondi che intervengono in materia di istruzione, cioe' in una materia
di competenza legislativa ed amministrativa della regione,  ai  sensi
dell'art. 117, terzo comma, e 118, primo comma,  della  Costituzione:
l'istruzione  scolastica,  e  in  particolare  l'organizzazione   del
servizio scolastico, con riferimento al dimensionamento  della  rete,
come si e' ricordato sopra. 
    La regione e' ben consapevole che -  come  codesta  ecc.ma  Corte
ebbe a scrivere gia' nel vigore dell'originario Titolo V a  proposito
di   altra   materia   egualmente   rilevante   sotto   il    profilo
dell'eguaglianza, e cioe' dell'assistenza  sanitaria  -  l'istruzione
«sebbene compresa nell'elenco dell'art. 117 della  Costituzione,  non
si risolv[e]  in  una  materia  pienamente  assimilabile  agli  altri
settori di competenza regionale» (sentenza n. 245 del 1984, punto  11
in Diritto), in quanto essa e' collegata e rivolta  a  realizzare  in
concreto  i  fondamentali  compiti  assegnati  alla   responsabilita'
nazionale degli articoli 33 e 34  della  Costituzione:  il  che  puo'
giustificare il perdurare, sino ad un organico ridisegno da parte del
legislatore ordinario, dell'inquadramento  statale  del  personale  e
delle risorse destinate a tale servizio (sentenza n. 13 del 2004). 
    Rimane  tuttavia  che  alle  regioni,  nel  quadro  delle  «norme
generali» di  competenza  esclusiva  statale,  e'  riconducibile  una
specifica  responsabilita'  costituzionale  per   la   gestione   del
servizio, di cui la competenza in materia  di  dimensionamento  delle
strutture scolastiche e' uno  degli  aspetti,  come  riconosciuto  da
codesta Corte a partire dalle sentenze n. 13 del 2004  e  n.  34  del
2005,  essendo   «del   tutto   implausibile   che   il   legislatore
costituzionale del  2001  abbia  inteso  sottrarre  alle  regioni  la
competenza relativa al programma di dimensionamento delle istituzioni
scolastiche  che  gia'  era  di   loro   spettanza   in   un   quadro
costituzionale   segnato    da    una    impostazione    maggiormente
centralizzata» (cosi' la sentenza n. 147 del 2012). 
    Questa competenza e' stata confermata anche dalla sentenza n. 223
del 2023, la quale  ribadisce  che  il  profilo  del  dimensionamento
scolastico  e'  stato  «costantemente  inquadrato  in   tale   ambito
materiale  [la  potesta'  regionale   concorrente   in   materia   di
istruzione] dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 147 del
2012, n. 200 del 2009, n. 34 del 2005 e n. 13 del 2004)». 
    In forza di tale compito costituzionale,  la  ricorrente  regione
ritiene di essere legittimata  a  rilevare  che  l'alterazione  della
condizione  di  parita'  tra  le  diverse  comunita'  regionali,   in
particolare nell'assegnazione  delle  risorse,  e'  per  Costituzione
limitata a condizioni determinate,  che  non  ricorrono  affatto  nel
presente caso. 
    In particolare,  preso  atto  che  nella  situazione  attuale  il
finanziamento diretto statale e' giustificato dalla  circostanza  che
il personale scolastico e' tuttora  personale  statale,  collegandosi
cosi' alla connessa competenza statale ex art.  117,  secondo  comma,
lettera g), della Costituzione, e' certo, ad avviso della  ricorrente
regione, che tale competenza non puo' fondare  neppure  sotto  questo
profilo la legittimita' delle norme impugnate,  nei  termini  in  cui
sono formulate: le quali - anzi - contraddicono le stesse ragioni  di
uguaglianza   che   nelle   condizioni   attuali   contribuiscono   a
giustificare la perdurante statualita' dell'organizzazione. 
    Come conferma, in particolare, l'art. 119,  quinto  comma,  della
Costituzione,  deve  ritenersi  operante  un  divieto  di  interventi
selettivi (cioe' a favore di determinati  enti  o  territori,  e  non
della loro generalita') che non siano giustificati dalla finalita' di
«promuovere lo sviluppo economico,  la  coesione  e  la  solidarieta'
sociale» o di «rimuovere gli squilibri  economici  e  sociali»  o  di
«favorire l'effettivo esercizio  dei  diritti  della  persona»  o  di
«provvedere  a  scopi  diversi  dal  normale  esercizio  delle   loro
funzioni». 
    Nelle materie di competenza regionale (o, quanto meno, fondate su
competenze intrecciate,  come  nel  presente  caso),  lo  Stato  puo'
intervenire con finalita' in senso  lato  perequative,  ma  non  puo'
selezionare enti o territori da  premiare  ed  enti  o  territori  da
punire  in  termini  finanziari  e  di  risorse,  al  di   fuori   di
prestabilite regole costituzionali e legislative, sulla base  di  una
propria  arbitraria  valutazione   del   valore   o   disvalore   del
comportamento amministrativo delle regioni interessate,  senza  alcun
fondamento in situazioni oggettive di squilibrio. 
    Tale  divieto   di   intervento   selettivo,   ricavabile   dalle
disposizioni invocate, e' dunque - ad avviso della ricorrente regione
- all'evidenza violato dalle disposizioni impugnate, nella  parte  in
cui questi, nel destinare risorse al sistema scolastico, operano tale
attribuzione non sulla base di oggettive esigenze  del  servizio  nei
diversi territori, bensi' sulla  base  di  una  logica  sanzionatoria
collegata solo alla circostanza che l'attuazione  delle  prescrizioni
di indirizzo sul dimensionamento della rete scolastica  sia  avvenuta
per autonoma determinazione  regionale  o  mediante  l'esercizio  del
potere sostitutivo (peraltro esso stesso avvenuto -  come  illustrato
nella parte in Fatto - in un quadro pienamente collaborativo). 
3. In subordine.  Illegittimita'  costituzionale  delle  disposizioni
impugnate per violazione del  divieto  di  sanzione  retroattiva,  in
quanto non precedentemente stabilita (art. 25, secondo  comma,  della
Costituzione). Violazione dell'art. 3, primo  comma,  e  97,  secondo
comma, della Costituzione. Violazione degli articoli 5 e 114, primo e
secondo comma, della Costituzione. 
    Come esposto in narrativa, le norme impugnate stanziano fondi che
per espressa  destinazione  di  legge  sono  diretti  «[a]l  fine  di
sostenere  il  processo  di  dimensionamento  della  rete  scolastica
previsto dalla riforma 1.3 «Riorganizzazione del sistema  scolastico»
della Missione 4, componente  1,  del  PNRR,  per  l'anno  scolastico
2026/2027» (art. 18, comma 4, primo periodo)  e  prevedono,  «per  le
medesime finalita' di cui al  primo  periodo,  che  alle  istituzioni
scolastiche  oggetto  di  accorpamento  siano  applicati  i  -   piu'
favorevoli - parametri per calcolo della dotazione di personale, gia'
applicati per l'anno scolastico 2025/2026  alle  singole  istituzioni
scolastiche oggetto di  accorpamento»  (cosi'  l'art.  18,  comma  4,
quarto periodo). 
    Come si evince dalla rubrica dell'art. 18, lo stesso scopo,  vale
a dire il  sostegno  al  processo  di  ridimensionamento  della  rete
scolastica in esecuzione della Missione 4, componente  1,  del  PNRR,
contraddistingue anche il fondo previsto a copertura delle  ulteriori
posizioni di  esonero  o  di  semiesonero  dall'insegnamento  di  cui
all'art. 1, comma 83-quater, della legge 13 luglio 2015, n. 107,  per
quanto tale stanziamento non sia finanziato direttamente con  risorse
PNRR. 
    L'esclusione  da  tali  vantaggi  delle  regioni  che  non  hanno
autonomamente  adottato  il  piano  di  dimensionamento  della   rete
scolastica  ha  sicuramente  carattere  afflittivo  e  sanzionatorio,
perche'  da'  luogo  a  una  conseguenza  negativa  per  il   sistema
scolastico regionale (e per i cittadini che nella regione  utilizzano
tale servizio e il personale che vi  opera)  in  conseguenza  di  una
specifica condotta della regione. La natura sanzionatoria  delle  tre
previsioni di esclusione e' evidente, se solo  si  considera  che  la
mancata attribuzione di risorse e  l'applicazione  dei  criteri  meno
favorevoli per la determinazione della  dotazione  del  personale  si
risolve pur sempre - anche nel quadro degli accorpamenti  disposti  -
in una riduzione della capacita' del sistema scolastico regionale  di
far fronte alle esigenze del servizio. 
    Nei  precedenti   punti   si   e'   illustrata   l'illegittimita'
costituzionale della esclusione «sanzionatoria» delle  regioni  nelle
quali al dimensionamento della rete scolastica  abbia  provveduto  il
Commissario  nominato   dal   Governo   nell'esercizio   del   potere
sostitutivo, a fronte di  un  comportamento  che  secondo  le  regole
costituzionali del  rapporto  tra  lo  Stato  e  le  regioni  non  e'
sanzionabile  affatto,  se  non  -  appunto  -  mediante  il   potere
sostitutivo. 
    La  constatazione  del  carattere  sostanzialmente  sanzionatorio
delle disposizioni impugnate rende evidente un ulteriore  subordinato
profilo  di  incostituzionalita'  delle  disposizioni  impugnate,  in
quanto, se pure in  astratto  l'attivazione  del  potere  sostitutivo
dovesse far parte  non  della  fisiologia,  ma  della  patologia  dei
rapporti tra lo Stato e le regioni, nessuna sanzione potrebbe  essere
disposta sin quando essa non fosse preventivamente prevista, pena  il
contrasto con il principio, ricavabile dall'art. 25,  secondo  comma,
della Costituzione, che vieta le c.d. leggi ex post facto. 
    Tale principio costituisce, come ricordato in  materia  di  legge
incriminatrice da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 32 del 2020,
«uno dei limiti al legittimo esercizio del potere politico che stanno
al cuore stesso del concetto di "Stato di diritto"». 
    Nel  prospettare  la  presente  censura,  la   regione   e'   ben
consapevole che non si tratta  qui  di  previsioni  sanzionatorie  di
natura sostanzialmente penale, e nemmeno di  previsioni  assimilabili
alle sanzioni amministrative (pure esse soggette al principio di  cui
all'art.   25,   secondo   comma,   della    Costituzione,    secondo
l'insegnamento di codesta Corte: da ultimo sentenza n. 101 del  2025;
in precedenza, v. le sentenze n. 169 del 2023; n. 134 del 2019). 
    Piuttosto, cio' che si invoca qui e' il piu' generale principio -
sotteso alla  disposizione  citata  -  che  vieta  l'introduzione  di
conseguenze sanzionatorie, quali che esse siano, dopo che il fatto e'
stato compiuto, dovendo la legge essere «pensata  per  regolare  casi
futuri, e destinata a fornire a  tutti  un  trasparente  avvertimento
sulle conseguenze che la sua trasgressione potra' comportare»  (cosi'
ancora la sentenza n. 32 del 2020). 
    Tale principio, qualora non lo si volesse desumere dall'art.  25,
secondo comma, della Costituzione, sarebbe  comunque  ricavabile  dal
principio di ragionevolezza e di  tutela  dell'affidamento  (art.  3,
primo comma, della  Costituzione),  nonche'  dal  principio  di  buon
andamento della amministrazione che non a  caso  l'art.  97,  secondo
comma, della Costituzione, vuole assicurato «secondo disposizioni  di
legge». Tali precetti esigono che l'amministrazione possa  orientarsi
sulla base di un quadro  di  conseguenze  positive  o  negative  gia'
prefigurato dalla legge al momento in cui essa si determina. 
    Qui, peraltro, le norme impugnate sono addirittura prive di  ogni
efficacia regolativa pro futuro, visto che esse valgono  una  tantum,
soltanto per l'anno scolastico in avvio: sicche'  il  loro  carattere
meramente ritorsivo risulta ulteriormente confermato. 
    Ora,  alla  regione  ricorrente  sembra   che   il   «metodo   di
legislazione» qui adottato sia altresi'  incompatibile  sia  con  «le
ragioni delle autonomie» (art. 5 della Costituzione),  sia,  e  prima
ancora,  con  il  carattere  delle  regioni   quali   enti   autonomi
costitutivi della Repubblica (art. 114, primo e secondo comma,  della
Costituzione), come tali capaci di agire sulla base di determinazioni
razionali. 
    Di qui la fondatezza complessiva anche di questo motivo,  che  e'
autonomo e subordinato rispetto alla contestazione della legittimita'
delle norme impugnate in quanto introduttive del criterio  selettivo,
perche' il presente motivo  censura  l'applicazione  retroattiva  del
criterio medesimo. 

 
                              P. Q. M. 
 
    Per le ragioni esposte, con riserva di  ulteriormente  dedurre  e
documentare nelle successive memorie, la Regione Emilia-Romagna, come
sopra rappresentata e difesa; 
    Chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia  accogliere
il presente  ricorso  e  per  l'effetto  dichiarare  l'illegittimita'
costituzionale delle disposizioni indicate in epigrafe, nelle parti e
per i profili indicati nel presente atto. 
        Padova-Roma, 19 giugno 2026 
 
                  Gli avvocati: Prof. Falcon-Manzi