Reg. Ric. n. 34 del 2025 n° parte 1
pubbl. su G.U. del 01/10/2025 n. 40
Ricorrente:Regione Lombardia
Resistenti: Presidente del Consiglio dei ministri
Oggetto:
Ambiente – Inquinamento – Qualità dell’aria – Princìpi e criteri direttivi per l’esercizio della delega per il recepimento della direttiva (UE) 2024/2881 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2024, relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa – Denunciata omessa acquisizione del parere della Conferenza Stato-Regioni – Ricorso della Regione Lombardia – Violazione del principio di leale collaborazione.
- Legge 13 giugno 2025, n. 91, art. 12.
- Costituzione, artt. 5 e 120, secondo comma.
Ambiente – Inquinamento – Qualità dell’aria – Princìpi e criteri direttivi per l’esercizio della delega per il recepimento della direttiva (UE) 2024/2881 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2024, relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa – Previsione, prima dell'adozione dei decreti legislativi delegati, dell'acquisizione del parere della Conferenza unificata, di cui all'art. 8 del d.lgs. n. 281 del 1997, anziché dell’intesa – Ricorso della Regione Lombardia – Inadeguato coinvolgimento delle regioni anche in considerazione dell’intreccio di ambiti materiali che caratterizza il decreto delegato – Violazione del principio di leale collaborazione.
- Legge 13 giugno 2025, n. 91, art. 12, in particolare, comma 2.
- Costituzione, artt. 5 e 120, secondo comma.
Ambiente – Inquinamento – Qualità dell’aria – Princìpi e criteri direttivi per l’esercizio della delega per il recepimento della direttiva (UE) 2024/2881 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2024, relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa – Denunciata omessa acquisizione del parere della Conferenza Stato-Regioni sulla previsione di delega – Previsione, prima dell'adozione dei decreti legislativi delegati, dell'acquisizione del parere della Conferenza unificata, di cui all'art. 8 del d.lgs. n. 281 del 1997, anziché dell’intesa – Ricorso della Regione Lombardia – Incidenza sulle attribuzioni regionali – Lesione delle competenze regionali in diversi ambiti materiali (in particolare nella materie di competenza concorrente: tutela della salute, produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; e di competenza residuale: agricoltura e trasporto pubblico locale) – Violazione del principio di leale collaborazione.
- Legge 13 giugno 2025, n. 91, art. 12.
- Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto, principio di leale collaborazione.
Ambiente – Inquinamento – Qualità dell’aria – Princìpi e criteri direttivi per l’esercizio della delega per il recepimento della direttiva (UE) 2024/2881 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2024, relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa – Previsione, tra i criteri e principi direttivi specifici, nell'esercizio della delega, di assicurare la sinergia tra le misure di risanamento della qualità dell’aria ambiente adottate, in via ordinaria, dalle autorità regionali e locali e, in via complementare, dalle autorità statali, con attribuzione della competenza allo Stato ad adottare misure nazionali qualora i piani regionali non possano permettere il raggiungimento dei valori di qualità dell’aria a determinate condizioni – Ricorso della Regione Lombardia – Denunciata assenza di preventivo coinvolgimento regionale nella determinazione delle sinergie fra le misure di risanamento – Incidenza su ambiti materiali di competenza regionale – Violazione delle competenze amministrative regionali sotto il profilo della adeguatezza nella allocazione delle funzioni amministrative – Lesione del principio del buon andamento – Violazione del canone di ragionevolezza – Mancanza di un valido modello di collaborazione, legislativa e amministrativa, a tutti i livelli istituzionali, idoneo al raggiungimento degli standard di qualità dell'aria, stabiliti dalla normativa unionale – Violazione del principio di leale collaborazione.
- Legge 13 giugno 2025, n. 91, art. 12, in particolare, comma 1, lettera b).
- Costituzione, artt. 3, 97 e 118.
Ambiente – Inquinamento – Qualità dell’aria – Princìpi e criteri direttivi per l’esercizio della delega per il recepimento della direttiva (UE) 2024/2881 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2024, relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa – Clausola di invarianza finanziaria – Ricorso della Regione Lombardia – Denunciata carenza di risorse finanziarie e strumentali adeguate – Contrasto con i principi di coordinamento della finanza pubblica e di copertura finanziaria delle leggi – Lesione del principio del buon andamento – Violazione del principio di equilibrio dei bilanci – Violazione del canone di ragionevolezza per la carenza di misure riorganizzative o riallocative di risorse in relazione alle funzioni conferite – Lesione dell’autonomia finanziaria regionale.
- Legge 13 giugno 2025, n. 91, art. 12, in particolare, comma 3.
- Costituzione, artt. 3, 81, 97 e 119.
Norme impugnate:
legge del 13/06/2025 Num. 91 Art. 12
legge del 13/06/2025 Num. 91 Art. 12 Co. 1
legge del 13/06/2025 Num. 91 Art. 12 Co. 2
legge del 13/06/2025 Num. 91 Art. 12 Co. 3
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 3 Co.
Costituzione Art. 5 Co.
Costituzione Art. 81 Co.
Costituzione Art. 97 Co.
Costituzione Art. 117 Co. 3
Costituzione Art. 117 Co. 4
Costituzione Art. 118 Co.
Costituzione Art. 119 Co.
Costituzione Art. 120 Co. 2
Testo dell'ricorso
N. 34 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 agosto 2025
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 22 agosto 2025 (della Regione Lombardia).
Ambiente - Inquinamento - Qualita' dell'aria - Principi e criteri
direttivi per l'esercizio della delega per il recepimento della
direttiva (UE) 2024/2881 del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 23 ottobre 2024, relativa alla qualita' dell'aria ambiente e
per un'aria piu' pulita in Europa - Denunciata omessa acquisizione
del parere della Conferenza Stato-Regioni sulla previsione di
delega - Previsione, prima dell'adozione dei decreti legislativi
delegati, dell'acquisizione del parere della Conferenza unificata,
di cui all'art. 8 del d.lgs. n. 281 del 1997, anziche' dell'intesa
- Previsione, tra i criteri e principi direttivi specifici
nell'esercizio della delega, di assicurare la sinergia tra le
misure di risanamento della qualita' dell'aria ambiente adottate,
in via ordinaria, dalle autorita' regionali e locali e, in via
complementare, dalle autorita' statali, con attribuzione della
competenza allo Stato ad adottare misure nazionali qualora i piani
regionali non possano permettere il raggiungimento dei valori di
qualita' dell'aria a determinate condizioni - Clausola di
invarianza finanziaria.
- Legge 13 giugno 2025, n. 91 (Delega al Governo per il recepimento
delle direttive europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione
europea - Legge di delegazione europea 2024), art. 12.
(GU n. 40 del 01-10-2025)
Ricorso della Regione Lombardia (C.F. 80050050154), in persona
del Presidente della Giunta regionale pro tempore, avv. Attilio
Fontana, autorizzato con delibera di Giunta regionale n. 4936 del 4
agosto 2025 (doc. n. 1), rappresentata e difesa dall'avv. Piera
Pujatti (C.F. PJTPRI62C51C722G - piera.pujatti@milano.pecavvocati.it)
dell'Avvocatura regionale (fax 02/67655600), giusta procura speciale
allegata telematicamente al presente atto ed elettivamente
domiciliata presso lo studio dell'avv. Andrea Manzi in Roma - via
Alberico II n. 88 (PEC andreamanzi@ordineavvocatiroma.org);
Contro:
Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore (C.F. 80188230587),
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi - piazza Colonna n.
370;
Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale:
dell'art. 12 della legge 13 giugno 2025, n. 91 «Delega al
Governo per il recepimento delle direttive europee e l'attuazione di
altri atti dell'Unione europea - Legge di delegazione europea 2024»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 25 giugno 2025, n. 145 per
violazione:
del principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120,
comma 2, della Costituzione, in quanto la disposizione statale e'
stata adottata senza la previa acquisizione del parere della
Conferenza Stato Regione;
del principio di leale collaborazione di cui all'art. 5 e art. 120,
comma 2, della Costituzione, in quanto la disposizione statale
prevede che i decreti legislativi di cui al comma 1, siano adottati
previo parere della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, anziche' intesa;
dell'art. 117, terzo comma (tutela della salute, produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia) e quarto comma
della Costituzione con riferimento alla competenza residuale
regionale in particolare all'agricoltura e al trasporto pubblico
locale;
dell'art. 3 della Costituzione sotto il profilo della ragionevolezza,
dell'art. 97 sotto il profilo del buon andamento della pubblica
amministrazione e dell'art. 118 della Costituzione sotto il profilo
dell'adeguatezza;
violazione degli articoli 119 e 81 della Costituzione per mancanza di
adeguata previsione di idonee risorse finanziarie e strumentali con
particolare riferimento al terzo comma dell'art. 12 della legge n.
91/2025.
Fatto
Viene in questa sede impugnato l'art. 12 della legge 13 giugno
2025, n. 91 «Delega al Governo per il recepimento delle direttive
europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea - Legge di
delegazione europea 2024», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 25
giugno 2025 - Serie generale - n. 145, in quanto essa, sotto piu' di
un profilo, ha violato il principio di leale collaborazione, nonche'
gli articoli 120, 5, 117, terzo e quarto comma, 3, 97, 118, 119, 81
della Costituzione, attribuendo funzioni in via ordinaria alle
Regioni in tema di misure di risanamento della qualita' dell'aria,
senza alcuna previsione di idonee risorse o di strumenti normativi e
senza idonea consultazione della Conferenza per i rapporti fra Stato,
Regioni e Province autonome.
La norma impugnata dispone:
«Nell'esercizio della delega per il recepimento della
direttiva (UE) 2024/2881 del Parlamento europeo e del Consiglio, del
23 ottobre 2024, il Governo osserva, oltre ai principi e criteri
direttivi generali di cui all'art. 32 della legge 24 dicembre 2012,
n. 234, anche i seguenti principi e criteri direttivi specifici:
a) assicurare la sinergia tra le azioni relative al risanamento della
qualita' dell'aria ambiente e le azioni relative ai settori che
interessano le piu' importanti fonti emissive, prevedendo le
necessarie misure di integrazione e di coordinamento tra gli atti di
pianificazione e di programmazione in materia di qualita' dell'aria e
quelli in materia di trasporti, mobilita', energia, industria,
efficienza energetica e agricoltura, nonche' prevedendo sedi e
procedure istituzionali per l'impulso e il coordinamento di un'azione
condivisa, a livello territoriale e a livello nazionale, tra le
autorita' competenti per la qualita' dell'aria e le autorita'
competenti per tali settori;
b) assicurare la sinergia tra le misure di risanamento della qualita'
dell'aria ambiente adottate in via ordinaria dalle autorita'
regionali e locali e in via complementare dalle autorita' statali,
prevedendo la competenza dello Stato ad adottare misure nazionali
qualora i piani regionali non possano permettere il raggiungimento
dei valori di qualita' dell'aria in aree influenzate, in modo
determinante, da sorgenti di emissione su cui le regioni non hanno
competenza amministrativa e legislativa o, anche in assenza di tale
condizione, qualora i contenuti delle misure siano definiti in
accordi sottoscritti dalle autorita' regionali interessate e da tutte
le autorita' statali aventi competenza sui pertinenti settori
emissivi;
c) assegnare all'Istituto superiore per la protezione e la ricerca
ambientale (ISPRA), nell'ambito del Sistema nazionale a rete per la
protezione dell'ambiente (SNPA), le funzioni relative all'attuazione,
sotto la supervisione del Ministero dell'ambiente e della sicurezza
energetica, degli obblighi della direttiva (UE) 2024/2881 in materia
di preparazione e trasmissione periodica di dati e informazioni alla
Commissione europea;
d) introdurre misure di semplificazione, nella misura ammessa dalla
pertinente normativa dell'Unione europea, in relazione alle procedure
amministrative propedeutiche alla predisposizione e all'adozione dei
piani regionali di risanamento della qualita' dell'aria;
e) prevedere, a integrazione della disciplina sulla tutela della
qualita' dell'aria ambiente, una prima disciplina sulla tutela della
qualita' dell'aria indoor, limitatamente all'introduzione di
disposizioni di dettaglio e di specificazione relative a fattispecie
in cui la tutela della qualita' dell'aria indoor e' gia' oggetto di
procedure e di obblighi nella vigente normativa.
2. I decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati
previo parere della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.
3. Dall'attuazione del presente articolo non devono derivare
nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Le amministrazioni
competenti provvedono ai relativi adempimenti con le risorse umane,
strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente».
Prima di illustrare i motivi, e' opportuno succintamente dare
conto dell'iter di approvazione della norma impugnata, rinviando alle
censure per piu' distese considerazioni, ove esse siano necessarie,
anche sugli effetti delle previsioni impugnate.
Il disegno di legge di delegazione europea e' stato presentato al
Senato in data 3 ottobre 2024 (disegno di legge n. 1258 - doc. n. 2).
Il Governo ha richiesto il parere alla Conferenza Stato Regioni, reso
il 17 ottobre, ai sensi dell'art. 5, comma 1, lettera b) del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (documenti n. 3 - 4).
Successivamente, il 23 ottobre 2024 e' stata approvata la
direttiva 2024/2881 del Parlamento europeo e del Consiglio,
pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea il 24
novembre 2024, relativa alla qualita' dell'aria ambiente e per
un'aria piu' pulita in Europa.
L'approvazione della direttiva e' dunque posteriore rispetto alla
presentazione del disegno di legge di cui sopra, nonche' alla
richiesta di parere alla Conferenza.
Quindi, nel corso dell'esame del disegno di legge in 4ª
Commissione permanente al Senato, il Governo ha presentato
l'emendamento n. 6.0.400, poi approvato, relativo alla attuazione
della direttiva n. 2881 del 2024 (doc. 5). L'emendamento risulta
depositato in 4ª Commissione dal Governo in una data compresa tra il
28 gennaio ed il 4 febbraio 2025; quindi a distanza di oltre due mesi
dalla pubblicazione nella GUCE della direttiva europea.
Il 27 febbraio 2025, il Senato ha trasmesso il testo della norma
alla Camera, ma la disposizione relativa ai criteri di
implementazione della direttiva sulla qualita' dell'aria
nell'ordinamento interno e' rimasta invariata.
In data 25 giugno 2025 e' stato dunque pubblicato il decreto
legislativo n. 91 che, al suo interno, ha l'art. 12, corrispondente
all'emendamento sopra citato n. 6.0.400. Dunque, trattasi di norma
sulla quale non si e' espresso il parere della Conferenza Stato -
Regioni.
Le disposizioni in epigrafe sono costituzionalmente illegittime e
vengono impugnate da Regione Lombardia per i seguenti motivi di
Diritto
Premessa - Occorre premettere all'esposizione dei motivi di
ricorso due considerazioni generali, nel merito e nel rito, da
riferirsi a tutti i motivi di ricorso, per inquadrare la norma
impugnata nel nostro ordinamento e comprendere la ridondanza della
disposizione impugnata sulle attribuzioni regionali.
A.- Sui presupposti della legge impugnata
La legge impugnata e' legge di delegazione europea, come esposto
nella parte in fatto.
La legge 24 dicembre 2012, n. 234 «Norme generali sulla
partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della
normativa e delle politiche dell'Unione europea» prevede, all'art.
29, la tempestiva attuazione delle direttive e agli altri obblighi
derivanti dal diritto dell'Unione europea. A tal fine (comma 4),
«all'esito della verifica e tenuto conto delle osservazioni di cui al
comma 3, il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per
gli affari europei, di concerto con il Ministro degli affari esteri e
con gli altri Ministri interessati, entro il 28 febbraio di ogni anno
presenta alle Camere, previo parere della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, un disegno di legge recante il titolo: "Delega al Governo
per il recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri
atti dell'Unione europea", completato dall'indicazione: "Legge di
delegazione europea" seguita dall'anno di riferimento, e recante i
contenuti di cui all'art. 30, comma 2» (sottolineatura di chi
scrive). Si chiarisce in tal modo che anche la legge di delegazione
europea e' sottoposta al principio di leale collaborazione fra Stato
e Regioni.
L'art. 5, comma 1, lettera b) del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281, nel definire le attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano prevede che:
«1. La Conferenza Stato - regioni, anche su richiesta delle
regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, si riunisce
in apposita sessione almeno due volte all'anno al fine di:
a) raccordare le linee della politica nazionale relativa
all'elaborazione degli atti comunitari con le esigenze rappresentate
dalle regioni e dalle province autonome di Trento e di Bolzano nelle
materie di competenza di queste ultime;
b) esprimere parere sullo schema dei disegni di legge recanti la
legge europea e la legge di delegazione europea. Decorso il termine
di venti giorni dalla richiesta del parere, i disegni di legge sono
presentati al Parlamento anche in mancanza di tale parere [...]»
(sottolineatura di chi scrive).
Anche quest'ultima norma conferma come vi sia uno specifico
obbligo del Governo di richiedere un parere alla Conferenza Stato -
Regioni al momento della presentazione del disegno di legge di
delegazione europea. Come esposto nella parte in fatto, l'emendamento
risulta depositato in 4ª Commissione dal Governo in una data compresa
tra il 28 gennaio ed il 4 febbraio 2025; quindi a distanza di oltre
due mesi dalla pubblicazione nella GUCE della direttiva europea. Non
e' dunque mancato il tempo per richiedere il prescritto parere alla
conferenza Stato - Regioni.
L'art. 12 indubbiato e' norma che pone «Principi e criteri
direttivi per l'esercizio della delega per il recepimento della
direttiva (UE) 2024/2881 del Parlamento europeo e del Consiglio, del
23 ottobre 2024, relativa alla qualita' dell'aria ambiente e per
un'aria piu' pulita in Europa».
La finalita' della direttiva e' espressa con chiarezza nel
considerando 2: «Nella sua comunicazione dal titolo "Il Green Deal
europeo" dell'11 dicembre 2019 la Commissione europea ha definito una
tabella di marcia ambiziosa per trasformare l'Unione in una societa'
giusta e prospera, dotata di un'economia moderna, efficiente sotto il
profilo delle risorse e competitiva, che mira a proteggere,
conservare e migliorare il capitale naturale dell'Unione e a
proteggere la salute e il benessere dei cittadini dai rischi di
natura ambientale e dalle relative conseguenze. Per quanto riguarda
la pulizia dell'aria, la Commissione si e' impegnata in particolare a
migliorare ulteriormente la qualita' dell'aria e ad allineare
maggiormente le norme dell'Unione in materia alle raccomandazioni
dell'Organizzazione mondiale della sanita' (OMS). Nel Green Deal
europeo la Commissione ha inoltre annunciato un rafforzamento delle
disposizioni in materia di monitoraggio, modellizzazione e piani per
la qualita' dell'aria». La direttiva espone quindi l'impegno a
ridurre, entro il 2030, l'impatto dell'inquinamento atmosferico sulla
salute nella misura di oltre il 55 %. Inoltre, definisce, attraverso
il piano d'azione per l'inquinamento zero, una visione per il 2050,
in cui l'inquinamento atmosferico e' ridotto a livelli non piu'
considerati nocivi per la salute e per gli ecosistemi naturali.
L'art. 19 della direttiva, poi, prevede la predisposizione di piani
della qualita' dell'aria che siano «adeguati» all'obiettivo; tale
adeguatezza e' e deve essere una guida per tutta l'attuazione della
direttiva, che non puo' limitarsi, come di fatto sta accadendo a
reiterare il modello del decreto legislativo n. 155/2020 (di
attuazione della precedente direttiva 2008/50/CE).
B. Sulla censurabilita' dei vizi da parte della Regione Lombardia:
ridondanza sulle competenze regionali
La norma impugnata e' dettata in tema di qualita' dell'aria.
Questa materia e' riferibile alla tutela dell'ambiente, di
derivazione comunitaria che, come noto, l'art. 117, secondo comma,
lettera s) riserva alla competenza esclusiva statale; e', tuttavia,
riferibile anche a materie di competenza regionale concorrente
(quali, per tutte, la tutela della salute) e a materia di competenza
residuale.
Rientra, quindi, in un «groviglio inestricabile» di materie che
chiama in causa alcune precise competenze regionali. Innanzitutto, la
tutela della salute, di competenza concorrente (art. 117, terzo
comma, della Costituzione): «Il collegamento fra la disciplina
ambientale, e in particolare quella dei rifiuti, e la tutela della
salute e' pacifico, risultando dalla giurisprudenza di questa Corte
(sentenze n. 58 del 2015, n. 244 del 2012, n. 373 del 2010, n. 249,
n. 225 e n. 61 del 2009, n. 62 del 2008), dalla direttiva 2008/98/CE
(si vedano il preambolo e, in particolare, gli articoli 1, 12, 13 e
17) e dal codice dell'ambiente (si vedano, in particolare, gli
articoli 177, 179, 182-bis, 191 e 208, comma 1).» (Corte
costituzionale n. 75/2017).
L'attinenza della disciplina della qualita' dell'aria all'ambito
normativo di tutela della salute e' palese dalle premesse della
direttiva 2024/2881, che, al considerando 4, riconosce espressamente
che il piano d'azione per l'inquinamento zero definisce una visione
per il 2050, in cui l'inquinamento atmosferico e' ridotto a livelli
non piu' considerati nocivi per la salute e per gli ecosistemi
naturali; nonche' dai successivi, che riferiscono i dati dell'OMS
sulla nocivita' dell'inquinamento atmosferico per la salute. Si
afferma inoltre, al considerando 10, che la Commissione dovrebbe
riesaminare periodicamente i dati scientifici relativi agli
inquinanti, ai loro effetti sulla salute umana e sull'ambiente e, tra
le altre cose, ai costi sanitari diretti e indiretti associati
all'inquinamento atmosferico, agli effetti socioeconomici, ai costi
ambientali e agli sviluppi comportamentali, fiscali e tecnologici.
Di conseguenza, il piano regionale della qualita' dell'aria
(PRIA) elaborato ai sensi della precedente direttiva 2008/50/CE, del
decreto legislativo n. 155/2010 (art. 19) e della legge regionale n.
24/2006 costituisce un piano integrato, relativo a piu' inquinanti e
orientato a molteplici settori di intervento, oltre che integrato con
altre pianificazioni di settore (ad es. in campo di mobilita' o di
energia). L'azione regionale ha individuato tre principali
macrosettori (energia, trasporti e agricoltura) su cui continuare ad
intervenire. L'art. 12 della legge n. 91/2025 prevede, come il
precedente decreto legislativo n. 155/2010, l'approvazione del PRIA,
il che significa continuare ad agire sui tre macrosettori, che
intersecano la competenza regionale.
Non solo, ma le misure e gli interventi a cui si riferisce
espressamente l'art. 12 del decreto legislativo n. 91/2025 sono
collegati all'agricoltura (cfr. Corte costituzionale n. 60/2015),
all'energia, al sistema del trasporto pubblico locale, entrambe
oggetto di competenza residuale ex art. 117, quarto comma, solo per
citare alcune delle materie in cui si inseriscono le matrici prese in
considerazioni dai piani per la qualita' dell'aria (doc. 6 - 7).
Ancora una volta ne troviamo conferma nella stessa direttiva
2024/2881 laddove si afferma, al considerando 18, che «Ai fini della
tutela della salute umana e dell'ambiente nel suo complesso, e'
particolarmente importante combattere alla fonte l'emissione di
inquinanti nonche' individuare e attuare le piu' efficaci misure di
riduzione delle emissioni a livello locale, nazionale e unionale,
specialmente per quanto riguarda le emissioni generate
dall'agricoltura, dall'industria, dai trasporti, dai sistemi di
riscaldamento e raffrescamento e la produzione di energia».
Del resto, l'art. 12 in questa sede impugnato (comma 1, lettera
a), nel prevedere coordinamento tra gli atti di pianificazione e di
programmazione in materia di qualita' dell'aria e quelli in materia
di trasporti, mobilita', energia, industria, efficienza energetica e
agricoltura, nonche' prevedendo sedi e procedure istituzionali per
l'impulso e il coordinamento di un'azione condivisa, a livello
territoriale e a livello nazionale, tra le autorita' competenti per
la qualita' dell'aria e le autorita' competenti per tali settori,
dichiaratamente va ad incidere su competenze regionali.
La particolarita' della materia in esame e' anche questa:
stabiliti dei valori - soglia ai quali non si puo' derogare, le
modalita' per arrivare all'obiettivo richiedono l'attivita' di tutti
i livelli istituzionali.
Non solo, ma codesta ecc.ma Corte ha stabilito che «le Regioni
sono legittimate a denunciare la legge statale anche per la lesione
di parametri diversi da quelli relativi al riparto delle competenze
legislative ove la loro violazione comporti una compromissione delle
attribuzioni regionali costituzionalmente garantite o ridondi sul
riparto di competenze legislative (ex plurimis, sentenze n. 128 e n.
33 del 2011, n. 156 e n. 52 del 2010).» (sentenza n. 236/2013).
I MOTIVO - illegittimita' costituzionale per violazione del principio
di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della
Costituzione, secondo comma, in quanto la disposizione statale e'
stata adottata senza la previa acquisizione del parere della
Conferenza Stato Regione
Con il primo motivo di ricorso si censura la norma in epigrafe in
quanto contraria al principio di leale collaborazione, per avere
omesso, sul testo dell'art. 12, l'acquisizione del parere della
Conferenza Stato Regioni.
Si premette che codesta ecc.ma Corte ha stabilito che la legge di
delegazione non si sottrae, ex art. 134 della Costituzione, al
controllo di legittimita' in via principale (sentenze n. 251/2016,
205/2005; 261/2017).
La giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha piu' volte affermato
che e' ineludibile l'applicazione del principio di leale
collaborazione, nelle forme che consentano un'adeguata modalita' di
coinvolgimento delle Regioni (nella fattispecie, del parere della
Conferenza) ove la fattispecie regolata sia caratterizzata da un
intreccio di competenze di natura esclusiva statale, concorrente e
residuale (Corte costituzionale n. 72/2019).
Ne' l'intreccio fra ambiti materiali diversi puo' essere composto
facendo riferimento al concetto della prevalenza (ancora Corte
costituzionale n. 172/2019): pertanto, la circostanza che la
fattispecie regolata dall'art. 12 della legge n. 91/2025 si inserisca
nella materia della tutela dell'ambiente non puo' portare a
trascurare la compresenza di altre materie che ridondano nella
competenza regionale.
Lo schema del decreto legislativo n. 91/2025, si e' sopra
precisato, e' stato sottoposto al parere della Conferenza, ma non
l'art. 12. E non si tratta di una mera modifica dell'articolato,
dovuta a pareri o a considerazioni diverse o aggiuntive sul medesimo
tema. Si tratta della attuazione di una successiva e diversa
direttiva, la n. 2881 del 2024. Che la delega sull'attuazione della
detta direttiva non sia stata sottoposta al parere della Conferenza
e' fuor di dubbio, la direttiva e' successiva rispetto
all'espressione del parere. Il che, tuttavia, non esime dal dover
considerare l'obbligo del rispetto del principio di leale
collaborazione anche per la delega relativa a tale direttiva.
Diversamente opinando il parere si ridurrebbe ad un passaggio
meramente formale; mentre la funzione consultiva, per essere
esercitata, presuppone almeno la conoscenza dell'oggetto sul quale ci
si esprime. Se e' pur vero che la formula del parere non richiede le
trattative per il raggiungimento dell'intesa, cio' non ne toglie la
necessaria formulazione e, se, come in questo caso, nell'articolato
trasmesso l'oggetto della fase consultiva e' del tutto mancante, non
puo' certo dirsi rispettata la leale collaborazione.
Come noto, l'art. 5 della Costituzione impone allo Stato, tra
l'altro, di adeguare «i principi ed i metodi della sua legislazione
alle esigenze dell'autonomia e del decentramento».
La previsione di non realizzare, in fase di delega, la
collaborazione con le Regioni contrasta gravemente con il riportato
dettato costituzionale, autorizzando la Regione Lombardia ad
impugnare in via principale la disposizione.
L'art. 12 impugnato, al comma 1, lettera a), stabilisce di
«assicurare la sinergia tra le azioni relative al risanamento della
qualita' dell'aria ambiente e le azioni relative ai settori che
interessano le piu' importanti fonti emissive, prevedendo le
necessarie misure di integrazione e di coordinamento tra gli atti di
pianificazione e di programmazione in materia di qualita' dell'aria e
quelli in materia di trasporti, mobilita', energia, industria,
efficienza energetica e agricoltura, nonche' prevedendo sedi e
procedure istituzionali per l'impulso e il coordinamento di un'azione
condivisa, a livello territoriale e a livello nazionale, tra le
autorita' competenti per la qualita' dell'aria e le autorita'
competenti per tali settori;».
Questa parte della norma prevede, dunque, che venga assicurata la
sinergia di alcune attivita' amministrative di natura pianificatoria
che vanno a svolgersi contemporaneamente, lasciando ad imprecisate
«sedi e procedure istituzionali» la condivisione, a livello
territoriale, delle azioni.
La lettera b) stabilisce l'obiettivo di «assicurare la sinergia
tra le misure di risanamento della qualita' dell'aria ambiente
adottate in via ordinaria dalle autorita' regionali e locali e in via
complementare dalle autorita' statali, prevedendo la competenza dello
Stato ad adottare misure nazionali qualora i piani regionali non
possano permettere il raggiungimento dei valori di qualita' dell'aria
in aree influenzate, in modo determinante, da sorgenti di emissione
su cui le regioni non hanno competenza amministrativa e legislativa
o, anche in assenza di tale condizione, qualora i contenuti delle
misure siano definiti in accordi sottoscritti dalle autorita'
regionali interessate e da tutte le autorita' statali aventi
competenza sui pertinenti settori emissivi». La previsione di misure
nazionali e' dunque legata, si sottolinea, alla impossibilita' per i
piani regionali di raggiungere i valori di qualita' dell'aria. Tale
norma, oltre a contrastare i principi di buon andamento, come si
dira' in seguito, mostra la gravita' dell'omissione nell'iter
legislativo, poiche' viene individuato il carattere regionale alla
pianificazione (del resto, gia' prevista dal decreto legislativo n.
155/2010, pur se in maniera inefficace), ma senza alcuna
consultazione con le Regioni.
La successiva lettera d), poi, delega a «introdurre misure di
semplificazione, nella misura ammessa dalla pertinente normativa
dell'Unione europea, in relazione alle procedure amministrative
propedeutiche alla predisposizione e all'adozione dei piani regionali
di risanamento della qualita' dell'aria».
Si tratta quindi dell'introduzione di strumenti di
regolamentazione procedimentale con riferimento ad un procedimento di
competenza regionale.
Se pure le norme di delegfa devono adeguare il sistema normativo
italiano a quello comunitario in materia ambientale e se pure la
regolamentazione del procedimento amministrativo puo' rientrare nei
livelli essenziali di prestazione, cio' non puo' portare ad eludere
il principio di leale collaborazione ed attuare cosi' una completa
avocazione a se' della materia da parte dello Stato.
Le considerazioni che precedono valgono anche per la lettera e)
ove si prevede l'introduzione di una disciplina per la qualita'
dell'aria indoor; si tratta di argomento connesso con tutela della
salute, energia e con il governo del territorio, materie oggetto di
competenza concorrente regionale.
Per quanto sopra esposto, si chiede che la norma venga dichiarata
incostituzionale, per violazione degli articoli 120 e 5 della
Costituzione e del principio di leale collaborazione.
II MOTIVO - violazione del principio di leale collaborazione di cui
all'art. 5 e art. 120 della Costituzione, secondo comma, in quanto la
disposizione statale prevede che i decreti legislativi di cui al
comma 1 siano adottati previo parere della Conferenza unificata di
cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281
anziche' intesa
Si rinvia a quanto sopra esposto per attestare la ridondanza
della materia sulle competenze regionali.
A cio' deve aggiungersi che il sacrificio della consultazione
delle Regioni in sede istituzionale regionale in fase di emanazione
del decreto legislativo non ha alcun contrappeso nel procedimento per
l'emanazione del decreto legislativo. Il secondo motivo risulta cosi'
strettamente legato al primo, nel senso di rilevare come il sistema
globale della norma di delega - decreto legislativo attesti come il
legislatore stia regolamentando istituti che incidono su competenze,
statali e regionali, inestricabilmente connesse, senza alcuna
considerazione della necessita' di garantire degli efficaci strumenti
di raccordo con le Regioni.
L'art. 12 in questa sede impugnato, infatti, prevede, al comma 2,
che «I decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati previo
parere della Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281».
Dunque, la norma di delegazione non ha conseguito il parere della
Conferenza Stato Regioni, mentre il decreto legislativo si limitera'
ad acquisire il parere della Conferenza unificata di cui all'art. 8
del decreto legislativo n. 281/1997.
La disposizione in esame richiama la necessita' di assicurare la
sinergia tra le azioni relative al risanamento e le azioni che si
pongono in correlazione, fra cui rientrano, per espresso richiamo,
trasporti, mobilita', energia, industria. In sostanza in materie
oggetto di competenza esclusiva regionale (agricoltura, trasporto
pubblico locale) e concorrente (tutela della salute, produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, sostegno
all'innovazione per i settori produttivi, grandi reti di trasporto e
di navigazione), si dichiara di voler stabilire sinergie «prevedendo
sedi e procedure istituzionali per l'impulso e il coordinamento di
un'azione condivisa, a livello territoriale e a livello nazionale»
(comma 1, lettera a).
Il coinvolgimento delle Regioni, pertanto, avviene in maniera del
tutto inadeguata, considerato che lo stretto intreccio di ambiti
materiali che caratterizza la disciplina del decreto delegato avrebbe
richiesto non uno strumento consultivo in sede di decreto delegato,
ma, una volta determinati gli ambiti di materia, l'intesa, che sola
garantisce il reale coinvolgimento delle autonomie regionali nella
definizione dei contenuti (Corte costituzionale, n. 72/2019 -
251/2016). A maggior ragione se si pensa che lo Stato ritiene
addirittura di addossare alle Regioni la responsabilita' piena (in
via ordinaria) della pianificazione in tema di qualita' dell'aria.
Pertanto, la Regione Lombardia chiede di dichiarare
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 12 della legge n. 91/2025,
anche nella parte in cui non dispone che i decreti legislativi siano
adottati previa intesa con la Conferenza unificata, quale sede piu'
idonea per contemperare gli interessi statali con quelli delle
autonomie territoriali (sentenza n. 56 del 2019 - n. 130/2024).
Come noto, l'art. 5 della Costituzione impone allo Stato, tra
l'altro, di adeguare «i principi ed i metodi della sua legislazione
alle esigenze dell'autonomia e del decentramento».
La previsione di non realizzare, ne' in fase di delega ne' in
fase successiva, la collaborazione con le Regioni contrasta
gravemente con il riportato dettato costituzionale, consentendo alla
regione di impugnare in via principale l'impugnata disposizione.
Per quanto sopra esposto, si chiede che la norma venga dichiarata
incostituzionale, per violazione degli articoli 120 e 5 della
Costituzione e del principio di leale collaborazione.
III MOTIVO - violazione dell'art. 117, terzo e quarto comma della
Costituzione con riferimento alle competenze regionali in materia
I profili di ridondanza della violazione evidenziata nella sfera
di attribuzioni della Regione sono evidenti sotto molteplici punti di
vista e, come gia' messo in evidenza, con riferimento all'art. 117
della Costituzione. La lesione dell'art. 117, terzo e quarto comma
della Costituzione e' anche conseguenza di quanto esposto nei
precedenti motivi, con riferimento alla violazione del principio di
leale collaborazione.
In particolare, il concetto di sinergia, richiamato dall'art. 12
impugnato, e' strettamente collegato alle forme di collaborazione; il
che implica l'integrazione di competenze. Ma la sinergia concepita a
senso unico dall'art. 12 della legge n. 91/2025 avra' un diretto
impatto sulla pianificazione di altri ambiti regionali (tutela della
salute, trasporti, energia). In tal senso, si rimarca anche sotto
questo profilo l'illegittimita' costituzione dell'art. 12.
Per quanto sopra esposto, si chiede che la norma venga dichiarata
incostituzionale, per violazione dell'art. 117, secondo e terzo comma
della Costituzione e del principio di leale collaborazione.
IV MOTIVO - violazione dell'art. 3 della Costituzione sotto il
profilo della ragionevolezza, dell'art. 97 e dell'art. 118 della
Costituzione sotto il profilo dell'adeguatezza
L'art. 12 ridonda, si e' detto, nelle competenze regionali e
risulta emanato prescindendo dal dovuto coordinamento con le
autonomie regionali, alle quali, tuttavia, sembra, ma solo
apparentemente, voler fare riferimento. E' noto come una modalita' di
attuazione del canone di buon andamento di cui all'art. 97 della
Costituzione sia la leale collaborazione.
La previsione della delega ad assicurare «sinergie» fra le misure
regionali per il risanamento della qualita' dell'aria assunte «in via
ordinaria» dalle Regioni e «prevedendo la competenza dello Stato ad
adottare misure nazionali qualora i piani regionali non possano
permettere il raggiungimento dei valori di qualita' dell'aria in aree
influenzate, in modo determinante, da sorgenti di emissione su cui le
regioni non hanno competenza amministrativa e legislativa o, anche in
assenza di tale condizione, qualora i contenuti delle misure siano
definiti in accordi sottoscritti dalle autorita' regionali
interessate e da tutte le autorita' statali aventi competenza sui
pertinenti settori emissivi» fotografa un modello, che, in una
materia delicata,7 lascia alla «sinergia» il coordinamento fra le
misure di risanamento regionali «ordinarie» e stabilisce una sorta di
sussidiarieta' delle misure statali, ma solo ove le misure regionali
non possano permettere il raggiungimento di parametri adeguati. Viene
configurato dunque un intervento statale ex post, ma del quale non
sono previsti precisi tempi e modalita' di partecipazione delle
amministrazioni regionali interessate, con misure che riguardano le
fonti emissive sulle quali non ha competenza la Regione, ma senza
alcun coordinamento e alcuna previsione di meccanismi idonei a
garantire un'adeguata ponderazione di tutti gli interessi coinvolti,
il che, conseguentemente, risulta insufficiente a garantire il
rilievo degli interessi della comunita' regionale. La previsione si
trova cosi' a violare anche l'art. 118, sotto il profilo della
adeguatezza nella allocazione delle funzioni amministrative. Dunque:
la norma risulta emanata senza alcuna consultazione con le
autonomie regionali;
i decreti potranno acquisire il mero parere della Conferenza
unificata;
nel contempo, le Regioni, in via ordinaria, (e senza alcuna
previsione di mezzi, come si dira' nel prossimo motivo) vedono
allocate su di se' le competenze in materia di qualita' dell'aria,
con intervento dello Stato solo ex post e non coordinato.
Il buon andamento presenta ambiti di sovrapposizione e
concorrenza con valori costituzionali diversi, ma, in una materia che
presenta un intreccio di competenze cosi' marcato, la pretesa di
stabilire «sinergie» senza alcun coinvolgimento regionale nella
determinazione della disposizione di delega contrasta con l'art. 118
della Costituzione, per non avere la disciplina statale attuato
alcuna consultazione circa l'adeguatezza della previsione.
La norma, alla lettera b) del comma 1, rimette la determinazione
della sinergia fra le misure di risanamento al futuro decreto
legislativo, con predeterminazione di un intervento statale ex post,
solo ove le misure regionali si dimostrino insufficienti, ossia solo
ove una violazione della direttiva si prospetti, in palese contrasto
con l'art. 97 della Costituzione che deve essere declinato nel senso
di obbligare alla predisposizione di strutture e moduli di
organizzazione volti ad assicurare un'ottimale funzionalita'. La
delega, invece, contiene gli ambiti di intervento di Stato e Regioni
secondo lo schema, sopra ricordato, non di collaborazione, ma di
intervento a fronte della ritenuta, da parte dello Stato, inidoneita'
delle misure regionali, in considerazione della fonte di emissione,
di competenza statale. In sostanza, l'azione statale e quella
regionale vanno cosi' su piani paralleli, senza spazi di codecisione
e neppure di coordinamento. Si aggiunga che la fonte emissiva statale
viene in evidenza solo ove influenzi «in modo determinante» il
raggiungimento dei parametri di qualita' dell'aria. E' dunque lo
Stato che decide se e in che modo regolamentare una fonte emissiva
che pure influisce su molti ambiti di pianificazione regionale.
Unica eccezione allo schema sopra delineato e' costituito dalla
stipula di un accordo sottoscritto dalle autorita' regionali
interessate e da tutte le autorita' statali aventi competenza sui
pertinenti settori emissivi: tuttavia, per questa parte, l'attuazione
della delega e' lasciata all'iniziativa delle singole autorita',
obbligando il decreto delegato a dislocare di fatto l'esercizio della
funzione normativa dal Governo nella sua collegialita' ai singoli
Ministri o alle singole autorita' statali competenti (cfr. sentenza
n. 104/2017).
Si ricorda che l'art. 97, primo comma, della Costituzione, fa
tutt'uno con il giudizio di sussidiarieta', differenziazione ed
adeguatezza nella allocazione delle funzioni amministrative, di cui
all'art. 118 della Costituzione e al canone di ragionevolezza di cui
all'art. 3, secondo comma, della Costituzione, dal momento che la
scelta concernente la allocazione delle funzioni amministrative si
giustifica proprio in relazione alla necessita' di garantirne una
piu' adeguata ed efficiente esplicazione.
La esigenza, indubbia, in linea con le norme costituzionali e',
anche se sembra superfluo scriverlo, che il sistema funzioni. Il
sistema di pianificazione della qualita' dell'aria e' un sistema di
competenze complesso, che coinvolge, come esposto, una serie di
materie, allocate variamente dall'art. 117 della Costituzione.
Del resto, come sopra si e' accennato, la norma sembra voler
reiterare il modello in vigore del decreto legislativo n. 155/2010.
Si tratta, tuttavia, di un modelo gia' considerato insufficiente
dall'Unione europea.
Nonostante l'attuazione data dalla Regione Lombardia al decreto
legislativo, con la predisposizione ed attuazione di piani per la
qualita' dell'aria e relativi, puntuali aggiornamenti, l'Unione
europea ha avviato le procedure di infrazione n. 2014/2147, n.
2015/2043 e n. 2020/2299, nei confronti dell'Italia per la non
corretta applicazione della direttiva 2008/50/CE, in riferimento ai
superamenti continui e di lungo periodo dei valori limite del
materiale particolato PM10 , del biossido di azoto e del materiale
particolato PM2,5. La prima e la seconda procedura hanno visto
l'emanazione delle sentenze della Corte di giustizia dell'Unione
europea 10 novembre 2020 (C-644/18) e 12 maggio 2022 (C-573/19). Con
le dette sentenze si e' accertato il venir meno degli obblighi
sanciti dalla direttiva 2008/50/CE in relazione ai superamenti del
valore limite giornaliero e del valore limite annuale fissati dalla
normativa per le concentrazioni del materiale particolato PM10
(C-644/2018) e in relazione ai superamenti del valore limite annuale
del biossido di azoto NO2 (C-573/2019), in una serie di zone del
territorio italiano, fra cui la Lombardia. Tutto cio' dimostra, a
parere della Regione ricorrente, che la mera riproposizione del
modello antecedente, con l'aggiunta della «sinergia» e senza alcuna
consultazione delle Regioni, sia irrazionale e non coerente con
l'obiettivo di raggiungimento degli standard di qualita' dell'aria
imposti dall'Unione europea, in assenza di un serio modello di
collaborazione, legislativa e amministrativa, a tutti i livelli
istituzionali. Del resto, il 25 giugno 2025 lo Stato ha approvato la
delibera del Consiglio dei ministri 20 giugno 2025 (pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 2 agosto 2025, n. 178), con la quale, vista
anche la direttiva n. 2024/2881UE, stabilisce l'impegno di tutte le
amministrazioni individuate dall'art. 14, comma 5, del decreto-legge
n. 131/2014 «Disposizioni urgenti per l'attuazione di obblighi
derivanti da atti dell'Unione europea e da procedure di infrazione e
pre-infrazione pendenti nei confronti dello Stato italiano» (ossia
Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero dell'ambiente e
della sicurezza energetica, Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, Ministero delle imprese e del made in Italy, Ministero
dell'agricoltura, della sovranita' alimentare e delle foreste,
Ministero della salute, Ministero per gli affari europei, il Sud, le
politiche di coesione e il PNRR, Ministero per gli affari regionali e
le autonomie, Ministero dell'economia e delle finanze e da un
rappresentante, Regioni interessate dalle procedure di infrazione) «a
cooperare nell'individuazione delle future strategie nazionali al
fine di garantire una maggiore tutela della qualita' dell'aria e
dell'ambiente».
La norma qui impugnata sembra andare, invece, in senso
diametralmente opposto, lasciando alle Regioni la redazione di piani,
non preceduti da disamine coordinate fra i diversi livelli
istituzionali. Il tutto, in presenza di una ormai acclarata
particolarita' del cosiddetto bacino padano, per la situazione
orografica e climatica; l'art. 10 della legge n. 88/2009, di delega
per l'attuazione della previgente direttiva, prevedeva, fra i
principi e criteri direttivi: «d) in considerazione della particolare
situazione di inquinamento dell'aria presente nella pianura padana,
promuovere l'adozione di specifiche strategie di intervento nell'area
interessata, anche attraverso un maggiore coordinamento tra le
regioni che insistono sul predetto bacino». Tale principio e' rimasto
inattuato nel decreto legislativo n. 155/2010, ma, successivamente,
vi sono stati alcuni accordi specifici per le Regioni del bacino
padano.
E' configurabile in proposito, un fondato dubbio sulla
ragionevolezza di tale scelta, con conseguente violazione dell'art. 3
della Costituzione e, ancora una volta, violazione del principio di
leale collaborazione fra lo Stato e le Regioni, per mancanza di
proporzionalita' e di rispondenza logica rispetto alle finalita'
dichiarate e per irrazionalita', nella parte in cui non viene
prevista la collaborazione ex ante fra Stato e Regioni.
Per quanto sopra esposto, si chiede che la norma venga dichiarata
incostituzionale, per violazione degli articoli 3, 97 e 118 della
Costituzione.
V MOTIVO - violazione degli articoli 119 e 81 della Costituzione per
mancanza di adeguata previsione di idonee risorse finanziarie e
strumentali con particolare riferimento al terzo comma dell'art. 12
Il terzo comma dell'art. 12 impugnato prevede che
«Dall'attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o
maggiori oneri per la finanza pubblica. Le amministrazioni competenti
provvedono ai relativi adempimenti con le risorse umane, strumentali
e finanziarie disponibili a legislazione vigente». Il tutto, dopo
aver previsto e stabilito che alle Regioni compete adottare in via
ordinaria misure di risanamento della qualita' dell'aria
nell'ambiente.
Del resto, lo stesso art. 1 della legge n. 91/2025 prevede che
spese «che non riguardano l'attivita' ordinaria delle amministrazioni
statali o regionali» possono essere previste nei decreti legislativi.
Non solo, ma la legge n. 196/2009, all'art. 17, comma 2, prevede che
le leggi di delega (ovvero di decreto delegati, ove non sia possibile
determinare in sede di conferimento della delega l'ammontare delle
risorse) recano i mezzi di copertura necessari per fare fronte
all'attuazione dei decreti legislativi.
La mancanza di risorse finanziarie e strumentali adeguate
all'attuazione del terzo comma dell'art. 12 della legge 13 giugno
2025, n. 91, configura la violazione degli articoli 119 e 81 della
Costituzione, in particolare dei principi di coordinamento della
finanza pubblica e di copertura finanziaria delle leggi. La mancata
previsione di risorse finanziarie adeguate rende di fatto inattuabile
l'intervento previsto dalla legge, poiche' l'assenza di risorse
genera incertezza sulla sua effettiva attuazione, creando problemi di
gestione e di programmazione da parte degli enti coinvolti, in aperto
contrasto anche con l'art. 97 della Costituzione.
La segnalata violazione ridonda gravemente, pertanto, sulle
attribuzioni riconosciute in capo alla Regione dall'art. 119 della
Costituzione e sull'equilibrio del suo bilancio.
Infatti, l'impugnata disposizione integra innanzitutto una
lesione delle prerogative riconosciute in capo alla regione dall'art.
119, quinto comma, della Costituzione «per promuovere lo sviluppo
economico, la coesione e la solidarieta' sociale, per rimuovere gli
squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei
diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale
esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed
effettua interventi speciali in favore di determinati comuni,
province, citta' metropolitane e regioni», andando a violare, come
sopra esposto, anche l'art. 81, nella parte in cui prevede che «Ogni
legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi
fronte». L'attuazione della direttiva in questione rientra nella
promozione economico sociale, considerato l'impatto che
l'inquinamento, anche atmosferico, comporta; il raggiungimento dei
parametri dalla stessa determinati apre la porta ad un cambiamento
dei comportamenti e delle attivita' economiche che ci sia consentito
definire epocale. La protezione del diritto alla salute, sotto un
profilo cosi' complesso, favorisce l'esercizio dei diritti della
persona.
La disposizione e' inoltre gravemente lesiva del principio di
pareggio di bilancio di cui all'art. 81 della Costituzione, oltre che
dei gia' citati principi di ragionevolezza, buon andamento e
adeguatezza di cui agli articoli 3, 97 e 118 della Costituzione. La
ridondanza di tale lesione nella sfera di attribuzioni della Regione
e' evidente, sia in considerazione dell'art. 117 della Costituzione,
vertendo su materia di potesta' concorrente o residuale, sia dal
punto di vista degli articoli 5 e 119 della Costituzione, i quali
sanciscono i fondamentali principi dell'autonomia, in generale, e
dell'autonomia finanziaria.
Non e' giustificabile, sul piano costituzionale, che vengano
attribuiti alle Regioni dei compiti in materia cosi' complessa senza
alcuna adeguata provvista di risorse, indispensabili a un'adeguata
cura degli interessi pubblici, con grave vulnus dell'attivita'
amministrativa, che pure lo Stato riconosce in capo alle Regioni.
Una dotazione finanziaria inesistente non puo' accompagnare
proposte di riorganizzazione come quelle indicate nella legge di
delegazione e interrompe la necessaria corrispondenza tra risorse
assegnate e funzioni esercitate.
Ancora una volta, in contrasto col principio di ragionevolezza di
cui all'art. 3 della Costituzione per l'assenza di misure
riorganizzative o riallocative di risorse.
La mancanza delle risorse necessarie per le funzioni conferite
con la legge di delega si riverbera sull'autonomia delle Regioni,
entrando in contrasto con i parametri costituzionali, poiche' non
consente di finanziare adeguatamente le funzioni stesse. Codesta
ecc.ma Corte, con riferimento alle Provincie, ha stabilito che la
lesione dell'autonomia finanziaria si riflette inevitabilmente sul
buon andamento dell'azione amministrativa in quanto la diminuzione
delle risorse in cosi' elevata percentuale, in «assenza di correlate
misure che ne possano giustificare il dimensionamento attraverso il
recupero di efficienza o una riallocazione di parte delle funzioni a
suo tempo conferite» (sentenza n. 188 del 2015), costituisce un
vulnus per l'autonomia e un pregiudizio all'assolvimento delle
funzioni attribuite con i futuri legislativi sulla base della delega
della legge n. 91/2025. Insomma, una palese sproporzione rispetto al
raggiungimento degli obiettivi (cfr. sentenza n. 272/2015 e 1 del
2014).
E' da sottolineare per completezza ed ulteriore dimostrazione
della illegittimita' della norma, che gia' in occasione della
riunione della Conferenza Stato Regioni avente ad oggetto il decreto
ministeriale 20 giugno 2025 (Piano nazionale per la qualita'
dell'aria - doc. n. 8) le Regioni hanno lamentato la carenza di
risorse appostate dallo Stato per l'attuazione delle misure in esso
previste. Le nuove disposizioni non fanno che aggravare una
situazione gia' messa in evidenza.
Non solo, ma per raggiungere i valori definiti dalla direttiva UE
n. 2881/2024 al 2030, realisticamente, non sara' sufficiente adottare
tutte le migliori tecnologie disponibili in tutti gli ambiti incisi.
Il raggiungimento di tali obiettivi postula di superare le azioni
sulle migliori tecnologie disponibili e influire direttamente sui
comportamenti: si tratta di una prospettiva che, oltre ad andare
oltre al modello utilizzato fino ad ora, comportera' ingentissimi
investimenti per le misure necessarie che la Regione dovra' assumere,
anche nei propri ambiti di competenza esclusiva.
Si conferma, anche sotto questo profilo e con riferimento agli
articoli 119 e 81 della Costituzione, l'illegittimita' costituzionale
della norma impugnata.
P. Q. M.
Voglia Codesta ecc.ma Corte Costituzionale adita, ogni contraria
istanza eccezione e deduzione disattesa, accogliere il presente
ricorso e, per l'effetto, dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell' art. 12 della legge 13 giugno 2025, n. 91 «Delega al Governo
per il recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri
atti dell'Unione europea - Legge di delegazione europea 2024»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 25 giugno 2025, n. 145 per:
violazione del principio di leale collaborazione di cui agli
articoli 5 e 120, comma 2, della Costituzione, in quanto la
disposizione statale e' stata adottata senza la previa acquisizione
del parere della Conferenza Stato Regione;
violazione del principio di leale collaborazione di cui
all'art. 5 e art. 120, comma 2, della Costituzione, in quanto la
disposizione statale prevede che i decreti legislativi di cui al
comma 1, siano adottati previo parere della Conferenza unificata di
cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281,
anziche' intesa;
violazione dell'art. 117, terzo comma (tutela della salute,
produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia) e
quarto comma della Costituzione con riferimento alla competenza
residuale regionale in particolare all' agricoltura e al trasporto
pubblico locale;
violazione dell'art. 3 della Costituzione sotto il profilo
della ragionevolezza, dell'art. 97 sotto il profilo del buon
andamento della pubblica amministrazione e dell'art. 118 della
Costituzione sotto il profilo dell'adeguatezza;
violazione degli articoli 119 e 81 della Costituzione per
mancanza di adeguata previsione di idonee risorse finanziarie e
strumentali con particolare riferimento al terzo comma dell'art. 12.
Si producono:
1. delibera per incarico, n. 4936 del 4 agosto 2025:
2. disegno di legge n. 1258 -430715;
3. report della seduta della Conferenza Stato Regione del 17
ottobre 2025;
4. verbale della seduta Conferenza 17 ottobre 2025;
5. emendamento 4.0.400 - 4ª Commissione permanente -
resoconto sommario seduta della 4ª Commissione permanente del Senato
n. 233 del 4 febbraio 2025;
6. allegato all'aggiornamento del piano regionale della
qualita' dell'aria DGR 449/2028;
7. rafforzamento delle misure - DGR n. 1754/2024;
8. parere della Conferenza unificata al Piano nazionale per
la qualita' dell'aria - 19 giugno 2025;
9. accordo di bacino padano.
Milano, 7 agosto 2025
L'Avvocato: Pujatti