Reg. Ric. n. 14 del 2025 n° parte 2
pubbl. su G.U. del 02/04/2025 n. 14
Ricorrente:Presidente del Consiglio dei ministri
Resistenti: Regione Toscana
Oggetto:
Turismo – Impresa e imprenditore – Norme della Regione Toscana – Previsione che gli alberghi possono associare nella gestione, in aumento della propria capacità ricettiva e nei limiti del 40 per cento della medesima, salvo che il comune non stabilisca una percentuale inferiore, unità immobiliari residenziali nella loro disponibilità, ubicate entro duecento metri, misurati nel più breve percorso pedonale possibile, dalla struttura medesima, purché sia garantita l’unitarietà della gestione, l’utilizzo dei servizi della struttura alberghiera e gli standard qualitativi e di sicurezza analoghi al livello di classificazione dell’albergo – Previsione che, ferma restando la possibilità di mantenere i requisiti strutturali e igienico-sanitari stabiliti per le case di civile abitazione, l'utilizzo delle unità immobiliari per le previste attività è consentito previo mutamento, ai fini urbanistici, della destinazione d'uso da residenziale a turistico-ricettiva – Ricorso del Governo – Denunciata disciplina che prevede il potere comunale di stabilire una percentuale inferiore al 40 per cento della capacità ricettiva, senza alcun criterio di commisurazione predeterminato per legge, dando luogo ad applicazioni arbitrarie e immotivate – Lesione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità – Lesione della libertà di impresa, esposta al rischio di limitazioni territoriali non giustificate da ragioni di pubblico interesse o di utilità sociale.
- Legge della Regione Toscana 31 dicembre 2024, n. 61, art. 22, comma 6.
- Costituzione, artt. 3, primo comma, e 41.
Turismo – Impresa e imprenditore – Norme della Regione Toscana - Strutture ricettive extra-alberghiere con le caratteristiche della civile abitazione – Previsione che l'esercizio delle attività ricettive è consentito esclusivamente in immobili e unità immobiliari aventi, ai fini urbanistici, destinazione d'uso turistico-ricettiva – Previsione che l'attività di affittacamere, o di bed and breakfast, o di residenza d'epoca svolta da uno stesso soggetto, o da società controllate o collegate ai sensi dell'art. 2359 del codice civile riferibili al medesimo, in più strutture ricettive nell'ambito del medesimo edificio non può comunque superare il numero di camere e la capacità ricettiva di una singola struttura – Previsione che gli affittacamere, i bed and breakfast, le case e appartamenti per vacanze e le residenze d’epoca possono esser gestiti unicamente in forma imprenditoriale – Disposizioni transitorie in materia di strutture ricettive extra-alberghiere con le caratteristiche della civile abitazione – Previsione che la disciplina di cui all'art. 41, comma 3, della legge regionale n. 61 del 2024 si applica a far data dal 1° luglio 2026 e che fino a tale data le abitazioni utilizzate per le attività di cui al medesimo art. 41 possono avere, ai fini urbanistici, sia destinazione d'uso residenziale sia turistico-ricettiva – Ricorso del Governo – Denunciata disciplina che non consentendo più sul territorio toscano l’esercizio in forma non imprenditoriale delle predette strutture ricettive, limita la possibilità per i proprietari di immobili di godere del proprio diritto dominicale – Irragionevole discriminazione tra i proprietari che, alla data di entrata in vigore della legge regionale n. 61 del 2024 esercitavano dette attività in forma non imprenditoriale e che possono continuare a farlo secondo la legge previgente e coloro i quali intendono per la prima volta avvalersi di tale facoltà in epoca successiva, ai quali è preclusa – Prescrizione che, escludendo gli immobili destinati a uso residenziale dall’esercizio delle attività ricettive, risulta illogica e incoerente con le caratteristiche di civile abitazione di questo tipo di ricettività, come definita dalla stessa legge regionale n. 61 del 2024 – Limitazione alla gestione delle strutture ricettive nell’ambito del medesimo edificio che, non potendo superare il numero di camere e al capacità ricettiva di una singola struttura, risulta irragionevole e sproporzionata – Lesione del principio di ragionevolezza – Violazione della proprietà privata, come regolata dal codice civile – Lesione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile – Violazione della libertà di impresa, in assenza di esigenze imperative di interesse generale che possano giustificare delle restrizioni.
- Legge della Regione Toscana 31 dicembre 2024, n. 61, artt. 41, commi 3 e 4; 42; 43; 44; 45 e 144.
- Costituzione, artt. 3, 41, 42, secondo comma, e 117, secondo comma, lettera l); codice civile, art. 832.
Turismo – Locazione – Norme della Regione Toscana – Criteri e limiti per lo svolgimento dell'attività di locazione turistica breve – Previsione che consente ai comuni a più alta densità turistica e ai capoluoghi di provincia di individuare con proprio regolamento zone o aree in cui definire criteri e limiti specifici per lo svolgimento, per finalità turistiche, delle attività di locazione breve esercitate anche in forma imprenditoriale – Previsione che tali criteri e limiti sono dettati nel rispetto dei principi di stretta necessità, proporzionalità e non discriminazione e sono individuati al fine di perseguire la corretta fruizione turistica del patrimonio storico, artistico e culturale, la preservazione del tessuto sociale e per garantire un'offerta sufficiente ed economicamente accessibile di alloggi destinati alla locazione a lungo termine – Previsione, che i medesimi criteri sono definiti, tra l’altro, tenendo conto di ogni altro elemento utile ai fini della valutazione dell'impatto, diretto o indiretto, della diffusione delle locazioni brevi sulla disponibilità di alloggi a prezzo accessibile e sulla residenzialità, anche in termini qualitativi – Ricorso del Governo – Denunciata disposizione che stabilisce un penetrante regime amministrativo per l’esercizio dell’attività di locazione breve, lesivo dei diritti dominicali dei proprietari immobiliari che difficilmente traggono un reddito dai propri beni, mediante la concessione in godimento a terzi per scopi turistici – Previsione che si fa illegittimamente interprete di interessi pubblici, ascrivibili alla materia dei beni culturali, riservati all’esclusiva potestà legislativa statale – Previsione di una potestà normativa secondaria non prevista come principio fondamentale della materia in alcuna legge statale di settore – Introduzione di criteri per l’esercizio della potestà regolamentare dei comuni, distonici rispetto all’obiettivo principale della legge di garantire la disponibilità di un numero adeguato di alloggi a prezzo accessibile – Lesione del principio di ragionevolezza – Violazione della competenza legislativa dello Stato nella materia dell’ordinamento civile – Violazione della proprietà privata, come disciplinata dal codice civile.
- Legge della Regione Toscana 31 dicembre 2024, n. 61, art. 59.
- Costituzione, artt. 3, secondo comma, e 117, secondo comma, lettera l) e s); codice civile, art. 832; decreto legislativo 18 agosto del 2000, n. 267; decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380; decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
Turismo – Agenzie di viaggi – Norme della Regione Toscana – Requisiti e obblighi per l'esercizio dell'attività – Previsione che il direttore tecnico deve prestare la propria attività lavorativa con carattere di continuità ed esclusività in una sola agenzia – Ricorso del Governo – Denunciata disposizione che viola la normativa statale interposta che fissa i requisiti professionali a livello nazionale e non prevede alcun vincolo di esclusività in capo al direttore tecnico – Lesione della competenza legislativa concorrente dello Stato in materia di professioni – Introduzione di limitazioni valide solo sul suolo regionale, determinanti una disparità di trattamento rispetto agli operatori di altre regioni dove non è previsto alcun vincolo di esclusività con l’agenzia – Pericolo di frammentazione di tale professione a livello regionale – Violazione dei principi in materia di concorrenza riservati alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.
- Legge della Regione Toscana 31 dicembre 2024, n. 61, art. 76, comma 4.
- Costituzione, artt. 3, secondo comma, e 117, commi primo, secondo, lettera e), e terzo; decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79, art. 20; decreto del Ministro del turismo del 5 agosto 2021, n. 1432.
Turismo – Professioni – Norme della Regione Toscana – Accompagnatore turistico – Previsione che è accompagnatore turistico chi, per professione, accompagna singole persone o gruppi durante viaggi, attraverso il territorio nazionale o estero, per curare l'attuazione dei programmi di viaggio e assicurare i necessari servizi di assistenza per tutta la sua durata, fornendo significative informazioni di interesse turistico sulle zone di transito, al di fuori dell'ambito di competenza delle guide turistiche – Requisiti previsti per lo svolgimento – Previsione di corsi di qualificazione professionale riconosciuti dalla regione – Modalità e contenuti di tali corsi – Previsione che il materiale pubblicitario e informativo delle prestazioni professionali degli accompagnatori turistici contiene l'indicazione dei relativi prezzi – Sanzioni amministrative in caso di assenza dei requisiti stabiliti dalla Regione – Divieto di prosecuzione dell’attività in caso di perdita di uno dei requisiti dell’attività – Previsione che è guida ambientale chi, per professione, accompagna persone singole o gruppi assicurando la necessaria assistenza tecnica, nella visita di ambienti naturali, anche antropizzati, di musei eco-ambientali, per illustrarne gli elementi, le caratteristiche, i rapporti ecologici, il legame con la storia e le tradizioni culturali, le attrattive paesaggistiche, e di fornire, inoltre, elementi di educazione ambientale – Individuazione con regolamento delle articolazioni della professione – Requisiti per l’esercizio della professione di guida ambientale – Rapporti con le professioni di guida alpina e di guida del parco o della riserva naturale – Corsi di qualificazione e specializzazione e relative modalità di accesso e contenuti - Obblighi professionali – Pubblicità dei prezzi delle prestazioni professionali – Sanzioni amministrative in caso di assenza dei requisiti stabiliti dalla Regione – Divieto di prosecuzione dell’attività in caso di perdita di uno dei requisiti dell’attività – Ricorso del Governo – Denunciata disciplina che prevede l’introduzione ex novo e in assenza di una disciplina statale di riferimento, delle figure professionali dell’accompagnatore turistico, della guida ambientale nonché delle sanzioni amministrative pecuniarie e del divieto di prosecuzione delle relative attività – Lesione della competenza legislativa concorrente dello Stato in materia di professioni – Disposizioni che, delineando una regolamentazione applicabile solo al proprio ambito territoriale di riferimento, è suscettibile di impedire od ostacolare l’esercizio della medesima attività da parte di operatori residenti nel territorio di altre regioni – Violazione dei principi in materia di concorrenza riservati alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.
- Legge della Regione Toscana 31 dicembre 2024, n. 61, artt. 95; 96; 97; 98; 99; 100; 101; 102; 103; 104; 105; 106; 107; 108; 109 e 110.
- Costituzione artt. 3, comma secondo, e 117, commi primo, secondo, lettera e), e terzo; decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79, art. 6, Allegato 1; decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 30, art. 1, comma 3.
Turismo – Professioni – Norme della Regione Toscana – Prevista definizione dell'attività di maestro di sci – Istituzione dell’albo professionale regionale dei maestri di sci, nel quale sono iscritti tutti i soggetti che esercitano in modo stabile in Toscana tale professione – Previsione che si intende esercizio stabile della professione l'attività svolta dal maestro di sci che ha un recapito in Toscana ai fini dell'offerta delle proprie prestazioni – Suddivisione dell’albo per specialità nelle sezioni di maestri di sci alpino, maestri di sci di fondo, maestri di sci di snowboard – Requisiti per l'iscrizione all'albo – Corsi di qualificazione, aggiornamento e specializzazione – Modalità di accesso e contenuti dei corsi – Determinazione con deliberazione della Giunta regionale delle materie oggetto di tali corsi, del numero delle ore e delle modalità di accesso dei maestri di sci di altre regioni e Stati – Previsione che il Collegio regionale dei maestri di sci provvede all'iscrizione dopo aver verificato la permanenza dei requisiti di cui all'art. 113 della legge regionale n. 61 del 2024 – Previsione che l'esercizio stabile della professione dei maestri di sci di Stati non appartenenti all'Unione europea è subordinato alla iscrizione nell'albo del Collegio regionale dei maestri di sci della Toscana – Effettuazione dell’iscrizione a seguito di riconoscimento, da parte della Federazione italiana sport invernali, d'intesa con il Collegio nazionale dei maestri di sci, della equivalenza del titolo professionale acquisito nello Stato di provenienza, di verifica della reciprocità di trattamento e della sussistenza dei requisiti soggettivi di cui all'art. 113 della legge regionale n. 61 del 2024 – Previsione che l'esercizio abusivo della professione di maestro di sci è punito ai sensi dell'art. 348 del codice penale – Disciplina del Collegio regionale dei maestri di sci – Sanzione amministrativa per l’esercizio abusivo della professione di maestro di sci – Previsione che la prosecuzione dell'attività professionale di maestro di sci è vietata dal comune qualora l'interessato perda uno dei requisiti richiesti per l'esercizio dell'attività e in tal caso viene ritirata la tessera di riconoscimento – Ricorso del Governo – Denunciata previsione ripetitiva del contenuto della disposizione statale relativa alla definizione della figura professionale – Contrasto con la giurisprudenza costituzionale secondo la quale alla legge regionale non è consentito di ripetere quanto già stabilito da una normativa nazionale – Disciplina regionale che suddividendo l’albo in diverse specialità, parcellizza la figura professionale definita dal legislatore statale in modo unitario – Disposizioni che illegittimamente stabiliscono che i corsi di qualificazione propedeutici all’iscrizione all’albo regionale riguardano la “singola specialità” – Previsione dei requisiti di accesso all’albo regionale non perfettamente coincidenti con quelli fissati dal legislatore statale e ostacolanti il trasferimento dei maestri di sci da un albo regionale all’altro – Disciplina regionale relativa ai corsi di qualificazione in contrasto con i principi dettati dalla normativa di riferimento in materia – Ulteriore contrasto con la normativa nazionale che individua nel Dipartimento dello sport della Presidenza del Consiglio dei ministri l’autorità competente a ricevere le domande per il riconoscimento delle qualifiche professionali degli appartenenti a paesi extra UE – Disposizioni regionali che, in spregio a quanto previsto dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, ripetono, in materia di esercizio abusivo della professione e in relazione alla disciplina del Collegio regionale dei maestri di sci, quanto già stabilità da una legge statale – Introduzione di un doppio sistema sanzionatorio che si cumula alla sanzione penale – Contrasto con il meccanismo di prevalenza previsto dalla normativa nazionale di riferimento – Contrasto con la normativa interposta che accorda al consiglio direttivo del Collegio regionale dei maestri di sci tutte le funzioni attinenti, tra l’altro, alla tenuta degli albi professionali, la vigilanza sull’esercizio della professione, l’applicazione delle sanzioni disciplinari – Lesione della competenza legislativa concorrente dello Stato in materia di professioni – Invasione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia penale.
- Legge della Regione Toscana 31 dicembre 2024, n. 61, artt. 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 123 e 124.
- Costituzione, artt. 3, secondo comma, e 117, commi primo, secondo, lettera l), e terzo; legge 8 marzo 1991, n. 81, artt. 2, 3, 4, 5, 7, 10, 12 e 13.
Turismo – Professioni – Norme della Regione Toscana – Prevista definizione dell'attività di guida alpina – Albo professionale regionale delle guide alpine – Previsione che è da intendersi esercizio stabile della professione l'attività svolta dalla guida alpina avente un recapito, anche stagionale, in Toscana ai fini dell'offerta delle proprie prestazioni – Requisiti per l'iscrizione – Guide alpine di altre regioni e stati – Previsione che le guide alpine già iscritte negli albi di altre regioni che intendono esercitare stabilmente la professione anche in Toscana devono richiedere l'iscrizione nell'albo professionale regionale delle guide alpine di tale regione – Previsione che l'iscrizione, per i cittadini di stati non appartenenti all'Unione europea, è subordinata al riconoscimento da parte del Collegio nazionale delle guide alpine dell'equivalenza del titolo rilasciato nello stato di provenienza – Collegio regionale delle guide alpine –Sanzioni disciplinari e amministrative – Divieto del comune di prosecuzione dell'attività professionale di guida alpina, qualora l'interessato perda uno dei requisiti richiesti per l'esercizio dell'attività – Ricorso del Governo – Denunciate previsioni che, in spregio a quanto previsto dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, ripetono, si sovrappongono o contrastano con quanto già stabilità da una legge statale di riferimento – Ulteriore conflitto con la legge statale interposta disciplinante il trasferimento e l’aggregazione temporanea delle guide alpine – Contrasto con il d.lgs. n. 206 del 2007 che individua nel Dipartimento per lo sport della Presidenza del Consiglio dei ministri l’autorità competente per il riconoscimento della qualifiche professionali degli appartenenti ai Paesi extra UE – Disciplina regionale sulla perdita dei requisiti per l’esercizio dell’attività che confligge con la normativa statale interposta che accorda al direttivo del Consiglio regionale delle guide il potere di inibire la prosecuzione della professione – Lesione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza – Invasione della potestà legislativa statale esclusiva in materia penale attesa l’introduzione di un doppio binario sanzionatorio in materia di sanzioni alle guide alpine – Lesione della competenza legislativa concorrente dello Stato in materia di professioni.
- Legge della Regione Toscana 31 dicembre 2024, n. 61, artt.125, 126, 127, 130, 131, 134, 136 e 137.
- Costituzione, art. 117, commi primo, secondo, lettera e) ed l), e terzo; legge 2 gennaio 1989, n.6, artt. 2, 3, 4, 5, 6, 13, 14, 15 e 17; decreto legislativo 9 novembre 2007 n. 206.
Norme impugnate:
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 22 Co. 6
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 41 Co. 3
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 41 Co. 4
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 42
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 43
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 44
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 45
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 59
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 76 Co. 4
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 95
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 96
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 97
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 98
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 99
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 100
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 101
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 102
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 103
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 104
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 105
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 106
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 107
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 108
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 109
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 110
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 111
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 112
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 113
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 114
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 115
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 116
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 117
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 118
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 123
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 124
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 125
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 126
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 127
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 130
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 131
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 134
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 136
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 137
legge della Regione Toscana del 31/12/2024 Num. 61 Art. 144
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 3 Co. 1
Costituzione Art. 3 Co. 2
Costituzione Art. 41 Co.
Costituzione Art. 42 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 1
Costituzione Art. 117 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 3
codice civile Art. 832 Co.
legge Art. 2 Co.
legge Art. 3 Co.
legge Art. 4 Co.
legge Art. 5 Co.
legge Art. 6 Co.
legge Art. 13 Co.
legge Art. 14 Co.
legge Art. 15 Co.
legge Art. 17 Co.
legge Art. 2 Co.
legge Art. 3 Co.
legge Art. 4 Co.
legge Art. 5 Co.
legge Art. 7 Co.
legge Art. 10 Co.
legge Art. 12 Co.
legge Art. 13 Co.
decreto legislativo Art. 1 Co. 3
decreto legislativo Art. 6 Co.
decreto legislativo Art. 20 Co.
decreto del Presidente della Repubblica Art. Co.
decreto legislativo Art. Co.
decreto legislativo Art. Co.
decreto ministeriale Art. Co.
Udienza Pubblica del 08/10/2025 rel. SANDULLI M. A.
Testo dell'ricorso
N. 14 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 marzo 2025
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 10 marzo 2025 (del Presidente del Consiglio dei
ministri).
Turismo - Impresa e imprenditore - Norme della Regione Toscana -
Previsione che gli alberghi possono associare nella gestione, in
aumento della propria capacita' ricettiva e nei limiti del 40 per
cento della medesima, salvo che il comune non stabilisca una
percentuale inferiore, unita' immobiliari residenziali nella loro
disponibilita', ubicate entro duecento metri, misurati nel piu'
breve percorso pedonale possibile, dalla struttura medesima,
purche' sia garantita l'unitarieta' della gestione, l'utilizzo dei
servizi della struttura alberghiera e gli standard qualitativi e di
sicurezza analoghi al livello di classificazione dell'albergo -
Previsione che, ferma restando la possibilita' di mantenere i
requisiti strutturali e igienico-sanitari stabiliti per le case di
civile abitazione, l'utilizzo delle unita' immobiliari per le
previste attivita' e' consentito previo mutamento, ai fini
urbanistici, della destinazione d'uso da residenziale a
turistico-ricettiva.
Turismo - Impresa e imprenditore - Norme della Regione Toscana -
Strutture ricettive extra-alberghiere con le caratteristiche della
civile abitazione - Previsione che l'esercizio delle attivita'
ricettive e' consentito esclusivamente in immobili e unita'
immobiliari aventi, ai fini urbanistici, destinazione d'uso
turistico-ricettiva - Previsione che l'attivita' di affittacamere,
o di bed and breakfast, o di residenza d'epoca svolta da uno stesso
soggetto, o da societa' controllate o collegate ai sensi dell'art.
2359 del codice civile riferibili al medesimo, in piu' strutture
ricettive nell'ambito del medesimo edificio non puo' comunque
superare il numero di camere e la capacita' ricettiva di una
singola struttura - Previsione che gli affittacamere, i bed and
breakfast, le case e appartamenti per vacanze e le residenze
d'epoca possono essere gestiti unicamente in forma imprenditoriale
- Disposizioni transitorie in materia di strutture ricettive
extra-alberghiere con le caratteristiche della civile abitazione -
Previsione che la disciplina di cui all'art. 41, comma 3, della
legge regionale n. 61 del 2024 si applica a far data dal 1° luglio
2026 e che fino a tale data le abitazioni utilizzate per le
attivita' di cui al medesimo art. 41 possono avere, ai fini
urbanistici, sia destinazione d'uso residenziale sia
turistico-ricettiva.
Turismo - Locazione - Norme della Regione Toscana - Criteri e limiti
per lo svolgimento dell'attivita' di locazione turistica breve -
Previsione che consente ai comuni a piu' alta densita' turistica e
ai capoluoghi di provincia di individuare, con proprio regolamento,
zone o aree in cui definire criteri e limiti specifici per lo
svolgimento, per finalita' turistiche, delle attivita' di locazione
breve esercitate anche in forma imprenditoriale - Previsione che
tali criteri e limiti sono dettati nel rispetto dei principi di
stretta necessita', proporzionalita' e non discriminazione e sono
individuati al fine di perseguire la corretta fruizione turistica
del patrimonio storico, artistico e culturale, la preservazione del
tessuto sociale e per garantire un'offerta sufficiente ed
economicamente accessibile di alloggi destinati alla locazione a
lungo termine - Previsione, che i medesimi criteri sono definiti,
tra l'altro, tenendo conto di ogni altro elemento utile ai fini
della valutazione dell'impatto, diretto o indiretto, della
diffusione delle locazioni brevi sulla disponibilita' di alloggi a
prezzo accessibile e sulla residenzialita', anche in termini
qualitativi.
Turismo - Agenzie di viaggi - Norme della Regione Toscana - Requisiti
e obblighi per l'esercizio dell'attivita' - Previsione che il
direttore tecnico deve prestare la propria attivita' lavorativa con
carattere di continuita' ed esclusivita' in una sola agenzia.
Turismo - Professioni - Norme della Regione Toscana - Accompagnatore
turistico - Previsione che e' accompagnatore turistico chi, per
professione, accompagna singole persone o gruppi durante viaggi,
attraverso il territorio nazionale o estero, per curare
l'attuazione dei programmi di viaggio e assicurare i necessari
servizi di assistenza per tutta la sua durata, fornendo
significative informazioni di interesse turistico sulle zone di
transito, al di fuori dell'ambito di competenza delle guide
turistiche - Requisiti previsti per lo svolgimento - Previsione di
corsi di qualificazione professionale riconosciuti dalla regione -
Modalita' e contenuti di tali corsi - Previsione che il materiale
pubblicitario e informativo delle prestazioni professionali degli
accompagnatori turistici contiene l'indicazione dei relativi prezzi
- Sanzioni amministrative in caso di assenza dei requisiti
stabiliti dalla regione - Divieto di prosecuzione dell'attivita' in
caso di perdita di uno dei requisiti dell'attivita' - Previsione
che e' guida ambientale chi, per professione, accompagna persone
singole o gruppi assicurando la necessaria assistenza tecnica,
nella visita di ambienti naturali, anche antropizzati, di musei
eco-ambientali, per illustrarne gli elementi, le caratteristiche, i
rapporti ecologici, il legame con la storia e le tradizioni
culturali, le attrattive paesaggistiche, e di fornire, inoltre,
elementi di educazione ambientale - Individuazione con regolamento
delle articolazioni della professione - Requisiti per l'esercizio
della professione di guida ambientale - Rapporti con le professioni
di guida alpina e di guida del parco o della riserva naturale -
Corsi di qualificazione e specializzazione e relative modalita' di
accesso e contenuti - Obblighi professionali - Pubblicita' dei
prezzi delle prestazioni professionali - Sanzioni amministrative in
caso di assenza dei requisiti stabiliti dalla regione - Divieto di
prosecuzione dell'attivita' in caso di perdita di uno dei requisiti
dell'attivita'.
Turismo - Professioni - Norme della Regione Toscana - Prevista
definizione dell'attivita' di maestro di sci - Istituzione
dell'albo professionale regionale dei maestri di sci, nel quale
sono iscritti tutti i soggetti che esercitano in modo stabile in
Toscana tale professione - Previsione che si intende esercizio
stabile della professione l'attivita' svolta dal maestro di sci che
ha un recapito in Toscana ai fini dell'offerta delle proprie
prestazioni - Suddivisione dell'albo per specialita' nelle sezioni
di maestri di sci alpino, maestri di sci di fondo, maestri di sci
di snowboard - Requisiti per l'iscrizione all'albo - Corsi di
qualificazione, aggiornamento e specializzazione - Modalita' di
accesso e contenuti dei corsi - Determinazione con deliberazione
della Giunta regionale delle materie oggetto di tali corsi, del
numero delle ore e delle modalita' di accesso dei maestri di sci di
altre regioni e Stati - Previsione che il Collegio regionale dei
maestri di sci provvede all'iscrizione dopo aver verificato la
permanenza dei requisiti di cui all'art. 113 della legge regionale
n. 61 del 2024 - Previsione che l'esercizio stabile della
professione dei maestri di sci di Stati non appartenenti all'Unione
europea e' subordinato alla iscrizione nell'albo del Collegio
regionale dei maestri di sci della Toscana - Effettuazione
dell'iscrizione a seguito di riconoscimento, da parte della
Federazione italiana sport invernali, d'intesa con il Collegio
nazionale dei maestri di sci, della equivalenza del titolo
professionale acquisito nello Stato di provenienza, di verifica
della reciprocita' di trattamento e della sussistenza dei requisiti
soggettivi di cui all'art. 113 della legge regionale n. 61 del 2024
- Previsione che l'esercizio abusivo della professione di maestro
di sci e' punito ai sensi dell'art. 348 del codice penale -
Disciplina del Collegio regionale dei maestri di sci - Sanzione
amministrativa per l'esercizio abusivo della professione di maestro
di sci - Previsione che la prosecuzione dell'attivita'
professionale di maestro di sci e' vietata dal comune qualora
l'interessato perda uno dei requisiti richiesti per l'esercizio
dell'attivita' e in tal caso viene ritirata la tessera di
riconoscimento.
Turismo - Professioni - Norme della Regione Toscana - Prevista
definizione dell'attivita' di guida alpina -Albo professionale
regionale delle guide alpine - Previsione che e' da intendersi
esercizio stabile della professione l'attivita' svolta dalla guida
alpina avente un recapito, anche stagionale, in Toscana ai fini
dell'offerta delle proprie prestazioni - Requisiti per l'iscrizione
- Guide alpine di altre regioni e Stati - Previsione che le guide
alpine gia' iscritte negli albi di altre regioni che intendono
esercitare stabilmente la professione anche in Toscana devono
richiedere l'iscrizione nell'albo professionale regionale delle
guide alpine di tale regione - Previsione che l'iscrizione, per i
cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea, e'
subordinata al riconoscimento da parte del Collegio nazionale delle
guide alpine dell'equivalenza del titolo rilasciato nello Stato di
provenienza - Collegio regionale delle guide alpine - Sanzioni
disciplinari e amministrative - Divieto del comune di prosecuzione
dell'attivita' professionale di guida alpina, qualora l'interessato
perda uno dei requisiti richiesti per l'esercizio dell'attivita'.
- Legge della Regione Toscana 31 dicembre 2024 n. 61 (Testo unico del
turismo), artt. 22, comma 6; 41, commi 3 e 4; 42; 43; 44; 45; 59;
76, comma 4; 95; 96; 97; 98; 99; 100; 101; 102; 103; 104; 105; 106;
107; 108; 109; 110; 111; 112; 113; 114; 115; 116; 117; 118; 123;
124; 125; 126; 127; 130; 131; 134; 136; 137 e 144.
(GU n. 14 del 02-04-2025)
Ricorso ex art. 127 della Costituzione. Il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso per mandato ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato, (c.f. 80224030587), fax
06/96514000 - pec ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it presso i cui
uffici ha domicilio in Roma, via dei Portoghesi 12 - ricorrente;
contro:
Regione Toscana, in persona del presidente della giunta
regionale pro tempore (cod. fisc. 01386030488), nella sua sede in
Firenze, Palazzo Strozzi Sacrati - Piazza Duomo, 10 - 50122 -
Firenze, regionetoscana@postacert.toscana.it - resistente;
per la declaratoria della illegittimita' costituzionale
Giusta deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella
seduta del giorno 7 marzo 2025, degli articoli 22, comma 6; 41, commi
3 e 4, 42, 43, 44, 45 e 144; 59; 76, comma 4; articoli 95, 96, 97,
98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, e 110; 111,
112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 123 e 124; 125, 126, 127, 130,
131, 134, 136 e 137 della legge della Regione Toscana 31 dicembre
2024, n. 61 pubblicata nel BUR n. 2, parte prima, in data 8 gennaio
2025, recante «Testo unico del turismo».
Le norme della legge regionale, recanti la disciplina in modo
organico del sistema turistico regionale, ad avviso del Governo,
presentando diversi profili di illegittimita' costituzionale, devono
essere impugnate per i seguenti:
Motivi
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 22, comma 6, della legge
della Regione Toscana 31 dicembre 2024, n. 61, per violazione degli
articoli 3 e 41 della Costituzione.
L'art. 22, comma 6, prevede che «Gli alberghi possono associare
nella gestione, in aumento della propria capacita' ricettiva e nei
limiti del 40 per cento della medesima, salvo che il comune non
stabilisca una percentuale inferiore, unita' immobiliari residenziali
nella loro disponibilita', ubicate entro duecento metri, misurati nel
piu' breve percorso pedonale possibile, dalla struttura medesima,
purche' sia garantita l'unitarieta' della gestione, l'utilizzo dei
servizi della struttura alberghiera e gli standard qualitativi e di
sicurezza analoghi al livello di classificazione dell'albergo. Ferma
restando la possibilita' di mantenere i requisiti strutturali e
igienico-sanitari previsti per le case di civile abitazione,
l'utilizzo delle unita' immobiliari per le attivita' di cui al
presente comma e' consentito previo mutamento, ai fini urbanistici,
della destinazione d'uso da residenziale a turistico-ricettiva».
La disposizione non risulta in linea con l'esigenza di garantire
il rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalita' sottesi
all'art. 3 della Costituzione, dal momento che il potere comunale di
stabilire una percentuale inferiore al 40 per cento della capacita'
ricettiva non e' riferito ad alcun criterio di commisurazione
predeterminato per legge e puo', quindi, dare luogo ad applicazioni
arbitrarie e immotivate.
Risulta dunque incisa la liberta' d'impresa degli albergatori,
tutelata dall'art. 41 della Costituzione rispetto alla quale la
possibilita' di incrementare la capacita' ricettiva dell'azienda e'
funzionale.
La liberta' d'impresa e' dunque esposta al rischio di limitazioni
territoriali non giustificate da reali ragioni di interesse pubblico,
non essendo chiaro su quali basi ciascun comune possa comprimere il
diritto ad aumentare la propria capacita' ricettiva sino ad
annullarlo integralmente.
La sussistenza della violazione degli articoli 3 e 41 della
Costituzione emerge alla stregua dei principi piu' volte enunciati
dalla giurisprudenza costituzionale.
L'iniziativa economica privata, come enuncia il primo comma
dell'art. 41 della Costituzione, e' oggetto di una liberta'
garantita, nella cui protezione si esprime, quale principio generale
di ispirazione liberista, la tutela costituzionale dell'attivita'
d'impresa, pur nel rispetto dell'«utilita' sociale» con cui non puo'
essere in contrasto (secondo comma dell'art. 41). In simmetria con il
parametro interno, la liberta' di impresa - da leggere oggi anche
alla luce dei Trattati e, in generale, del diritto dell'Unione
europea (sentenza n. 218 del 2021) - e' riconosciuta, altresi',
dall'art. 16 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a
Strasburgo il 12 dicembre 2007 (CDFUE).
Le possibili limitazioni di tale liberta' devono, innanzi tutto,
avere una base legale, stante «la regola della riserva di legge nel
campo delle private liberta' nella materia economica, comprensive
della liberta' di iniziativa» (sentenza n. 40 del 1964); regola per
cui le «determinazioni della legge [...] possono essere diverse anche
di contenuto, a seconda della natura dell'attivita' economica e della
utilita' sociale da perseguire ma non possono mai mancare del tutto»
(sentenza n. 388 del 1992).
Inoltre, il bilanciamento tra lo svolgimento dell'iniziativa
economica privata e la salvaguardia dell'utilita' sociale deve
rispondere, in ogni caso, ai principi di ragionevolezza e
proporzionalita' (art. 3, primo comma della Costituzione).
Si tratta di una «complessa operazione di bilanciamento» per la
quale vengono in evidenza «il contesto sociale ed economico di
riferimento», «le esigenze generali del mercato in cui si realizza la
liberta' di impresa», nonche' «le legittime aspettative degli
operatori» (sentenza n. 218 del 2021). Nel rispetto di tali principi
non e' configurabile una lesione della liberta' d'iniziativa
economica ove l'apposizione di limiti di ordine generale al suo
esercizio corrisponda all'utilita' sociale. Se e' vero, quindi, che
la liberta' di impresa puo' essere limitata in ragione di tale
bilanciamento, tuttavia, come ha piu' volte sottolineato codesta
Corte, per un verso, l'individuazione dell'utilita' sociale non deve
essere arbitraria e, per un altro, gli interventi del legislatore non
possono perseguirla con misure palesemente incongrue (ex plurimis,
sentenze n. 85 del 2020, n. 151 e n. 47 del 2018, n. 16 del 2017, n.
203 del 2016, n. 56 del 2015, n. 247 e n. 152 del 2010 e n. 167 del
2009).
Nella fattispecie, come anticipato, il citato art. 22, comma 6,
si pone in contrasto con gli articoli 3 e 41 della Costituzione,
atteso che il legislatore attribuisce ai comuni il potere di
introdurre trattamenti ingiustificati non in linea con il principio
di proporzionalita' - ragionevolezza e a detrimento della tutela
della liberta' d'iniziativa economica, esposta concretamente a
rischio in assenza di ragioni di utilita' sociale. Il potere
attribuito ai comuni di fissare una percentuale inferiore al limite
previsto dalla legge regionale per l'aumento della capacita'
ricettiva alberghiera si pone, infatti, quale misura palesemente
incongrua e in ogni caso tale da «condizionare le scelte
imprenditoriali in grado cosi' elevato da indurre sostanzialmente la
funzionalizzazione dell'attivita' economica [...], sacrificandone le
opzioni di fondo o restringendone in rigidi confini lo spazio e
l'oggetto delle stesse scelte organizzative» (sentenza n. 548 del
1990).
2) Illegittimita' costituzionale degli articoli 41, commi 3 e 4, 42,
43, 44,45 e 144 della legge della Regione Toscana 31 dicembre 2024,
n. 61, per violazione degli articoli 3, 41, 42, 117, comma 2, lettera
1) della Costituzione, in relazione all'art. 832 del codice civile.
Gli articoli 41, commi 3 e 4, 42, 43, 44,45 e 144, dettano
disposizioni in materia di strutture ricettive extra-alberghiere con
le caratteristiche della civile abitazione.
In particolare, l'art. 41, comma 3, cit. stabilisce che
l'esercizio delle attivita' di affittacamere, bed and breakfast, case
e appartamenti per vacanze e residenze d'epoca «e' consentito
esclusivamente in immobili e unita' immobiliari aventi, ai fini
urbanistici, destinazione d'uso turistico-ricettiva», con cio'
escludendo quelli aventi destinazione d'uso residenziale. Soggiunge
il comma 4 che l'attivita' di affittacamere, bed and breakfast o di
residenza d'epoca «svolta da uno stesso soggetto, o da societa'
controllate o collegate ai sensi dell'art. 2359 del codice civile
riferibili al medesimo, in piu' strutture ricettive nell'ambito del
medesimo edificio non puo' comunque superare il numero di camere e la
capacita' ricettiva di una singola struttura».
I successivi articoli 42, 43, 44 e 45, poi, prevedono per tutte
le suddette strutture ricettive non alberghiere (1) , la gestione
unicamente «in forma imprenditoriale», escludendo cosi' che in
Toscana possa svolgersi attivita' di affittacamere, bed and
breakfast, case e appartamenti per vacanze e residenze d'epoca in
forma non imprenditoriale.
In via transitoria, poi, l'art. 144, comma 3, della legge
regionale impugnata stabilisce che le previsioni del citato art. 41,
comma 3, in materia di destinazione d'uso, si applicano a far data
dal 1° luglio 2026.
Il complesso delle sopra riportate disposizioni risulta
gravemente lesivo della competenza legislativa esclusiva statale in
materia di ordinamento civile, di cui agli articoli 42, comma 2 e
117, comma 2, lettera 1) della Costituzione, posto che la proprieta'
privata e' riconosciuta e garantita dalla legge «che ne determina i
modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne
la funzione sociale [...]». La scelta, radicale e incomprensibile, di
non consentire piu' sul territorio toscano l'esercizio in forma non
imprenditoriale delle attivita' di affittacamere, bed and breakfast,
case e appartamenti per vacanze e residenze d'epoca limita fortemente
la possibilita' per i (soli) proprietari di immobili della regione di
godere appieno del proprio diritto dominicale, concedendone il
godimento a terzi per finalita' turistiche, come invece avviene nel
resto d'Italia.
Oltretutto, il contenuto del diritto di proprieta', tra cui la
scelta di sfruttare economicamente le potenzialita' offerte da un
bene anche in forma non imprenditoriale, rientra pacificamente nella
materia dell'ordinamento civile, posto che l'art. 832 del codice
civile stabilisce in termini generali che il proprietario «ha diritto
di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo, entro i
limiti e con l'osservanza degli obblighi stabiliti dall'ordinamento
giuridico».
Il concetto di limitazioni al diritto dominicale, sotteso tanto
all'art. 42 della Costituzione che all'art. 832 del codice civile,
tuttavia, non appare compatibile con le previsioni contenute negli
articoli 42, 43,44 e 45, che prescrivono, per tutte le suddette
strutture ricettive aventi le caratteristiche della civile
abitazione, la sola gestione «in forma imprenditoriale». Si tratta,
infatti, di una restrizione legale non collegata ne' ad una
peculiarita' del territorio toscano rispetto al resto della
Repubblica, ne' ad esigenze di pubblico interesse volte a conformare
in modo cosi' rigido la proprieta' immobiliare rispetto alla sua
funzione sociale.
Al contrario, in modo del tutto sproporzionato e irragionevole,
dette previsioni hanno per oggetto di deprivare un'amplia platea di
proprietari fondiari della possibilita' di ritrarre un reddito dai
loro beni e, addirittura, per effetto di ostacolare la produzione di
un gettito tributario per tali attivita', non essendovi alcuna
certezza in merito al fatto che gli immobili in questione sarebbero
altrettanto utilmente valorizzabili. Ad aggravare tale situazione,
viene poi introdotta un'irragionevole discriminazione operata in sede
di disposizioni transitorie tra i proprietari che, alla data di
entrata in vigore della legge, esercitavano dette attivita' in forma
non imprenditoriale, che possono continuare a farlo in conformita'
alla legislazione previgente, e coloro i quali intendono per la prima
volta avvalersi di tale facolta' dominicale in epoca successiva, ai
quali e' preclusa.
Per cio' che riguarda l'esclusione della destinazione d'uso
residenziale (art. 41, comma 3), la relativa prescrizione appare
manifestamente illogica e incoerente con le caratteristiche
fondamentali di questo tipo di ricettivita' per come definita dalla
stessa legge regionale in oggetto. Infatti, se le strutture ricettive
si qualificano per il fatto di avere «le caratteristiche della civile
abitazione» non si comprende poi per quale obiettiva ragione di
interesse pubblico esse debbano avere una differente destinazione dal
punto di vista urbanistico e non possano, cioe', averne una
residenziale. Si tratta di disposizione non in linea con il principio
di ragionevolezza e che lede l'esercizio del diritto dominicale; essa
non risponde ad esigenze imperative di interesse generale che possono
giustificare restrizioni alla liberta' di organizzazione e
svolgimento dell'attivita' di impresa.
L'art. 144, comma 3 delinea un'irragionevole discriminazione
atteso che la citata disposizione transitoria distingue - per
individuare l'ambito di applicazione temporale - tra i proprietari
che, alla data di entrata in vigore dell'art. 41, comma 3 (31 luglio
2026), esercitavano le attivita' etra-alberghiera con destinazione
d'uso residenziale sia turistico ricettiva, che possono continuare a
farlo in conformita' alla legislazione urbanistica previgente, e
coloro i quali intendono per la prima volta avvalersi di tale
facolta' in epoca successiva, ai quali e' preclusa.
Da ultimo, anche la limitazione contenuta nell'art. 41, comma 4,
alla gestione di tali strutture nell'ambito del medesimo edificio,
che «non puo' comunque superare il numero di camere e la capacita'
ricettiva di una singola struttura», e' del tutto priva di
ragionevolezza; inoltre, non solo lede il diritto dominicale ma si
pone anche in aperto contrasto, al pari della precedente disposizione
citata, con la liberta' di iniziativa economica, di cui all'art. 41
della Costituzione, posto che preclude alla ricettivita' svolta in
forma imprenditoriale la possibilita' di trovare l'assetto
organizzativo e dimensionale ritenuto piu' confacente alla produzione
di ricchezza..
Per tutte le ragioni sopra esposte, gli articoli 41, commi 3 e 4,
42, 43, 44, 45 e 144, presentano evidenti profili di illegittimita'
costituzionale per violazione degli articoli 3, 41, 42, 117, comma 2,
lettera 1) della Costituzione, in relazione all'art. 832 del codice
civile, perche', oltre ad essere gravemente lesive della competenza
esclusiva in materia di ordinamento civile, introducono limitazioni
irragionevoli e sproporzionate al diritto del proprietario di
disporre del proprio immobile concedendone il godimento a terzi per
fini turistici, oltre che alla liberta' d'intrapresa.
3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 59 della legge della
Regione Toscana 31 dicembre 2024, n. 61, per violazione degli
articoli 3, 117, secondo comma, lettere l) ed s) della Costituzione,
in relazione all'art. 832 del codice civile.
L'art. 59 prevede criteri e limiti per lo svolgimento
dell'attivita' di locazione turistica breve, consentendo ai comuni a
piu' alta densita' turistica e ai capoluoghi di provincia di
individuare, con proprio regolamento «zone o aree in cui definire
criteri e limiti specifici per lo svolgimento, per finalita'
turistiche, delle attivita' di locazione breve di cui all'articolo 4,
comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 [...] esercitate
anche in forma imprenditoriale».
La detta disposizione prosegue, precisando che «2. I criteri e i
limiti di cui al comma 1, nel rispetto dei principi di stretta
necessita, proporzionalita' e non discriminazione, sono individuati
al fine di perseguire la corretta fruizione turistica del patrimonio
storico, artistico e culturale, la preservazione del tessuto sociale,
nonche' di garantire un'offerta sufficiente ed economicamente
accessibile di alloggi destinati alla locazione a lungo termine. Tali
criteri, in riferimento alla zona o area interessata, sono definiti
tenendo conto, in particolare: a) del rapporto tra il numero di posti
letto nelle unita' immobiliari ad uso abitativo oggetto di locazione
breve e la popolazione residente; b) della distribuzione e della
capacita' ricettiva delle strutture ricettive alberghiere ed
extralberghiere; c) delle caratteristiche del tessuto urbano; d)
della necessita' di tutelare, anche con riferimento alla
sostenibilita' ambientale, il valore archeologico, storico, artistico
e paesaggistico; e) della necessita' di garantire che il servizio di
accoglienza sia effettuato con elevati standard qualitativi; f) di
ogni altro elemento utile ai fini della valutazione dell'impatto,
diretto o indiretto, della diffusione delle locazioni brevi sulla
disponibilita' di alloggi a prezzo accessibile e sulla
residenzialita', anche in termini qualitativi. 3. I criteri e i
limiti di cui al comma 1, tenuto conto di quanto disposto al comma 2,
possono consistere, in particolare: a) nella limitazione, per
determinate zone omogenee, dello svolgimento dell'attivita' di
locazione breve; b) nell'individuazione di uno specifico rapporto che
deve sussistere fra superficie dell'immobile e numero di ospiti
ammessi; c) nella definizione di requisiti e standard di qualita' che
gli immobili adibiti a locazione breve devono possedere con
riferimento, in particolare, all'accessibilita' degli spazi, agli
standard igienico-sanitari, al decoro degli ambienti, nonche' alla
presenza di servizi di connettivita'. 4. Nei comuni dotati del
regolamento di cui al comma 1, l'esercizio dell'attivita' di
locazione breve, per le zone o aree interessate, e' subordinato al
rilascio al locatore di un'autorizzazione di durata quinquennale per
ciascuna unita' immobiliare che si intende locare. Il comune puo'
stabilire un limite massimo di autorizzazioni per determinate zone
omogenee. 5. La richiesta di autorizzazione contiene gli elementi che
costituiscono oggetto della comunicazione di cui all'art. 60 o della
SCIA di cui all'art. 61. Il rilascio dell'autorizzazione esonera il
richiedente dagli adempimenti previsti dai medesimi articoli. 6.
Resta consentita, senza previa autorizzazione, la locazione breve di
una porzione dell'unita immobiliare in cui il locatore ha la
residenza, nonche' di un singolo locale all'interno della medesima
unita' immobiliare. 7. I comuni, nell'ambito del regolamento di cui
al comma 1, stabiliscono disposizioni transitorie volte ad assicurare
un'attuazione graduale dei criteri e dei limiti previsti dal presente
articolo. Tali disposizioni, in fase di prima attuazione del
regolamento, escludono dall'applicazione dei medesimi limiti, per un
periodo non inferiore a tre anni e non superiore a cinque anni, gli
immobili e le unita' immobiliari gia' destinati, nel corso dell'anno
2024, all'attivita' di locazione breve, in conformita' alla normativa
vigente».
La disposizione impugnata e' palesemente lesiva innanzitutto
della competenza legislativa statale esclusiva in materia di
ordinamento civile in quanto, in disparte la descrizione dei
presupposti per l'introduzione a livello locale di un simile
penetrante regime amministrativo per l'esercizio dell'attivita' di
locazione breve, finisce per consentire limitazioni su base
micro-territoriale dei diritti dominicali dei proprietari
immobiliari, ai quali puo' essere radicalmente precluso o puo' essere
reso estremamente difficoltoso ritrarre un reddito dai propri beni
concedendone il godimento a terzi per scopi turistici.
Inoltre, l'art. 59, citato si fa illegittimamente interprete di
interessi pubblici che l'art. 117, secondo comma, lettera s) della
Costituzione riserva all'esclusiva potesta' legislativa statale, come
e' per la tutela dei beni culturali, tale essendo il senso da
attribuire all'espressione «corretta fruizione turistica del
patrimonio storico, artistico e culturale» richiamata dalla medesima
disposizione regionale.
Il tutto per tacere del fatto che la stessa potesta' normativa
secondaria, pur essendo ascrivibile ai poteri afferenti alla materia
del Governo del territorio, come tale devoluta alla competenza
legislativa concorrente dall'art. 117, terzo comma della
Costituzione, non e' prevista come principio fondamentale della
materia in alcuna legge statale di settore, dato che ne' il decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ne' il decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, o neppure il decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, consentono in alcun modo ai
comuni di intervenire sullo specifico fenomeno delle locazioni brevi
ad uso turistico negli stringenti termini prefigurati dalla legge
regionale toscana.
Inoltre, nel merito dei criteri in concreto enucleati, la
disposizione appare anche gravemente contraddittoria perche' quale
giustificazione per l'introduzione di detta specifica potesta' locale
di Governo del territorio - che come detto e' sconosciuta alla
legislazione statale, che dovrebbe invece darle un fondamento -
indica la finalita' di «preservazione del tessuto sociale» e «di
garantire un'offerta sufficiente ed economicamente accessibile di
alloggi destinati alla locazione a lungo termine»; nondimeno, nella
concreta declinazione dei relativi criteri, si limita a fare generico
riferimento a «ogni altro elemento utile ai fini della valutazione
dell'impatto, diretto o indiretto, della diffusione delle locazioni
brevi sulla disponibilita' di alloggi a prezzo accessibile e sulla
residenzialita', anche in termini qualitativi».
In altri termini, i mezzi predisposti per raggiungere lo scopo
non sono coerenti con gli obiettivi dichiarati, posto che la
«distribuzione e ... [la] capacita' ricettiva delle strutture
ricettive alberghiere ed extraalberghiere», «le caratteristiche del
tessuto urbano», la «necessita' di tutelare, anche con riferimento
alla sostenibilita' ambientale, il valore archeologico, storico,
artistico e paesaggistico» e la «necessita' di garantire che il
servizio di accoglienza sia effettuato con elevati standard
qualitativi», indicate quali criteri per l'esercizio della potesta'
regolamentare dei comuni, non hanno alcuna attinenza con il diverso
tema, proclamato come centrale, della garanzia della disponibilita'
di un numero adeguato di alloggi a prezzo accessibile.
In conclusione l'art. 59 della legge in oggetto presenta palesi
profili di illegittimita' costituzionale per violazione degli
articoli 3, 117, secondo comma, lettere l) ed s) della Costituzione,
in relazione all'art. 832 del codice civile, perche' introduce un
regime amministrativo limitativo del diritto del proprietario di
disporre del proprio immobile concedendone il godimento a terzi per
fini turistici, al dichiarato scopo di tutelare interessi pubblici
devoluti all'esclusiva competenza statale, attraverso una potesta' di
Governo del territorio sconosciuta ai principi generali della materia
sanciti da fonti statali e al fine di perseguire obiettivi dichiarati
distonici rispetto ai mezzi a cio' predisposti.
4) Illegittimita' costituzionale dell'art. 76, comma 4 della legge
della Regione Toscana 31 dicembre 2024, n. 61 per violazione
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione in relazione all'art.
20 del decreto legislativo n. 79 del 2011 quale norma interposta e
dell'art. 117, primo e secondo comma, lettera e), della Costituzione.
Giova muovere da una premessa di carattere generale in merito
alle numerose disposizioni contenute nei Titoli VI e VIII della legge
regionale riguardanti, rispettivamente le agenzie di viaggio e
turismo e le professioni turistiche.
Le disposizioni che saranno di seguito specificamente
individuate, presentano plurimi profili di illegittimita'
costituzionale comuni a tutte le disposizioni che saranno di seguito
illustrate.
Si tratta di disposizioni meramente ripetitive di norme contenute
in leggi statali; cio', in violazione del consolidato orientamento
della giurisprudenza costituzionale, secondo cui «alla legge
regionale non e' consentito ripetere quanto gia' stabilito da una
legge statale (sentenze n. 153 e n. 424 del 2006 nonche' n. 57 del
2007)» (Corte costituzionale, 29 ottobre 2009, n. 271).
In altri casi, si tratta di disposizioni recanti una disciplina
distonica o comunque non pienamente corrispondente a quella recata
dalle leggi statali ovvero si tratta di disposizioni che introducono
nuove figure professionali; cio', in violazione dei principi in
materia di concorrenza, la cui tutela e' riservata alla potesta'
legislativa esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera e) della Costituzione e dell'art. 117, terzo comma, in
materia di riparto di competenze tra Stato e regioni in materia
disciplina delle professioni. A tal ultimo riguardo, secondo il
consolidato orientamento del giudice delle leggi, «la potesta'
legislativa regionale nella materia concorrente delle "professioni"
deve rispettare il principio secondo cui l'individuazione delle
figure professionali, con i relativi profili e titoli abilitanti, e'
riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo Stato,
rientrando nella competenza delle regioni la disciplina di quegli
aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realta'
regionale; e che tale principio, al di la' della particolare
attuazione ad opera dei singoli precetti normativi, si configura
[...] quale limite di ordine generale, invalicabile dalla legge
regionale, da cio' derivando che non e' nei poteri delle regioni dar
vita a nuove figure professionali" (sentenza n. 98 del 2013, come
richiamata dalla sentenza n. 209 del 2020)» (Corte costituzionale, 23
giugno 2023, n. 127).
Ne' sembra, sul piano tecnico, che la circostanza che il
legislatore regionale abbia utilizzato, nell'istituire nuove figure
professionale, la locuzione «nelle more della definizione da parte
dello Stato del relativo profilo professionale», prospettando una
sorta di cedevolezza della disciplina regionale in presenza di un
intervento da parte del legislatore nazionale, possa, ex se, rendere
costituzionalmente legittima l'iniziativa del legislatore regionale.
Infatti, la c.d. «cedevolezza invertita» (che, come noto, opera al
contrario rispetto al suo normale funzionamento, quello ossia in base
al quale lo Stato, onde evitare vuoti normativi nell'ordinamento
giuridico e dunque allo scopo di scongiurare il pericolo di lacune
normative nel sistema, disciplina ambiti riservati alla competenza
regionale sino a quando le Regioni non interverranno con propri
provvedimenti) e' stata ammessa dalla Corte costituzionale con le
note sentenze n. 1 del 2019 e n. 222 del 2020 esclusivamente in
relazione a situazioni nelle quali si intreccino quantomeno
competenze statali e regionali, riconoscendo in tale caso alle
regioni la possibilita' di intervenire e di disciplinare
provvisoriamente ed eccezionalmente la materia, in caso di inerzia
statale e fino all'adozione delle relativa disciplina statale.
Orbene, in relazione alla materia delle professioni, il principio
della c.d. cedevolezza invertita non e' in alcun modo predicabile in
quanto ontologicamente incompatibile con l'esigenza di assicurare, in
caso di istituzione di nuove figure professionali, una disciplina
unitaria funzionale ad assicurare la concorrenza sull'intero
territorio nazionale, ad evitare indebite discriminazioni legate ad
ambiti territoriali infra statuali e a garantire il pieno esercizio
della libera prestazione di servizi e della liberta' di stabilimento
di cui agli articoli 49 e 56 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea nonche' il conseguimento degli obiettivi di cui
alla direttiva 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE (relativa ai servizi
nel mercato interno) e alla direttiva 7 settembre 2005, n. 2005/36/CE
(relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali).
A cio' aggiungasi che, diversamente opinando, l'istituzione di
una nuova figura professionale, con l'individuazione dei relativi
profili e dei titoli abilitanti, verrebbe rimessa all'iniziativa
delle Regioni e non anche dello Stato (come ripetutamente affermato
dal giudice delle leggi) cui spetta invece in via esclusiva il
compito di verificare se una determina attivita' abbia il contenuto e
i connotati necessari per essere qualificata come una professione. In
tal senso, l'assenza di una disciplina statale recante la
positivizzazione di una determinata attivita' come una professione,
lungi dal potersi qualificare come una mera inerzia legittimante (in
ipotesi) l'assunzione di iniziative legislative da parte delle
singole regioni, ben puo' qualificarsi come volonta' del legislatore
statale di non intervenire, con conseguente impossibilita' per il
legislatore regionale di superare o di sostituirsi alla stessa.
Tanto evidenziato in termini generali, con specifico riguardo
alle singole disposizioni della legge regionale in oggetto, si
procede ora ad esaminare, con il presente motivo, le disposizioni del
titolo VI oggetto che sono oggetto di censura.
Per quanto riguarda le norme contenute nel titolo VI della legge
in esame, recante la disciplina delle «Agenzie di viaggio e turismo»,
l'art. 76 regola i requisiti e gli obblighi per l'esercizio
dell'attivita' delle agenzie di viaggio e turismo.
Nel dettaglio, l'art. 76 prevede che: «1. Il titolare
dell'agenzia di viaggio e il suo rappresentante, ai sensi
dell'articolo 8 del regio decreto 773/1931, devono essere in possesso
dei requisiti previsti dagli articoli 11 e 92 del medesimo regio
decreto 773/1931. 2. In caso di societa' o di organismo collettivo, i
requisiti di cui al comma 1 sono posseduti da tutti i soggetti per i
quali e' previsto l'accertamento antimafia ai sensi dell'art. 85 del
d.lgs. 159/2011. 3. Il titolare di agenzia di viaggio o il
rappresentante legale in caso di societa' o, in loro vece, il
preposto, deve essere in possesso dell'abilitazione a direttore
tecnico di agenzia di viaggio. 4. Il direttore tecnico deve prestare
la propria attivita' lavorativa con carattere di continuita' ed
esclusivita' in una sola agenzia. 5. Le agenzie di viaggio sono
tenute a stipulare polizze assicurative di responsabilita' civile a
favore del viaggiatore, ai sensi dell'art. 47, comma 1, dell'allegato
1 al d.lgs. 79/2011. 6. Le agenzie di viaggio sono tenute a fornire
idonea garanzia per i casi di insolvenza o fallimento, ai sensi
dell'art. 47, commi 2 e 3, dell'allegato 1 al d.lgs. 79/2011. 7.
L'attivita' di agenzia di viaggio e' svolta in un locale idoneo, nel
rispetto della normativa vigente in materia di edilizia, urbanistica
e di destinazione d'uso, che in caso di vendita diretta al pubblico
deve essere aperto al pubblico.».
Ai sensi dell'art. 76, comma 4, il direttore tecnico dell'agenzia
di viaggio deve prestare la propria attivita' lavorativa con
carattere di continuita' ed esclusivita' per una sola agenzia.
Al riguardo, si osserva preliminarmente che, come noto, la
professione di «Direttore tecnico di agenzia di viaggi e turismo» e'
contemplata dall'art. 20 del c.d. «Codice del turismo», approvato con
decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79, secondo cui: «Con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro delegato
sono fissati i requisiti professionali a livello nazionale dei
direttori tecnici delle agenzie di viaggio e turismo, previa intesa
con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le Province autonome di Trento e di Bolzano».
Con decreto ministeriale n. 1432 del 2021, il Ministero del
turismo e', quindi, intervento a dettare i requisiti richiesti a
livello nazionale per l'esercizio della professione dei direttori
tecnici delle agenzie di viaggio e turismo, senza prevedere alcun
vincolo di esclusivita' in capo agli stessi.
Conseguentemente, la disposizione introdotta all'art. 76, comma 4
della legge regionale in esame, travalica anzitutto i limiti della
competenza legislativa concorrente attribuita al legislatore
regionale ai sensi dell'art. 117, comma terzo, della Costituzione,
che colloca le «professioni» tra le materie oggetto di potesta'
legislativa concorrente.
In questa materia, infatti, spetta allo Stato la determinazione,
per via legislativa, dei principi fondamentali, mentre alle regioni
compete la determinazione della disciplina di dettaglio.
La consolidata giurisprudenza Corte costituzionale ha piu' volte
riconosciuto che «la potesta' legislativa regionale nella materia
concorrente delle professioni deve rispettare il principio secondo
cui l'individuazione delle figure professionali, con i relativi
profili e titoli abilitanti, e' riservata, per il suo carattere
necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella competenza
delle regioni la disciplina di quegli aspetti che presentano uno
specifico collegamento con la realta' regionale. Tale principio, al
di la' della particolare attuazione ad opera dei singoli precetti
normativi, si configura infatti quale limite di ordine generale,
invalicabile dalla legge regionale. Da cio' deriva che non e' nei
poteri delle regioni dar vita a nuove figure professionali» (sentenza
n. 153 del 2006, nonche', ex plurimis sentenze n. 57 del 2007, n. 424
del 2006 e n. 300 del 2010)» (Corte costituzionale, 23 giugno 2023,
n. 127; cfr. altresi' Corte costituzionale n. 178/2014).
La disposizione regionale, altresi', nell'introdurre delle
limitazioni valide soltanto sul suolo regionale, determina una
disparita' di trattamento tra gli operatori del settore che
esercitano l'attivita' nella regione Toscana e quelli che, invece,
operano in altre regioni nelle quali non e' previsto alcun vicolo di
esclusivita', con effetti negativi anche in termini di rischio di
frammentazione, a livello regionale, della disciplina di tale
professione, con conseguente violazione dei principi in materia di
concorrenza, la cui tutela e' riservata alla potesta' legislativa
esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, primo e comma secondo,
lettera e) della Costituzione.
Alla luce delle considerazioni che precedono, l'art. 76, comma 4
della legge regionale in oggetto e' in contrasto con l'art. 117,
terzo comma, della Costituzione in relazione all'art. 20 del decreto
legislativo n. 79 del 2011 quale norma interposta e con l'art. 117,
primo comma e secondo comma, lettera e), della Costituzione.
5) Illegittimita' costituzionale degli articoli 95, 96, 97, 98, 99,
100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, e 110 per
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione in
relazione all'art. 6 dell'Allegato 1 al decreto legislativo n. 79 del
2011 e all'art. 1, comma 3, del decreto legislativo 2 febbraio 2006,
n. 30 quali norme interposte e dell'art. 117, primo e secondo comma,
lettera e), della Costituzione Il titolo VIII reca disposizioni in
materia di «professioni turistiche» che risultano presentare plurimi
comuni profili di illegittimita' costituzionale. In particolare, il
Capo II (artt. 95-101) e il Capo III (art. 102-110) del titolo VIII
disciplinano, rispettivamente, la figura del c.d. «Accompagnatore
turistico» e della «Guida ambientale».
Con riferimento alla figura del c.d. «Accompagnatore turistico»
si indicano di seguito le disposizioni della legge regionale oggetto
di censura.
L'art. 95, al comma 1, stabilisce che: «Nell'ambito della
definizione delle professioni turistiche di cui all'art. 6
dell'allegato 1 al d.lgs. 79/2011 e nelle more della definizione da
parte dello Stato del relativo profilo professionale, e'
accompagnatore turistico chi, per professione, accompagna singole
persone o gruppi durante viaggi, attraverso il territorio nazionale o
estero, per curare l'attuazione dei programmi di viaggio e assicurare
i necessari servizi di assistenza per tutta la sua durata, fornendo
significative informazioni di interesse turistico sulle zone di
transito, al di fuori dell'ambito di competenza delle guide
turistiche.» mentre al comma 2, prevede che: «Non sono soggetti alle
disposizioni del presente capo i dipendenti delle agenzie di viaggio
nell'esercizio della propria attivita' lavorativa».
Vengono, poi, disciplinati i requisiti per l'esercizio della
professione di accompagnatore turistico (art. 96), i corsi di
qualificazione riconosciuti dalla regione (articoli 97-98), la
pubblicita' dei prezzi (art. 99), le sanzioni amministrative in caso
di esercizio della stessa in assenza dei requisiti stabiliti dalla
regione (art. 100) e il divieto di prosecuzione dell'attivita' in
caso di perdita di uno dei requisiti dell'attivita' (art. 101).
Quanto alla figura della c.d. «Guida ambientale», l'art. 102,
comma 1, della legge regionale fornisce la seguente definizione:
«Nell'ambito della definizione delle professioni turistiche di cui
all'art. 6 dell'allegato 1 al d.lgs. 79/2011 e nelle more della
definizione da parte dello Stato del relativo profilo professionale,
e' guida ambientale chi, per professione, accompagna persone singole
o gruppi assicurando la necessaria assistenza tecnica, nella visita
di ambienti naturali, anche antropizzati, di musei eco ambientali,
allo scopo di illustrarne gli elementi, le caratteristiche, i
rapporti ecologici, il legame con la storia e le tradizioni
culturali, le attrattive paesaggistiche, e di fornire, inoltre,
elementi di educazione ambientale. Sono esclusi i percorsi che
richiedono comunque l'uso di attrezzature e di tecniche
alpinistiche».
L'art. 102, comma 2, rinvia ad un regolamento regionale «le
articolazioni della professione».
Vengono poi disciplinati i requisiti per l'esercizio della
professione di guida ambientale (art. 103), i rapporti con le
professioni di guida alpina e di guida del parco o della riserva
naturale (art. 104), i corsi di qualificazione e specializzazione
riconosciuti dalla regione (articoli 105 e 106), gli obblighi
professionali (art. 107) e la pubblicita' dei prezzi (art. 108) le
sanzioni amministrative in caso di esercizio della stessa in assenza
dei requisiti stabiliti dalla regione (art. 109110).
Tanto premesso, le dette disposizioni della legge regionale, nel
momento in cui hanno previsto l'introduzione, ex novo e, in assenza
di una disciplina statale di riferimento, delle figure professionali
dell'accompagnatore turistico e della guida ambientale, si pongono in
contrasto con l'art. 117, terzo comma della Costituzione, che colloca
le «professioni» tra le materie oggetto di potesta' legislativa
concorrente.
Come gia' evidenziato spetta allo Stato la determinazione, per
via legislativa, dei principi fondamentali, mentre alle regioni
compete la determinazione della disciplina di dettaglio.
In altri termini, la potesta' legislativa regionale si esercita
sulle professioni individuate e definite dalla normativa statale
(art. 1, comma 3, del decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 30,
recante norme in tema di ricognizione dei principi fondamentali in
materia di professioni, ai sensi dell'art. 1 della legge 5 giugno
2003, n. 131, secondo cui «La potesta' legislativa regionale si
esercita sulle professioni individuate e definite dalla normativa
statale»).
Al riguardo, la Corte costituzionale ha precisato che: «non
spetta alla legge regionale ne' creare nuove professioni, ne'
introdurre diversificazioni in seno all'unica figura professionale
disciplinata dalla legge dello Stato (sentenza n. 328 del 2009), ne',
infine, assegnare tali compiti all'amministrazione regionale, e in
particolare alla Giunta (sentenze n. 93 del 2008, n. 449 del 2006).
Infatti, la potesta' legislativa regionale si esercita sulle
professioni individuate e definite dalla normativa statale (art. 1,
comma 3, del decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 30, recante
norme in tema di ricognizione dei principi fondamentali in materia di
professioni, ai sensi dell'art. 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131)»
(Corte costituzionale, 22 luglio 2011, n. 230).
Le disposizioni della legge regionale sopra menzionate
introducono la nuova figura professionale dell'accompagnatore
turistico e della guida ambientale di cui vengono definiti, tra gli
altri, i requisiti di accesso alle professioni, cosi' travalicando i
limiti della competenza legislativa concorrente attribuitagli
dall'art. 117, comma terzo, della Costituzione. Il legislatore
regionale non puo' introdurre nuove figure professionali in assenza
della preventiva individuazione delle stesse da parte del legislatore
statale.
Va sul punto evidenziato che in materia di professioni
turistiche, il legislatore nazionale si limita a dettare la
definizione generale delle professioni turistiche, avendo provveduto
a tipizzare soltanto alcune delle professioni riconducibile nella
definizione di cui all'art. 6 dell'allegato 1 al decreto legislativo
n. 79/2011 (recante il «Codice della normativa statale in tema di
ordinamento e mercato del turismo, a norma dell'art. 14 della legge
28 novembre 2005, n. 246, nonche' attuazione della direttiva
2008/122/CE, relativa ai contratti di multiproprieta', contratti
relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di
rivendita e di scambio») a mente del quale «1. Sono professioni
turistiche quelle attivita', aventi ad oggetto la prestazione di
servizi di promozione dell'attivita' turistica, nonche' servizi di
ospitalita', assistenza, accompagnamento e guida, diretti a
consentire ai turisti la migliore fruizione del viaggio e della
vacanza, anche sotto il profilo della conoscenza dei luoghi
visitati.».
Con specifico riguardo alla disciplina delle professioni
turistiche, la Corte costituzionale, nel dichiarare
costituzionalmente illegittima una legge regionale che istitutiva la
figura dello «animatore turistico», ha precisato che «...la
giurisprudenza della Corte e' ferma nel senso che compete allo Stato
l'individuazione dei profili professionali e dei requisiti necessari
per il relativo esercizio. Tali principi sono validi anche con
riguardo alle professioni turistiche. In tal senso, esplicitamente,
la recente sentenza n. 222 del 2008 ha statuito che «l'attribuzione
della materia delle "professioni" alla competenza dello Stato [...]
prescinde dal settore nel quale l'attivita' professionale si esplica
e corrisponde all'esigenza di una disciplina uniforme sul piano
nazionale che sia coerente anche con i principi dell'ordinamento
comunitario. Nel caso in esame, la prima delle due norme regionali
censurate, nel descriverne i connotati distintivi, istituisce una
nuova professione di "animatore turistico", secondo la definizione
sopra indicata, che non trova alcun riscontro nella vigente
legislazione nazionale, ne' in particolare nella legge 29 marzo 2001,
n. 135 (Riforma della legislazione nazionale del turismo), la quale,
all'art. 7, comma 5, definisce "professioni turistiche quelle che
organizzano e forniscono servizi di promozione dell'attivita'
turistica, nonche' servizi di assistenza, accoglienza,
accompagnamento e guida dei turisti..."» (Corte costituzionale, 29
ottobre 2009, n. 271).
Il legislatore regionale, cosi' facendo, introduce altresi' una
frammentazione, a livello regionale, della disciplina di tali
professioni, con conseguente violazione dei principi in materia di
concorrenza, la cui tutela e' riservata in ogni caso alla potesta'
legislativa esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, primo e comma
secondo, lettera e) della Costituzione.
Inoltre, gli articoli 100, 101, 109 e 110 della legge regionale,
nella parte in cui prevedono le sanzioni amministrative pecuniarie e
il divieto di prosecuzione dell'attivita', incorrono nei vizi di
illegittimita' costituzionale gia' denunciati atteso che il
legislatore regionale, non potendo introdurre una siffatta disciplina
in materia di professioni turistiche (accompagnatore turistico e
guida ambientale) per le ragioni gia' esposte, non avrebbe potuto
introdurre le ivi descritte sanzioni amministrative.
Al riguardo, si richiamano i principi fissati da codesta Corte la
quale ha evidenziato che la competenza a prevedere sanzioni
amministrative, ancorche' non costituisca materia a se' stante,
«accede alle materie sostanziali» (sentenza n. 12 del 2004) alle
quali le sanzioni si riferiscono, spettando dunque la loro previsione
all'ente «nella cui sfera di competenza rientra la disciplina la cui
inosservanza costituisce l'atto sanzionabile (ex multis, sentenze n.
90 del 2013, n. 240 del 2007, n. 384 del 2005 e n. 12 del 2004)»
(sentenza n. 148 del 2018, punto 5.1. del Considerato in diritto;
nello stesso senso, sentenza n. 121 del 2018, punto 16.2. del
Considerato in diritto).
Nella fattispecie, come sopra si e' evidenziato, la materia
sostanziale delle professioni e' riservata al legislatore statale che
ne definisce i principi (e, nella fattispecie, i comportamenti che
meritano di essere sanzionati), non potendo dunque il legislatore
regionale invadere, anche sotto tale profilo, la relativa competenza
in materia.
Peraltro, nel richiamare sopra evidenziato in ordine alla
frammentazione contenuta a livello regionale, della disciplina delle
professioni di accompagnatore turistico e guida alpina, con
conseguente violazione dei principi in materia di concorrenza, la cui
tutela e' riservata alla potesta' legislativa esclusiva statale ai
sensi dell'art. 117, primo e comma secondo, lettera e) della Cost, la
previsioni di sanzioni amministrative a livello regionale
relativamente a tale materia, incorre parimenti nei vizi di
illegittimita' costituzionale.
L'art. 103, al comma 3, inoltre prevede che «l'esercizio della
professione di guida ambientale da parte di lavoratori autonomi e'
soggetto a SCIA (Segnalazione certificata di inizio attivita'), da
presentarsi al SUAP competente per il territorio in cui si intende
operare». Analoga disposizione e' contenuta nell'art. 96, comma 3,
con riferimento all'accompagnatore turistico.
Il successivo art. 104, al comma 2: dispone poi che «le guide del
parco o della riserva naturale gia' abilitate ai sensi della legge
regionale 49/1995 possono continuare a esercitare l'attivita'
esclusivamente nel parco o riserva naturale di pertinenza»).
Dette norme limitano la possibilita' di operare fuori dalla
regione, in contrasto con il dettato della recente sentenza della
Corte costituzionale n. 192/2024 la quale ha ulteriormente
consolidato il principio per cui l'individuazione delle professioni
non puo' essere frammentata su base regionale e confermando in tal
modo la necessita' di un coordinamento unitario per garantire
l'uniformita' del mercato e la tutela dell'interesse pubblico (un
assetto normativo, cioe', volto, tra le altre cose, a garantire sia
il pieno diritto alla libera prestazione di servizi e alla liberta'
di stabilimento, di cui agli articoli 49 e 56 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea sia il conseguimento degli
obiettivi di cui alla direttiva 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE
(relativa ai servizi nel mercato interno) e alla direttiva 7
settembre 2005, n. 2005/36/CE (sul riconoscimento delle qualifiche
professionali) La disciplina introdotta dal legislatore regionale,
nel delineare una regolamentazione applicabile esclusivamente al
proprio ambito territoriale di riferimento, e' suscettibile di
impedire e/o ostacolare l'esercizio della medesima attivita' da parte
di operatori residenti nel territorio di altre regioni, con
conseguente violazione dei principi in materia di concorrenza, la cui
tutela e' riservata alla potesta' legislativa esclusiva statale ai
sensi dell'art. 117, comma secondo, lettera e) della Costituzione.
Ne' emerge un particolare collegamento tra le disposizioni
censurate e le peculiari esigenze della realta' territoriale cui la
legge regionale si rivolge, e in relazione alle quali potrebbe
esclusivamente giustificarsi un intervento legislativo di dettaglio
nella materia delle professioni da parte della regione (cfr. sul
punto Corte costituzionale, 4 aprile 2006 n. 153 e id. 22 luglio
2011, n. 230).
Alla luce delle considerazioni che precedono, gli articoli 95,
96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, e
110 della legge regionale in oggetto appaiono censurabili per
contrasto con l'art. 117, comma terzo della Costituzione e con l'art.
117, primo comma della Costituzione, che impone il rispetto del
diritto europeo, con l'articolo 117 secondo comma, lettera e), della
Costituzione, in materia di tutela della concorrenza e con l'art. 6
dell'allegato 1 al decreto legislativo n. 79 del 2011 quale norma
interposta.
6) Illegittimita' costituzionale degli articoli 111, 112, 113, 114,
115, 116, 117, 118, 123 e 124 della legge della Regione Toscana 31
dicembre 2024, n. 61 per violazione dell'art. 117, comma terzo, della
Costituzione e dell'art. 117, primo comma e secondo comma, lettera
l), della Costituzione in relazione alla legge n. 81/1991 quale norma
interposta (artt. 2, 3, 4, 5, 7, 10, 12 e 13).
Il capo IV del titolo VIII della legge regionale detta
disposizioni con riguardo alla figura professionale del maestro di
sci che, per le argomentazioni gia' sopra esposte (e che si intendono
qui integralmente richiamate), travalica anzitutto i limiti della
competenza legislativa concorrente attribuita al legislatore
regionale ai sensi dell'art. 117, comma terzo, della Costituzione,
che colloca le «professioni» tra le materie oggetto di potesta'
legislativa concorrente.
Il legislatore ha fissato, a livello statale, la disciplina dei
maestri di sci nell'ambito della legge n. 81/1991 che fissa, per
l'appunto, i principi fondamentali per la legislazione delle regioni
in materia di ordinamento della professione di maestro di sci.
L'art. 111 fornisce una definizione del profilo professionale
sulla base di quella gia' fornita dall'art. 2 della legge n. 81/1991.
La norma, ripetitiva del contenuto della disposizione statale circa
la definizione della figura professionale, e' inficiata da un vizio
di legittimita' costituzionale in quanto, per giurisprudenza
consolidata del giudice delle leggi, «alla legge regionale non e'
consentito ripetere quanto gia' stabilito da una legge statale
(sentenze n. 153 e n. 424 del 2006 nonche' n. 57 del 2007)» (Corte
costituzionale, 29 ottobre 2009, n. 271).
L'art. 112 istituisce l'albo professionale regionale dei maestri
di sci e prevede che siano tenuti ad iscriversi all'albo regionale i
maestri di sci «che esercitano in modo stabile in Toscana la
professione», intendendosi per tali coloro che hanno «un recapito in
Toscana ai fini dell'offerta delle proprie prestazioni». Si prevede,
inoltre, che l'albo sia «suddiviso, per specialita', nelle seguenti
sezioni: a) maestri di sci alpino; b) maestri di sci di fondo; c)
maestri di sci di snowboard». Al riguardo si evidenzia che, in
materia di regolamentazione delle professioni, gli albi regionali
possono svolgere «funzioni meramente ricognitive o di comunicazione e
di aggiornamento ... dovendo intendersi riferiti a professioni gia'
riconosciute dalla legge statale» (Corte costituzionale 29 ottobre
2009, n. 271 e Id. 23 giugno 2023, n. 127).
Nel caso di specie, sebbene sia la legge statale a prevedere gli
albi regionali dei maestri di sci (art. 3, della legge n. 81/1991),
il legislatore toscano e' andato oltre le proprie competenze in
materia. Anzitutto, a fronte di un profilo professionale
compiutamente definito dalla disciplina statale, la legge regionale
non puo' prevedere la suddivisione dell'albo in diverse «specialita'»
tali da parcellizzare la figura professionale definita dal
legislatore statale in modo unitario. Il legislatore statale,
difatti, si limita a prevedere che «Le regioni possono istituire
corsi ed esami di specializzazione per i maestri di sci» (art. 10, L.
n. 81/1991) e non autorizza certo le regioni a prevedere specifiche
sezioni dell'albo regionale tali da differenziare al suo interno
l'unitaria categoria professionale.
Alla luce delle considerazioni che precedono, appaiono
costituzionalmente illegittime le previsioni dall'art. 112, comma 3,
che prevedono tre sezioni dell'albo regionale nonche' le previsioni
dell'art. 114, comma 3, e 115, comma 3, che prevedono che i corsi di
qualificazione propedeutici all'iscrizione all'albo regionale
riguardino la «singola specialita'».
L'art. 113 stabilisce i requisiti per ottenere l'iscrizione
all'albo, appare anch'esso inficiato da vizi di legittimita'
costituzionale.
Secondo la pacifica giurisprudenza costituzionale «L'indicazione
di specifici requisiti per l'esercizio delle professioni, anche se in
parte coincidenti con quelli gia' stabiliti dalla normativa statale,
viola la competenza statale, risolvendosi in una indebita ingerenza
in un settore (quello della disciplina dei titoli necessari per
l'esercizio di una professione), costituente principio fondamentale
della materia e, quindi, di competenza statale, ai sensi anche
dell'art. 4, comma 2, del decreto legislativo n. 30 del 2006»
(sentenze n. 153 del 2006 e n. 57 del 2007) (Corte costituzionale, 29
ottobre 2009, n. 271).
Peraltro, i requisiti di accesso all'albo regionale previsti dal
legislatore regionale non coincidono perfettamente con quelli gia'
fissati dal legislatore statale.
L'art. 4 della legge n. 81/1991, difatti, prevede al riguardo
quanto segue:
«Possono essere iscritti all'albo dei maestri di sci coloro
che siano in possesso della relativa abilitazione, conseguita con le
modalita' di cui all'art. 6, nonche' dei seguenti requisiti:
a) cittadinanza italiana o di altro Stato appartenente alla Comunita'
economica europea;
b) maggiore eta';
c) [abrogato];
d) possesso del diploma di scuola dell'obbligo;
e) non aver riportato condanne penali che comportino l'interdizione,
anche temporanea, dall'esercizio della professione, salvo che non sia
intervenuta la riabilitazione».
Di contro, l'art. 113 della legge regionale in oggetto prevede i
seguenti requisiti di iscrizione all'albo regionale dei maestri di
sci: «a) idoneita' psico-fisica attestata da certificato rilasciato
dall'azienda unita' sanitaria locale del Comune di residenza; b)
assolvimento dell'obbligo scolastico; c) assenza di condanne con
sentenza passata in giudicato che comportino l'interdizione, anche
temporanea, dall'esercizio della professione, salvo che sia
intervenuta la riabilitazione o che siano decorsi cinque anni dal
giorno in cui la pena e' stata scontata o che, con sentenza passata
in giudicato, sia stata concessa la sospensione condizionale della
pena; d) abilitazione all'esercizio della professione, conseguita
mediante la frequenza dei corsi di qualificazione professionale di
cui all'art. 114 e il superamento dei relativi esami».
Pertanto, la legge regionale prevede il requisito dell'idoneita'
psicofisica che la legge statale allo stato non prevede piu'.
Anche con riferimento al requisito relativo all'assenza di
condanne penali, il legislatore regionale interviene in modo difforme
rispetto alla disciplina statale.
A differenza di quanto disposto dalla legge n. 81/1991, il
legislatore regionale prevede la possibilita' di iscriversi all'albo
ove siano decorsi cinque anni dal giorno in cui la pena e' stata
scontata. Inoltre, il legislatore regionale fa riferimento alla
possibilita' di iscriversi all'albo in presenza di una sospensione
condizionale della pena, cosi' intervenendo sulla disciplina, di
competenza statale, degli effetti sulle pene accessorie del
provvedimento di sospensione condizionale della pena (disciplina allo
stato contenuta all'art. 166 del codice di procedura penale che, a
seguito della modificazione ad opera della legge n. 19/1990, prevede
che la sospensione condizionale delle pene accessorie e' di regola
effetto della sospensione condizionale della pena principale).
La previsione, da parte del legislatore regionale, di specifici
requisiti di iscrizione all'albo regionale si pone, pertanto, in
contrasto con i principi fondamentali della materia previsti dagli
articoli 3, 4 e 5 della legge n. 81/1991, ostacolando oltremodo il
trasferimento dei maestri di sci da un albo regionale all'altro.
L'art. 5 della legge n. 81/1991, difatti, stabilisce che «Le
condizioni per il trasferimento da un albo professionale regionale
all'altro, nonche' per l'autorizzazione all'esercizio temporaneo in
regioni diverse da quelle di iscrizione all'albo sono determinate
dalle leggi regionali, le quali non possono porre prescrizioni e
limitazioni tali da ledere il principio di uguaglianza e da rendere
il trasferimento piu' gravoso rispetto ai requisiti fissati per chi
richiede l'iscrizione ai sensi degli articoli 3 e 4».
Da quanto detto, discende altresi' l'illegittimita' dell'art.
116, commi, 2 e 7, della legge regionale laddove richiama i requisiti
di cui all'art. 113 ai fini dell'iscrizione nell'albo regionale dei
maestri di sci gia' iscritti negli albi professionali di altre
regioni ovvero per l'esercizio stabile della professione da parte di
maestri provenienti da paesi non UE.
Anche in tal caso, il legislatore regionale, richiamando
l'applicazione di requisiti diversi da quelli previsti dalla
disciplina nazionale, ostacola l'iscrizione dei maestri di sci
nell'albo regionale in violazione dei principi fondamentali della
materia posti dalla legge statale.
Oltre che con riguardo ai profili gia' menzionati, la disciplina
regionale relativa ai corsi di qualificazioni (art. 115) si pone in
contrasto con i principi della materia, dettati dall'art. 7 della
legge n. 81/1991 che dispone che «I corsi hanno durata minima di
novanta giorni effettivi di insegnamento e prevedono i seguenti
insegnamenti fondamentali: tecniche sciistiche; didattica; pericoli
della montagna; orientamento topografico, ambiente montano e
conoscenza del territorio regionale di competenza; nozioni di
medicina e pronto soccorso; diritti, doveri e responsabilita' del
maestro; leggi e regolamenti professionali».
Di contro, l'art. 115 della legge regionale demanda la
definizione della durata oraria e delle materie dei corsi a una
deliberazione della giunta regionale (la disposizione stabilisce che
ֿ«Con deliberazione della giunta regionale sono determinate le
materie oggetto dei corsi di cui all'art. 114, il numero delle ore e
le modalita' di accesso. Le materie e gli argomenti dei corsi sono
determinati nel rispetto dei criteri e dei livelli delle tecniche»).
Per quanto riguarda l'art. 116 della legge regionale, i commi 7 e
8 di tale articolo, subordinano l'esercizio stabile e quello
occasionale della professione da parte dei maestri di sci di Stati
non UE al rispetto della condizione di reciprocita' del trattamento.
Si tratta di materia gia' disciplinata dal legislatore statale che ha
stabilito che «Per i cittadini provenienti da Stati diversi da quelli
indicati al comma 2 e in possesso di titoli rilasciati da tali Stati,
l'autorizzazione all'esercizio della professione e' subordinata
all'applicazione di quanto previsto dal testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286» (art. 12, comma 3, della legge n. 81/1991).
In materia, e' intervenuto il decreto legislativo 9 novembre
2007, n. 206, recante «Attuazione della direttiva 2005/36/CE relativa
al riconoscimento delle qualifiche professionali, nonche' della
direttiva 2006/100/CE che adegua determinate direttive sulla libera
circolazione delle persone a seguito dell'adesione di Bulgaria e
Romania», il quale all'art. 5 prevede che: «Ai fini del
riconoscimento di cui al titolo II e al titolo III, capi II e IV,
sono competenti a ricevere le domande, a ricevere le dichiarazioni e
a prendere le decisioni: a) la Presidenza del Consiglio dei ministri
Ufficio per lo sport, per tutte le attivita' che riguardano il
settore sportivo e per quelle esercitate con la qualifica di
professionista sportivo, ad accezione di quelle di cui alla lettera
l-septies), nonche' per le professioni di cui alla legge 2 gennaio
1989, n. 6».
La disposizione nazionale individua, quindi, nel Dipartimento per
lo sport della Presidenza del Consiglio dei ministri l'autorita'
competente a ricevere le domande per il riconoscimento delle
qualifiche professionali degli appartenenti a Paesi extra UE,
contrariamente a quanto previsto dal legislatore regionale, che
invece rimette il riconoscimento alla Federazione italiana sport
invernali, d'intesa con il Collegio nazionale dei maestri di sci,
previa richiesta di nulla osta al Collegio regionale dei maestri di
sci della Regione Toscana.
L'art. 117 della legge regionale prevede che «L'esercizio abusivo
della professione di maestro di sci e' punito ai sensi dell'articolo
348 del codice penale».
Sebbene si tratti di disposizione che rinvia all'art. 348 del
codice penale, la stessa e' costituzionalmente illegittima invadendo
la competenza legislativa esclusiva statale in materia penale di cui
all'art. 117, primo comma, lettera l) posto che, come gia' osservato,
«alla legge regionale non e' consentito ripetere quanto gia'
stabilito da una legge statale (sentenze n. 153 e n. 424 del 2006
nonche' n. 57 del 2007)» (Corte costituzionale, 29 ottobre 2009, n.
271). Difatti, la previsione introdotta dalla legge regionale non
puo' che creare confusione nelle fonti dirette a disciplinare la
materia, confusione che non potrebbe che aumentare laddove il
legislatore statale dovesse in futuro modificare la norma penale
incriminatrice o individuare per la stessa una diversa sedes
materiae.
L'art. 118 disciplina il collegio regionale dei maestri di sci.
Le previsioni ivi contenute sono perlopiu' ripetitive di quanto
gia' previsto dall'art. 13 della legge n. 81/1991 seppure con alcune
difformita' in relazione alla composizione del collegio regionale che
non e' del tutto coincidente con l'analoga previsione di cui all'art.
13, comma 1, della legge n. 81 sopra menzionata. Anche in tal caso,
pertanto, la legge regionale interviene su questioni gia'
disciplinate dalla legge statale di principio.
L'art. 123 della legge regionale introduce un doppio binario
sanzionatorio in materia di sanzioni ai maestri di sci, stabilendo
che «1. Fermo restando quanto previsto dalle norme penali, e'
soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria da euro 2.000,00 a
euro 12.000,00:
a) chiunque esercita stabilmente la professione di maestro di
sci senza essere iscritto all'albo regionale di cui all'art. 112;
b) il maestro di sci di uno stato non membro dell'Unione
europea che esercita temporaneamente l'attivita' senza aver ottenuto
il preventivo nulla osta di cui all'art. 116, comma 8. 2. E' soggetto
alla sanzione amministrativa pecuniaria da euro 600,00 a euro
3.000,00 il maestro di sci che contravviene alla disposizione
dell'art. 120, comma 3. La sanzione e' raddoppiata nell'ipotesi in
cui contravvenga a tale disposizione una scuola di sci. 3. E'
soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria da euro 200,00 a
euro 1.200,00: a) il maestro di sci iscritto ad albo regionale che
esercita temporaneamente l'attivita' senza aver provveduto a darne
preventiva comunicazione ai sensi dell'art. 116, comma 3; b) il
maestro di sci o le scuole di sci che violano l'art. 120, commi 1 e
2. 4. L'esercizio abusivo di scuole di sci, comunque denominate,
comporta la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 1.600,00 a
euro 9.600,00. 5. In caso di reiterazione di una delle violazioni di
cui al presente articolo nei due anni successivi, le relative
sanzioni pecuniarie sono raddoppiate.».
Il legislatore regionale costruisce una sanzione amministrativa
per l'esercizio abusivo della professione di maestro di sci destinata
a cumularsi alla sanzione penale, invadendo la competenza legislativa
statale in materia di ordinamento penale di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera l) della Costituzione.
Ancorche' l'eventuale interferenza degli illeciti amministrativi
regionali e delle relative sanzioni con i reati previsti dal
legislatore statale non determina di per se', secondo la
giurisprudenza di questa Corte, una violazione della competenza
legislativa statale in materia di ordinamento penale, nel caso in cui
uno stesso fatto sia punito tanto da una disposizione penale quanto
da una disposizione amministrativa regionale, trova applicazione
l'art. 9, secondo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale), a tenore del quale «quando uno stesso
fatto e' punito da una disposizione penale e da una disposizione
regionale o delle Province autonome di Trento e di Bolzano che
preveda una sanzione amministrativa, si applica in ogni caso la
disposizione penale, salvo che quest'ultima sia applicabile solo in
mancanza di altre disposizioni penali».
Tale disposizione fa si' che la sanzione amministrativa possa in
concreto essere irrogata solo quando il fatto non integri, al tempo
stesso, un reato: il che esclude che la disciplina regionale possa
invadere o erodere «la sfera di operativita' della norma penale,
trovando applicazione soltanto in via residuale, in relazione a
condotte non penalmente sanzionate» (sentenza n. 121 del 2018, punto
16.3. del Considerato in diritto, relativamente a una disposizione
che sanzionava come illecito amministrativo una ipotesi di
danneggiamento di segnaletica stradale, potenzialmente interferente
con il delitto di danneggiamento previsto dal codice penale; nonche',
nello stesso senso, sentenza n. 201 del 2021, punto 10.1. del
Considerato in diritto).
La peculiarita' della disciplina regionale impugnata dal
Presidente del Consiglio, pero', nella previsione, all'art. 123, e'
una disposizione che deroga al meccanismo di cui all'art. 9, secondo
comma, della legge n. 689 del 1981.
La clausola «fermo restando quanto previsto dalle norme penali»
con cui si apre il comma 1 dell'art. 123 risulta, in effetti,
strettamente affine ad altre formule con le quali il legislatore
statale e' solito prevedere sanzioni amministrative destinate a
cumularsi alle corrispondenti sanzioni penali previste per il
medesimo fatto (si v. a titolo di esempio «[s]alve le sanzioni penali
quando il fatto costituisce reato»: articoli 187-bis e 187-ter del
decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, recante «Testo unico
delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai
sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52»;
«[f]erme le sanzioni penali applicabili»: art. 174-bis della legge 22
aprile 1941, n. 633, recante «Protezione del diritto d'autore e di
altri diritti connessi al suo esercizio»).
Il legislatore regionale ha introdotto rispetto alle sanzioni
amministrative ivi previste un regime di «doppio binario»
sanzionatorio rispetto al regime penale stabilito dalla legge dello
Stato, applicabile ai medesimi fatti illeciti. Esito, questo, che si
sarebbe potuto evitare ove la legge regionale non avesse invece
dettato alcuna disposizione circa il possibile concorso tra illecito
amministrativo e reato (applicandosi in tal caso la regola generale
di cui all'art. 9, secondo comma, della legge n. 689 del 1981),
ovvero avesse espressamente disposto l'applicabilita' della
disciplina regionale con la formula «salvo che il fatto costituisca
reato» o una equivalente.
L'introduzione di un'eccezione al meccanismo della prevalenza, in
ciascun caso concreto, della legge penale statale rispetto alla
disciplina regionale si traduce in una deroga ad una disposizione -
l'art. 9 della legge n. 689 del 1981 - che non puo' che essere
considerata espressiva della competenza legislativa statale in
materia di ordinamento penale. E' proprio tale disposizione, infatti,
che detta la regola fondamentale che stabilisce, in maniera uniforme
per l'intero ordinamento giuridico nazionale, le condizioni di
applicabilita' della legge penale allorche' il suo ambito si
intersechi con quello coperto da leggi che prevedono illeciti
amministrativi, configurati dalla stessa legge dello Stato (primo
comma) o da leggi regionali (secondo comma).
E cio' a maggior ragione in un contesto ordinamentale come quello
odierno, nel quale le esigenze di tutela del diritto al ne bis in
idem di cui e' titolare l'autore dell'illecito rischierebbero di
paralizzare la stessa azione penale, nell'ipotesi in cui l'inflizione
della sanzione amministrativa preceda lo stesso procedimento penale
per un fatto previsto, assieme, quale illecito amministrativo dalla
legge regionale e quale reato dalla legge statale.
Il vulnus alla competenza legislativa statale ora evidenziato in
materia di ordinamento penale puo' dunque essere eliminato mediante
l'ablazione, nell'art. 123, dell'inciso iniziale «fermo restando
quanto previsto dalle norme penali»: ablazione che determina, in via
automatica, la riespansione della regola generale di cui all'art. 9,
secondo comma, della legge n. 689 del 1981, con conseguente
riconduzione della disciplina sanzionatoria regionale censurata ad
uno schema di rapporto con la legge penale piu' volte riconosciuto
costituzionalmente legittimo dalla giurisprudenza di codesta Corte
(cfr. Corte costituzionale, sentenza 121/2023).
L'art. 124 della legge regionale dispone che «La prosecuzione
dell'attivita' professionale di maestro di sci e' vietata dal comune
qualora l'interessato perda uno dei requisiti richiesti per
l'esercizio dell'attivita'. In tal caso e' ritirata la tessera di
riconoscimento».
La norma si pone in contrasto con le previsioni dell'art. 13
della legge n. 81/1991 che attribuisce al Collegio regionale dei
maestri di sci, e in particolare al consiglio direttivo, «tutte le
funzioni» concernenti, tra l'altro, «la tenuta degli albi
professionali, la vigilanza sull'esercizio della professione,
l'applicazione delle sanzioni disciplinari».
Alla luce delle considerazioni che precedono, si rappresenta che,
gli articoli 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 123 e 124 della
legge regionale in oggetto appaiono censurabili per contrasto con
l'art. 117, comma terzo della Costituzione e con l'art. 117, primo
comma e secondo comma, lettera l), della Costituzione in relazione
alla legge n. 81/1991 quale norma interposta (artt. 2, 3, 4, 5, 7,
10, 12 e 13).
7) Illegittimita' costituzionale degli articoli 125, 126, 127,
130, 131, 134, 136 e 137 della legge della Regione Toscana 31
dicembre 2024, n. 61 per violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione e dell'art. 117, primo comma e secondo comma, lettera e)
ed l), della Costituzione e con la legge n. 6/1989 quale norma
interposta (articoli 2, 3, 4, 5, 6, 13, 14, 15 e 17).
Il Capo V del titolo VIII della legge regionale contiene una
disciplina in materia di guide alpine per le argomentazioni gia'
sopra esposte (e che si intendono qui integralmente richiamate),
travalica anzitutto i limiti della competenza legislativa concorrente
attribuita al legislatore regionale ai sensi dell'art. 117, comma
terzo, della Costituzione, che colloca le «professioni» tra le
materie oggetto di potesta' legislativa concorrente. In ogni caso,
come gia' sopra si e' evidenziato, la disciplina introdotta dal
legislatore regionale, nel delineare una regolamentazione applicabile
esclusivamente al proprio ambito territoriale di riferimento, e'
suscettibile di impedire e/o ostacolare, come si vedra', l'esercizio
della medesima attivita' da parte di operatori residenti nel
territorio di altre regioni o per cittadini residenti in stati non
appartenenti all'UE, con conseguente violazione dei principi in
materia di concorrenza, la cui tutela e' riservata alla potesta'
legislativa esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, comma secondo,
lettera e) della Costituzione.
Il legislatore ha fissato, a livello statale, la disciplina delle
guide alpine nell'ambito della legge n. 6/1989 che fissa, per
l'appunto, i principi fondamentali per la legislazione regionale in
materia di ordinamento della professione di guida alpina.
L'art. 125 della legge regionale che definisce l'attivita' della
guida alpina e' pressoche' ripetitivo del contenuto degli articoli 2
e 3 della legge n. 6/1989 che stabilisce i principi fondamentali per
la legislazione regionale in materia di ordinamento della professione
di guida alpina. Detto art. 125, ripetendo quanto gia' stabilito
dalla legge statale, per le ragioni gia' in precedenza esposte in
punto di norme regionali ripetitive di quelle statali, appare
inficiato da vizi di legittimita' costituzionale.
Gli articoli 126 e 127 della legge regionale disciplinano,
sovrapponendosi alla legge statale sopra citata, rispettivamente
l'albo regionale delle guide alpine e i requisiti per l'iscrizione
allo stesso.
Anche nel presente caso, analogamente a quanto gia' si e'
osservato per le previsioni in materia di maestri di sci, la norma
regionale riprende il contenuto della legge n. 6/1989 ma con alcune
differenze, soprattutto per quanto attiene ai requisiti di iscrizione
all'albo, non risultando del tutto coincidenti le previsioni al
riguardo previste dall'art. 5 della legge statale e quelle di cui
all'art. 127 della legge regionale.
Gli articoli 126 e 127, pertanto, appaiono costituzionalmente
illegittimi, cosi' come l'art. 130, comma 2, che fa rinvio all'art.
127 ai fini dell'iscrizione all'albo regionale delle guide alpine di
altre regioni.
L'art. 130 della legge regionale prevede al comma 1, che «Le
guide alpine gia' iscritte negli albi di altre regioni che intendono
esercitare stabilmente la professione anche in Toscana devono
richiedere l'iscrizione nell'albo professionale regionale delle guide
alpine della Toscana».
L'art. 126, comma 3, fornisce una definizione di esercizio
stabile dalla professione affermando che «E' da intendersi esercizio
stabile della professione l'attivita' svolta dalla guida alpina
avente un recapito, anche stagionale, in Toscana ai fini dell'offerta
delle proprie prestazioni».
Il combinato disposto dell'art. 130, comma 1, e 126, comma 3,
risulta costituzionalmente illegittimo ponendosi in contrasto con il
principio fissato dalla legge statale in base al quale «L'iscrizione
all'albo professionale delle guide alpine-maestri di alpinismo o
degli aspiranti guida di una regione abilita all'esercizio della
professione in tutto il territorio nazionale» (art. 4, comma 3, legge
n. 6/1989).
Inoltre, la nozione di esercizio stabile della professione
fornita dalla legge regionale (art. 126, comma 3) non corrisponde
peraltro del tutto a quanto previsto dall'art. 4, comma 5, della
legge n. 6/1989 secondo la quale «E' considerato esercizio stabile
della professione, ai fini di quanto previsto dai commi 2 e 4,
l'attivita' svolta dalla guida alpina-maestro di alpinismo o
dall'aspirante guida che abbia un recapito, anche stagionale, nel
territorio della regione interessata, ovvero che in essa offra le
proprie prestazioni ai clienti».
La disciplina regionale contenuta nell'art. 126, comma 3 prima
citato si limita a stabilire che l'esercizio stabile possa essere
riconosciuto solo ove l'attivita' svolta dalla guida alpina - maestro
di alpinismo o dall'aspirante guida - abbia un recapito stagionale,
in Toscana, ai fini dell'esercizio delle proprie prestazioni, senza
attribuire rilievo al dato effettivo, invece disciplinato nella legge
statale, di svolgimento di un'attivita' di prestazione dell'attivita'
di guida alpina nel territorio a prescindere dal recapito.
Le norme regionali e, segnatamente, l'art. 130, comma 3 nella
misura in cui stabilisce che «L'esercizio, della professione da parte
di guide alpine che provengono dall'estero o da altre regioni
italiane e che accompagnano i loro clienti, non e' subordinato
all'iscrizione all'albo» contrastano, altresi', con l'art. 6, della
legge n. 6/1989 che disciplina il «trasferimento» e la «aggregazione
temporanea» delle guide alpine, ivi prevedendo inter alia, la
possibilita' per la guida alpina iscritta all'albo di una regione di
trasferirsi presso l'albo di altra regione a condizione che
l'interessato abbia la propria residenza o il proprio domicilio o
stabile dimora in un comune della regione medesima.
La legge statale, pertanto, prevede che ciascuna guida sia
iscritta all'albo di una sola regione e che tale iscrizione abilita
all'esercizio della professione in tutto il territorio nazionale,
salvo quanto previsto dall'art. 6, comma 3, della legge n. 6/1989 per
l'attivita' presso le scuole di alpinismo o sci-alpinismo per le
quali e' consentita l'aggregazione temporanea ai relativi albi,
conservando l'iscrizione negli albi delle regioni di appartenenza.
Concludendo su tale disciplina, analogamente alle considerazioni
gia' svolte in tema di riconoscimento delle qualifiche professionali
di maestro di sci provenienti da Paesi extra UE, l'art. 130, quarto
comma della legge regionale si pone in contrasto con l'art. 117,
primo e secondo comma lettera e) in relazione alle previsioni di cui
all'art. 5 del citato decreto legislativo n. 206 del 2007, che
individua nel Dipartimento per lo sport della Presidenza del
Consiglio dei ministri l'autorita' competente per il riconoscimento
delle qualifiche professionali degli appartenenti ai Paesi extra UE.
La legge regionale, ancorche' consenta l'iscrizione negli albi di
cittadini non appartenenti all'Unione europea, subordina tale
iscrizione al riconoscimento da parte del Collegio nazionale delle
Guida alpine di cui all'art. 15 della legge 6/1989, ancorche'
l'Autorita' competente per il riconoscimento dei titoli, a livello
nazionale, sia individuata nel Dipartimento per lo sport della
Presidenza del Consiglio dei ministri.
Gli articoli 131 e 134 della legge regionale, disciplinano
rispettivamente il Collegio regionale delle guide alpine e le
sanzioni disciplinari con disposizioni pressoche' ripetitive degli
articoli 13, 14 e 17 della legge n. 6/1989 e, pertanto, e'
costituzionalmente illegittime.
L'art. 136 della legge regionale introduce un doppio binario
sanzionatorio in materia di sanzioni alle guide alpine, in tal modo
incorrendo nella violazione dell'art. 117, secondo comma lettera l)
per le ragioni gia' ampiamente dedotte in relazione all'art. 123
della legge regionale impugnata che, per ragioni di sinteticita', si
intendono integralmente richiamate nell'ambito del presente motivo.
In relazione all'art. 137, ove e' stabilito che il Comune possa
vietare la prosecuzione delle attivita' nell'ipotesi in cui
l'interessato perda i requisiti per l'esercizio di attivita' di guida
alpina, sussistono i medesimi profili di illegittimita'
costituzionale gia' esposti con riguardo all'art. 124. In
particolare, la suddetta disposizione diverge dall'art. 14 della
legge n. 6/1989 che attribuisce, infatti, al direttivo del Collegio
regionale delle guide le seguenti competenze: «a) svolgere tutte le
funzioni concernenti la tenuta degli albi professionali nonche'
l'iscrizione nei medesimi e il rinnovo della stessa; b) vigilare
sull'osservanza, da parte dei componenti del collegio, delle regole
della deontologia professionale, nonche' applicare le sanzioni
disciplinari previste dall'art. 17». Nell'ambito di tali funzioni
rientra il potere di vigilanza sui requisiti per lo svolgimento
dell'attivita' di guida alpina e, conseguentemente il potere di
inibire la prosecuzione della professione.
Alla luce delle suesposte considerazioni, si ritiene che gli
articoli 125, 126, 127, 130, 131, 134, 136 e 137 della legge
regionale incorrano nella violazione dell'art. 117, comma terzo,
della Costituzione e dell'art. 117, primo comma e secondo comma,
lettera e), della Costituzione e con la legge n. 6/1989 quale norma
interposta (artt. 2, 3, 4, 5, 6, 13, 14, 15 e 17).
Per quanto evidenziato, la legge regionale, relativamente alle
disposizioni sopra indicate, deve essere impugnata ai sensi dell'art.
127 della Costituzione.
Per tutte le esposte ragioni, il Presidente del Consiglio dei
ministri, come sopra rappresentato e difeso
(1) Affittacamere (art. 42); Bed and breakfast (art. 43); Case e
appartamenti per vacanze (art. 44) e Residenze d'epoca (art. 45)
Conclude
Affinche' la Corte costituzionale voglia accogliere il presente
ricorso e per l'effetto dichiarare costituzionalmente illegittimi gli
articoli 22, comma 6; 41, commi 3 e 4, 42, 43, 44, 45 e 144; 59; 76,
comma 4; articoli 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105,
106, 107, 108, 109, e 110; 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118,
123 e 124; 125, 126, 127, 130, 131, 134, 136 e 137 della legge della
Regione Toscana 31 dicembre 2024, n. 61 pubblicata nel BUR n. 2,
parte prima, in data 8 gennaio 2025, recante «Testo unico del
turismo» per le ragioni esposte in relazione a ciascun motivo.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. Attestazione della delibera del Consiglio dei ministri del
7 marzo 2025 di impugnativa della legge regionale, con allegata
relazione;
2. Legge della Regione Toscana 31 dicembre 2024, n. 61,
pubblicata nel BUR n. 2, parte prima, in data 8 gennaio 2025, recante
«Testo unico del turismo».
Roma, 10 marzo 2025
L'Avvocato dello Stato: Santini
Il vice Avvocato generale dello Stato: Mangia