Reg. Ric. n. 26 del 2025 n° parte 1
pubbl. su G.U. del 03/09/2025 n. 36
Ricorrente:Presidente del Consiglio dei ministri
Resistenti: Regione Toscana
Oggetto:
Ambiente – Aree protette, parchi e riserve naturali – Norme della Regione Toscana – Disposizioni per la salvaguardia e la gestione coordinata del sistema ambientale integrato della laguna di Orbetello, nelle more dell’attuazione della legge n. 11 del 2025, istitutiva del Parco ambientale della laguna di Orbetello, e della piena operatività del consorzio previsto da tale legge per la gestione del Parco – Programma delle attività per la gestione ordinaria e straordinaria della laguna – Istituzione di un Comitato tecnico-scientifico (CTS) con funzioni consultive in materia di gestione e tutela dell’ambiente lagunare – Disciplina della costituzione e del funzionamento del CTS – Istituzione di una Cabina di regia istituzionale per la gestione integrata della laguna di Orbetello – Disciplina della composizione, dei compiti e del funzionamento della predetta Cabina di regia – Relazione annuale della Giunta regionale alla commissione consiliare competente sugli esiti del monitoraggio ambientale del sistema lagunare – Disciplina dei poteri sostitutivi della Regione nelle more della piena operatività del consorzio previsto dalla legge n. 11 del 2025 – Norme di prima applicazione e abrogative – Ricorso del Governo – Denunciata introduzione, successivamente alla cessazione della gestione emergenziale, di un nuovo regime provvisorio di tutela su un bene la cui protezione spetta in via esclusiva allo Stato – Sovrapposizione e contrasto con le previsioni della legge statale n. 11 del 2025 che affida la gestione della laguna a un Consorzio pubblico nazionale con partecipazione diretta dei livelli territoriali interessati – Omessa previsione della partecipazione statale agli organismi regionali e attribuzione di competenze e funzioni senza previsione della partecipazione del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica – Denunciata compromissione dell’unitarietà ed efficacia dell’azione di tutela ambientale – Denunciata carenza di transitorietà della disciplina sostanzialmente idonea a ostacolare la tempestiva operatività delle previsioni statali – Violazione della competenza esclusiva statale nella materia tutela dell’ambiente e dell’ecosistema e dei beni culturali.
- Legge della Regione Toscana 20 maggio 2025, n. 27, artt. 4, commi 3, 4, 5, 6 e 7; 5; 6; 7; 8; 9; 10 e 13, in particolare, comma 2.
- Costituzione, artt. 117, secondo comma, lettera s); legge 24 gennaio 2025, n. 11, artt. 1, [2,] 3, 4 [, 6] e 7.
Ambiente – Aree protette, parchi e riserve naturali – Norme della Regione Toscana – Disposizioni per la salvaguardia e la gestione coordinata del sistema ambientale integrato della laguna di Orbetello, nelle more dell’attuazione della legge n. 11 del 2025, istitutiva del Parco ambientale della laguna di Orbetello, e della piena operatività del consorzio previsto da tale legge per la gestione del Parco – Abrogazione dell’art. 12 della legge regionale n. 79 del 2019 – Ricorso del Governo – Denunciata abrogazione delle norme recanti la copertura finanziaria del concorso regionale alle spese per il finanziamento della gestione della laguna – Omessa previsione di strumenti alternativi di finanziamento – Violazione del principio di copertura finanziaria.
- Legge della Regione Toscana 20 maggio 2025, n. 27, art. 13, comma 1, abrogativo dell’art. 12 della legge regionale 23 dicembre 2019, n. 79.
- Costituzione, art. 81, terzo comma; legge 31 dicembre 2009, n. 196, art. 19, comma 1.
Ambiente – Aree protette, parchi e riserve naturali – Norme della Regione Toscana – Disposizioni per la salvaguardia e la gestione coordinata del sistema ambientale integrato della laguna di Orbetello, nelle more dell’attuazione della legge n. 11 del 2025, istitutiva del Parco ambientale della laguna di Orbetello, e della piena operatività del consorzio previsto da tale legge per la gestione del Parco – Competenze regionali – Attribuzione alla Giunta regionale della facoltà di aggiornare gli indirizzi per l'esercizio delle funzioni amministrative per la gestione delle aree del demanio marittimo e delle zone del mare territoriale, in funzione della conservazione e valorizzazione dell'integrità fisica del sistema lagunare, anche sulla base delle indicazioni del Comitato tecnico-scientifico e delle proposte della Cabina di regia – Competenze del Comune di Orbetello – Omessa espressa inclusione di tutti i Comuni su cui ad oggi insiste il bene ambientale – Programma delle attività per la gestione ordinaria e straordinaria della laguna – Omessa previsione dell’assicurazione, a livello locale, di forme di confronto politico-istituzionale tra la Regione e gli enti titolari di funzioni afferenti alla laguna – Previsione che la copertura di eventuali maggiori oneri derivanti dall’attuazione del programma delle attività grava sulle risorse proprie del Comune – Disposizioni transitorie riguardanti la cessazione, a decorrere dal pieno esordio funzionale del consorzio, degli effetti dell’accordo per la gestione integrata della laguna di Orbetello annualità 2024 -2026 – Norma finanziaria – Ricorso del Governo – Denunciata introduzione, successivamente alla cessazione della gestione emergenziale, di un nuovo regime provvisorio di tutela su un bene la cui protezione spetta in via esclusiva allo Stato – Sovrapposizione e contrasto con le previsioni della legge statale n. 11 del 2025 che affida la gestione della laguna a un Consorzio pubblico nazionale con partecipazione diretta dei livelli territoriali interessati – Omessa previsione della partecipazione statale agli organismi regionali e attribuzione di competenze e funzioni senza previsione della partecipazione del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica – Denunciata compromissione dell’unitarietà ed efficacia dell’azione di tutela ambientale – Denunciata carenza di transitorietà della disciplina sostanzialmente idonea a ostacolare la tempestiva operatività delle previsioni statali – Violazione della competenza esclusiva statale nella materia tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.
- Legge della Regione Toscana 20 maggio 2025, n. 27, artt. 2, comma 2; 3, comma 1; 4, commi 1 e 2; 11, comma 2, lettera a); 12, commi 1 e 3.
- Costituzione, artt. 117, secondo comma, lettera s); legge 24 gennaio 2025, n. 11, artt. 1, 3, 4 e 7.
Norme impugnate:
legge della Regione Toscana del 20/05/2025 Num. 27 Art. 2 Co. 2
legge della Regione Toscana del 20/05/2025 Num. 27 Art. 3 Co. 1
legge della Regione Toscana del 20/05/2025 Num. 27 Art. 4 Co. 1
legge della Regione Toscana del 20/05/2025 Num. 27 Art. 4 Co. 2
legge della Regione Toscana del 20/05/2025 Num. 27 Art. 4 Co. 3
legge della Regione Toscana del 20/05/2025 Num. 27 Art. 4 Co. 4
legge della Regione Toscana del 20/05/2025 Num. 27 Art. 4 Co. 5
legge della Regione Toscana del 20/05/2025 Num. 27 Art. 4 Co. 6
legge della Regione Toscana del 20/05/2025 Num. 27 Art. 4 Co. 7
legge della Regione Toscana del 20/05/2025 Num. 27 Art. 5
legge della Regione Toscana del 20/05/2025 Num. 27 Art. 6
legge della Regione Toscana del 20/05/2025 Num. 27 Art. 7
legge della Regione Toscana del 20/05/2025 Num. 27 Art. 8
legge della Regione Toscana del 20/05/2025 Num. 27 Art. 9
legge della Regione Toscana del 20/05/2025 Num. 27 Art. 10
legge della Regione Toscana del 20/05/2025 Num. 27 Art. 11 Co. 2
legge della Regione Toscana del 20/05/2025 Num. 27 Art. 12 Co. 1
legge della Regione Toscana del 20/05/2025 Num. 27 Art. 12 Co. 3
legge della Regione Toscana del 20/05/2025 Num. 27 Art. 13
legge della Regione Toscana del 20/05/2025 Num. 27 Art. 13 Co. 2
legge della Regione Toscana del 20/05/2025 Num. 27 Art. 13 Co. 1
legge della Regione Toscana del 23/12/2019 Num. 79 Art. 12
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 81 Co. 3
Costituzione Art. 117 Co. 2
legge Art. 1 Co.
legge Art. 2 Co.
legge Art. 3 Co.
legge Art. 4 Co.
legge Art. 6 Co.
legge Art. 7 Co.
legge Art. 19 Co. 1
Testo dell'ricorso
N. 26 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 luglio 2025
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 30 luglio 2025 (del Presidente del Consiglio dei
ministri) .
Ambiente - Aree protette, parchi e riserve naturali - Norme della
Regione Toscana - Disposizioni per la salvaguardia e la gestione
coordinata del sistema ambientale integrato della laguna di
Orbetello, nelle more dell'attuazione della legge n. 11 del 2025,
istitutiva del Parco ambientale della laguna di Orbetello, e della
piena operativita' del consorzio previsto da tale legge per la
gestione del Parco - Programma delle attivita' per la gestione
ordinaria e straordinaria della laguna - Istituzione di un Comitato
tecnico-scientifico (CTS) con funzioni consultive in materia di
gestione e tutela dell'ambiente lagunare - Disciplina della
costituzione e del funzionamento del CTS - Istituzione di una
Cabina di regia istituzionale per la gestione integrata della
laguna di Orbetello - Disciplina della composizione, dei compiti e
del funzionamento della predetta Cabina di regia - Relazione
annuale della Giunta regionale alla commissione consiliare
competente sugli esiti del monitoraggio ambientale del sistema
lagunare - Disciplina dei poteri sostitutivi della Regione nelle
more della piena operativita' del consorzio previsto dalla legge n.
11 del 2025 - Norme di prima applicazione e abrogative.
Ambiente - Aree protette, parchi e riserve naturali - Norme della
Regione Toscana - Disposizioni per la salvaguardia e la gestione
coordinata del sistema ambientale integrato della laguna di
Orbetello, nelle more dell'attuazione della legge n. 11 del 2025,
istitutiva del Parco ambientale della laguna di Orbetello, e della
piena operativita' del consorzio previsto da tale legge per la
gestione del Parco - Abrogazione dell'art. 12 della legge regionale
n. 79 del 2019.
Ambiente - Aree protette, parchi e riserve naturali - Norme della
Regione Toscana - Disposizioni per la salvaguardia e la gestione
coordinata del sistema ambientale integrato della laguna di
Orbetello, nelle more dell'attuazione della legge n. 11 del 2025,
istitutiva del Parco ambientale della laguna di Orbetello, e della
piena operativita' del consorzio previsto da tale legge per la
gestione del Parco - Competenze regionali - Attribuzione alla
Giunta regionale della facolta' di aggiornare gli indirizzi per
l'esercizio delle funzioni amministrative per la gestione delle
aree del demanio marittimo e delle zone del mare territoriale, in
funzione della conservazione e valorizzazione dell'integrita'
fisica del sistema lagunare, anche sulla base delle indicazioni del
Comitato tecnico-scientifico e delle proposte della Cabina di regia
- Competenze del Comune di Orbetello - Omessa espressa inclusione
di tutti i Comuni su cui ad oggi insiste il bene ambientale -
Programma delle attivita' per la gestione ordinaria e straordinaria
della laguna - Omessa previsione dell'assicurazione, a livello
locale, di forme di confronto politico-istituzionale tra la Regione
e gli enti titolari di funzioni afferenti alla laguna - Previsione
che la copertura di eventuali maggiori oneri derivanti
dall'attuazione del programma delle attivita' grava sulle risorse
proprie del Comune - Disposizioni transitorie riguardanti la
cessazione, a decorrere dal pieno esordio funzionale del consorzio,
degli effetti dell'accordo per la gestione integrata della laguna
di Orbetello annualita' 2024-2026 - Norma finanziaria.
- Legge della Regione Toscana 20 maggio 2025, n. 27 (Norme per il
coordinamento delle funzioni amministrative regionali e locali per
la salvaguardia e per la gestione della laguna di Orbetello), artt.
2, comma 2; 3, comma 1; 4, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 7; 5; 6; 7; 8;
9; 10; 11, comma 2, lettera a); 12, commi 1 e 3; e 13.
(GU n. 36 del 03-09-2025)
Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici e'
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n. 12 (telefax n.
06.96.51.40.00 - indirizzo PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it),
giusta delibera del Consiglio dei ministri adottata nella riunione
del 24 luglio 2025 ricorrente;
Contro la Regione Toscana, in persona del Presidente della Giunta
regionale in carica;
Per la declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 4,
commi 3, 4, 5, 6 e 7; degli articoli 5, 6, 7, 8, 9, 10, 13 nonche'
dell'art. 2, comma 2; dell'art. 3, comma 1; dell'art. 4, comma 1,
nella parte in cui non finalizza esplicitamente l'ivi disciplinato
programma delle attivita' all'assicurazione, a livello locale, del
necessario confronto politico-istituzionale tra la regione e gli enti
titolari di funzioni afferenti alla laguna di Orbetello e del comma 2
nella parte in cui esclude maggiori oneri per la regione; dell'art.
11, comma 2, lettera a); dell'art. 12, commi 1 e 3, della legge
Regione Toscana n. 27 del 20 maggio 2025 pubblicata sul BUR n. 32 del
30 maggio 2025, recante «Norme per il coordinamento delle funzioni
amministrative regionali e locali per la salvaguardia e per la
gestione della laguna di Orbetello» per violazione degli articoli
117, 2 comma, lettera s) e 81, 3 comma della Costituzione in
relazione agli articoli 1, 2, 3, 4, 6 e 7 della legge 24 gennaio
2025, n. 11.
Con la legge 24 gennaio 2025, n. 11, e' stata disposta la
cessazione della gestione commissariale della Laguna, l'istituzione
del Parco ambientale della Laguna di Orbetello e la disciplina della
gestione dell'area attraverso un consorzio pubblico, partecipato da
enti espressamente indicati, quali il Ministero dell'ambiente e della
sicurezza energetica, la Regione Toscana, la Provincia di Grosseto,
il Comune di Orbetello e il Comune di Monte Argentario, cosi' facendo
cessare la gestione commissariale della Laguna (art. 1).
L'art. 3 della citata legge n. 11/2025, al primo comma,
stabilisce che il consorzio «svolge attivita' a supporto dei compiti
istituzionali degli enti consorziati, su richiesta dei medesimi enti,
con particolare riferimento alla tutela dei siti della rete Natura
2000 e delle aree protette ubicate all'interno del Parco ambientale
della Laguna di Orbetello».
L'art. 4, comma 1, prevede che «1. Entro centocinquanta giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Ministro
dell'ambiente e della sicurezza energetica, con proprio decreto,
previa intesa con gli altri enti consorziati, approva lo statuto del
consorzio»; l'art. 7 dispone che l'amministratore unico del consorzio
e' nominato con decreto del Ministro dell'ambiente e della sicurezza
energetica, sempre d'intesa con la Regione Toscana e sentiti gli
altri enti consorziati.
La disciplina nazionale e' entrata in vigore dal 26 febbraio 2025
ed e' destinata ad essere attuata secondo tempistiche parzialmente
dettate da apposite disposizioni, tra cui, in particolare, il citato
art. 4 che fissa il termine ordinatorio di centocinquanta giorni per
l'adozione dello statuto del consorzio.
La legge n. 11/2025, adottata nell'esercizio della competenza
legislativa esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, ha individuato un punto di equilibrio tra diversi
interessi garantiti dalla Costituzione, tanto statali quanto
regionali (nonche' locali).
Facendo perno sul principio di leale collaborazione e sul
principio di prevalenza di materia, essa opera un bilanciamento delle
diverse competenze che trova la propria collocazione nel
coordinamento dei diversi livelli di Governo.
Il sistema delineato dal legislatore statale prevede una gestione
coordinata dell'area protetta, seppur esplicitamente al di fuori del
«sistema» tracciato dalla legge n. 394 del 1991, senza costruzione di
una rigida suddivisione di funzioni e compiti, essendo la tutela
dell'ambiente un fine condiviso fra Stato e regione.
Con la legge n. 27 del 20 maggio 2025 rubricata «Norme per il
coordinamento delle funzioni amministrative regionali e locali per la
salvaguardia e per la gestione della laguna di Orbetello» il
legislatore toscano, nelle more di attuazione della suddetta legge
statale n. 11/2025, ha introdotto una disciplina provvisoria per la
gestione e la tutela della Laguna di Orbetello, prevedendo
l'istituzione di organismi regionali e di apposita attivita'
programmatoria.
La sopraggiunta legge regionale n. 27/2025 eccede le competenze
legislative attribuite alla regione e presenta profili di
illegittimita' costituzionale.
Tale legge e', pertanto, impugnata per i seguenti motivi di
Diritto
1. Illegittimita' costituzionale dell'art. 4, commi 3, 4, 5, 6 e 7;
degli articoli 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 13 secondo comma della legge
Regione Toscana n. 27 del 20 maggio 2025 pubblicata sul BUR n. 32 del
30 maggio 2025, recante «Norme per il coordinamento delle funzioni
amministrative regionali e locali per la salvaguardia e per la
gestione della laguna di Orbetello» per violazione degli articoli
117, secondo comma, lettera s) della Costituzione in relazione agli
articoli 1, 3, 4 e 7 della legge 24 gennaio 2025, n. 11 (norme
interposte).
L'art. 4 dell'impugnata legge regionale stabilisce che:
1. Il programma delle attivita' per la gestione ordinaria e
straordinaria della laguna di Orbetello, di seguito denominato
«programma delle attivita'», prevede attivita' ed interventi
necessari ad assicurare le condizioni di sicurezza del sistema
lagunare e a prevenire fenomeni anossici, in conformita' agli
indirizzi e alle misure di cui, rispettivamente, all'art. 2, comma 1,
lettere a) e d);
2. La regione concorre al finanziamento del programma delle
attivita' di cui al comma 1 nella misura massima delle risorse
previste dall'art. 12, comma 2, lettere a) e c). La copertura di
eventuali maggiori oneri e' assicurata dalle risorse proprie del
comune nonche' da ulteriori risorse pubbliche, ivi compresi i
finanziamenti derivanti dalla partecipazione a specifici bandi e
progetti regionali, statali ed europei;
3. Il comma 3 prevede la durata annuale del programma e ne
indica le attivita' con le relative finalita'. (1)
I successivi commi 4, 5, 6 e 7 disciplinano termini e modalita'
per la predisposizione, l'approvazione e l'aggiornamento del
programma. (2)
L'art. 5 dell'impugnata legge regionale prevede l'istituzione di
un Comitato tecnico-scientifico (CTS) per la salvaguardia della
laguna di Orbetello con funzioni consultive in materia di gestione e
tutela dell'ambiente lagunare; tale organo si esprime, con
valutazioni di natura esclusivamente tecnico-scientifica, a supporto
del Comune di Orbetello, della Giunta regionale e della cabina di
regia e su richiesta dei medesimi.
L'art. 6 disciplina la costituzione e il funzionamento del
predetto Comitato.
L'art. 7 istituisce la «Cabina di regia istituzionale per la
gestione integrata della laguna di Orbetello», e ne disciplina la
composizione, i compiti e le modalita' di funzionamento. (3)
L'art. 8 dispone che entro il 31 marzo di ogni anno, la Giunta
regionale trasmette alla commissione consiliare competente una
relazione sugli esiti del monitoraggio ambientale del sistema
lagunare di cui all'art. 2, comma 1, lettera c), effettuato nell'anno
precedente».
L'art. 9 disciplina i poteri sostitutivi della regione di cui
all'art. 6, comma 2, della legge regionale 10 dicembre 1998, n. 88,
nelle more della piena operativita' del consorzio di cui alla legge
n. 11/2025.
L'art. 10 contiene la disciplina di prima applicazione della
legge, stabilendo i termini della convocazione della Cabina di regia;
per l'approvazione degli indirizzi di cui all'art. 2, comma1, lettera
a); per la predisposizione della proposta di programma e la verifica
della sua coerenza con gli indirizzi e le misure regionali di cui,
rispettivamente, ai sensi dell'art. 2, comma 1, lettere a) e d); per
l'approvazione dello schema di accordo relativo alla definizione di
modi e tempi relativi a: 1) presa in carico, da parte del comune,
delle attivita' gestionali svolte dalla regione in forza dell'accordo
di programma per la gestione integrata della laguna di Orbetello
annualita' 2024 - 2026, e per il subentro del comune medesimo nei
connessi rapporti giuridici pendenti, attivi e passivi, attivati
dalla regione in applicazione del medesimo accordo; 2) presa in
carico nel patrimonio mobiliare del comune dei beni strumentali e
delle attrezzature acquistate dalla regione, funzionali alla gestione
della laguna; 3 per il trasferimento delle risorse regionali gia'
impegnate, e non ancora liquidate, a copertura dei rapporti giuridici
di cui al punto 1. (4)
L'art. 13 secondo comma della legge regionale abroga, a decorrere
dalla piena operativita' del consorzio di cui alla legge n. 11/2025,
gli articoli 5, 6 e 7 della stessa legge regionale, nonche', a
seguito della costituzione degli organi del consorzio medesimo,
prevede la decadenza dei componenti del CTS e della Cabina di regia
istituzionale.
Come emerge dalla normativa sopra richiamata, il legislatore
regionale - pur dichiarando l'intento di garantire la prosecuzione
delle iniziative assunte dalla regione per il sistema ambientale
lagunare, a seguito della cessazione della gestione emergenziale e in
attuazione della legge regionale n. 77/2021, con l'obiettivo di
evitare un potenziale «vuoto di tutela amministrativa» - ha in
realta' introdotto un nuovo regime provvisorio su un bene la cui
tutela spetta in via esclusiva allo Stato. Tale regime si
caratterizza per l'istituzione di nuovi organismi regionali e per
l'attribuzione di competenze e funzioni, senza la partecipazione del
Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica, e perseguendo
di fatto non tanto una continuita' amministrativa quanto una
riorganizzazione autonoma della gestione.
L'istituzione degli organismi regionali e la definizione delle
loro funzioni, cosi' come la previsione della loro cessazione e
decadenza, si sovrappongono alle previsioni della legge statale n.
11/2025, che affida la gestione della Laguna a un consorzio pubblico
nazionale, con partecipazione diretta dei livelli territoriali
interessati. Tale assetto riproduce, in larga misura, i modelli gia'
consolidati dalla legge quadro sulle aree protette (legge n.
394/1991), ispirati alla cooperazione interistituzionale.
Il sistema delineato dalla legge regionale impugnata, fondato su
organismi e funzioni sprovvisti di partecipazione statale,
compromette l'unitarieta' e l'efficacia dell'azione di tutela
ambientale, materia attribuita in via esclusiva allo Stato ai sensi
dell'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione.
Il regime transitorio previsto dalla legge regionale non ha una
durata predeterminata, ne' risulta comunque limitato nel tempo. La
sua efficacia e' prevista genericamente «nelle more dell'attuazione
della legge n. 11/2025», cioe' fino a quando il nuovo Consorzio
nazionale non sara' pienamente operativo. Tuttavia, tale operativita'
e' a sua volta subordinata all'approvazione dello statuto del
consorzio, che rappresenta il primo passaggio necessario. Appare
evidente che i tempi per l'avvio della fase transitoria non paiono
essere stato congeniati per essere particolarmente spediti. Come si
desume dall'art. 10, i termini previsti riflettono una scelta
normativa, da parte del legislatore regionale, orientata a
privilegiare un'attuazione progressiva e dall'orizzonte temporale
ampio, con una proiezione dell'efficacia della disciplina regionale
che, secondo quanto emerge dall'art. 12, puo' spingersi fino al 2027
e oltre.
In conclusione, tale disciplina si rivela transitoria solo
formalmente, ma e' nella sostanza idonea a ostacolare la tempestiva
operativita' del nuovo assetto amministrativo previsto dalla legge
statale n. 11/2025, che comunque prevede, con adeguate garanzie
procedurali, il coinvolgimento e degli enti consorziati, come
stabilito dagli articoli 4, comma 1, e 7, comma 1, della medesima
legge, in tema di adozione dello statuto e nomina dell'amministratore
unico del consorzio.
Al riguardo, appare opportuno richiamare la giurisprudenza di
codesta Corte costituzionale ha affermato che «La potesta'
legislativa esclusiva statale ex art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione risponde, del resto, a ineludibili esigenze di
protezione di un bene unitario e di valore primario quale e'
l'ambiente (sentenze n. 246 del 2017 e n. 641 del 1987), che
risulterebbero vanificate ove si riconoscesse alla regione la
facolta' di rimetterne indiscriminatamente la cura a un ente
territoriale di dimensioni minori, in deroga alla valutazione di
adeguatezza compiuta dal legislatore statale con l'individuazione del
livello regionale (sentenze n. 60 del 2023 e n. 189 del 2021)». (5)
Tali principi sono stati successivamente confermati da codesta
Corte costituzionale (6) che ha richiamato la propria giurisprudenza
sulla materia, affermando che «questa Corte, da un lato, non ha
escluso «la titolarita' in capo alle Regioni di competenze
legislative su materie (governo del territorio, tutela della salute,
ecc.) per le quali [...] assume rilievo (sentenza n. 407 del 2002)»
(sentenza n. 536 del 2002) la protezione dell'ambiente. Da un altro
lato, ha chiarito in che termini la competenza legislativa statale
esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema opera
quale limite all'esercizio delle competenze legislative regionali e
in che misura queste ultime possono invece dispiegarsi, andando a
lambire la tutela ambientale. In particolare, questa Corte ha
affermato che le disposizioni legislative statali «"fungono da limite
alla disciplina che le Regioni, anche a statuto speciale, dettano nei
settori di loro competenza, [nel senso che] ad esse [e'] consentito
soltanto eventualmente di incrementare i livelli della tutela
ambientale, senza pero' compromettere il punto di equilibrio tra
esigenze contrapposte espressamente individuato dalla norma dello
Stato (sentenze n. 145 e n. 58 del 2013, n. 66 del 2012, n. 225 del
2009)" "(sentenza n. 300 del 2013)" (sentenza n. 197 del 2014)».
La legge regionale si pone in netto contrasto con tali principi:
infatti istituisce organismi ed assegna loro importanti funzioni gia'
in precedenza attribuite all'ente statale ad hoc istituito dall'art.
1 della legge n. 11/2025, di poco precedente, peraltro con previsione
di un'ampia partecipazione, procedimentale e organizzativa, della
stessa Regione Toscana, oltre che degli enti locali interessati. (7)
Per i motivi esposti, l'art. 4, commi 3, 4, 5, 6, 7; gli articoli
5, 6; 7, 8, 9, 10 e 13 della legge della Regione Toscana n. 27 del
2025 sono costituzionalmente illegittimi per contrasto con l'art.
117, 2 comma, lettera s) della Costituzione, prevedendo una
disciplina che si sovrappone con quella della legge statale n.
11/2025 ed in particolare con gli articoli 1, 2, 3, 4, 6 e 7.
2. Illegittimita' costituzionale dell'art. 13, primo comma della
legge Regione Toscana n. 27 del 20 maggio 2025 pubblicata sul BUR n.
32 del 30 maggio 2025, recante «Norme per il coordinamento delle
funzioni amministrative regionali e locali per la salvaguardia e per
la gestione della laguna di Orbetello» per violazione dell'art. 81,
terzo comma della Costituzione (copertura finanziaria) e della norma
interposta di cui all'art. 19, comma 1, legge 31 dicembre 2009, n.
196.
L'art. 13, primo comma della legge regionale oggetto di
impugnazione abroga l'art. 12 della legge regionale 23 dicembre 2019,
n. 79 (Disposizioni di carattere finanziario. Collegato alla legge di
stabilita' per l'anno 2020), che prevedeva la copertura finanziaria
delle spese di funzionamento del consorzio fino al 2027.
Con tale abrogazione, viene meno il presidio finanziario per le
attivita' gestionali della Laguna di Orbetello, determinando una
violazione del principio di copertura delle leggi di spesa sancito
dall'art. 81, comma 3, della Costituzione.
La norma abrogata, infatti, conteneva disposizioni precise per il
finanziamento della gestione della Laguna. La nuova legge regionale,
eliminando integralmente quella previsione, non provvede, nel
contempo, a sostituirla con strumenti alternativi di finanziamento
che assicurino la prosecuzione delle attivita' previste, ponendosi
cosi' in contrasto evidente con il parametro costituzionale sopra
richiamato.
E' chiaro che l'amministrazione della Laguna di Orbetello
comporta costi a carico del bilancio regionale.
Cio' rappresenta una violazione delle regole contabili fissate
dalla legislazione statale - in particolare, dell'art. 19, comma 1,
della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilita' e finanza
pubblica) - che funge da parametro interposto ai fini del rispetto
dell'art. 81 Cost.
Pertanto, si rileva una diretta violazione dell'art. 81, comma 3,
della Carta costituzionale.
Codesta Corte costituzionale ha piu' volte affermato che «i
principi fondamentali fissati dalla legislazione statale in materia
di "coordinamento della finanza pubblica" - funzionali anche ad
assicurare il rispetto del parametro dell'unita' economica della
Repubblica (sentenze n. 104, n. 79, n. 51, n. 28 del 2013, n. 78 del
2011) e a prevenire squilibri di bilancio (sentenza n. 60 del 2013) -
sono applicabili anche alle regioni a statuto speciale ed alle
Province autonome (ex plurimis, sentenze n. 229 del 2011; n. 120 del
2008, n. 169 del 2007). Cio' in riferimento alla necessita' di
preservare l'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche in riferimento a parametri costituzionali
(articoli 81, 119 e 120 della Costituzione) e ai vincoli derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (articoli 11 e 117,
primo comma, della Costituzione): equilibrio e vincoli oggi ancor
piu' pregnanti - da cui consegue la conferma dell'estensione alle
autonomie speciali dei principi di coordinamento della finanza
pubblica - nel quadro delineato dall'art. 2, comma 1, della legge
costituzionale n. 1 del 2012, che nel comma premesso all'art. 97
della Costituzione, richiama, come gia' osservato, il complesso delle
pubbliche amministrazioni ad assicurare, in coerenza con
l'ordinamento dell'Unione europea, l'equilibrio dei bilanci e la
sostenibilita' del debito pubblico (sentenza n. 60 del 2013)» (8) .
L'obbligo di garantire la copertura degli oneri derivanti dalle
leggi regionali costituisce un presidio imprescindibile per la tutela
degli equilibri di finanza pubblica. Come affermato dalla Corte,
«opera direttamente, a prescindere dall'esistenza di norme
interposte, sostanziandosi in una vera e propria clausola generale in
grado di colpire tutti gli enunciati normativi causa di effetti
perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile. Pertanto, il
sindacato di costituzionalita' sulle modalita' di copertura
finanziaria delle spese coinvolge direttamente il precetto
costituzionale, a prescindere dalle varie declinazioni dello stesso,
nel volgere del tempo». (9)
Secondo un orientamento consolidato di codesta Corte, inoltre, la
determinazione della spesa da parte del legislatore deve rispettare
requisiti di chiarezza, coerenza e solidita', che costituiscono il
nucleo precettivo dell'art. 81 della Costituzione. Requisiti che non
possono essere elusi neppure a livello regionale, come affermato
nella seguente massima:
«ragion per cui la copertura di nuove spese deve essere
credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale e in
equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare in
esercizi futuri» (10) , poiche' «il principio della previa copertura
della spesa in sede legislativa e' inderogabile, ai sensi dell'art.
81, quarto comma, della Costituzione. Da esso deriva la necessita'
della corretta redazione del bilancio di previsione, la cui
articolazione ed approvazione e' riservata al Consiglio regionale e
non puo' essere demandata - per specifiche azioni attinenti alla
salvaguardia degli equilibri del bilancio - agli organi di gestione
in sede diversa e in un momento successivo da quello
indefettibilmente previsto dall'art. 81, quarto comma, della
Costituzione.». (11)
Alla luce di quanto esposto, si deve concludere che la legge
regionale impugnata non ha rispettato gli adempimenti essenziali
previsti per assicurare una corretta copertura della spesa,
collocandosi dunque in contrasto con l'art. 81, comma 3, della
Costituzione, e con la norma interposta di cui all'art. 19, comma 1,
della legge 31 dicembre 2009, n. 196.
S'impone, pertanto la declaratoria di illegittimita'
costituzionale dell'art. 12 citato per violazione delle disposizioni
concernenti la copertura finanziaria di leggi che comportano spesa a
carico dell'ente.
3. Illegittimita' costituzionale della legge Regione Toscana della
legge Regione Toscana n. 27 del 20 maggio 2025 pubblicata sul BUR n.
32 del 30 maggio 2025, recante «Norme per il coordinamento delle
funzioni amministrative regionali e locali per la salvaguardia e per
la gestione della laguna di Orbetello» ed in particolare dell'art. 2,
comma 2; dell'art. 3, comma 1; dell'art. 4, comma 1, nella parte in
cui non finalizza esplicitamente l'ivi disciplinato programma delle
attivita' all'assicurazione, a livello locale, del necessario
confronto politico-istituzionale tra la regione e gli enti titolari
di funzioni afferenti alla laguna di Orbetello e del comma 2 nella
parte in cui esclude maggiori oneri per la regione; dell'art. 11,
comma 2, lettera a) ; dell'art. 12, commi 1 e 3, per violazione degli
articoli 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione in
relazione agli articoli 1, 3, 4 e 7 della legge 24 gennaio 2025, n.
11 (norme interposte).
Le medesime ragioni esposte nel primo motivo possono mutuarsi
anche per le ulteriori disposizioni, meglio infra identificate che
risultano parzialmente illegittime, per la violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione nonche' delle norme
interposte di cui agli articoli, 1, 3, 4 e 7 della legge 24 gennaio
2025, n. 11.
Nel dettaglio:
l'art. 2, comma 2, per illegittimita' derivata degli articoli
5 e 7, nella parte in cui prevede che la Giunta regionale aggiorna
gli indirizzi di cui al comma 1, lettera a), anche sulla base delle
indicazioni del Comitato tecnico scientifico di cui all'art. 5 e
delle proposte della Cabina di regia di cui all'art. 7;
l'art. 3, nella parte in cui, pur attenendo alle «funzioni
che afferiscono alla laguna di Orbetello, conferite dalla
legislazione nazionale e attribuite dalla normativa regionale», non
include esplicitamente tutti i Comuni su cui gia' ad oggi insiste il
predetto bene ambientale (fermo restando comunque il compito di
individuare con esattezza il perimetro del Parco, assegnato dall'art.
4 della legge n. 11 del 2025 allo statuto del consorzio);
l'art. 4, comma 1, nella parte in cui non finalizza
esplicitamente l'ivi disciplinato programma delle attivita'
all'assicurazione, a livello locale, del necessario confronto
politico-istituzionale tra la regione e gli enti titolari di funzioni
afferenti alla laguna di Orbetello;
l'art. 4, comma 2, e l'art. 12, comma 3, nella parte in cui
escludono che la copertura di eventuali maggiori oneri gravi sulle
risorse proprie della regione e in generale degli enti consorziati
(in proporzioni che compete comunque allo statuto del consorzio
stabilire, secondo l'art. 4 della legge n. 11 del 2025), ma soltanto
sul livello comunale;
l'art. 11, nella parte in cui dispone, a decorrere dal pieno
esordio funzionale del consorzio, la cessazione degli effetti
dell'accordo per la gestione integrata della laguna di Orbetello
annualita' 2024 - 2026 di cui all'art. 10, comma 4, lettera b) della
stessa regionale;
l'art. 12, comma 1, costituente una mera appendice del
precedente art. 6 che disciplina la costituzione e il funzionamento
del Comitato tecnico scientifico.
Invero, come si e' illustrato nel primo motivo di ricorso, il
sistema delineato dal legislatore regionale, si sovrappone, per un
tempo non puntualmente definito, a quello realizzato dal legislatore
statale con la citata legge n. 11/2025, improntato sul principio di
leale collaborazione e su quello di prevalenza della materia, nonche'
sul bilanciamento delle diverse competenze che trova la propria
collocazione nel coordinamento dei diversi livelli di Governo.
Anche la normativa regionale con il presente motivo impugnata e'
costituzionalmente illegittima in quanto introduce un sistema
provvisorio su un bene la cui tutela spetta in via esclusiva allo
Stato. Tale regime si caratterizza - come detto - per l'istituzione
di nuovi organismi regionali e per l'attribuzione di competenze e
funzioni, senza la partecipazione del Ministero dell'ambiente e della
sicurezza energetica, e perseguendo di fatto non tanto una
continuita' amministrativa quanto una riorganizzazione autonoma della
gestione senza, per altro, includere tutti i comuni interessati
all'area lagunare.
Anche in questo caso, l'istituzione degli organismi regionali, la
definizione delle loro funzioni, cosi' come la previsione della loro
cessazione e decadenza, si sovrappongono alle previsioni della legge
statale n. 11/2025, che affida, come detto, la gestione della Laguna
a un Consorzio pubblico nazionale, con partecipazione diretta dei
livelli territoriali interessati.
In definitiva, anche tale disciplina rivela le medesime
criticita' illustrate nel primo motivo: la previsione di una fase
transitoria solo formale, quando, invece, nella sostanza viene
definito un sistema idoneo a sovrapporsi e quindi ostacolare la
tempestiva operativita' del nuovo assetto amministrativo previsto
dalla legge statale n. 11/2025.
Lo si ribadisce: la legislazione statale, prevede, con adeguate
garanzie procedurali, il coinvolgimento e degli enti consorziati nel
complesso sistema di gestione dell'area.
Alla luce di quanto sopra illustrato, si ritiene che ricorrano i
presupposti per l'impugnativa, davanti alla Corte costituzionale, ex
art. 127 della Costituzione, della legge in esame, con particolare
riferimento.
(1) La disposizione prevede: «il programma delle attivita' a durata
annuale comprende attivita' finalizzate: a) al mantenimento in
efficienza degli impianti di ossigenazione e del sistema di
pompaggio per lo scambio tra laguna e mare e per la circolazione
delle acque interne alla laguna; b) alla riduzione della
produzione di biomasse algali; c) alla limitazione degli apporti
nell'ambiente lagunare di sostanze inquinanti o comunque
nutrienti».
(2) Le disposizioni prevedono: «4. Entro il 31 ottobre di ogni anno,
il Comune predispone, anche sulla base delle indicazioni espresse
dalla Cabina di regia, la proposta di programma delle attivita' e
la trasmette alla Giunta regionale. Entro i successivi sessanta
giorni la Giunta regionale si esprime, con parere vincolante, in
merito alla verifica della coerenza del programma con gli
indirizzi e le misure regionali di cui all'articolo 2, comma 1,
lettere a) e d). 5. Contestualmente all'espressione del parere di
cui al comma 4, la Giunta regionale, sulla base della proposta
del programma di attivita', determina l'ammontare del contributo
regionale annuale di cui all'articolo 2, comma 1, lettera b),
definendone le modalita' di erogazione e di rendicontazione. 6.
Il programma e' approvato dal Comune entro il 15 febbraio
successivo, in conformita' al parere di cui al comma 4. 7. Ove
necessario, il programma puo' essere aggiornato, anche per
stralci, sulla base delle eventuali indicazioni della Cabina di
regia. In tal caso la proposta di aggiornamento e' trasmessa alla
Giunta regionale per le verifiche di cui al comma 4».
(3) La norma prevede: «1. Per assicurare a livello locale il
necessario confronto politico istituzionale tra la regione e gli
enti titolari di funzioni afferenti alla laguna di Orbetello, e'
istituita presso la Giunta regionale una Cabina di regia
istituzionale per la gestione integrata della laguna di
Orbetello, di seguito denominata "Cabina di regia" composta: a)
dal Presidente della Giunta regionale, o dall'assessore da lui
delegato, che la presiede; b) dall'assessore regionale competente
in materia di ambiente e di protezione civile; c) dagli altri
assessori regionali competenti in materia; d) dal Sindaco del
Comune di Orbetello, o da suo delegato; e) dal Sindaco del Comune
di Monte Argentario, o da suo delegato. 2. La Cabina di regia, in
particolare: a) opera quale sede di coordinamento ed integrazione
interistituzionale per la definizione di strategie di intervento
condivise finalizzate a prevenire e fronteggiare situazioni di
criticita' ambientale riguardanti il sistema lagunare, nonche'
per la valutazione, in raccordo con il sistema della protezione
civile, dell'evoluzione della situazione di criticita' ai fini
dell'individuazione delle azioni emergenziali piu' idonee al
livello di gravita', definendone anche le relative tempistiche;
b) svolge attivita' consultive e di impulso per l'individuazione
di misure efficaci volte al perseguimento degli obiettivi di
salvaguardia e valorizzazione della laguna; c) si esprime, su
richiesta del Comune, in ordine agli interventi e alle attivita'
di carattere straordinario da inserire nella proposta di
programma annuale di cui all'articolo 4, e nei relativi eventuali
aggiornamenti formulando osservazioni e proposte di integrazione.
3. La Cabina di regia e' convocata dal Presidente della Giunta
regionale, o dall'assessore da lui delegato, almeno una volta
l'anno, anche su richiesta degli altri componenti, nonche' al
verificarsi di eventi straordinari suscettibili di determinare un
rischio ambientale per il sistema lagunare. 4. Alle sedute della
Cabina di regia, possono essere invitati a partecipare, senza
diritto di voto, i responsabili o loro delegati delle strutture
tecniche competenti della regione, dei comuni rappresentati, del
consorzio di bonifica competente per territorio, nonche' i
componenti del CTS competenti per materia. 5. Per la
partecipazione alla Cabina di regia non e' prevista la
corresponsione di alcuna indennita', ne' rimborso spese».
(4) 1. La Cabina di regia di cui all'articolo 7 e' convocata in prima
seduta dal Presidente della Giunta regionale, o dall'assessore da
lui delegato, entro venti giorni dall'entrata in vigore della
presente legge. 2. In sede di prima applicazione gli indirizzi di
cui all'articolo 2, comma 1, lettera a), sono approvati dalla
Giunta regionale entro sessanta giorni dall'entrata in vigore
della presente legge. 3. Il Comune, entro sessanta giorni
dall'adozione degli indirizzi di cui al comma 2, sottopone alla
Giunta regionale una proposta di programma delle attivita'. Tale
programma, predisposto sulla base delle indicazioni espresse
dalla Cabina di regia, convocata ai sensi del comma 1, tiene
conto della programmazione degli interventi gia' adottata prima
dell'entrata in vigore della presente legge. 4. Entro i
successivi sessanta giorni la Giunta regionale: a) si esprime,
con parere vincolante, in merito alla verifica della coerenza del
programma delle attivita' con gli indirizzi e le misure regionali
di cui, rispettivamente, ai sensi dell'articolo 2, comma 1,
lettere a) e d); b) approva, lo schema di accordo, per la
definizione di modi e tempi: 1) per la presa in carico, da parte
del Comune, delle attivita' gestionali svolte dalla regione in
forza dell'accordo di programma per la gestione integrata della
laguna di Orbetello annualita' 2024 - 2026, stipulato ai sensi
dell'articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme
in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso
ai documenti amministrativi), nonche' per il subentro del Comune
medesimo nei connessi rapporti giuridici pendenti, attivi e
passivi, attivati dalla regione in applicazione del medesimo
accordo; 2) per la presa in carico nel patrimonio mobiliare del
Comune dei beni strumentali e delle attrezzature acquistate dalla
regione, funzionali alla gestione della laguna; 3) per il
trasferimento delle risorse regionali gia' impegnate, e non
ancora liquidate, a copertura dei rapporti giuridici di cui 5.
Entro quindici giorni dall'adozione della deliberazione di cui al
comma 4, il Comune approva il programma delle attivita' e
sottoscrive l'accordo di cui alla lettera b) del medesimo comma.
6. In caso di inadempimento o ritardo del Comune
nell'approvazione del programma delle attivita' e nella
sottoscrizione dell'accordo di cui al comma 4, lettera b), la
regione esercita i poteri sostitutivi di cui all'articolo 6,
comma 2, della l.r. 88/1998. 7. In caso di inerzia o ritardo del
Comune nella messa in atto degli interventi previsti nel
programma della attivita', il Presidente della Giunta regionale
esercita i poteri sostitutivi di cui all'articolo 9, comma 2.
(5) Cfr. Corte cost. sentenza n. 2 del 2024.
(6) Cfr. Corte cost. sentenza n. 16 del 2024.
(7) Si tratta, come visto, degli articoli 2 (Organi del consorzio), 3
(Attivita' del consorzio), 6 (Comitato tecnico scientifico) e 7
(Amministratore unico).
(8) Cfr. Corte costituzionale n. 39 del 2014; Vedi anche Corte
costituzionale n. 235 del 2020; Corte costituzionale n. 147 del
2018, Corte costituzionale n. 181 del 2013
(9) Cfr. Corte costituzionale, n. 244 del 2020.
(10) Cfr. Corte costituzionale 17 marzo 2010, n. 100.
(11) Cosi' Corte cost. 19 luglio 2012, n. 192.
P.Q.M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittima le censurate norma della
legge regionale Toscana n. 27/2025, per i motivi illustrati nel
presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 24
luglio 2025;
2. legge regionale Toscana n. 27/2025.
Roma, 29 luglio 2025
Il Vice Avvocato Generale: Guida
L'Avvocato dello Stato: Rocchitta