Reg. Ric. n. 40 del 2025 n° parte 1
pubbl. su G.U. del 19/11/2025 n. 47
Ricorrente:Presidente del Consiglio dei ministri
Resistenti: Regione Toscana
Oggetto:
Ambiente – Aree protette, parchi e riserve naturali – Norme della Regione Toscana – Modifiche alla legge regionale n. 30 del 2015 – Sospensione e riduzione in pristino di interventi, progetti e attività, realizzati o in corso di realizzazione, senza la previa sottoposizione alle procedure di valutazione di incidenza (VINCA) – Previsione della eventuale sospensione, anziché della sospensione obbligatoria, dei lavori o delle attività iniziati in assenza della preventiva VINCA – Ricorso del Governo – Abbassamento del livello di tutela dei beni ambientali in contrasto con le previsioni della legislazione statale – Riduzione dell’efficacia degli strumenti di prevenzione e compromissione dell’uniformità di tutela dei beni ambientali sul territorio nazionale – Violazione della competenza legislativa statale in materia di tutela dell’ambiente.
Norme impugnate:
legge della Regione Toscana del 20/08/2025 Num. 50 Art. 7 Co. 3
legge della Regione Toscana del 19/03/2015 Num. 30 Art. 93 Co. 2
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 117 Co. 2
decreto legislativo Art. 10 Co.
decreto del Presidente della Repubblica Art. 5 Co.
Testo dell'ricorso
N. 40 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 ottobre 2025
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 27 ottobre 2025 (del Presidente del Consiglio dei
ministri).
Ambiente - Aree protette, parchi e riserve naturali - Norme della
Regione Toscana - Modifiche alla legge regionale n. 30 del 2015 -
Sospensione e riduzione in pristino di interventi, progetti e
attivita', realizzati o in corso di realizzazione, senza la previa
sottoposizione alle procedure di valutazione di incidenza (VINCA) -
Previsione della eventuale sospensione, anziche' della sospensione
obbligatoria, dei lavori o delle attivita' iniziati in assenza
della preventiva VINCA.
- Legge della Regione Toscana 20 agosto 2025, n. 50 (Disposizioni
concernenti le aree protette regionali e i siti della Rete Natura
2000 in materia di sanzioni, valutazione di incidenza, oneri
istruttori e regolamento della riserva naturale. Modifiche alla
l.r. 30/2015), art. 7, comma 3.
(GU n. 47 del 19-11-2025)
Ricorso (ex art. 127, comma 1, della Costituzione) per il
Presidente del Consiglio dei ministri (C.F. 80188230587),
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F.
80224030587), presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei
Portoghesi n. 12 (PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), giusta
delibera del Consiglio dei ministri adottata nella riunione del 17
ottobre 2025 - ricorrente
Contro la Regione Toscana (c.f. 01386030488; PEC:
regionetoscana@postacert.toscana.it), in persona del Presidente della
Giunta Regionale in carica, con sede in Piazza Duomo 10 - 50122
Firenze (FI) - intimata
per la declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 7,
comma 3, della legge della Regione Toscana 20 agosto 2025, n. 50,
pubblicata nel BUR Toscana n. 54 del 28 agosto 2025, recante
«Disposizioni concernenti le aree protette regionali e i siti della
Rete Natura 2000 in materia di sanzioni, valutazione di incidenza,
oneri istruttori e regolamento della riserva naturale. Modifiche alla
l.r. 30/2015.»
per violazione dell'art. 117, comma secondo, lettera s), della
Costituzione.
Con la legge 20 agosto 2025, n. 50, la Regione Toscana ha
apportato significative modifiche alla legge regionale n. 30 del
2015, dichiaratamente al fine di adeguare la disciplina in materia di
aree protette e siti della Rete Natura 2000 alle linee guida
nazionali per la valutazione di incidenza (VINCA) del 2019.
Tale provvedimento normativo si inserisce nel quadro della
regolamentazione regionale in materia di conservazione degli habitat
naturali e di tutela della biodiversita', con finalita' di
coordinamento e aggiornamento della disciplina vigente.
La nuova disciplina presenta, tuttavia, profili di illegittimita'
costituzionale con riferimento alla disposizione contenuta nell'art.
7, recante «Sospensione e riduzione in pristino. Modifiche all'art.
93 della l.r. 30/2015», che, per le motivazioni di seguito
specificate, risulta violare l'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, che riconosce in capo allo Stato la competenza
legislativa in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
In particolare, l'art. 7 della legge regionale prevede quanto
segue:
il comma 1 dell'art. 93 della l.r. 30/2015 e' abrogato;
il comma 2 dell'art. 93 della l.r. 30/2015 e' sostituito dal
seguente: «Nel caso di interventi, progetti e attivita', realizzati o
in corso di realizzazione, senza la previa sottoposizione alle
procedure di valutazione di incidenza o in difformita' sostanziale
rispetto a quanto disposto da provvedimenti finali di valutazione di
incidenza, l'autorita' competente, previa eventuale sospensione dei
lavori o delle attivita', a seguito di valutazione dell'entita' del
pregiudizio ambientale arrecato e di quello conseguente all'
applicazione della sanzione, puo' disporre la demolizione ed il
ripristino dello stato dei luoghi e della situazione ambientale a
cura e spese del responsabile, definendone i termini e le
modalita'.»;
Dopo il comma 2 dell'art. 93 della l.r. 30/2015 e' inserito
il seguente: «2-bis. Ferme restando le disposizioni di cui alla legge
n. 689/1981, ai fini degli adempimenti di cui al comma 2, i soggetti
accertatori dell'illecito trasmettono il relativo verbale all'ente
gestore, contestualmente alla contestazione della violazione o alla
sua notificazione al trasgressore. Qualora il proponente non adempia
a quanto imposto, l'autorita' competente provvede d'ufficio a spese
dell'inadempiente. Il recupero di tali spese e' effettuato con le
modalita' e gli effetti previsti dalla normativa vigente.»;
Al comma 3 dell'art. 93 della l.r. 30/2015 le parole: «ai
commi 1 e 2» sono sostituite dalle seguenti: «al comma 2»;
Dopo il comma 3 dell'art. 93 della l.r. 30/2015 e' aggiunto
il seguente: «3-bis. Sono fatte salve le disposizioni in materia di
danno ambientale contenute nel decreto legislativo n. 152/2006 ed in
altre normative nazionali ed eurocomunitarie.».
In particolare, la disposizione di cui al terzo comma dell'art. 7
della l.r. 50/25, sostitutivo del comma 2 dell'art. 93 della l.r.
30/2015, risulta illegittimo e il Presidente del Consiglio dei
ministri propone, pertanto, il presente ricorso, affidato al seguente
motivo di
Diritto
1. Illegittimita' dell'art. 7, comma 3, della legge della Regione
Toscana 20 agosto 2025, n. 50 per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s) della Costituzione, in relazione all'art. 10
decreto legislativo n. 152/2006, nonche' all'art. 5 decreto del
Presidente della Repubblica n. 357/1997
Come emerge dalla lettura della norma sopra trascritta, la
novella introdotta dalla Regione Toscana, nella parte in cui modifica
il comma 2 dell'art. 93 della l.r. 30/2015, prevede ora il carattere
meramente eventuale della sospensione dei lavori relativi a progetti
avviati senza la previa valutazione di incidenza, nei siti
appartenenti alla Rete Natura 2000. Cio' altera in modo evidente
l'assetto normativo previgente, che la configurava, invece, come atto
dovuto in caso di violazione dell'obbligo di preventiva valutazione
di incidenza.
Il previgente comma 2 dell'art. 93 della l.r. Toscana 30/2015,
infatti, disponeva che «2. Nel caso di opere ed interventi realizzati
senza la previa sottoposizione alle procedure di valutazione di
incidenza o in violazione delle medesime disposizioni e nel caso di
difformita' sostanziali da quanto disposto dai provvedimenti finali
dei procedimenti svolti ai sensi della presente legge, l'autorita'
competente, valutata l'entita' del pregiudizio ambientale arrecato e
di quello conseguente all'applicazione della sanzione, dispone la
sospensione dei lavori e puo' disporre la demolizione ed il
ripristino dello stato dei luoghi e della situazione ambientale a
cura e spese del responsabile, definendone i termini e le modalita'».
Prima della modifica introdotta con la norma impugnata, quindi,
la sospensione dei lavori era atto dovuto, non essendo riconosciuto
all'Amministrazione alcun margine di valutazione.
La modifica ha, quindi, ictu oculi determinato un abbassamento
del livello di tutela ambientale garantito dalla normativa statale e
unionale, in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione. La mancata sospensione dei lavori per progetti
avviati senza la preventiva valutazione di incidenza, infatti, puo'
comportare modifiche dello stato dei luoghi con conseguente pesante
incisione dei valori ambientali.
Sul punto, giova rammentare che secondo la consolidata
giurisprudenza costituzionale (Corte costituzionale, sentenza n. 300
del 2013), la materia ambientale, avente carattere trasversale e
finalistico, consente alle Regioni di adottare misure migliorative
rispetto agli standard statali e non di introdurre deroghe in peius.
La disposizione regionale oggetto di impugnazione, al contrario,
attribuendo all'amministrazione un potere discrezionale in luogo di
un obbligo, riduce l'efficacia degli strumenti di prevenzione (come
la sospensione dei lavori) e compromette l'uniformita' della tutela
sul territorio nazionale.
Tale esito contrasta quindi con i livelli minimi di tutela
ambientale previsti:
dal decreto legislativo n. 152/2006, art. 10 recante:
«Coordinamento delle procedure di VAS, VIA, Verifica di
assoggettabilita' a VIA, Valutazione di incidenza e Autorizzazione
integrata ambientale»;
dalla direttiva 92/43/CEE («Habitat»), come recepita dal
decreto del Presidente della Repubblica n. 357/1997, art. 5
(«Valutazione di incidenza»; atto normativo a cio' autorizzato dalla
legge 22 febbraio 1994, n. 146, art. 4 e all.c), secondo cui la
valutazione di incidenza costituisce un procedimento di natura
preventiva (comma 8), con riferimento ai siti della Rete Natura 2000,
non sanabile in via successiva.
Del resto, l'art. 6 della Direttiva prevede che: «2. Gli
Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone
speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli
habitat di specie nonche' la perturbazione delle specie per cui le
zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione
potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli
obiettivi della presente direttiva.
3. Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e
necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze
significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri
piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione
dell'incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di
conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della
valutazione dell'incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le
autorita' nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o
progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non
pregiudichera' l'integrita' del sito in causa e, se del caso, previo
parere dell'opinione pubblica».
Che il quadro ordinamentale statale imponga la sospensione dei
lavori in assenza di previa valutazione di incidenza e' confermato
dall'interpretazione delle norme sopra richiamate, operata dalla
monolitica giurisprudenza.
Coerentemente, infatti, il Consiglio di Stato, con sentenza n.
4135/2021, ha chiarito che la suddetta valutazione (VinCA)
costituisce un requisito di validita' dell'autorizzazione,
specificando che la sospensione dei lavori, in assenza di VinCa, deve
essere disposta quale conseguenza necessaria e non puo' essere
rimessa alla discrezionalita' dell'autorita' amministrativa.
In particolare, nella suddetta pronuncia, il Consiglio di Stato
ha operato una puntuale ricostruzione del sistema, rilevando che:
«l'art. 6 della citata direttiva comunitaria prevede:
al suo paragrafo 3 che "Qualsiasi piano o progetto non
direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che
possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o
congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una
opportuna valutazione dell'incidenza che ha sul sito, tenendo conto
degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle
conclusioni della valutazione dell'incidenza sul sito e fatto salvo
il paragrafo 4, le autorita' nazionali competenti danno il loro
accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza
che esso non pregiudichera' l'integrita' del sito in causa e, se del
caso, previo parere dell'opinione pubblica.";
[...]
11.1. Di queste disposizioni e' bene sottolineare i seguenti
tratti distintivi e le possibili connesse considerazioni che qui pure
si tratteggiano:
e' sufficientemente inequivoco il fatto che, proprio a
mente della norma sovranazionale, la predetta valutazione d'incidenza
costituisce atto ed adempimento procedurale che deve necessariamente
antecedere, non invece che puo' anche seguire, un "Qualsiasi piano o
progetto [incluso, evidentemente, un progetto edilizio che sia alla
base di un eventuale permesso di costruire] non direttamente connesso
e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze
significative su tale sito (...)";
l'indispensabile anteriorita' della valutazione di
incidenza, rispetto ad un possibile atto di assenso edilizio per
opere da eseguire all'interno di un SIC (e, come nella specie, non
direttamente connesse e necessarie alla sua gestione), e'
sufficientemente palese ed indiscutibile, [...];
la norma sovranazionale, quale possibile regime derogatorio
a quanto ora appena ricordato, non contempla un rimedio pari a quello
dell'istituto (conosciuto dal nostro ordinamento) della "validazione"
postuma. In altri termini, detta norma non mostra di offrire la
possibilita' che, nonostante la mancata anteriorita' della
valutazione di incidenza, un atto di assenso edilizio adottato in
carenza di tale previo adempimento possa comunque ricevere una
postuma convalida».
E' quindi confermato come, secondo l'ordinamento vigente, la
mancanza della preventiva VINCA costituisca una ragione ostativa in
radice (e non sanabile) alla realizzazione di qualunque intervento,
che deve quindi essere immediatamente e obbligatoriamente interdetto
o, se iniziato, sospeso.
In linea, infine, con tale orientamento e' anche la
giurisprudenza penale (Cass. pen., Sez. III, sentenza 10 aprile 2025,
n. 14127), la quale ha evidenziato come la VinCa costituisca
presupposto necessario per la validita' del permesso di costruire
rilasciato in aree soggette a tutela ambientale e come, di contro, la
sua assenza comporti l'invalidita' del titolo edilizio e legittimi il
sequestro preventivo delle opere realizzate in area Natura 2000.
L'art. 7 della legge regionale in esame risulta, dunque,
incompatibile con il dettato costituzionale poiche', nel modificare
l'art. 93, comma 2, della legge regionale n. 30/2015, ha introdotto
un regime meno rigoroso di quello previsto dalla normativa statale
interposta sopra citata, in violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, violando i principi consolidati in
materia di tutela uniforme dell'ambiente.
Per quanto evidenziato, la legge regionale, relativamente alla
disposizione sopra indicata, viene impugnata ai sensi dell'art. 127
della Costituzione.
P. Q. M.
Il Presidente del Consiglio dei ministri propone il presente
ricorso e confida nell'accoglimento delle seguenti conclusioni:
«Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittimo l'art. 7, comma 3, della legge della
Regione Toscana n. 50 del 20 agosto 2025, per violazione dell'art.
117, comma secondo, lettera s), della Costituzione, in relazione
all'art 10 decreto legislativo n. 152/2006 e 5 decreto del Presidente
della Repubblica n. 357/1997».
Si producono:
1. copia della legge regionale impugnata;
2. copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri
adottata nella riunione del 17 ottobre 2025, recante la
determinazione di proposizione del presente ricorso, con allegata
relazione illustrativa.
Roma, 23 ottobre 2025
Avvocato dello Stato: Di Leo