Reg. Ric. n. 29 del 2025 n° parte 1
pubbl. su G.U. del 17/09/2025 n. 38
Ricorrente:Presidente del Consiglio dei ministri
Resistenti: Provincia autonoma di Bolzano
Oggetto:
Turismo – Impresa e imprenditore – Norme della Provincia autonoma di Bolzano – Disciplina dell'affitto di camere ed appartamenti ammobiliati per ferie – Modifica alla legge provinciale n. 12 del 1995 – Previsione che l’attività di chi fornisce servizio di alloggio in non più di otto camere o cinque appartamenti ammobiliati, ubicati in uno stesso edificio non classificato come bene strumentale deve essere esercitata nello stesso edificio in cui è registrata la residenza della persona o la sede legale dell’impresa esercente l’attività – Ricorso del Governo – Denunciato intervento normativo in un ambito non contemplato tra le materie dell’urbanistica, del turismo e dei piani regolatori nonché del paesaggio, di competenza legislativa provinciale – Contrasto con i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica – Eccedenza dalle competenze statutarie – Norma provinciale che limita la possibilità per i soli proprietari di immobili della Provincia autonoma di Bolzano di godere appieno del proprio diritto dominicale, concedendone l’uso a terzi per finalità turistiche a prescindere dal luogo di residenza o sede legale, come avviene nel resto d’Italia – Incisione diretta sul rapporto civilistico – Lesione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile e di tutela della concorrenza – Disciplina che provoca una compressione sproporzionata e non motivata delle facoltà dominicali per finalità altrimenti conformi all’ordinamento vigente, senza una comprovata e giustificata esigenza imperativa di interesse generale – Disparità di trattamento tra soggetti appartenenti al medesimo ordinamento giuridico, solo in virtù del territorio provinciale in cui sono stanziati – Normativa provinciale in conflitto con i principi di ragionevolezza e di proporzionalità, essendo priva, sia di una razionalità intrinseca, sia dell’esistenza di una connessione razionale tra il mezzo apprestato e l’obiettivo perseguito – Violazione del principio secondo il quale la proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge – Restringimento del principio di eguaglianza – Compressione della libertà di iniziativa economica privata, in assenza di concrete ragioni per le quali lo svolgimento di dette attività, in un luogo in cui l’operatore non ha la residenza o la sede legale, si porrebbe in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana – Introduzione di una restrizione dell’accesso al mercato e di una potenziale distorsione della concorrenza, con effetti discriminatori tra operatori economici in condizioni oggettivamente equivalenti, traducendosi in un’istanza protezionistica – Violazione dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario, come declinati dal principio sulla libertà di stabilimento.
Norme impugnate:
legge della Provincia autonoma di Bolzano del 17/06/2025 Num. 6 Art. 42 Co. 2
legge della Provincia autonoma di Bolzano del 11/05/1995 Num. 12 Art. 1 Co. 1
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 3 Co.
Costituzione Art. 11 Co.
Costituzione Art. 41 Co.
Costituzione Art. 41 Co. 2
Costituzione Art. 42 Co.
Costituzione Art. 117 Co. 1
Costituzione Art. 117 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 2
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige Art. 8 Co.
codice civile Art. 832 Co.
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea Art. 49 Co.
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea Art. 56 Co.
direttiva CE Art. Co.
Testo dell'ricorso
N. 29 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 08 agosto 2025
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria l'8 agosto 2025 (del Presidente del Consiglio dei
ministri).
Turismo - Impresa e imprenditore - Norme della Provincia autonoma di
Bolzano - Modifica alla legge provinciale n. 12 del 1995 -
Disciplina dell'affitto di camere ed appartamenti ammobiliati per
ferie - Previsione che l'attivita' di chi fornisce servizio di
alloggio in non piu' di otto camere o cinque appartamenti
ammobiliati, ubicati in uno stesso edificio non classificato come
bene strumentale, deve essere esercitata nello stesso edificio in
cui e' registrata la residenza della persona o la sede legale
dell'impresa esercente l'attivita'.
- Legge della Provincia di Bolzano 17 giugno 2025, n. 6 (Riforma
Abitare 2025), art. 42, comma 2.
(GU n. 38 del 17-09-2025)
Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, (C.F. 80188230587) rappresentato e difeso per
legge dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F. 80224030587)
ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it - fax 06/96514000 presso i cui
uffici e' domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12 contro la
Provincia autonoma di Bolzano, (C.F. 00390090215) in persona del
Presidente della giunta pro tempore per la declaratoria di
incostituzionalita' dell'art. 42, comma 2, della legge della
Provincia di Bolzano 17 giugno 2025, n. 6, avente ad oggetto «Riforma
Abitare 2025», pubblicata nel B.U.R. Trentino Alto Adige Suppl. 19
giugno 2025, n. 5, in relazione all'art. 8, nn. 5, 6 e 20 del decreto
del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, recante lo
statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, agli articoli 3,
41, 42, con riferimento agli articoli 832 e seguenti del codice
civile, 117, secondo comma lettere e) e l), della Costituzione ed
agli articoli 11 e 117, primo comma, della Costituzione con riguardo
agli articoli 49 e 56 Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
ed alla direttiva 2006/123/CE.
L'art. 42, comma 2, della legge provinciale n. 6/2025, ha
modificato l'art. 1, comma 1, della 1egge provinciale 11 maggio 1995,
n. 12, recante la «Disciplina dell'affitto di camere ed appartamenti
ammobiliati per ferie», stabilendo che l'attivita' di chi fornisce
servizio di alloggio in non piu' di sei camere o quattro appartamenti
ammobiliati, ubicati in uno stesso edificio, non classificato come
bene strumentale, «deve essere esercitata nello stesso edificio in
cui e' registrata la residenza della persona o la sede legale
dell'impresa esercente l'attivita'».
Detta disposizione appare censurabile per i seguenti motivi:
1) Violazione dell'art. 8, nn. 5, 6 e 20 del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, recante lo
statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige
Al fine di cogliere l'esatta portata della disposizione
impugnata e individuare la materia cui ricondurre la disciplina in
essa contenuta, occorre, in via preliminare, ricostruire il quadro
normativo di riferimento in cui essa si inserisce. Cio' in linea con
il costante indirizzo di codesta Corte, secondo cui
«nell'individuazione della materia cui ascrivere una determinata
norma, [...] occorre considerarne ratio, finalita' e contenuti,
tralasciando aspetti marginali ed effetti riflessi (ex plurimis,
sentenze n. 193 del 2022 e n. 267 del 2022).
La disposizione impugnata si inserisce nel contesto della
legge della Provincia di Bolzano 11 maggio 1995, n. 12, recante la
disciplina dell'affitto di camere ed appartamenti ammobiliati per
ferie che mira a regolamentare e controllare l'attivita' di
affittacamere e appartamenti per ferie, garantendo standard di
qualita' e sicurezza attraverso la classificazione e la procedura di
avvio dell'attivita'.
La disposizione censurata, nella misura in cui ha introdotto
l'obbligo, per l'affitto di camere ed appartamenti ammobiliati in
questione, di esercitare l'attivita' esclusivamente nel luogo di
residenza o sede legale del locatore, interviene in un ambito non
contemplato tra le materie di competenza legislativa della Provincia
autonoma di Bolzano richiamate dall'art. 8 del decreto del Presidente
della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, recante lo statuto speciale
della Regione Trentino-Alto Adige.
La nuova disciplina non riguarda ne' la materia
dell'urbanistica e dei piani regolatori, ne' la tutela del paesaggio
di cui ai nn. 5 e 6 dell'art. 8 dello Statuto.
La norma censurata non riguarda nemmeno la materia del
turismo, per come intesa dal n. 20 dell'art. 8 dello Statuto, in
quanto introduce un precetto che in via principale limita il
godimento del diritto dominicale, determinando un impatto sul turismo
del tutto marginale se non addirittura simbolico.
Inoltre, con riguardo all'ambito del turismo, proprio in
relazione alle locazioni turistiche brevi, codesta Corte ha avuto
gia' occasione di affermare che «gli aspetti turistici anche di
queste ultime ricadono nella competenza residuale delle Regioni
(sentenza n. 80 del 2012)» (sentenza n. 84 del 2019) e comprendono
tutti gli adempimenti amministrativi, purche' precedenti ed esterni
al contratto in quanto tale [....], che siano utili al fine di
«creare una mappa del rilevante nuovo fenomeno della concessione in
godimento a turisti di immobili di proprieta' a prescindere dallo
svolgimento di un'attivita' imprenditoriale, e cio' al fine precipuo
di esercitare al meglio le proprie funzioni di promozione, vigilanza
e controllo sull'esercizio delle attivita' turistiche» (ancora
sentenza n. 84 del 2019 e n. 94 del 2024) (enfasi aggiunta).
Alla luce di quanto precede appare evidente che la norma
censurata non costituisce una mera prescrizione amministrativa volta
alla gestione dei flussi turistici nell'ambito del territorio
provinciale, mentre interviene in modo invasivo sull'autonomia
negoziale.
Il primo comma del medesimo art. 8 dello Statuto impone
inoltre che nelle materie indicate da tale disposizione «le province
hanno la potesta' di emanare norme legislative entro i limiti
indicati dall'art. 4».
Detta ultima disposizione precisa a sua volta che la potesta'
legislativa deve essere esercitata in armonia con la Costituzione e i
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con il
rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali -
tra i quali e' compreso quello della tutela delle minoranze
linguistiche locali - nonche' delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica.
L'imposizione del vincolo dell'obbligo di residenza
nell'edificio in cui sono affittate le camere e gli appartamenti
ammobiliati per ferie, per la persona fisica o di stabilimento della
sede legale, se l'attivita' viene svolta da un'impresa, costituisce
una modificazione della disciplina codicistica dell'affitto e
confligge manifestamente con i principi dell'ordinamento giuridico
della Repubblica.
La norma censurata dispone quindi in materie (ordinamento
civile e tutela della concorrenza) non attribuite alla competenza
dell'Ente provinciale, ma riservate alla competenza esclusiva
statale.
2) Violazione all'art. 117, secondo comma, lettere e) e l)
della Costituzione.
L'art. 42, comma 2 della legge provinciale n. 6/2025 viola la
competenza statale esclusiva in materia di «concorrenza» e di
«ordinamento civile» di cui all'art. 117, secondo comma, lettere e) e
l), della Costituzione.
La norma censurata limita infatti fortemente la possibilita'
per i (soli) proprietari di immobili della Provincia autonoma di
Bolzano di godere appieno del proprio diritto dominicale,
concedendone l'uso a terzi per finalita' turistiche a prescindere dal
luogo di residenza o sede legale, come pacificamente avviene nel
resto d'Italia.
Tutto cio' nonostante che il contenuto del diritto di
proprieta', tra cui la scelta di sfruttare economicamente le
potenzialita' offerte da un bene anche in forma non imprenditoriale,
rientra pacificamente nella materia dell'ordinamento civile, posto
che l'art. 832 del codice civile stabilisce in termini generali che
il proprietario «ha diritto di godere e disporre delle cose in modo
pieno ed esclusivo, entro i limiti e con l'osservanza degli obblighi
stabiliti dall'ordinamento giuridico».
Codesta Corte ha piu' volte affermato che, nelle materie di
competenza legislativa regionale residuale o concorrente, la
regolamentazione statale, in forza dell'art. 117, secondo comma,
lettera l) della Costituzione, pone un limite diretto ad evitare che
la norma regionale incida su un principio di ordinamento civile.
E' stato infatti precisato che l'esigenza di garantire
l'uniformita' nel territorio nazionale delle regole fondamentali di
diritto che, nell'ambito dell'ordinamento civile, disciplinano i
rapporti giuridici fra privati, deve ritenersi una esplicazione del
principio costituzionale di eguaglianza (C. Cost. sentenze n. 189, n.
95; n. 24 del 2007 e n. 369 del 2008).
Nel caso in esame, la specifica norma censurata incide
direttamente sul rapporto civilistico costringendo il proprietario di
una camera o di un appartamento ammobiliato da concedere in affitto
per ferie a stabilire la propria residenza o la propria sede legale
in cui si trova il bene da locare.
3) Violazione degli articoli 3 e 42 della Costituzione.
La norma provinciale censurata determina una limitazione
irragionevole, sproporzionata e sostanzialmente ingiustificata del
diritto del proprietario di disporre del proprio immobile
concedendone il godimento a terzi per fini turistici e quindi
contrasta con l'art. 3 della Costituzione, in riferimento ai principi
di ragionevolezza e proporzionalita', potendosi dubitare sia della
sua intrinseca razionalita', sia dell'esistenza di una connessione
razionale tra il mezzo apprestato e l'obiettivo perseguito.
E' ben vero che l'art. 42, comma 2 della Costituzione prevede
che la proprieta' privata e' riconosciuta e garantita dalla legge,
«che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo
scopo di assicurarne la funzione sociale», ma l'art. 42, comma 2
della legge provinciale n. 6/2025, sembra provocare una compressione
sproporzionata e non motivata delle facolta' dominicali, ostacolando
l'utilizzo dell'immobile per finalita' altrimenti conformi
all'ordinamento giuridico vigente, in assenza di una comprovata
esigenza imperativa di interesse generale che ne possa giustificare
la limitazione.
Cio' in quanto, nel territorio della Provincia autonoma di
Bolzano viene vietata la locazione di camere e appartamenti
ammobiliati per ferie con riferimento a tutti gli immobili nei quali
il proprietario non dimostri di avere stabilito la propria residenza,
se persona fisica, o la sede legale, se persona giuridica.
Il suddetto divieto di utilizzazione degli immobili per
attivita' che sarebbero altrimenti liberamente consentite su tutto il
resto del territorio nazionale, oltre a determinare un evidente
disparita' di trattamento tra soggetti appartenenti al medesimo
ordinamento giuridico, solo a causa del territorio provinciale in cui
sono stanziati, risulta essere stato disposto in carenza di una reale
e dimostrata attinenza ed incidenza rispetto all'interesse generale
al buon uso del territorio e degli spazi abitativi.
Sul punto si osserva che, sebbene un obbligo di motivazione
della legge non sia chiaramente enunciato nel nostro ordinamento
giuridico, codesta Corte ha evidenziato la necessita' che il
sacrificio di diritti costituzionalmente tutelati (come e' nella
presente vicenda quello di proprieta') sia operato per finalita' che
devono essere «illustrate in dettaglio» e che dal disegno complessivo
del provvedimento legislativo deve emergere la «necessaria
prevalenza» delle esigenze di interesse pubblico «sui diritti oggetto
di bilanciamento», nei cui confronti si effettuano interventi
incisivi (C. Cost. 30 aprile 2015 n. 70).
La legge provinciale n. 6/2025 omette tuttavia di enunciare
le specifiche ragioni della scelta effettuata ed il testo precettivo
non esplicita in alcuna sua parte le finalita' dell'intervento
normativo, anche perche' si presenta come un insieme disorganico di
prescrizioni emendative di svariate leggi preesistenti, che sono
accomunate dal fatto di attenere, sotto diversi profili, all'uso del
territorio per finalita' lato sensu abitative.
La tecnica normativa utilizzata, al di la' del generico ed
onnicomprensivo titolo apposto alla legge provinciale n. 6/2025, non
consente del resto di coglierne una ispirazione unitaria.
Men che meno e' dato cogliere il nesso tra la compressione
del diritto dominicale di un numero indeterminato, ma comunque
limitato, di esercenti l'attivita' di affitto di camere e
appartamenti ammobiliati e la soddisfazione delle esigenze di
interesse generale connesse al miglioramento della situazione
abitativa del territorio della Provincia di Bolzano.
Secondo i dati ISTAT del censimento permanente divulgati il
14 aprile 2025, ma riferiti alla data del 31 dicembre 2023 nel
territorio della Provincia di Bolzano risultavano 537.533 residenti,
peraltro in aumento rispetto al 2022 di 3.386 individui, e questo
dato si presta, se non a smentire, quantomeno a non comprovare
l'esistenza di una forte crisi abitativa in atto.
Ne' risulta alcuna giustificazione di tipo quantitativo utile
a supportare la conclusione per la quale il divieto di esercizio
delle attivita' ricettive extralberghiere in esame potrebbe produrre
apprezzabili conseguenze favorevoli nel senso dell'aumento della
disponibilita' di alloggi a livello provinciale e, quindi, della sua
coerenza e proporzionalita' rispetto alla soddisfazione di esigenze
imperative di interesse pubblico.
La nostra Costituzione dispone che «la proprieta' privata e'
riconosciuta e garantita dalla legge» (art. 42, secondo comma), in
armonia peraltro con un principio generalmente condiviso e sancito
anche nell'art. 17 della Dichiarazione universale dei diritti
dell'uomo, approvata alla unanimita' da tutti gli Stati aderenti
all'ONU, secondo cui: «ogni individuo ha diritto di avere una
proprieta' personale o in comune con altri. Nessun individuo puo'
essere arbitrariamente privato della sua proprieta'».
Non e' consentito percio' al legislatore ordinario
intervenire liberamente su tale posizione soggettiva, che puo' essere
legittimamente compressa sol quando lo esiga il limite della
«funzione sociale», considerato nello stesso precetto costituzionale
poc'anzi ricordato: funzione sociale, la quale esprime, accanto alla
somma dei poteri attribuiti al proprietario nel suo interesse, il
dovere di partecipare alla soddisfazione di interessi generali, nel
che si sostanzia la nozione stessa del diritto di proprieta' come
viene modernamente intesa e come e' stata recepita dalla nostra
Costituzione. (C. Cost. n. 108 del 1986).
Con la sentenza n. 352 del 2001, codesta Corte ha affermato
che «L'incidenza sulla competenza regionale del limite del diritto
privato non opera [...] in modo assoluto, in quanto anche la
disciplina dei rapporti privatistici puo' subire un qualche
adattamento, ove questo risulti in stretta connessione con la materia
di competenza regionale e risponda al criterio di ragionevolezza, che
vale a soddisfare il rispetto del richiamato principio di eguaglianza
(sentenze n. 441 del 1994 e n. 35 del 1992)».
Le condizioni imprescindibili, per giustificare l'intervento
regionale sono, dunque: 1) la sua marginalita', 2) la connessione con
una materia di competenza regionale e 3) il rispetto del principio di
ragionevolezza.
Nel caso di specie, a difettare e' anche la marginalita'
dell'intervento perche' la norma scrutinata non prevede adattamenti,
integrazioni o specificazioni della disciplina statale, ma ad essa
deroga in relazione a un profilo fondamentale dell'ordinamento
civile, che e' quello della liberta' negoziale. (C. Cost. n. 283 del
2016).
4) Violazione degli articoli 3 e 41 della Costituzione
La limitazione del diritto del proprietario nella locazione
dei beni immobili di cui all'art. 42, comma 2 della legge provinciale
n. 6/2025 refluisce anche in un'illegittima compressione del diritto
di iniziativa privata, posto che le attivita' turistico-ricettive in
questione possono essere esercitate anche in forma imprenditoriale,
con conseguente restringimento del principio di eguaglianza di cui
all'art. 3 della Costituzione e della liberta' di iniziativa
economica privata tutelata dall'art. 41 della Costituzione, senza che
si evincano le concrete ragioni per le quali lo svolgimento di dette
attivita' in un luogo in cui l'operatore non ha la residenza o la
sede legale si porrebbe «in contrasto con l'utilita' sociale o in
modo da recare danno alla salute, all'ambiente, alla sicurezza, alla
liberta', alla dignita' umana».
Secondo la costante giurisprudenza di codesta Corte, e' in
genere possibile una compressione della liberta' d'iniziativa
economica privata solo «allorche' l'apposizione di limiti di ordine
generale al suo esercizio corrisponda, oltre che alla protezione di
valori primari attinenti alla persona umana, come sancito dall'art.
41, comma secondo, Cost., all'utilita' sociale» (sentenza n. 150 del
2022; nello stesso senso, ex plurimis, sentenze n. 151 e n. 47 del
2018, n. 16 del 2017; n. 56 del 2015 e n. 137 del 2024).
Nel caso di specie appare evidente che la disposizione
provinciale, per come formulata, non risulta in alcun modo orientata
alla cura dei superiori interessi indicati da codesto giudice.
5) Violazione degli articoli 11, 41 e 117 della Costituzione
49 e 56 Trattato sul funzionamento dell'Unione europea e alla
direttiva 2006/123/CE
La disposizione censurata introduce anche una restrizione
dell'accesso al mercato e una potenziale distorsione della
concorrenza, con effetti discriminatori tra operatori economici in
condizioni oggettivamente equivalenti.
Il vincolo localizzativo assoluto introdotto dall'art. 42,
comma 2, della legge provinciale n. 6/2025 si pone in violazione dei
principi di diritto europeo sulla liberta' di stabilimento, sanciti
dall'art. 49 e 56 Trattato sul funzionamento dell'Unione europea e
dalla direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 12 dicembre 2006 e quindi degli articoli 11 e 117 della
Costituzione, dato che restringe irragionevolmente l'accesso
all'attivita' economica escludendo i soggetti non residenti o in
condizione di domicilio diverso, senza una giustificazione
proporzionata ispirata da un motivo imperativo di interesse generale.
La disposizione censurata contrasta infine con l'art. 41,
primo e secondo comma della Costituzione, perche' si traduce in
un'istanza protezionistica che determina un'indebita barriera
all'ingresso nel mercato, senza peraltro essere riconducibile a un
motivo di utilita' sociale o a un interesse della collettivita'.
P.Q.M.
Voglia codesta ecc.ma Corte dichiarare l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 42, comma 2, della legge della Provincia di
Bolzano 17 giugno 2025, n. 6, avente ad oggetto «Riforma Abitare
2025», pubblicata nel B.U.R. Trentino-Alto Adige Suppl. 19 giugno
2025, n. 5, in relazione all'art. 8, nn. 5, 6 e 20 del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, recante lo
statuto speciale della Regione Trentino- Alto Adige, agli articoli 3,
41, 42, con riferimento agli articoli 832 e seguenti del codice
civile, 117, secondo comma lettere e) e l) della Costituzione ed agli
articoli 11 e 117, primo comma, della Costituzione con riguardo agli
articoli 49 e 56 Trattato sul funzionamento dell'Unione europea ed
alla direttiva 2006/123/CE.
Con l'originale notificato del ricorso si depositano:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 4
agosto 2025;
2. copia della legge regionale impugnata;
3. rapporto del Dipartimento degli affari regionali.
Con ogni salvezza.
Roma, 6 agosto 2025
L'Avvocato dello Stato: Aiello