Reg. Ric. n. 17 del 2025 n° parte 1
pubbl. su G.U. del 30/04/2025 n. 18
Ricorrente:Presidente del Consiglio dei ministri
Resistenti: Regione Veneto
Oggetto:
Energia – Concessioni di piccole derivazioni d’acqua a scopo idroelettrico – Norme della Regione Veneto – Modifiche all’art. 4 della legge regionale n. 27 del 2020 – Soppressione del riferimento alle grandi derivazioni a scopo elettrico e all’art. 12 del d.lgs. n. 79 del 1999 – Denunciata proroga, al 31 luglio 2029, delle concessioni scadute o in scadenza – Ricorso del Governo – Denunciata proroga automatica della durata della concessione originaria – Inosservanza dei vincoli derivanti dall'ordinamento europeo, in relazione alla libertà di stabilimento, nonché ai principi di pubblicità, trasparenza e non discriminazione – Contrasto con la normativa statale – Violazione della competenza esclusiva statale nella materia “tutela della concorrenza”.
Norme impugnate:
legge della Regione Veneto del 10/02/2025 Num. 1 Art. 1 Co. 1
legge della Regione Veneto del 03/07/2020 Num. 27 Art. 4 Co. 1
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 11 Co.
Costituzione Art. 117 Co. 1
Costituzione Art. 117 Co. 2
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea Art. 49 Co.
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea Art. 57 Co.
direttiva CE Art. 12 Co.
direttiva CE Art. 12 Co.
decreto legislativo Art. 12 Co.
decreto legislativo Art. 16 Co.
Testo dell'ricorso
N. 17 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 aprile 2025
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 14 aprile 2025 (del Presidente del Consiglio dei
ministri).
Energia - Concessioni di piccole derivazioni d'acqua a scopo
idroelettrico - Norme della Regione Veneto - Modifiche all'art. 4
della legge regionale n. 27 del 2020 - Soppressione del riferimento
alle grandi derivazioni a scopo elettrico e all'art. 12 del d.lgs.
n. 79 del 1999 - Denunciata proroga, al 31 luglio 2029, delle
concessioni scadute o in scadenza.
- Legge della Regione Veneto, 29 ottobre 2015, n. 18 (Modifica
dell'articolo 30 della legge regionale 8 settembre 1997, n. 36.
"Norme per l'istituzione del Parco regionale del Delta del Po" in
materia di divieti relativi alla ricerca ed all'estrazione di
idrocarburi) [(recte: Legge della Regione Veneto, 10 febbraio 2025,
n. 1 (Modifiche alla legge regionale 3 luglio 2020, n. 27
"Disposizioni in materia di concessioni idrauliche e di derivazioni
a scopo idroelettrico" in materia di piccole e grandi derivazioni a
scopo idroelettrico), art. 1, comma 1, lettera a), modificativa
dell'art. 4, comma 1, della legge regionale 3 luglio 2020, n. 27
(Disposizioni in materia di concessioni idrauliche e di derivazioni
a scopo idroelettrico)].
(GU n. 18 del 30-04-2025)
AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO
CORTE COSTITUZIONALE
Ricorso ex art. 127 della Costituzione
Per il Presidente del Consiglio dei ministri, (C.F. 80188230587)
rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato
(C.F. 80224030587) ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it - fax
06/96514000 presso i cui uffici e' domiciliato in Roma alla via dei
Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Veneto, (C.F. 80007580279) in persona del
Presidente della giunta pro tempore per la declaratoria di
incostituzionalita' della legge della Regione Veneto 10 febbraio
2025, n. 1, pubblicata nel B.U.R. n. 23 del 14 febbraio 2025, avente
ad oggetto «Modifiche alla legge regionale 3 luglio 2020, n. 27
"Disposizioni in materia di concessioni idrauliche e di derivazioni a
scopo idroelettrico" in materia di piccole e grandi derivazioni a
scopo idroelettrico» in relazione agli articoli 11 e 117, primo
comma, della Costituzione con riguardo all'art. 12 della direttiva
2006/123 e dell'art. 117, secondo comma, lettera e) della
Costituzione.
L'art. 1, comma 1, della legge regionale n. 1/2025 modifica ed
integra le previsioni di cui all'art. 4 della legge regionale della
Regione Veneto 3 luglio 2020, n. 27, recante «Disposizioni in materia
di concessioni idrauliche e di derivazione a scopo idroelettrico».
Preliminarmente, si ritiene opportuno riportare il testo
dell'art. 4 della legge regionale della Regione Veneto nella
formulazione antecedente all'entrata in vigore della legge regionale
n. 1 del 2025: «1. Per la prosecuzione dell'esercizio delle grandi e
piccole derivazioni a scopo idroelettrico che prevedono un termine di
scadenza anteriore al 31 luglio 2024, ivi incluse quelle gia'
scadute, sino alla loro nuova assegnazione e non oltre il 31 luglio
2024, il concessionario e' tenuto, ai sensi dell'art. 26 del regio
decreto n. 1775 del 1933 e dell'art. 12 del decreto legislativo n. 79
del 1999, a realizzare le mitigazioni ambientali impartite
dall'autorita' concedente e a mantenere la piena efficienza e il
normale sviluppo degli impianti. 2. Il concessionario di grande
derivazione a scopo idroelettrico scaduta e' tenuto, fino
all'assegnazione della nuova concessione, a corrispondere per ogni
annualita' un canone aggiuntivo rispetto al canone demaniale pari a
20 euro per ogni KW di potenza nominale media di concessione. 3. Per
le derivazioni di acqua superficiale concesse a qualunque titolo il
canone minimo e' aumentato del 10 per cento, mentre non e' dovuto
anche il canone per l'occupazione del demanio idrico. 4. Per l'anno
2020 gli oneri concessori di cui ai commi 2 e 3 sono dovuti in misura
proporzionale in ragione dei giorni di vigenza della presente legge.»
L'art. 1, comma 1, lettera a), della legge regionale n. 1/2025
modifica la disciplina recata dal comma 1 dell'art. 4 sopra
riportato, sopprimendo, da un lato, il riferimento alle grandi
derivazioni a scopo idroelettrico, nonche' all'art. 12 del decreto
legislativo n. 79 del 1999 e, dall'altro, prevedendo (mediante la
sostituzione delle parole «31 luglio 2024» con le parole: «31 luglio
2029») una proroga ex lege delle concessioni gia' scadute o in
scadenza entro la data del 31 luglio 2029.
Detta disposizione appare censurabile per i seguenti motivi:
1) Violazione degli articoli 11 e 117, primo comma, della
Costituzione in relazione all'art. 12 della direttiva 2006/123
relativa ai servizi nel mercato interno.
La produzione di energia idroelettrica costituisce un'attivita'
economica, ai sensi dell'art. 57 TFUE, alla quale sono applicabili i
principi della direttiva servizi 2006/123/CE (c.d Bolkestein), fra i
quali rileva l'art. 12, paragrafo 1, (recepito nel nostro ordinamento
con l'art. 16 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59), il quale
prevede che «Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una
determinata attivita' sia limitato per via della scarsita' delle
risorse naturali o delle capacita tecniche utilizzabili, gli Stati
membri applicano una procedura di selezione tra i candidati
potenziali, che presenti garanzie di imparzialita' e di trasparenza e
preveda, in particolare, un'adeguata pubblicita' dell'avvio della
procedura e del suo svolgimento e completamento».
La medesima disposizione poi precisa, al paragrafo 2, che
«L'autorizzazione e' rilasciata per una durata limitata adeguata e
non puo' prevedere la procedura di rinnovo automatico ne' accordare
altri vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale
prestatore abbiano particolari legami».
Il Governo ha gia' impugnato (ricorso n. 5 del 2024) l'analoga
disposizione di cui all'art. 3 della legge regionale della Regione
Emilia - Romagna n. 17 del 2023 (recante la proroga delle concessioni
di piccola derivazione in presenza che abbiano beneficiato di
incentivi per la produzione di energia elettrica connessi alla
derivazione).
Anche in questa fattispecie e' possibile osservare che,
differentemente dalla disciplina che regola le grandi derivazioni
idroelettriche di cui all'art. 12 del decreto legislativo n. 79/1999
(recante «Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni
per il mercato interno dell'energia elettrica), la legislazione
regionale non prevede espressamente che i rinnovi per le concessioni
di piccole derivazioni d'acqua siano soggetti all'espletamento di
apposite gare ad evidenza pubblica.
Ciononostante la produzione di energia idroelettrica costituisce
un'attivita' economica, ai sensi dell'art. 57 Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea, a cui sono applicabili, in via
generale, i principi della liberta' di stabilimento di cui all'art.
49 TFUE e, piu' specificamente, i principi della direttiva servizi
2006/123/CE, fra i quali l'art. 12, paragrafo 1, recepito nel nostro
ordinamento all'art. 16 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59
il quale prevede che «Qualora il numero di autorizzazioni disponibili
per una determinata attivita' sia limitato per via della scarsita'
delle risorse naturali o delle capacita' tecniche utilizzabili, gli
Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati
potenziali, che presenti garanzie di imparzialita' e di trasparenza e
preveda, in particolare, un'adeguata pubblicita' dell'avvio della
procedura e del suo svolgimento e completamento» precisando, al
paragrafo 2, che «l'autorizzazione e' rilasciata per una durata
limitata adeguata e non puo' prevedere la procedura di rinnovo
automatico ne' accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a
persone che con tale prestatore abbiano particolari legami».
Tali parametri normativi si attagliano perfettamente anche alla
peculiare concessione di piccola derivazione in esame essendo
pacifico che l'acqua costituisce ormai, una risorsa naturale scarsa
che, nel caso in cui venga destinata alla produzione di energia
elettrica, si presta indubbiamente al suo sfruttamento economico.
Le concessioni del tipo esaminato si qualificano in particolare
modo come autorizzazioni ad esercitare un'attivita' economica su
un'area demaniale.
Per quanto riguarda l'applicabilita' dell'art. 49 TFUE a tali
fattispecie sembra utile rammentare che la Corte di giustizia, sin
dalla sentenza 7 dicembre 2000, causa C-324/98, Telaustria e
Telefonadress, ha chiarito che qualsiasi atto dello Stato che
stabilisce le condizioni alle quali e' subordinata la prestazione di
un'attivita' economica, sia tenuto a rispettare i principi
fondamentali del trattato e, in particolare, i principi di non
discriminazione in base alla nazionalita' e di parita' di
trattamento, nonche' l'obbligo di trasparenza che ne deriva.
Nell'ottica della Corte di giustizia detto obbligo di trasparenza
impone all'autorita' concedente di assicurare, a favore di ogni
potenziale offerente, un «adeguato livello di pubblicita'» che
consenta l'apertura del relativo mercato alla concorrenza, nonche' il
controllo sull'imparzialita' delle relative procedure di
aggiudicazione.
La medesima Corte ha inizialmente elaborato tale giurisprudenza
per disciplinare quelle commesse pubbliche che, per la loro natura
giuridica o per le loro ridotte dimensioni, sono sottratte alle
regole della concorrenza previste dalla normativa europea in tema di
appalti pubblici.
Si puo', tuttavia, ritenere che le ragioni di fondo alla base di
tale giurisprudenza giustifichino - come, del resto, chiaramente
confermato dalla sentenza Promoimpresa del 2016 - la loro
applicazione ad ogni fattispecie (anche non avente carattere
puramente negoziale per il diritto interno) che dia luogo a
prestazione di attivita' economiche o che comunque costituisca
condizione per l'esercizio di dette attivita'. (Cfr. CdS Ad. Plen. n.
17/2021).
La disposizione regionale in esame delinea una specifica ipotesi
di rinnovo che esula dai principi concorrenziali soprarichiamati,
consentendo al concessionario uscente di beneficiare di una proroga
della concessione originaria, in quanto la durata della stessa viene
slegata dal suo originario termine contrattuale.
In buona sostanza, viene cosi' cristallizzato il riconoscimento
implicito di un rinnovo, in evidente contrasto con i principi di
pubblicita', trasparenza e non discriminazione previsti dalla
normativa eurounitaria ed in particolare dall'art. 12 della direttiva
Bolkenstein che, secondo la costante giurisprudenza (Cfr., sul punto,
Cassazione, Sentenza n. 20 I del 2018; Consiglio di Stato, adunanza
plenaria, Sentenze nn. 17 e 18 del 2021; Corte di Giustizia, Sentenza
Promoimpresa e a. C-458/14 e C-67/15), costituisce norma self
executing dell'ordinamento euro unitario, e, come tale, direttamente
applicabile con conseguente necessita' di disapplicazione della
normativa interna contrastante con essa.
La Corte di giustizia UE ha infatti statuito che «una proroga ex
lege della data di scadenza delle autorizzazioni equivale a un loro
rinnovo automatico, che e' escluso dai termini stessi dell'art. 12,
paragrafo 2, della direttiva 2006/ 123 [...] Inoltre, la proroga
automatica (..) non consente di organizzare una procedura di
selezione [ai sensi dell'art. 12, paragrafo 1, della direttiva»
(sentenza 14 luglio 2016, cansa C458 / 14, Promoimpresa,».
A completamento del suesposto quadro normativo, meritano di
essere ricordati ulteriori arresti giurisprudenziali che hanno
evidenziato la criticita' dei rinnovi, sostanzialmente automatici,
delle concessioni.
Il Tribunale superiore delle acque pubbliche, con sentenza del 13
dicembre 2018, n. 201, ha disapplicato l'art. 30 del regio decreto n.
1775/1933, a mente del quale «qualora al termine della concessione
persistano i fini della derivazione e non ostino superiori ragioni di
pubblico interesse, al concessionario e' rinnovata la concessione,
con quelle modificazioni che, per le variate condizioni dei luoghi e
del corso d'acqua si rendessero necessarie».
Detto giudice ha infatti affermato che tale disposizione «deve
essere disapplicata nella parte in cui consente il rinnovo di un
contratto di concessione, senza la previa indizione di una procedura,
trasparente e conoscibile, che consenta ai terzi che vi hanno
interesse di formulare una proposta concorrente, sulla base dei
principi di derivazione comunitaria per i quali, quando
l'amministrazione attribuisce occasioni di vantaggio a privati in
relazione a beni pubblici la cui disponibilita' sia limitata, deve
rispettare i principi di non discriminazione e pari trattamento,
corollari di quello di concorrenza su cui si basa il Trattato
sull'Unione europea».
La Corte di cassazione (Sentenza n. 1082 del 16 settembre 2020) e
codesta Corte costituzionale (Sentenza n. 10 del 29 gennaio 2021)
sono intervenute nello stesso senso su questioni analoghe concernenti
il rinnovo delle concessioni demaniali marittime.
In particolare, la Corte di cassazione, conformemente a quanto
gia' ritenuto dal TSAP, ha disposto la disapplicazione della
disciplina nazionale per contrasto con l'art. 12 della direttiva
Bolkestein, in quanto norma immediatamente precettiva
dell'ordinamento eurounitario, precisando che «[ ... ] e' indubbio,
dopo la pronuncia della Corte costituzionale (sentenza n. 227 del 24
giugno 2010), che l'art. 12 della direttiva Bolkestein e'
self-executing, cioe' ha efficacia diretta nell'ordinamento degli
Stati membri».
Con il parere dell'Autorita' garante della concorrenza e del
mercato n. S4219 in merito alla legge della Provincia Autonoma di
Trento n. 6/2021, e' stato evidenziato come il rilascio di piccole
concessioni idroelettriche c.d. mini-idro, (con potenza nominale
media dell'impianto fino a 3000 kW), al pari delle concessioni per
impianti di maggiore potenza, deve avvenire in «applica[zione di] una
procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti
garanzie di imparzialita' e di trasparenza e preveda, in particolare,
un'adeguata pubblicita' dell'avvio della procedura e del suo
svolgimento e completamento», in quanto gli enti competenti
rilasciano un titolo autorizzativo allo svolgimento di un'attivita'
economica il cui accesso e' limitato dalla scarsita' della risorsa
naturale necessaria al suo esercizio.
Detta Autorita' e' pervenuta quindi alla conclusione che
l'assegnazione o riassegnazione delle concessioni di piccola
derivazione idroelettrica, in assenza di una procedura selettiva tra
i vari richiedenti, organizzata nel rispetto degli inderogabili
principi di trasparenza, pubblicita' e parita' di accesso, si pone
infatti in contrasto con i principi euro-unitari e nazionali a tutela
e promozione della concorrenza, la cui osservanza condiziona,
comunque, la legittimita' costituzionale dell'esercizio della
competenza normativa delle Province autonome (e a maggiore anche
quella delle regioni a statuto ordinario).
La medesima AGCM con il parere del 31 gennaio 2024 Rif. n. S4867,
ha inoltre segnalato la possibile incostituzionalita' dell'art. 3
della legge della Regione Emilia Romagna sopra richiamata, per
violazione dei principi dell'ordinamento euro-unitario in materia di
assegnazione delle concessioni di derivazioni d'acqua a scopo
idroelettrico (art. 117, comma 1, della Costituzione) e per
violazione della competenza statale esclusiva in materia di
«concorrenza» (art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione).
Con la segnalazione AS17223 la medesima AGCM ha, altresi',
evidenziato il contrasto con i principi a tutela e promozione della
concorrenza e di liberta' di stabilimento, nonche' con l'art. 12
della direttiva 2006/123/CE, delle normative regionali facenti rinvio
al procedimento di rinnovo automatico delle concessioni in scadenza,
di cui al combinato disposto degli articoli 28 e 30 del regio decreto
n. 1775/1933.
L'Autorita' ha costantemente ribadito che, alla scadenza, ogni
proroga, che non sia meramente funzionale all'espletamento dei
processi competitivi di selezione del nuovo concessionario, contrasti
con la disciplina eurounitaria e con i principi di apertura
concorrenziale del mercato, traducendosi in un ingiustificato favor
per il gestore uscente.
Merita di essere infine richiamata la segnalazione dell'AGCM,
AS1730 del 22 marzo 2021, contenente «Proposte di riforma
concorrenziale ai fini della legge annuale per il mercato e la
concorrenza - anno 2021», che e' culminata nell'adozione da parte del
Parlamento della legge n. 118/2022.
Tale segnalazione ha infatti auspicato l'adozione di una
procedura equa, non discriminatoria e trasparente come modalita'
ordinaria di assegnazione delle concessioni, con garanzia di massima
partecipazione e di parita' di condizioni. La medesima segnalazione
ha, inoltre, evidenziato il problema legato al possibile conflitto di
interessi in considerazione della frequente coincidenza, in capo a
regione o provincia autonoma, dei ruoli di legislatore, stazione
appaltante e gestore uscente.
Occorre inoltre osservare che, il sacrificio della disciplina
della concorrenza operato dal legislatore regionale con la
disposizione impugnata, attraverso la proroga sic et simpliciter
della durata dei contratti di concessione, in violazione dei principi
di parita' di trattamento, concorrenza e non discriminazione, non
appare nemmeno controbilanciato dalla tutela di rilevanti interessi
pubblici quali, ad esempio, la promozione di interventi di
risanamento ambientale, di investimenti funzionali a una migliore
conservazione degli invasi (anche per far fronte a eventi siccitosi),
nonche' la garanzia della salvaguardia dei livelli occupazionali.
Sul punto, si evidenzia che l'esigenza di promuovere investimenti
nel settore della produzione di energia idroelettrica nel suo
complesso e' stata debitamente considerata dalla Commissione europea
in sede di archiviazione della procedura di infrazione n. 2011/20162
(in tema di mancata messa a gara delle concessioni idroelettriche
scadute), che, seppur relativa a concessioni di grande derivazione
idroelettrica, appare mutabile anche rispetto alle «piccole»
concessioni.
Tutto cio' premesso, appare evidente che l'art. 1, comma 1,
lettera a), della legge regionale n. 1/2025 viola l'art. 11 della
Costituzione perche', determinando il mancato adeguamento ad una
norma come quella contenuta nell'art. 12 della direttiva Bolkestein
considerata self executing, impedisce allo Stato italiano di
adempiere pienamente agli obblighi che gli derivano dalla
partecipazione all'Unione europea.
Per le medesime ragioni la disposizione censurata contrasta anche
con l'art. 117 primo comma della Costituzione in quanto non assicura
il rispetto dei «vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario» che
a loro volta rappresentano il limite all'esercizio della potesta'
legislativa regionale.
2) Violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, per violazione della competenza esclusiva statale in
materia di tutela della concorrenza.
L'art. 1, comma 1, lettera a), della legge regionale n. 1/2025
impugnata nel presente giudizio, appare illegittimo anche perche'
adottato in violazione delle regole costituzionali di riparto della
competenza legislativa tra lo Stato e le regioni e le provincie
autonome che assegnano unicamente al primo il potere di disciplinare
la materia di «tutela della concorrenza», di cui all'art. 117 comma
2, lettera e), della Costituzione.
Detta materia, per pacifica giurisprudenza, ha infatti natura
trasversale, stante il carattere finalistico della medesima, con
conseguente possibilita' di influire su altre materie attribuite alla
competenza legislativa concorrente o residuale delle regioni (Cfr.,
ex multis, Corte costituzionale, Sentenze nn. 93 del 2017, 38 del
2013, 299 del 2012, 28 del 2014, 16 del 2021 e n. 39 del 2020).
L'accesso degli operatori economici al mercato dell'energia deve
avvenire in base a condizioni uniformi sul territorio nazionale.
Spetta dunque solo al legislatore statale definire le regole che
disciplinano l'espletamento della gara ad evidenza pubblica per i
casi di scadenza, decadenza, rinuncia o revoca di concessione di
grande derivazione d'acqua per uso idroelettrico (C. Cost. sentenze
n. 1 del 2008 n. 339 del 2011, n. 1 del 2008 e n. 401 del 2007) -
rientrano nella materia «tutela della concorrenza», di competenza
esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera e, della
Costituzione).
Ad analoghe conclusioni si puo' pervenire con riferimento alle
piccole concessioni idroelettriche.
P. Q. M.
Voglia codesta Ecc.ma Corte dichiarare l'illegittimita'
costituzionale della legge della Regione Veneto 29 ottobre 2015, n.
18, pubblicata nel B.U.R. n. 103 del 29 ottobre 2015, avente ad
oggetto «Norme per l'istituzione del parco regionale del delta del
Po, in materia di divieti relativi alla ricerca ed all'estrazione
degli idrocarburi» in relazione agli articoli 11 e 117, primo comma,
della Costituzione con riguardo all'art. 12 della direttiva 2006/123,
e all'art. 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione.
Con l'originale notificato del ricorso si depositano:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 9
aprile 2025;
2. copia della legge regionale impugnata;
3. rapporto del Dipartimento degli affari regionali.
Con ogni salvezza.
Roma, 11 aprile 2025
Avvocato dello Stato: Aiello
Depositato il 14 aprile 2025