Reg. Ric. n. 7 del 2025 n° parte 2
pubbl. su G.U. del 26/02/2025 n. 9
Ricorrente:Presidente del Consiglio dei ministri
Resistenti: Regione Puglia
Oggetto:
Appalti pubblici – Norme della Regione Puglia – Modifica all’art. 2, comma 2, della legge regionale n. 30 del 2024 (Tutela della retribuzione minima salariale nei contratti della Regione Puglia), già oggetto di impugnazione [reg. ric. n. 5 del 2025] – Procedure di gara – Denunciata previsione che la Regione Puglia, le aziende sanitarie locali, le aziende ospedaliere, le Sanitaservice, le agenzie regionali e tutti gli enti strumentali regionali verificano che i contratti indicati nelle procedure di gara prevedano una retribuzione minima tabellare inderogabile pari a nove euro l'ora – Ricorso del Governo – Richiamo ai motivi di impugnazione del precedente ricorso – Violazione dei principi in materia di retribuzione e a tutela dell’autonomia della contrattazione collettiva, in quanto l’ordinamento non individua una retribuzione minima tabellare inderogabile stabilita dalla legge o da altre disposizioni giuridiche vincolanti e in quanto la materia delle retribuzioni è al momento regolata unicamente dalla contrattazione collettiva – Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile – Violazione della competenza legislativa statale in materia dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.
- Legge della Regione Puglia 29 novembre 2024, n. 39, art. 21, che ha modificato l’art. 2, comma 2, della legge regionale 21 novembre 2024, n. 30.
- Costituzione, artt. 36, primo comma, 39, quarto comma, e 117, secondo comma, lettere l) e m).
Sanità pubblica – Servizio sanitario regionale (SSR) – Norme della Regione Puglia – Previsione della istituzione delle residenze sanitarie assistenziali (RSA) di San Nicandro Garganico e Troia, di proprietà e gestione interamente pubblica, incardinate nell'organizzazione funzionale della Azienda sanitaria locale (ASL) di Foggia – Previsione che il personale in servizio alla data di entrata in vigore della disposizione regionale transita nell'organico della ASL competente ai sensi dell'art. 1, comma 268, lettera c), della legge n. 234 del 2021 – Ricorso del Governo – Denunciata previsione del passaggio del suddetto personale da datore di lavoro privato a quello pubblico in deroga alle ordinarie procedure concorsuali – Improprio rinvio all’art. 1, comma 268, lettera c), della legge n. 234 del 2021 – Riferimento generico al “personale in servizio” laddove la normativa statale prevede procedure di reclutamento differenziate – Violazione dei principi fondamentali in materia di tutela della salute e in materia di coordinamento della finanza pubblica – Introduzione di spese ulteriori rispetto a quelle inerenti ai livelli essenziali di assistenza, in contrasto con l’obiettivo di rientro dal disavanzo sanitario perseguito con l’Accordo sottoscritto dalla Regione il 29 novembre 2010.
- Legge della Regione Puglia 29 novembre 2024, n. 39, art. 26.
- Costituzione, artt. 97, commi primo e quarto, e 117, terzo comma; decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, artt. 15 e 18; legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, commi 80 e 95; d.P.R. 27 marzo 2001, n. 220; d.P.R. 10 dicembre 1997, n. 483; d.P.R. 10 dicembre 1997, n. 484; Accordo tra il Ministro della salute, il Ministro dell'economia e delle finanze e la Regione Puglia, sottoscritto in data 29 novembre 2010.
Norme impugnate:
legge della Regione Puglia del 29/11/2024 Num. 39 Art. 21
legge della Regione Puglia del 21/11/2024 Num. 30 Art. 2 Co. 2
legge della Regione Puglia del 29/11/2024 Num. 39 Art. 26
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 36 Co. 1
Costituzione Art. 39 Co. 4
Costituzione Art. 97 Co. 1
Costituzione Art. 97 Co. 4
Costituzione Art. 117 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 3
decreto legislativo Art. 15 Co.
decreto legislativo Art. 18 Co.
legge Art. 2 Co. 80
legge Art. 2 Co. 95
decreto del Presidente della Repubblica Art. Co.
decreto del Presidente della Repubblica Art. Co.
decreto del Presidente della Repubblica Art. Co.
Accordo tra Ministro della salute, Ministro dell'economia e finanze e Regione Puglia Art. Co.
Udienza Pubblica del 05/11/2025 rel. SCIARRONE ALIBRANDI
Testo dell'ricorso
N. 7 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 gennaio 2025
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 29 gennaio 2025 (del Presidente del Consiglio dei
ministri) .
Appalti pubblici - Norme della Regione Puglia - Modifica all'art. 2,
comma 2, della legge regionale n. 30 del 2024 (Tutela della
retribuzione minima salariale nei contratti della Regione Puglia),
gia' oggetto di impugnazione [reg. ric. n. 5 del 2025] - Procedure
di gara - Denunciata previsione che la Regione Puglia, le aziende
sanitarie locali, le aziende ospedaliere, le Sanitaservice, le
agenzie regionali e tutti gli enti strumentali regionali verificano
che i contratti indicati nelle procedure di gara prevedano una
retribuzione minima tabellare inderogabile pari a nove euro l'ora.
Sanita' pubblica - Servizio sanitario regionale (SSR) - Norme della
Regione Puglia - Previsione della istituzione delle residenze
sanitarie assistenziali (RSA) di San Nicandro Garganico e Troia, di
proprieta' e gestione interamente pubblica, incardinate
nell'organizzazione funzionale della Azienda sanitaria locale (ASL)
di Foggia - Previsione che il personale in servizio alla data di
entrata in vigore della suddetta disposizione regionale transita
nell'organico della ASL competente ai sensi dell'art. 1, comma 268,
lettera c), della legge n. 234 del 2021.
- Legge della Regione Puglia 29 novembre 2024, n. 39 (Disposizioni di
carattere finanziario e diverse. Variazione al Bilancio di
Previsione per l'esercizio finanziario 2024 e pluriennale
2024-2026), artt. 21 e 26.
(GU n. 9 del 26-02-2025)
Ricorso ex art. 127 della costituzione per il Presidente del
consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici e'
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12 contro la Regione
Puglia, in persona del Presidente pro tempore, con sede in Bari,
Lungomare Nazario Sauro n. 33 - indirizzi PEC :
avvocaturaregionale@pec.rupar.puglia.it
protocollogeneralepresidenza@pec.rupar.puglia.it per la declaratoria
di illegittimita' costituzionale degli articoli 21 e 26 della legge
della regione Puglia n. 39 del 29 novembre 2024 pubblicata nel BUR n.
11 del 30 novembre 2024 come da delibera del Consiglio dei ministri
in data 23 gennaio 2025.
Sul B.U.R. n. 11 del 30 novembre 2024, e' stata pubblicata la
legge Regionale Puglia 29 novembre 2024, n. 39 La legge in esame
titolata «Disposizioni di carattere finanziario e diverse. Variazione
al Bilancio di Previsione per l'esercizio finanziario 2024 e
pluriennale 2024 - 2026» presenta profili di illegittimita'
costituzionale relativamente alle disposizioni di cui all'art. 21
(Procedure di gara) e 26 (Istituzione delle RSA San Nicandro
Garganico e Troia).
Per quanto in questa sede d'interesse, le disposizioni che si
impugnano cosi' dispongono:
l'art. 21 modifica l'art. 2, comma 2, della legge regionale 21
novembre 2024, n. 30 (Tutela della retribuzione minima salariale nei
contratti della Regione Puglia) ove e' stabilito che i soggetti di
cui al comma 1 (Regione Puglia, aziende sanitarie locali, aziende
ospedaliere, Sanitaservice, agenzie regionali e tutti gli enti
strumentali regionali) verificano che i contratti indicati nelle le
procedure di gara prevedano un «trattamento economico minimo» in
luogo della «retribuzione minima tabellare» di cui al previgente
testo;
l'art. 26 prevede l'istituzione delle residenze sanitarie
assistenziali (RSA) di San Nicandro Garganico e di Troia, di
proprieta' e gestione interamente pubblica, incardinate
nell'organizzazione funzionale della Azienda sanitaria locale (ASL)
di Foggia. Il passaggio alla gestione interamente pubblica delle RSA
avverrebbe alla scadenza dei contratti di gestione attualmente in
corso o in regime di proroga ed il personale in servizio alla data di
entrata in vigore della legge, transita nell'organico della ASL
competente, ai sensi dell'art. 1 , comma 268, lettera c) della legge
234 del 2021, nel rispetto della normativa vigente, ove compatibile
con il profilo professionale, valorizzando l'esperienza lavorativa
svolta per la stessa tipologia di servizio.
Il Governo ritiene che tale legge sia censurabile nelle
disposizioni supra indicate. Propone pertanto questione di
legittimita' costituzionale ai sensi dell'art. 127 comma 1 Cost. per
i seguenti
Motivi
1. Illegittimita' costituzionale dell'art. 21, secondo comma della
legge della regione Puglia n. 39/2024 (nella parte in cui modifica
l'art. 2, secondo comma, della legge regione Puglia n. 30/2024).
Violazione dell'art. 36, comma 1 della Costituzione, dell'art. 39,
quarto comma della Costituzione nonche' dell'art. 117, secondo comma,
lettere l) e m) della Costituzione.
Giova, innanzi tutto evidenziare che con autonomo ricorso,
notificato alla regione Puglia il 24 gennaio 2025 ed iscritto al
numero 5 del registro dei ricorsi, la Presidenza del Consiglio ha
impugnato l'art. 2, secondo comma della legge regione Puglia n. 30
del 21 novembre 2024, pubblicata nel B.U.R n. 95 del 25 novembre 2024
recante «Tutela della retribuzione minima salariale nei contratti
della Regione Puglia».
In questa sede, pare opportuno impugnare anche l'art. 21 della
legge regione Puglia del 29 novembre 2024, n. 39 laddove modifica
l'art. 2, secondo comma, della legge regione Puglia n. 30 del 2024.
Dal momento che il contenuto precettivo di entrambe le disposizioni
e' il medesimo possono mutuarsi i motivi per i quali, in quel
ricorso, la norma e' stata ritenuta costituzionalmente illegittima.
Di seguito i motivi che, come detto, in questa sede si fanno propri:
«1) Violazione dell'art. 36, comma 1 della Costituzione e
dell'art. 39, ultimo comma della Costituzione, in relazione all'art.
2, comma 2, l.r. 21 novembre 2024 n. 30.
L'art. 2, comma 2, della legge della Regione Puglia n. 30 del
2024, nello stabilire che i contratti indicati nelle procedure di
gara relative a lavori, servizi e forniture oggetto di appalti
pubblici e concessioni debbano prevedere una retribuzione minima
tabellare inderogabile (nove euro l'ora), si pone in contrasto con
l'art. 36, comma 1 della Costituzione. Cio', in quanto l'ordinamento
non prevede un salario minimo stabilito dalla legge o da altre
disposizioni giuridiche vincolanti, nonche' con l'art. 39, ultimo
comma della Costituzione. La legge regionale de qua, infatti,
stabilisce una soglia salariale di riferimento che, tuttavia, oltre
ad essere sottratta alla potesta' del legislatore regionale, risulta
in contrasto con i parametri di cui alla stessa norma costituzionale,
posti a presidio dell'autonomia della contrattazione collettiva. Al
riguardo, si rappresenta che, allo stato attuale, l'ordinamento non
individua una retribuzione minima tabellare inderogabile stabilita
dalla legge o da altre disposizioni giuridiche vincolanti e che,
inoltre, la materia delle retribuzioni e' al momento regolata
unicamente dalla contrattazione collettiva, nel pieno rispetto dei
principi stabiliti dall'art. 36 e dall'art. 39 della Costituzione. La
tematica del salario minimo, inoltre, e' stata oggetto di specifica
normativa a livello europeo, con l'adozione della direttiva (UE)
2022/2041, relativa ai salari minimi adeguati nell'Unione Europea.
Tale direttiva, seppur finalizzata a garantire ai lavoratori
dell'Unione europea condizioni dignitose, non fissa una soglia
retributiva minima, riconoscendo la possibilita' che la
contrattazione collettiva individui i livelli salariali minimi nei
singoli settori. L'introduzione, a livello regionale, di una
retribuzione minima inderogabile e', pertanto, in contrasto con i
principi costituzionali in materia di retribuzione, oltre ad essere
elemento limitativo della libera concorrenza tra gli operatori
economici.
2) Violazione dell'art. 117, comma 2, lettera l) e m) della
Costituzione, in relazione all'art. 2, comma 2, legge r. 21 novembre
2024.
Fermo restando quanto sopra, l'illegittimita' costituzionale
della norma impugnata e' ancor piu' evidente alla luce del riparto di
competenze tra lo Stato e le Regioni. La determinazione del salario
minimo, infatti, quale aspetto peculiare della regolamentazione del
rapporto di lavoro, sia privato che pubblico e' materia riconducibile
da un lato all'ordinamento civile e dall'altro alla «determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale», materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Pertanto, la norma in esame si pone in contrasto con l'art. 117,
comma 2, lettera l) e m). Codesta Corte, a tal riguardo, si e'
pronunciata sulle questioni di costituzionalita' che diverse Regioni
hanno sollevato in relazione alla legge del 14 febbraio 2003, n. 30
(cd. «legge Biagi») sulla riforma del mercato del lavoro, muovendo
dal riparto di competenze delineato dall'art. 117, per come scaturito
dalla riforma del titolo V della Costituzione (sentenza n. 50/2005).
Secondo codesto Giudice delle leggi, ogni norma che disciplina il
contratto - inteso anche come fonte regolatrice del rapporto di
lavoro subordinato - rientra nella materia dell'ordinamento civile e
permane, pertanto, nell'esclusiva potesta' del legislatore statale.
Aderendo a tale orientamento, da ritenersi oramai pacifico, e'
possibile affermare che le Regioni debbano considerarsi estranee alla
disciplina del lavoro privato subordinato: non v'e' dubbio, infatti,
che la disciplina del contratto di lavoro sia fortemente permeata da
esigenze di uniformita' ed eguaglianza che ne giustifichino la
potesta' legislativa statale in via esclusiva ai sensi dell'art. 117,
comma 2, lettere l) e m) della Costituzione.
Nel caso di specie la legge regionale, stabilendo che i
contratti indicati nelle procedure di gara debbano prevedere un
trattamento economico minimo inderogabile (nove euro l'ora), pone una
soglia salariale di riferimento intervenendo nella disciplina del
lavoro privato subordinato; disciplina nella specie che, come detto,
oltre ad essere sottratta alla potesta' del legislatore regionale,
risulta anche in contrasto con i parametri di cui all'art. 39 e
all'art. 36 della Carta costituzionale, posti a presidio
dell'autonomia della contrattazione collettiva.
Per tutto quanto sopra esposto l'art. 2, comma 2, della legge
regionale in esame laddove stabilisce che «i soggetti di cui al comma
1 verificano che i contratti indicati nelle procedure di gara
prevedano una retribuzioni minima tabellare inderogabile pari a nove
euro l'ora» si pone in contrasto con i seguenti articoli della Carta
Costituzionale:
Art. 6, primo comma, Cost.;
Art. 39, ultimo coma, Cost;
Art. 117, secondo comma, lettera l) e m) Cost.
2. Illegittimita' costituzionale dell'art. 26 della legge regione
Puglia n. 39/2024. Violazione dell'art. 97 e, sotto differenti
profili, dell'articolo 117, comma 3 della Costituzione.
L'art. 26 della legge regione Puglia n. 39 del 2024 prevede che
«Art. 26 (Istituzione delle RSA San Nicandro Garganico e
Troia). - 1. Sono istituite le residenze sanitarie assistenziali
(RSA) di San Nicandro Garganico e Troia, di proprieta' e gestione
interamente pubblica, incardinate nell'organizzazione funzionale
della Azienda sanitaria locale (ASL) di Foggia.
2. La gestione interamente pubblica di cui al comma 1 e'
riferita, inderogabilmente, ai servizi e alle attivita' sanitarie.
3. Il passaggio alla gestione interamente pubblica delle RSA
avviene alla scadenza dei contratti di gestione attualmente in corso
o in regime di proroga. Se il periodo di proroga scade prima della
data di entrata in vigore della presente disposizione, il subentro
nella gestione pubblica diretta della ASL competente, avviene entro e
non oltre quaranta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente disposizione, oppure entro cinquanta giorni in caso di
ragioni opportunamente motivate sotto il profilo oggettivo.
4. Il personale in servizio alla data di entrata in vigore
della presente disposizione, transita nell'organico della ASL
competente ai sensi dell'art. 1, comma 268, lettera c) della legge 30
dicembre 2021, n. 234 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il triennio 2022-2024),
nel rispetto della normativa vigente, ove compatibile con il profilo
professionale, valorizzando l'esperienza lavorativa svolta nella
stessa tipologia di servizio.
5. Entro e non oltre trenta giorni dalla data di entrata in
vigore della presente disposizione, la Regione provvede alla
rimodulazione e relativa assegnazione dei posti letto prevista dal
comma 1, con le priorita' ivi previste».
L'intervento normativo che qui si censura disciplina «il subentro
nella gestione pubblica diretta della ASL competente»; dunque, da una
gestione privata convenzionata ad una gestione interamente pubblica;
la disposizione e' stata modificata dall'art. 240, primo comma,
lettere a), b) e c) della legge regionale n. 42/2024 (legge di
stabilita' 2025 della regione Puglia), aggiungendo la RSA di Campi
Salentina e modificando i termini di subentro e rimodulazione dei
posti letto. Le RSA coinvolte erano, precedentemente all'entrata in
vigore della disposizione che qui si impugna, gestite dalla societa'
privata «Sviluppo e Gestione di Attivita' sanitarie S.r.l.» (Sgas) a
cui facevano capo i rapporti di lavoro del personale che opera nelle
strutture sanitaria.
Prevedendo il passaggio di detto personale dal datore di lavoro
privato a quello pubblico («Il personale in servizio alla data di
entrata in vigore della presente disposizione, transita
nell'organico della ASL competente ai sensi dell'art. 1, comma 268,
lettera c) della legge 30 dicembre 2021, n. 234»), la disposizione
della legge regionale che qui si impugna impone una non consentita
deroga alle ordinarie procedure concorsuali, violando, in tal modo
l'art. 97 della Costituzione dal momento che oblitera il principio
costituzionale del pubblico concorso.
Tra l'altro, l'invocata applicazione dell'art. 1, comma 268,
lettera c) della legge 234 del 2021 appare inconferente. Infatti, la
disposizione statale a cui, asseritamente, la legge regionale
vorrebbe modellare la procedura di passaggio del personale dalla
struttura privata a quella pubblica, riguarda solo le procedure
selettive per il reclutamento di personale da parte degli enti del
SSN, non l'internalizzazione diretta senza concorso pubblico.
Le procedure di reclutamento del personale sanitario trovano la
loro regolamentazione nel d.P.R.10 dicembre 1997, n. 483 (Regolamento
recante la disciplina concorsuale per il personale dirigenziale del
Servizio sanitaria nazionale) e del decreto del Presidente della
Repubblica 27 marzo 2001, n. 220 (Regolamento recante disciplina non
concorsuale del personale non dirigenziale del Servizio sanitario
nazionale).
Detti provvedimenti normativi sono stati emanati in attuazione
degli articoli 15 e 18 del decreto-legislativo n. 502 del 1992. Essi
prevedono una specifica disciplina di accesso mediante concorso per
titoli ed esami. La Corte dei conti ha stabilito che il passaggio di
dipendenti puo' trovare applicazione soltanto ai processi di
esternalizzazione, dunque nel passaggio dal privato al pubblico, non
a quelli inversi (1)
Tra l'altro, il rinvio all'art. 1, comma 268, lettera e), e'
improprio in quanto la norma impugnata, parrebbe riferirsi, in modo
generico al «personale in servizio» senza attuare alcuna distinzione
tra i diversi profili professionali. Al contrario, la normativa
statale prevede procedure di reclutamento differenziate (i gia'
menzionati decreto del Presidente della Repubblica n. 483 del 1997
per il personale dirigenziale del Servizio Sanitario Nazionale, il
d.P.R n. 220 del 2001 per il personale del comparto ed il d.P.R n.
484 del 1997 concernente l'accesso al secondo livello dirigenziale
del personale SSN). La disposizione, inoltre, non viola soltanto
l'art. 94, quarto comma, della costituzione ma anche ma l'art. 117,
terzo comma dal momento che la Carta costituzionale riserva allo
Stato la determinazione dei principi fondamentali in materia di
«tutela della salute».
La deroga al principio dell'assunzione mediante concorso pubblico
puo' essere, infatti, giustificata in alcuni casi specifici, ma deve
essere rigorosamente delimitata e giustificata da esigenze
straordinarie di interesse pubblico. Codesta Corte ha affrontato
questo tema in diverse sentenze, sottolineando che tali deroghe
devono essere funzionali al buon andamento dell'amministrazione e
devono garantire che il personale assunto abbia la professionalita'
necessaria per svolgere l'incarico, nonche' giustificate da peculiari
e straordinarie esigenze di interesse pubblico. Inoltre, la Corte ha
ribadito che devono essere previsti adeguati accorgimenti per
assicurare che il personale assunto abbia la professionalita'
necessaria per svolgere l'incarico. In questo contesto, la tutela del
diritto alla salute potrebbe essere una delle ragioni che
giustificano una deroga al principio del concorso pubblico,
soprattutto in situazioni di emergenza o in presenza di esigenze
straordinarie che richiedono un rapido reclutamento di personale
sanitario qualificato. Tuttavia, nel caso di specie la legge
regionale impugnata non evidenzia alcuna situazione straordinaria o
emergenziale tale da giustificare tali deroghe che, proprio in quanto
eccezione ad un principio di valore costituzionale, devono essere
attentamente valutate e giustificate soltanto se attuate per
garantire altri principi fondamentali stabiliti dalla Costituzione.
Sotto altro profilo, la norma viola il medesimo art. 117, terzo
comma della Costituzione per cio' che concerne la determinazione dei
principi fondamentali in materia di «coordinamento della finanza
pubblica». La Regione Puglia, come noto, ha stipulato, in data 29
novembre 2010, un accordo di piano di rientro del 29 novembre 2010
con i Ministeri della salute e dell'Economia. Il piano evidentemente
rappresenta un momento fondamentale nella gestione del disavanzo
sanitario regionale. L'accordo, stipulato ai sensi dell'art. 1, comma
180 della legge 311/2004, aveva lo scopo di definire le azioni
necessarie per riequilibrare il bilancio sanitario regionale e
garantire l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA).
Gli elementi chiave dell'accordo erano:
Obiettivo primario: Riportare la Regione Puglia in una
situazione di equilibrio finanziario, garantendo al contempo
l'erogazione dei servizi sanitari essenziali alla popolazione.
Misure di contenimento della spesa: L'accordo prevedeva una
serie di misure volte a contenere la spesa sanitaria, come la
razionalizzazione dei costi del personale, la riorganizzazione dei
servizi e l'ottimizzazione dell'utilizzo delle risorse.
Investimenti in servizi essenziali: Al contempo, l'accordo
prevedeva investimenti in servizi essenziali, come l'assistenza
primaria, la prevenzione e la telemedicina, al fine di migliorare la
qualita' dell'assistenza sanitaria erogata.
Monitoraggio e verifica: L'attuazione del piano di rientro era
sottoposta a un rigoroso monitoraggio da parte dei Ministeri
vigilanti, con l'obiettivo di verificare il rispetto degli impegni
assunti dalla Regione.
Appare evidente, che la Regione Puglia, nell'assumere l'impegno
di attuare misure di riduzione della complessiva spesa di personale,
anche mediante la «razionalizzazione organizzativa» e la «riduzione
degli incarichi di direzione di struttura complessa, semplice,
dipartimentale, e di posizioni organizzative e di coordinamento (2)
emanando una norma come quella di cui all'art. 26 delle legge
regionale impugnata pregiudica il raggiungimento dell'obiettivo del
contenimento della spesa per il personale sanitario, ponendosi, cosi'
in contrasto con quanto previsto con l'art. 2, commi 80 e 95, della
legge 23 dicembre 2019, n. 191 - che funge da norma interposta ,
secondo cui «gli interventi individuati dal piano sono vincolanti per
la Regione, che e' obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche
legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla
piena attuazione del piano di rientro». La disciplina dettata dallo
Stato in materia e' «espressione di un principio fondamentale diretto
al contenimento della spesa pubblica sanitaria e, dunque, espressione
di un correlato principio di coordinamento della finanza pubblica»
(3)
Pertanto, la norma impugnata - prevedendo il passaggio del
personale dalla societa' Sviluppo e Gestione di Attivita' sanitarie
S.r.l nell'organico della ASL competente - con i relativi oneri
finanziari - si pone contrasto con l'obiettivo di rientro
nell'equilibrio economico-finanziario perseguito con l'Accordo del
29.11.2010, in palese violazione, anche sotto tale profilo, degli
articoli 97, comma 1, e 117, comma 3, della Costituzione.
Sotto un ulteriore profilo la disposizione viola ancora l'art.
117, terso comma della Costituzione in relazione all'aspetto del
coordinamento della spesa pubblica. Come gia' visto, la Regione
Puglia e' soggetta a un piano di rientro dal disavanzo sanitario dal
2010. Pertanto, ogni intervento in ambito sanitario deve essere
valutato dai Ministeri competenti, come stabilito nell'Accordo
firmato tra la Regione e i Ministeri della salute e dell'economia e
delle finanze il 29 novembre 2010. Tuttavia, la norma in questione
non e' stata comunicata preventivamente nell'ambito del monitoraggio
del piano di rientro. Il passaggio alla gestione interamente pubblica
delle RSA rappresenta una modifica della programmazione sanitaria che
non e' stata valutata preventivamente dai Ministeri competenti, come
richiesto per le regioni in piano di rientro come la Puglia. Di
conseguenza, si ritiene sussistano profili di illegittimita'
costituzionale riguardo al coordinamento della finanza pubblica,
secondo l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, poiche' non e'
stato considerato l'impatto economico del transito del personale e la
coerenza con i vincoli di spesa. Inoltre, nel programma operativo di
prosecuzione del piano di rientro 2024-2026, volto a garantire
l'equilibrio economico e il rispetto dei livelli essenziali di
assistenza, la Regione Puglia non ha previsto l'istituzione delle RSA
di San Nicandro Garganico e Troia. Pertanto, queste previsioni
regionali, non coordinate con il programma operativo, ne
compromettono la realizzazione. L'inserimento delle RSA di San
Nicandro Garganico e Troia nell'organizzazione dell'ASL di Foggia,
con il transito del personale, comporta squilibri nel bilancio
finanziario della Regione Puglia, come detto, soggetta a piano di
rientro dal disavanzo sanitario. Il passaggio del personale dal
settore privato a quello pubblico ha un evidente quanto significativo
impatto sulle risorse finanziarie della Regione, violando i vincoli
di spesa concordati. Come noto, infatti, per le Regioni che devono
rientrare dal deficit sanitario, la legge del 23 dicembre 2009, n.
191, articoli 2, commi 80 e 95, stabilisce che le azioni previste nel
Piano di rientro debbano considerarsi vincolanti. Le Regioni, dunque,
devono eliminare qualsiasi provvedimento, anche legislativo, che
ostacoli l'attuazione del Piano e non possono adottarne di nuovi che
possano creare impedimenti.
Inoltre, il comma 81 specifica che l'attuazione del Piano di
rientro viene verificata trimestralmente e annualmente, con la
possibilita' di ulteriori verifiche se necessario. Tutti i
provvedimenti regionali relativi alla spesa e alla programmazione
sanitaria, e quelli che influenzano il servizio sanitario regionale,
devono essere inviati alla piattaforma informatica del Ministero
della salute. La piattaforma e' accessibile ai membri degli organismi
previsti dall'art. 3 dell'accordo Stato-Regioni per il triennio
2010-2012. Il Ministero della salute, insieme al Ministero
dell'economia e delle finanze, fornisce un parere preventivo solo sui
provvedimenti indicati nel Piano di rientro. Il passaggio alla
gestione pubblica delle RSA modifica la programmazione sanitaria.
Dunque, in base delle disposizioni normative supra sommariamente
enunciate - anche l'intervento normativo della regione Puglia, oggi
oggetto di censura, doveva essere sottoposto alla verifica preventiva
delle competenti amministrazioni statali, al fine di verificarne la
compatibilita' con la progressiva attuazione del Piano di rientro,
come previsto dall'Accordo del 29 novembre 2010, per valutarne la
compatibilita' economica. Inoltre, questa operazione non e' inclusa
nel programma operativo di prosecuzione del piano di rientro
2024-2026. L'operazione, realizzata senza valutare la coerenza con il
quadro economico-finanziario della Regione e al di fuori della
programmazione concordata con i Ministeri competenti, incide
negativamente sulla realizzazione degli interventi programmati. La
disposizione, infatti, non e' inclusa nella proposta di Programma
operativo di prosecuzione del Piano di rientro inviata dalla Regione,
e quindi e' necessario garantirne la coerenza programmatoria ed
economico-finanziaria per ogni successiva valutazione. E' un
principio di diritto che le regioni soggette ai vincoli dei piani di
rientro dal disavanzo sanitario non possono incrementare la spesa
sanitaria per motivi non inerenti alla garanzia dei livelli
essenziali di assistenza (LEA) e per spese non obbligatorie. Questo
principio si applica anche ai piani di prosecuzione del rientro dal
disavanzo sanitario o alle misure di monitoraggio equiparabili. (4)
La giurisprudenza di codesta Corte costituzionale, a partire
dalla sentenza n. 100 del 2010, riconosce la violazione del principio
di coordinamento della finanza pubblica per tutte le norme regionali
che contrastano con il Piano di rientro. Riassuntivamente, quindi, le
disposizioni impugnate - non essendo state previamente comunicate ai
Ministeri, determinando un tangibile incremento della spesa sanitaria
in contrasto con gli impegni assunti nel Piano di rientro approvato
l'Accordo del 2010 - viola sia l'art. 97, primo comma della
Costituzione, sia l'art. 117, terzo comma della Costituzione, che
riserva allo Stato la determinazione dei principi fondamentali in
materia di «coordinamento della finanza pubblica» e «tutela della
salute», ponendosi in contrasto con la normativa interposta a cui si
e' fatto cenno.
(1) Corte dei conti, Sezioni Riunite, parere 3.2.2012, n. 4, laddove
si e' chiarito che il passaggio di dipendenti da una societa' in
house a un ente pubblico non e' legittimo se avviene
automaticamente, senza il rispetto delle procedure concorsuali
pubbliche. La Corte ha sottolineato che il pubblico concorso e'
la modalita' ordinaria di assunzione e che le deroghe a questo
principio sono ammissibili solo in presenza di peculiari e
straordinarie esigenze di interesse pubblico. Corte dei conti,
Sezione regionale di controllo per la Sicilia, parere 9.8.2022,
n. 142 ha ribadito che, in caso di reinternalizzazione di
funzioni o servizi esternalizzati, il riassorbimento del
personale deve rispettare le procedure concorsuali pubbliche. La
Corte ha specificato che il passaggio puo' avvenire solo per i
dipendenti che sono stati assunti tramite procedure selettive
pubbliche, garantendo cosi' la valutazione delle competenze dei
candidati.
(2) Cfr. punto B3 del Piano di rientro.,
(3) Cfr. sentenze n. 91 del 2012, n. 163 e n. 123 del 2011, n. 141 e
n. 100 del 2010.
(4) Cfr. Corte costituzionale sentenza n. 104 del 2013; Corte
costituzionale sentenza nn. 36/2021 e 177/2020.
P.Q.M.
Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimo e, conseguentemente,
annullare, per i motivi illustrati nel presente ricorso, gli articoli
21 e 26 della legge della regione Puglia n. 39 del 2024. Con
l'originale notificato del ricorso si depositeranno: estratto della
delibera del Consiglio dei ministri 23 gennaio 2025; relazione
tecnica.
Roma, 29 gennaio 2025
L'Avvocato dello Stato: Rocchitta