REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta da: Presidente: Giovanni AMOROSO; Giudici : Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D’ALBERTI, Giovanni PITRUZZELLA, Antonella SCIARRONE ALIBRANDI, Massimo LUCIANI, Maria Alessandra SANDULLI, Roberto Nicola CASSINELLI, Francesco Saverio MARINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 6, comma 1, e 14 della legge della Regione Sardegna 11 marzo 2025, n. 8 (Disposizioni urgenti di adeguamento dell’assetto organizzativo ed istituzionale del sistema sanitario regionale. Modifiche alla legge regionale 11 settembre 2020, n. 24), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 10 maggio 2025, depositato in cancelleria il successivo 12 maggio, iscritto al n. 19 del registro ricorsi 2025 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell’anno 2025.

Visto l’atto di costituzione della Regione autonoma della Sardegna;

udita nell’udienza pubblica del 2 dicembre 2025 la Giudice relatrice Maria Alessandra Sandulli;

uditi l’avvocata dello Stato Marina Russo per il Presidente del Consiglio dei ministri, nonché l’avvocata Sonia Sau per la Regione autonoma della Sardegna;

deliberato nella camera di consiglio del 2 dicembre 2025.

Ritenuto in fatto

1.– Con ricorso notificato il 10 maggio 2025 e depositato il successivo 12 maggio, iscritto al n. 19 del registro ricorsi 2025, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 1, della legge della Regione Sardegna 11 marzo 2025, n. 8 (Disposizioni urgenti di adeguamento dell’assetto organizzativo ed istituzionale del sistema sanitario regionale. Modifiche alla legge regionale 11 settembre 2020, n. 24), che sostituisce il comma 1 dell’art. 13 della legge della Regione Sardegna 11 settembre 2020, n. 24 (Riforma del sistema sanitario regionale e riorganizzazione sistematica delle norme in materia. Abrogazione della legge regionale n. 10 del 2006, della legge regionale n. 23 del 2014 e della legge regionale n. 17 del 2016 e di ulteriori norme di settore), limitatamente al secondo periodo del comma sostituito, in riferimento agli artt. 97, secondo comma, 98, primo comma, e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione. Ha, altresì, promosso questioni di legittimità costituzionale dell’art. 14 della medesima legge regionale, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, Cost., quest’ultimo in relazione agli artt. 2, comma 2-octies, 3, comma 6, e 3-bis, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e agli artt. 1 e 2 del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171, recante «Attuazione della delega di cui all’articolo 11, comma 1, lettera p), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di dirigenza sanitaria».

In particolare, l’art. 6, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2025, nel sostituire il citato art. 13, comma 1, stabilisce, tra l’altro, nel suo secondo periodo, che «[a] seguito dell’insediamento dell’organo di vertice dell’azienda, il direttore generale, entro i successivi sessanta giorni, conferma o sostituisce il direttore amministrativo, il direttore sanitario e il direttore dei servizi socio-sanitari, se nominato».

L’art. 14 della medesima legge regionale, rubricato «Adeguamento organizzativo-funzionale e commissariamento delle aziende sanitarie», stabilisce che «[p]er la realizzazione del processo di efficientamento e di riordino complessivo degli assetti istituzionali ed organizzativi del Servizio sanitario regionale previsto dalla presente legge, la Giunta regionale, su proposta dell’Assessore regionale competente in materia di sanità, entro quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, commissaria in via straordinaria le otto aziende socio-sanitarie locali, l’azienda ospedaliera ARNAS “G. Brotzu”, l’AREUS e le due aziende ospedaliero-universitarie. Limitatamente alle aziende ospedaliero-universitarie, i commissari straordinari sono nominati d’intesa con i rettori delle Università competenti. Alla data di insediamento del commissario di ciascuna azienda, il direttore generale in carica decade e cessa immediatamente dalle proprie funzioni. 2. I commissari straordinari di cui al comma 1, entro novanta giorni dal loro insediamento: a) predispongono un piano di riorganizzazione e riqualificazione dei servizi sanitari e amministrativi secondo le previsioni della presente legge, con particolare riferimento alle azioni necessarie al fine di dare attuazione alle previsioni di cui all’articolo 20, comma 3-ter, della legge regionale n. 24 del 2020, introdotto dall’articolo 8 della presente legge, sulla base degli indirizzi dell’assessorato regionale competente in materia di sanità; b) ai fini dell’attuazione dell’articolo 32, comma 5, lettera g-bis) della legge regionale n. 24 del 2020, predispongono, previa analisi territoriale della domanda di servizi socio-sanitari, dell’evoluzione del contesto sociale, sanitario e demografico, delle risorse umane, strumentali e finanziarie nonché del livello di erogazione dei livelli essenziali di assistenza, un documento contenente una proposta di missione assistenziale per ciascuna struttura ospedaliero-sanitaria di riferimento secondo le modalità, gli indirizzi e i criteri individuati dall’assessorato regionale competente in materia di sanità. 3. La Giunta regionale, su proposta dell’Assessore competente in materia di sanità, entro sessanta giorni dagli adempimenti di cui al comma 2, approva le linee guida per l’adozione degli atti aziendali delle aziende del Servizio sanitario regionale. 4. I commissari straordinari il cui incarico scade dopo sei mesi, prorogabile una sola volta, sono scelti tra i soggetti inseriti nell’elenco nazionale dei direttori generali ai sensi dell’articolo 2, comma 2, del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171 (Attuazione della delega di cui all’articolo 11, comma 1, lettera p), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di dirigenza sanitaria). I commissari, oltre le funzioni straordinarie previste dal presente articolo, svolgono le funzioni attribuite ai direttori generali e il loro trattamento economico è quello previsto per i direttori generali medesimi ai sensi della normativa vigente come stabilito dalla Giunta regionale. I commissari straordinari, entro quarantacinque giorni dal loro insediamento, nominano i direttori sanitari e i direttori amministrativi, nonché, laddove previsti, i direttori dei servizi socio-sanitari. 5. Ai commissari straordinari è conferita, altresì, la potestà di porre in essere azioni straordinarie ed emergenziali al fine di garantire i livelli essenziali di assistenza, secondo le indicazioni dell’assessorato competente in materia di sanità ed in piena sinergia tra le aziende del SSR».

2.– Ad avviso del ricorrente, la prima disposizione impugnata, introducendo «la possibilità di una decadenza automatica dei vertici aziendali, così configurando un’ipotesi di spoils system», si porrebbe innanzitutto in contrasto con i principi di buon andamento e di continuità dell’azione amministrativa di cui all’art. 97, secondo comma, Cost., «ancorando l’interruzione anticipata dei relativi rapporti alla cessazione del direttore generale e, dunque, prescindendo dalla sussistenza di ragioni, da valutare con le garanzie del giusto procedimento, legate alle concrete modalità di svolgimento degli incarichi». Viene richiamata, a tal fine, la giurisprudenza costituzionale (segnatamente, le sentenze n. 224 del 2010 e n. 104 del 2007), che ha ripetutamente censurato il meccanismo dello spoils system, ritenendo illegittime le cause di cessazione dell’incarico dirigenziale diverse da quelle legislativamente previste e non correlate alla valutazione delle pregresse modalità di svolgimento delle funzioni.

L’art. 98, primo comma, Cost., poi, sarebbe violato in quanto la disposizione impugnata, facendo dipendere la permanenza nell’incarico da fattori estranei al rapporto di lavoro e alle modalità del relativo svolgimento, oltre a esporre il dipendente a provvedimenti adottabili senza una garanzia di contraddittorio sulle cause della cessazione, si porrebbe in contrasto con il dovere di neutralità, che, come affermato dalla sentenza n. 228 del 2011 di questa Corte, riportata testualmente dal ricorrente, «impone al funzionario, a prescindere dalle proprie personali convinzioni, la corretta e leale esecuzione delle direttive che provengono dall’organo politico, quale che sia il titolare pro tempore di quest’ultimo» e non richiede, invece, «la condivisione degli orientamenti politici della persona fisica che riveste la carica politica o la fedeltà personale nei suoi confronti».

Infine, ad avviso del ricorrente, l’evocata disposizione regionale contrasterebbe con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., poiché interferirebbe con la disciplina del rapporto di lavoro, rientrante nella materia «ordinamento civile», riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. In particolare, il nuovo testo dell’art. 13, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 24 del 2020, come risultante all’esito delle modifiche introdotte dall’impugnato art. 6, comma 1, «evidenzia che la conferma o la sostituzione del direttore amministrativo, del direttore sanitario e del direttore dei servizi socio-sanitari sono riconducibili all’assoluta discrezionalità del direttore generale», dettando così una disciplina difforme da quella prevista dall’art. 3 del d.lgs. n. 171 del 2016, il quale, nell’ultimo periodo, dispone che «[i]n caso di manifesta violazione di leggi o regolamenti o del principio di buon andamento e di imparzialità della amministrazione, il direttore generale, previa contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio, risolve il contratto, dichiarando la decadenza del direttore amministrativo e del direttore sanitario, e ove previsto dalle leggi regionali, di direttore dei servizi socio sanitari, con provvedimento motivato e provvede alla sua sostituzione con le procedure di cui al presente articolo».

3.– L’impugnato art. 14, a sua volta, nel prevedere al comma 1 il commissariamento, in via straordinaria, di tutte le aziende sociosanitarie, ospedaliere e ospedaliero-universitarie della Sardegna, nonché la decadenza e cessazione immediata dalle funzioni del direttore generale in carica alla data di insediamento del commissario di ciascuna azienda, violerebbe innanzitutto l’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione ai principi fondamentali in materia di salute di cui agli artt. 2, comma 2-octies, 3, comma 6, e 3-bis, comma 2, del d.lgs. n. 502 del 1992 e agli artt. 1 e 2 del d.lgs. n. 171 del 2016, ed eccederebbe le competenze legislative riconosciute alla Regione dal suo statuto speciale, che sottopone l’intervento legislativo regionale in materia di igiene e sanità pubblica anche ai principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato.

In particolare, il ricorrente osserva che nel quadro risultante dalle richiamate disposizioni statali «è precluso al legislatore regionale prevedere la generica possibilità di nominare un commissario straordinario senza specificare i motivi ostativi alla sostituzione del direttore generale e senza stabilire le procedure e i requisiti necessari per detta nomina, senza che ciò determini inevitabilmente effetti lesivi della sfera di competenza statale». Evocando le sentenze n. 189 del 2022, n. 209 del 2021 e n. 87 del 2019 di questa Corte, l’Avvocatura generale aggiunge, poi, che la disposizione impugnata «non ricollega il commissariamento né a un’esigenza straordinaria o a una comprovata e giustificata impossibilità di copertura della vacanza mediante l’ordinario procedimento, né tantomeno ad alcuna delle fattispecie esemplificativamente indicate [in tali sentenze], essendo, peraltro, tutti i direttori generali regolarmente in carica».

4.– Ad avviso del ricorrente, infine, la generica possibilità di nominare un commissario straordinario, con conseguente decadenza automatica dei direttori degli enti e delle aziende coinvolte, del tutto svincolata da eventuali inadempienze gestionali o dall’accertamento del mancato raggiungimento degli obiettivi da parte dei vertici aziendali, realizzerebbe anche una lesione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e buon andamento dell’amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 Cost., creando «un regime atipico e non definito quanto ai presupposti, ai requisiti e alle modalità procedimentali per la nomina dei vertici degli enti del Servizio sanitario regionale», nonché sarebbe eccedente rispetto alle competenze riconosciute alla Regione autonoma della Sardegna dall’art. 4, lettera i), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 1 (Statuto speciale per la Sardegna), che sottopone l’intervento legislativo regionale in materia di igiene e sanità pubblica ai limiti richiamati dall’art. 3 del medesimo statuto e ai principi stabiliti dalle leggi dello Stato.

La richiesta caducazione del comma 1 comporterebbe l’automatico travolgimento dei commi successivi, che disciplinano i poteri e i compiti dei commissari straordinari, nonché la durata del loro incarico.

5.– Si è costituita in giudizio la Regione autonoma della Sardegna, eccependo l’inammissibilità dell’impugnazione dell’art. 14 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2025, in quanto, «in relazione ad una disposizione chiara nell’esprimere la volontà di ricorrere al commissariamento delle aziende sanitarie per finalità di razionalizzazione del SSR, con assegnazione di funzioni di amministrazione straordinaria ai commissari per un tempo definito, [il] ricorrente, in merito, si è tuttavia limitato ad affermare che la norma impugnata non ha previsto il commissariamento per esigenze straordinarie e ha poi formulato le eccezioni di incostituzionalità come se la disposizione regionale avesse disposto il commissariamento quale modalità alternativa a quella prevista dalle leggi statali, per la copertura di vacanze dell’ufficio di direttore generale delle aziende sanitarie e di nomina e revoca dei DG».

6.– Nel merito, la difesa regionale chiede che vengano dichiarate non fondate entrambe le questioni.

Invertendo l’ordine di esame delle questioni prospettate, premette quelle relative all’art. 14, per dedurre che il commissariamento, essendo finalizzato alla riorganizzazione e riqualificazione dei servizi sanitari e amministrativi, allo scopo di garantire i livelli essenziali di assistenza (LEA), sarebbe ascrivibile alla materia di legislazione concorrente della tutela della salute, di cui all’art. 117, terzo comma, Cost. e all’art. 4, comma 1, lettera i), dello statuto speciale per la Sardegna. Non vi sarebbe, dunque, alcuna violazione della competenza legislativa statale in materia di ordinamento civile, avendo i commissari straordinari compiti diversi da quelli ordinari dei direttori generali. E aggiunge la considerazione che «solo organi straordinari con un ridotto orizzonte temporale dell’incarico possono porre in essere, nei tempi più celeri che gli consente la straordinarietà della nomina e dei poteri, incisive azioni di riforma senza essere influenzati dalle fortissime resistenze, anche campanilistiche, che accompagnano sempre i tentativi di attuare scelte di organizzazione e di appropriatezza del SSR destinate a incidere sull’ampiezza delle competenze o sul numero e la tipologia di presidi afferenti a ciascuna azienda sanitaria e al territorio di competenza».

La Regione deduce, inoltre, che la questione di legittimità costituzionale dell’art. 14 «sarebbe in ogni caso infondata anche ove la legge regionale avesse previsto, in via generale, la decadenza automatica dei direttori generali delle aziende sanitarie nominati nel corso della precedente legislatura», giustificando, poi, tale assunto con il fatto che «[i]l servizio sanitario è da sempre il settore pubblico che risente maggiormente dell’influenza politica» e che, «[a]nche dopo l’entrata in vigore del d.lgs. 171/2016, che ha previsto la scelta [dei dirigenti generali] tra gli iscritti in un elenco nazionale di idonei, riproponendo in sostanza la primigenia disciplina dell’art. 3 del d.lgs. 502/1992, i soggetti aventi titolo sono comunque migliaia, quindi un numero più che sufficiente a consentire la nomina sulla base della consonanza politica».

Si escluderebbe, quindi, anche una violazione dell’art. 97 Cost., assumendo che il buon andamento della pubblica amministrazione e del sistema sanitario «dipende anche dall’esercizio del compito fondamentale della politica di stabilirne l’organizzazione, anche in totale discontinuità tra una legislatura e l’altra», spettando a tal fine alla Giunta regionale la «responsabilità di individuare le figure apicali idonee a realizzare gli obiettivi che ogni organo politico ritiene debbano essere raggiunti». La difesa regionale sostiene, quindi, che «[a]ssegnare nuovi e differenti obiettivi ai DG nominati dal precedente governo regionale, per i pochi anni di residua durata dell’incarico, per poi riaffidarli a differenti soggetti, è un fattore di discontinuità più che la loro eventuale sostituzione da parte di chi è stato eletto per cambiare il sistema, con soggetti che da subito dovranno operare con tale mandato e, che stante l’interezza dello stesso, potranno essere sanzionati e rimossi ove inadempienti».

7.– Quanto all’impugnazione dell’art. 6, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2025, la difesa regionale sostiene che i direttori amministrativi e sanitari non sarebbero organi delle aziende sanitarie, ma coadiutori dell’organo di vertice, titolari di un incarico di lavoro autonomo d’opera intellettuale, che il direttore generale, «sulla base di una scelta esclusivamente fiduciaria, chiama temporaneamente a far parte del vertice gestionale delle aziende sanitarie mediante contratto di lavoro autonomo d’opera intellettuale» e che con lui condividono «la stessa caratteristica di essere stati scelti su base fiduciaria in vista della realizzazione di obiettivi assegnati dall’organo politico».

Sulla base di tale assunto, esclude una violazione degli artt. 97 e 98 Cost., rilevando che la disposizione impugnata non prevede la decadenza automatica e contestuale delle suddette figure, ma la facoltà dell’organo di vertice di nuova nomina di confermare o sostituire coloro che la legge gli consente di scegliere quali suoi collaboratori. Trattandosi di cessazione di un incarico di lavoro autonomo, conferito su base esclusivamente fiduciaria, la disciplina non sarebbe costituzionalmente illegittima quanto meno in relazione ai soggetti in carica da almeno tre anni, rappresentando questo il periodo di durata minima previsto dalla legge statale per gli incarichi di direttore amministrativo e sanitario.

8.– Nella memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica, la Regione ha insistito nella sua posizione, ulteriormente evidenziando che la nomina dei commissari avrebbe lo scopo di consentire, in tempi ristretti, il passaggio al nuovo assetto del SSR, essendo gli stessi dotati di poteri straordinari e non essendo vincolati da alcuna procedura. Obiettivo che, ad avviso della difesa regionale, non poteva essere raggiunto con la figura dei direttori generali che, essendo invece organi di amministrazione ordinaria, esercitano le funzioni gestionali nel rispetto dell’atto aziendale, che viene approvato con una procedura complessa, disciplinata dall’art. 16 della legge reg. Sardegna n. 24 del 2020, che si conclude in media dopo circa un anno dalla nomina.

Considerato in diritto

1.– Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 19 del 2025), il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 6, comma 1, nella parte in cui sostituisce il comma 1 dell’art 13 della legge reg. Sardegna n. 24 del 2020, limitatamente al secondo periodo del comma sostituito, e 14 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2025, denunciando la violazione di vari parametri costituzionali e norme interposte.

Ad avviso del ricorrente, l’impugnato art. 6, comma 1, nella parte in cui, nel sostituire il richiamato art. 13, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 24 del 2020, ha disposto, nel secondo periodo di quest’ultimo, che «[a] seguito dell’insediamento dell’organo di vertice dell’azienda, il direttore generale, entro i successivi sessanta giorni, conferma o sostituisce il direttore amministrativo, il direttore sanitario e il direttore dei servizi socio-sanitari», violerebbe innanzitutto l’art. 97, secondo comma, Cost., in relazione al principio del buon andamento e della continuità dell’azione amministrativa, poiché, «ancorando l’interruzione anticipata dei relativi rapporti alla cessazione del direttore generale e, dunque, prescindendo dalla sussistenza di ragioni, da valutare con le garanzie del giusto procedimento, legate alle concrete modalità di svolgimento degli incarichi», introdurrebbe «la possibilità di una decadenza automatica dei vertici aziendali, così configurando un’ipotesi di spoils system».

Risulterebbe, poi, violato l’art. 98, primo comma, Cost., in quanto la disposizione impugnata, facendo dipendere la permanenza nell’incarico da fattori estranei al rapporto di lavoro e alle modalità del relativo svolgimento, si porrebbe in contrasto con il dovere di neutralità del funzionario e di corretta e leale esecuzione delle direttive che provengono dall’organo politico, quale che sia il titolare pro tempore di quest’ultimo, oltre a esporre il dipendente a provvedimenti adottabili senza una garanzia di contraddittorio sulle cause della cessazione.

Infine, ad avviso dell’Avvocatura dello Stato, l’impugnata disposizione regionale contrasterebbe con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., poiché, nel ricondurre la conferma o la sostituzione del direttore amministrativo, del direttore sanitario e del direttore dei servizi socio-sanitari «all’assoluta discrezionalità del direttore generale», interferirebbe con la disciplina del rapporto di lavoro, rientrante nella materia «ordinamento civile», riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, in quanto detta una disciplina difforme da quella prevista dall’art. 3 del d.lgs. n. 171 del 2016, che consente la risoluzione del contratto e la dichiarazione della decadenza dai suddetti incarichi solo «[i]n caso di manifesta violazione di leggi o regolamenti o del principio di buon andamento e di imparzialità della amministrazione […] previa contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio […] con provvedimento motivato».

L’impugnato art. 14, a sua volta, nel prevedere, al comma 1, il commissariamento in via straordinaria di tutte le aziende sociosanitarie, ospedaliere e ospedaliero-universitarie della Sardegna, nonché la decadenza e cessazione immediata dalle funzioni del direttore generale in carica alla data di insediamento del commissario di ciascuna azienda, violerebbe, in primis, l’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione ai principi fondamentali in materia di salute di cui agli artt. 2, comma 2-octies, 3, comma 6, e 3-bis, comma 2, del d.lgs. n. 502 del 1992 e agli artt. 1 e 2 del d.lgs. n. 171 del 2016, ed eccederebbe le competenze legislative riconosciute alla Regione dal suo statuto speciale, che sottopone l’intervento legislativo regionale in materia di igiene e sanità pubblica anche ai principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato. Il disposto commissariamento, infatti, non sarebbe ricollegato «né a un’esigenza straordinaria o a una comprovata e giustificata impossibilità di copertura della vacanza mediante l’ordinario procedimento, né tantomeno ad alcuna delle fattispecie esemplificativamente indicate [dalla giurisprudenza costituzionale], essendo, peraltro, tutti i direttori generali regolarmente in carica».

Ad avviso del ricorrente, inoltre, l’art. 14, dando luogo a una decadenza automatica dei direttori degli enti e delle aziende coinvolte del tutto svincolata da eventuali inadempienze gestionali o dall’accertamento del mancato raggiungimento degli obiettivi da parte dei vertici aziendali, realizzerebbe anche una lesione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e buon andamento dell’amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 Cost., creando «un regime atipico e non definito in ordine ai presupposti, ai requisiti e alle modalità procedimentali per la nomina dei vertici degli enti del Servizio sanitario regionale», e sarebbe inoltre eccedente rispetto alle competenze statutarie riconosciute alla Regione autonoma della Sardegna dall’art. 4, lettera i), del suo statuto speciale, che sottopone l’intervento legislativo regionale in materia di igiene e sanità pubblica ai limiti richiamati dall’art. 3 del medesimo statuto e ai principi stabiliti dalle leggi dello Stato.

La richiesta caducazione del comma 1 comporterebbe l’automatico travolgimento dei commi successivi, che disciplinano i poteri e i compiti dei commissari straordinari, nonché la durata del loro incarico.

2.– Appare opportuno premettere che le disposizioni impugnate incidono sulla disciplina della dirigenza degli enti del Servizio sanitario regionale, che «l’ormai costante giurisprudenza costituzionale ha ascritto alla materia “tutela della salute”, di competenza concorrente tra Stato e Regioni ex art. 117, terzo comma, Cost.» (sentenza n. 87 del 2019, punto 4.1. del Considerato in diritto).

In tale ambito, quindi, «spetta allo Stato individuare i principi fondamentali della materia, al fine di meglio qualificare il profilo di tali dirigenti e di ridurre l’ambito della discrezionalità politica nella scelta degli stessi, a tutela dell’imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione, data l’incidenza che la disciplina di tali incarichi ha sulle prestazioni sanitarie rese agli utenti (si vedano le sentenze n. 87 del 2019, n. 159 del 2018, n. 190 del 2017, n. 124 del 2015, n. 295 del 2009, n. 449 del 2006 e n. 422 del 2005). A tali principi deve attenersi anche la legislazione delle Regioni ad autonomia speciale (sentenza n. 159 del 2018), posto che in tale ambito le competenze statutarie sono meno ampie rispetto a quelle individuate dal testo costituzionale (sentenza n. 231 del 2017)» (sentenza n. 209 del 2021, punto 3.1. del Considerato in diritto).

3.– In riferimento all’impugnazione dell’art. 14, la Regione ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, assumendo che il ricorrente, «in relazione ad una disposizione chiara nell’esprimere la volontà di ricorrere al commissariamento delle aziende sanitarie per finalità di razionalizzazione del SSR, con assegnazione di funzioni di amministrazione straordinaria ai commissari per un tempo definito» e non integrante, quindi, una «modalità alternativa a quella prevista dalle leggi statali, per la copertura di vacanze dell’ufficio di direttore generale delle aziende sanitarie e di nomina e revoca dei DG», avrebbe escluso apoditticamente la sussistenza di esigenze straordinarie e avrebbe erroneamente richiamato, «quali norme interposte, quelle in materia di sostituzione dei [direttori generali] o di copertura delle vacanze dell’ufficio, sebbene in nessuna parte la legge regionale abbia introdotto, per tali fattispecie, una disciplina differente da quella statale». Inconferente sarebbe anche il richiamo alla sentenza n. 189 del 2022 di questa Corte, relativa a una disposizione «che disciplinava il commissariamento quale ordinaria modalità di copertura della vacanza dell’ufficio» e, pertanto, riferita a una fattispecie in alcun modo assimilabile a quella in oggetto. Per contro, il Presidente del Consiglio dei ministri non avrebbe formulato alcuna argomentazione circa l’eventuale insussistenza dei presupposti per avvalersi del commissariamento straordinario, peraltro riconosciuta in fase precontenziosa dal Ministero della salute.

La Regione ha aggiunto che il ricorrente, deducendo la violazione di «plurime norme statali relative a fattispecie che si escludono a vicenda (vacanza dell’ufficio e sostituzione del DG in carica)», sarebbe venuto meno all’onere di individuare la specifica disposizione statale violata.

3.1.– L’eccezione non è fondata.

Appare opportuno ricordare che, «[s]econdo la costante giurisprudenza di questa Corte, laddove si denunci la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. è onere del ricorrente indicare specificamente la disposizione statale interposta che si ritiene violata ed in particolare il principio fondamentale della materia asseritamente leso (ex plurimis, sentenza n. 54 del 2015)» (sentenza n. 159 del 2018, punto 5 del Considerato in diritto). Più specificamente, questa Corte ha chiarito che il ricorrente ha l’onere «anche di suffragare le ragioni del dedotto contrasto con argomentazioni chiare, complete e sufficientemente articolate […] proponendo una motivazione che non sia meramente assertiva ma contenga una specifica e congrua indicazione delle ragioni per le quali vi sarebbe il contrasto con i parametri evocati, con il sostegno di una sintetica argomentazione di merito» (sentenza n. 126 del 2025, punto 4.1. del Considerato in diritto e precedenti ivi richiamati).

Nel caso di specie, tale onere può dirsi assolto dal ricorrente, che ha individuato il parametro violato (art. 117, terzo comma, Cost.) e le norme interposte pertinenti, descrivendo il complesso delle disposizioni statali in materia di dirigenza sanitaria dal quale desume l’esistenza del principio fondamentale – vincolante, come già ricordato (supra, punto 2) anche per le regioni ad autonomia speciale – secondo cui la regione può risolvere il rapporto con i vertici apicali delle aziende quando ricorrano specifiche condizioni (necessariamente indicate dallo stesso legislatore statale) e, comunque, previa contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio.

A tal fine, nel ricorso si richiama, in particolare, l’art. 3-bis, comma 7, del d.lgs. n. 502 del 1992, poi trasfuso nell’art. 2, comma 5, del d.lgs. n. 171 del 2016, a norma del quale «[l]a regione, previa contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio, provvede, entro trenta giorni dall’avvio del procedimento, a risolvere il contratto, dichiarando l’immediata decadenza del direttore generale con provvedimento motivato e provvede alla sua sostituzione con le procedure di cui al presente articolo, se ricorrono gravi e comprovati motivi, o se la gestione presenta una situazione di grave disavanzo imputabile al mancato raggiungimento degli obiettivi di cui al comma 3, o in caso di manifesta violazione di legge o regolamenti o del principio di buon andamento e di imparzialità dell’amministrazione, nonché di violazione degli obblighi in materia di trasparenza […]».

Le disposizioni evocate dal ricorrente come parametri interposti sono sicuramente espressione di un principio fondamentale in materia di tutela della salute, in quanto in tale materia, come già osservato da questa Corte, «l’intervento del legislatore statale è stato caratterizzato, sin dal decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della salute), convertito, con modificazioni, in legge 8 novembre 2012, n. 189, dall’intento di circoscrivere la scelta dei dirigenti – rimessa alle Regioni – tra i candidati in possesso di comprovati titoli e capacità professionali, iscritti in appositi elenchi, allo scopo di affrancare la dirigenza sanitaria da condizionamenti di carattere politico e di privilegiare criteri di selezione che assicurino effettive capacità gestionali e un’elevata qualità manageriale del direttore generale» (sentenza n. 159 del 2018, punto 5 del Considerato in diritto).

Al pari delle disposizioni sulla nomina, rispondono a tale scopo e, come si dirà (infra, punto 4), in modo ancora più stringente, anche quelle sulla cessazione dell’incarico, che può essere risolto solo in presenza di gravi inadempienze del direttore generale, proprio al fine di ridurre l’ambito della discrezionalità politica in tutte le fasi di svolgimento del rapporto.

Né può dirsi, contrariamente a quanto affermato dalla Regione, che il ricorrente non abbia adeguatamente tenuto conto della volontà del legislatore regionale di commissariare le aziende sanitarie per finalità di razionalizzazione e di riordino, poiché la questione attiene alla possibilità di utilizzare per tale finalità lo strumento del commissariamento straordinario quando esso implica la sostituzione di dirigenti generali in carica. Ogni valutazione su tale aspetto, quindi, attiene al merito della questione.

4.– La questione promossa avverso l’art. 6, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2025, nella parte in cui sostituisce il comma 1 dell’art 13 della legge reg. Sardegna n. 24 del 2020, limitatamente al secondo periodo del comma sostituito, in riferimento all’art. 97, secondo comma, Cost., è fondata.

Questa Corte si è più volte occupata dei meccanismi di spoils system, via via sempre più valorizzando, dalla sentenza n. 233 del 2006 in poi, la necessità di rispettare i principi di buon andamento e di continuità dell’azione amministrativa. La giurisprudenza costituzionale successiva al 2006, infatti, ha precisato che tali meccanismi, ove riferiti a figure dirigenziali non apicali, si pongono in contrasto con l’art. 97 Cost., «in quanto pregiudicano la continuità dell’azione amministrativa, introducono in quest’ultima un elemento di parzialità, sottraggono al soggetto dichiarato decaduto le garanzie del giusto procedimento e svincolano la rimozione del dirigente dall’accertamento oggettivo dei risultati conseguiti». Parimenti, è stata ritenuta in contrasto con l’art. 97 Cost. la cessazione del direttore generale dal rapporto con la regione «per una causa estranea alle vicende del rapporto stesso, e non sulla base di valutazioni concernenti i risultati aziendali o il raggiungimento degli obiettivi di tutela della salute e di funzionamento dei servizi, o – ancora – per una delle altre cause che legittimerebbero la risoluzione per inadempimento del rapporto» (sentenza n. 224 del 2010, punto 4.2. del Considerato in diritto).

In particolare, quest’ultima sentenza, nel dichiarare l’illegittimità costituzionale di una norma regionale che legava, in modo automatico, secondo il principio simul stabunt, simul cadent, la sorte di una figura non apicale, quale il direttore amministrativo, a quella del direttore generale, si presenta significativa sotto due profili. Essa ha, innanzitutto, affermato che «[l]a scelta fiduciaria del direttore amministrativo – che deve essere effettuata con provvedimento, motivato, ma pur sempre ampiamente discrezionale, del direttore generale […] – non implica, infatti, che la interruzione del rapporto, che si instaura in conseguenza di tale scelta, possa avvenire con il medesimo margine di apprezzamento discrezionale che connota quest’ultima. Una volta, infatti, instaurato il rapporto di lavoro, con la predeterminazione contrattuale della sua durata, vengono in rilievo altri profili, connessi, in particolare, da un lato, alle esigenze dell’Amministrazione ospedaliera concernenti l’espletamento con continuità delle funzioni dirigenziali proprie del direttore amministrativo, e, dall’altro lato, alla tutela giudiziaria, costituzionalmente protetta, delle situazioni soggettive dell’interessato, inerenti alla carica». In secondo luogo, ha ritenuto irrilevante che «la norma preved[esse] la possibilità della riconferma del direttore amministrativo. Il potere del direttore generale di conferma di quest’ultimo non attribuisce, infatti, al rapporto dirigenziale in corso con l’interessato, alcuna significativa garanzia, atteso che dal mancato esercizio del predetto potere la norma censurata fa derivare la decadenza automatica» (sentenza n. 224 del 2010, punto 4.3. del Considerato in diritto).

Tali principi, già in linea con quanto affermato dalle precedenti sentenze n. 81 del 2010, n. 161 del 2008 e n. 104 del 2007, risultano ribaditi anche nella successiva sentenza n. 228 del 2011, laddove si precisa che «i meccanismi di decadenza automatica, nei quali debbono essere inclusi anche quelli che si manifestano nel senso della cessazione del rapporto in caso di mancata conferma entro un ridotto periodo temporale – mancata conferma che è decisa sulla base di una determinazione del tutto discrezionale […] – si pongono in contrasto con l’art. 97 Cost. – sotto il duplice profilo dell’imparzialità e del buon andamento – in quanto pregiudicano la continuità dell’azione amministrativa, introducono in quest’ultima un elemento di parzialità, sottraggono al soggetto dichiarato decaduto dall’incarico le garanzie del giusto procedimento e svincolano la rimozione del dirigente dall’accertamento oggettivo dei risultati conseguiti» (punto 3.1. del Considerato in diritto).

Più recentemente, questa Corte, in riferimento a una disposizione regionale che non ancorava l’interruzione del rapporto di ufficio in corso a «ragioni interne» al rapporto medesimo, ha ravvisato la violazione del principio del buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost., attesa «la mancata previsione di una fase procedurale che faccia dipendere “la decadenza da pregressa responsabilità del dirigente”», comportando una discontinuità della gestione priva di motivata giustificazione (sentenza n. 26 del 2023, punto 3.2. del Considerato in diritto).

4.1.– Ciò posto, l’impugnato art. 6, nella parte in cui fissa un termine di 60 giorni entro cui il nuovo direttore generale «conferma o sostituisce» il direttore amministrativo, il direttore sanitario e il direttore dei servizi socio-sanitari, se nominato, introduce nel rapporto un elemento di parzialità, attribuendo all’organo di vertice dell’azienda sanitaria, per il solo fatto di essersi insediato, il potere di far cessare gli incarichi in corso dei dirigenti non apicali prima della naturale scadenza, sulla base di valutazioni puramente discrezionali e in totale assenza di uno scrutinio procedimentalizzato sulle ragioni interne al rapporto.

Ciò pone la disposizione impugnata in contrasto con l’art. 97 Cost., sotto il duplice profilo dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa, esponendo il dirigente a provvedimenti adottabili senza la garanzia del contraddittorio e senza la possibilità di sindacare le ragioni della decisione.

Il ravvisato contrasto con l’art. 97 Cost., peraltro, non può essere messo in dubbio neanche dalla possibilità, riconosciuta dalla disposizione impugnata, di conferma dei direttori medesimi, poiché essa non attribuisce agli interessati alcuna garanzia in ordine alla prosecuzione del rapporto, essendo, per quanto detto, la scelta dell’una o dell’altra soluzione rimessa all’assoluta discrezionalità del direttore generale, a prescindere da qualsivoglia valutazione delle modalità di svolgimento dell’incarico e dei risultati ottenuti.

4.2.– La difesa regionale stessa, del resto, si fonda, in modo affatto singolare, sull’argomentazione che il direttore sanitario e il direttore amministrativo sarebbero coadiutori del direttore generale, nominati «sulla base di una scelta esclusivamente fiduciaria» e «deputat[i] ad assicurare la continuità dell’organo di vertice (il DG), in quanto per legge indefettibile, mediante la sua sostituzione nei casi di vacanza, assenza o impedimento»; e, condividendo con il direttore generale «la caratteristica di essere stati scelti su base fiduciaria in vista della realizzazione di obiettivi assegnati dall’organo politico», il direttore generale di nuova nomina avrebbe legittimamente la facoltà di «confermare o sostituire coloro che la legge prevede possa scegliere quali suoi collaboratori e suoi sostituti». Tuttavia, come sopra evidenziato, questa Corte ha già chiarito che «[l]a scelta fiduciaria del direttore amministrativo […] non implica […] che la interruzione del rapporto, che si instaura in conseguenza di tale scelta, possa avvenire con il medesimo margine di apprezzamento discrezionale» (sentenza n. 224 del 2010, punto 4.3. del Considerato in diritto).

4.3.– Alla luce delle considerazioni che precedono, deve dichiararsi l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 8 del 2025, nella parte in cui sostituisce il comma 1 dell’art 13 della legge reg. Sardegna n. 24 del 2020, limitatamente al secondo periodo del comma sostituito, per violazione dell’art. 97, secondo comma, Cost.

Le ulteriori censure prospettate dal ricorrente restano assorbite.

5.– Parimenti fondata è la questione promossa avverso l’art. 14 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2025, in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost., in materia di tutela della salute.

Questa Corte ha già avuto modo di occuparsi della legittimità costituzionale delle norme regionali che prevedono il commissariamento straordinario delle aziende e degli enti del Servizio sanitario regionale. In particolare, essa ha rilevato che, pur non trovando tale istituto una specifica disciplina nel d.lgs. n. 502 del 1992, «[n]ondimeno, quasi tutte le Regioni […] hanno previsto con legge la possibilità di nominare commissari straordinari, dotati dei medesimi requisiti per l’incarico di direttore generale, nei casi di vacanza dell’ufficio di direttore generale, per un periodo limitato (non superiore a dodici mesi)», ancorandola alla «impossibilità di provvedere alla sostituzione nel termine di sessanta giorni» previsto dall’art. 3-bis, comma 2, del suddetto decreto legislativo (sentenza n. 87 del 2019, punto 4.2. del Considerato in diritto).

La citata pronuncia ha, a tale riguardo, specificamente rimarcato che «se in linea di principio il commissariamento degli enti del SSR da parte della Regione può ritenersi ammissibile, ciò che maggiormente rileva sono i presupposti dello stesso. Questi ultimi, infatti, non possono rinvenirsi nella mera vacanza dell’ufficio, poiché in tal modo sarebbe effettivamente violata la previsione di cui all’art. 3-bis, comma 2, del d.lgs. n. 502 del 1992, con elusione del termine perentorio di sessanta giorni per la copertura della stessa vacanza. Deve trattarsi, in altri termini, di una comprovata e giustificata impossibilità di procedere a tale copertura secondo il procedimento ordinario». In tale occasione, questa Corte ha anche elencato esemplificativamente i casi in cui è ammissibile ricorrere all’istituto in esame, facendo riferimento «al caso in cui la vacanza dell’incarico avvenga nella fase di avvicendamento tra una legislatura e un’altra; a quello di dimissioni dell’intera dirigenza sanitaria; al caso di dimissioni del direttore generale per ragioni che rendano inopportuna la stessa supplenza da parte del direttore sanitario o amministrativo; agli interventi di razionalizzazione mediante accorpamento delle aziende sanitarie» (sentenza n. 87 del 2019, punto 4.2. del Considerato in diritto).

L’istituto del commissariamento straordinario è stato, quindi, chiaramente legato a ipotesi in cui non vi era un direttore generale in carica.

La successiva sentenza n. 209 del 2021 ha, poi, precisato che «le Regioni ben possono disciplinare l’istituto del commissariamento degli enti del Servizio sanitario regionale, per esigenze di carattere straordinario o in ragione di una comprovata e giustificata impossibilità di procedere alla nomina dei vertici aziendali secondo il procedimento ordinario. Tali esigenze possono dipendere anche da interventi di razionalizzazione del sistema sanitario, come nel caso di specie, in cui i commissari straordinari hanno il compito di progettare e pianificare il passaggio dal vecchio al nuovo assetto del Servizio sanitario regionale, svolgendo così funzioni di amministrazione straordinaria con finalità e compiti di transizione all’amministrazione ordinaria» (punto 4.1. del Considerato in diritto e, nello stesso senso, sentenza n. 189 del 2022). Entrambe le sentenze da ultimo richiamate si riferiscono a disposizioni regionali che prevedevano la nomina del commissario straordinario in ipotesi in cui non vi era un direttore generale in carica.

5.1.– In particolare, la sentenza n. 189 del 2022 si riferiva a un’ipotesi di vacanza del relativo ufficio e la sentenza n. 209 del 2021 è intervenuta proprio sulla legge reg. Sardegna n. 24 del 2020 (modificata dalle disposizioni impugnate nella presente sede), che conteneva un ampio progetto di riorganizzazione degli enti del sistema sanitario regionale, da realizzarsi anche attraverso l’istituto del commissariamento straordinario, al fine di passare da un sistema di amministrazione accentrato, costituito da un solo ente (l’ATS) che aveva incorporato le precedenti aziende sanitarie locali ed era suddiviso in aree socio-sanitarie locali, a un sistema diffuso, composto da più enti di nuova istituzione (l’Azienda regionale della salute e otto aziende socio-sanitarie locali), tutti dotati di personalità giuridica pubblica e di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale e contabile. Gli enti commissariati erano quindi tutti di nuova istituzione e privi di un organo di vertice in carica e vi era urgenza di coprire tali posizioni.

Tuttavia, la riorganizzazione disposta dalla legge reg. Sardegna n. 8 del 2025 non ha le stesse caratteristiche di quella del 2020. La nuova legge regionale, infatti, allo scopo di dettare «disposizioni urgenti di adeguamento, razionalizzazione e funzionalizzazione dell’assetto organizzativo ed istituzionale del Sistema sanitario regionale (SSR) […] anche al fine di garantire una adeguata erogazione dei livelli essenziali di assistenza sull’intero territorio regionale», mantiene il medesimo sistema diffuso, lasciando intatta la ripartizione tra gli enti istituiti nel 2020 e operando una riorganizzazione essenzialmente interna agli stessi, mediante una serie di interventi, che vanno dal trasferimento di presidi ospedalieri da un’azienda all’altra (art. 7) all’attribuzione di nuove competenze (art. 8) e all’integrazione e creazione di nuovi dipartimenti territoriali (artt. 12 e 13) all’interno delle aziende già esistenti.

5.2.– Il commissariamento straordinario previsto dall’impugnato art. 14, comma 1, prescindendo da situazioni di vacanza dei direttori generali ed essendo finalizzato a un mero riordino interno di enti del SSR già esistenti per adeguare il settore ai nuovi indirizzi e alle nuove finalità dell’organo politico neoeletto, senza tuttavia modificare l’assetto generale del sistema di amministrazione di tale Servizio, non rispetta, quindi, i presupposti delineati dalla giurisprudenza costituzionale per l’utilizzo di tale strumento.

Pertanto, l’automatismo decadenziale introdotto dalla disposizione impugnata, ricollegando la risoluzione del rapporto con il direttore generale all’insediamento del commissario straordinario, contrasta con i principi fondamentali sanciti dall’art. 2, comma 5, del d.lgs. n. 171 del 2016, che tra i presupposti sostanziali e le modalità procedurali per l’esercizio del potere della regione di dichiarare l’immediata decadenza del direttore generale, non ricomprende il ricorso a un «commissariamento in via straordinaria» per le ragioni individuate dalla legge regionale in esame.

5.3.– Alla luce delle considerazioni che precedono, deve dichiararsi l’illegittimità costituzionale dell’art. 14 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2025, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in materia di tutela della salute, in relazione all’art. 2, comma 5, del d.lgs. n. 171 del 2016.

Le ulteriori censure prospettate dal ricorrente restano assorbite.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 1, della legge della Regione autonoma della Sardegna 11 marzo 2025, n. 8 (Disposizioni urgenti di adeguamento dell’assetto organizzativo ed istituzionale del sistema sanitario regionale. Modifiche alla legge regionale 11 settembre 2020, n. 24), nella parte in cui sostituisce il comma 1 dell’art 13 della legge della Regione Sardegna 11 settembre 2020, n. 24 (Riforma del sistema sanitario regionale e riorganizzazione sistematica delle norme in materia. Abrogazione della legge regionale n. 10 del 2006, della legge regionale n. 23 del 2014 e della legge regionale n. 17 del 2016 e di ulteriori norme di settore), limitatamente al secondo periodo del comma sostituito;

2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 14 della legge reg. Sardegna n. 8 del 2025.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2 dicembre 2025.

F.to:

Giovanni AMOROSO, Presidente

Maria Alessandra SANDULLI, Redattrice

Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 23 dicembre 2025

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA