LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Veneto, Sardegna, Umbria, Lombardia ed Emilia Romagna notificati il 28 e 29 ottobre 1988, depositati in Cancelleria il 4, 7 e 15 novembre 1988 ed iscritti ai nn. 20, 21, 23, 24 e 25 del registro ricorsi 1988 per conflitti di attribuzioni sorti a seguito del decreto del Ministro dell'industria, commercio e artigianato 4 agosto 1988, n. 375 (Norme di esecuzione della legge 11 giugno 1971, n. 426, sulla disciplina del commercio);

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1989 il Giudice relatore Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Giorgio Berti per la Regione Veneto, Sergio Panunzio per la Regione Sardegna, Valerio Onida per le Regioni Umbria, Lombardia ed Emilia Romagna e l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 20 ottobre 1988 (Reg. Confl. n. 20 del 1988) la Regione Veneto ha sollevato conflitto di attribuzione contro il Presidente del Consiglio dei ministri denunciando come lesive delle proprie attribuzioni in materia urbanistica e di pianificazione commerciale le disposizioni di cui agli artt. 20, 31, secondo comma, 32, 34, quinto comma, 43, secondo comma, 48, sesto comma, 63, quindicesimo comma, del decreto del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato 4 agosto 1988 n. 375, contenente "Norme di esecuzione della legge 11 giugno 1971 n. 426, sulla disciplina del commercio".

Nei confronti di tali disposizioni la Regione contesta la violazione degli artt. 115, 117 e 118, secondo comma Cost., in relazione alla legge n. 426 del 1971 (artt. 11, 12, 20, 24, 26, 27, 28), al decreto legge 26 gennaio 1987 n. 9, convertito dalla legge 27 marzo 1987 n. 121 (art. 1), nonché al decreto legge 1° ottobre 1982 n. 697, convertito dalla legge 29 novembre 1982, n. 887 (art. 8), ed in relazione agli artt. 3, 4, 52 lett. a) e 80 del d.P.R. n. 616 del 1977 ed all'art. 1, primo comma, lett. c), e secondo comma n. 3 lett. a) della legge 382 del 1975.

Nel ricorso si sostiene che le funzioni delegate o attribuite alle Regioni dalla legge dello Stato - sia pure in collegamento o in dipendenza di funzioni statali - conferiscono alle stesse Regioni delle posizioni in ordine alle quali lo Stato non può esercitare poteri normativi in modo così libero da offendere le competenze regionali.

La Regione avrebbe, pertanto, diritto all'osservanza, da parte dello Stato, delle regole attinenti al regime delle fonti, potendo pretendere che lo Stato non alteri, in via amministrativa o con atti di normazione secondaria, il contenuto di funzioni conferite con legge o esplicitamente in via di delega o nell'ambito della disciplina di determinati settori.

Tanto premesso in linea generale, la ricorrente passa ad analizzare le disposizioni del decreto ministeriale n. 375 del 1988 che - a suo avviso - alterano il sistema di programmazione commerciale, invadendo gli ambiti riservati alle competenze della Regione.

In particolare, esaminando l'art. 31, secondo comma, - che circoscrive alla sola ipotesi dell'apertura di nuovi esercizi la determinazione, nei piani comunali di commercio, del limite massimo della superficie globale di vendita per i generi di largo e generale consumo - la Regione Veneto rileva che tale disposizione del regolamento contrasta con l'art. 12 della legge n. 426 del 1971, che non intenderebbe limitare le "nuove" autorizzazioni agli esercizi completamente nuovi, ma si riferirebbe anche ai trasferimenti ed agli ampliamenti, in quanto incidenti sulla superficie globale di vendita. E poiché a sua volta l'art. 12 della legge n. 426 del 1971 va coordinato con l'istanza della programmazione commerciale (contemplata nell'art. 11 della stessa legge), la disposizione regolamentare impugnata si risolverebbe in una negazione del contenuto e dell'efficacia della programmazione commerciale affidata alla Regione.

Analoghi rilievi vengono poi svolti in ordine all'art. 34, quinto comma, secondo cui non possono essere stabiliti limiti massimi di superficie di vendita per esercizio. Siffatta previsione - a giudizio della ricorrente - impedirebbe alla programmazione regionale di incidere sulla localizzazione degli esercizi nei maggiori centri e farebbe sì che la scelta del singolo operatore in ordine alla superficie del suo esercizio possa in pratica consumare il limite globale, impedendo il sorgere di altri consimili esercizi.

Inoltre, anche il secondo comma dell'art. 43 è ritenuto illegittimo in quanto destinato a espandere, in modo incontrollabile, gli ampliamenti degli esercizi commerciali: e ciò in quanto la norma impugnata, stabilendo che solo il raddoppio della superficie minima di vendita è idoneo a modificare le caratteristiche dell'esercizio, conterrebbe in sé un generalizzato consenso a raddoppiare la superficie dell'esercizio stesso.

La Regione ricorrente passa poi ad esaminare l'art. 48, sesto comma, del regolamento impugnato, dove si prevede che il consenso della Regione, richiesto dagli artt. 26 e 27 della legge n. 426/1971 per l'impianto delle grandi strutture di vendita, non è richiesto né per il trasferimento di sede né per l'ampliamento della relativa superficie di vendita. Tale disposizione appare alla Regione Veneto gravemente lesiva dell'autonomia regionale, perché essa sottrae al nulla-osta regionale tutti gli ampliamenti ed i trasferimenti di sede degli esercizi con superficie superiore ai 400 e 1500 mq., con possibilità di sconvolgere, fuori di ogni controllo, l'intera rete distributiva regionale.

Una ulteriore lesione alla programmazione commerciale è poi ravvisata nella norma transitoria contenuta nell'art. 63, quindicesimo comma, dal momento che chiunque oggi disponesse di una qualsiasi delle tabelle indicate in tale norma sarebbe legittimato ad ottenere un ampliamento della superficie corrispondente ad un supermercato alimentare, con conseguente sconvolgimento della programmazione commerciale.

Inoltre la Regione Veneto contesta l'art. 32, dal momento che la disciplina dettata con tale norma verrebbe ad occupare l'intero spazio normativo disponibile in materia di esercizi di vendita di alimenti e bevande, togliendo di conseguenza alla Regione i poteri spettanti ai sensi dell'art. 52, primo comma, lett. a) del d.P.R. n. 616 del 1977.

Un'ultima lesione dell'autonomia regionale viene, infine, individuata dalla ricorrente nelle disposizioni contenute nell'art. 20, relative ai corsi professionali. Con riferimento a tali disposizioni la Regione Veneto lamenta la riappropriazione da parte dello Stato delle funzioni relative ai corsi professionali per il conseguimento delle qualificazioni professionali necessarie per l'esercizio delle attività disciplinate dalla legge n. 426 del 1971, funzioni spettanti alle Regioni in base alla legge quadro sulla formazione professionale ed agli orientamenti espressi da tempo dalla giurisprudenza costituzionale.

La ricorrente chiede, pertanto, che la Corte costituzionale, previa dichiarazione di illegittimità delle disposizioni del decreto ministeriale impugnato, affermi l'appartenenza alla Regione delle competenze in ordine agli oggetti di cui agli artt. 20, 31, secondo comma; 32; 34, quinto comma, 43, secondo comma; 48, sesto comma, e 63, quindicesimo comma, del decreto ministeriale 4 agosto 1988 n. 375.

2. - Nel giudizio è intervenuto il Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, su delega del Presidente del Consiglio, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.

La difesa dello Stato ricorda che la legge n. 426 del 1971 attribuisce ai Comuni il compito di pianificare la rete di distribuzione commerciale, con la sola deroga stabilita dagli artt. 26 e 27 della stessa legge, dove - limitatamente agli esercizi di maggiori dimensioni, destinati a servire aree eccedenti il territorio del singolo Comune - si subordina l'autorizzazione comunale al nulla-osta della Regione. Sulla base di tale premessa l'Avvocatura contesta che le disposizioni impugnate possano presentarsi incompatibili coi principi posti dalla legge in materia di commercio. Così l'art. 48, che esclude il nulla-osta regionale per il trasferimento e l'ampliamento degli esercizi commerciali, si presenterebbe pienamente conforme agli artt. 26 e 27 della legge n. 426 del 1971; l'art. 31, nella parte in cui prevede la determinazione del limite massimo della superficie globale di vendita solo "per l'apertura di nuovi esercizi", risulterebbe conforme all'art. 12 della legge; mentre l'art. 34 avrebbe correttamente interpretato i principi desumibili dagli artt. 12, 26 e 27 della legge n. 426.

Infondato sarebbe inoltre il timore, manifestato dalla ricorrente, che le valutazioni sottese al nulla-osta regionale all'apertura di nuovi esercizi possano restare vanificate dall'art. 43 del regolamento impugnato, giacché quest'ultima disposizione, stabilendo le condizioni necessarie e sufficienti a configurare una modifica delle caratteristiche dell'esercizio, si limiterebbe ad attuare l'art. 24 della legge n. 426.

In forza di tali considerazioni l'Avvocatura ritiene che il ricorso della Regione Veneto vada dichiarato inammissibile in quanto diretto a far valere non tanto una lesione di attribuzioni regionali, quanto "una sorta di disfunzione del sistema stesso della legge n. 426 del 1971".

Passando ad esaminare la censura prospettata in ordine all'art. 63, quindicesimo comma, del regolamento, l'Avvocatura nega che la regolamentazione ivi prevista possa comportare la possibilità di conseguire in via automatica un ampliamento delle superfici di vendita.

Per quanto concerne poi l'art. 32 del regolamento, in tema di classificazione degli esercizi destinati alla somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, l'Avvocatura rileva che esso attiene alla materia (statale) del commercio e che, comunque, l'art. 52 del d.P.R. 616 del 1977, riserva al Governo di determinare gli indirizzi generali nelle materie delegate.

Infine, riferendosi alle doglianze rivolte contro l'art. 20, l'Avvocatura osserva come detta disposizione, nelle parti specificamente denunciate, disciplini le materie che debbono formare oggetto dei corsi di qualificazione professionale, le forme di conclusione di tali corsi nonché la composizione delle commissioni d'esame. Al riguardo l'Avvocatura sostiene che, secondo l'insegnamento della Corte costituzionale (sentenza n. 89 del 1977), la valutazione del risultato della frequenza ai corsi e l'attribuzione, al termine di essi, di un titolo abilitante all'esercizio dell'attività commerciale sull'intero territorio nazionale non attengono all'ambito dell'istruzione professionale, con la conseguenza che non attenterebbero alle competenze regionali né la regolamentazione della composizione delle commissioni d'esame né l'indicazione delle materie obbligatorie d'insegnamento, essendo riservato comunque allo Stato il riconoscimento della idoneità delle discipline impartite agli effetti del conseguimento della qualificazione professionale.

Sulla base di tali considerazioni si chiede alla Corte di dichiarare il ricorso inammissibile o infondato.

3. - Con ricorso notificato il 28 ottobre 1988 (Reg. Confl. n. 21/88) la Regione autonoma della Sardegna ha sollevato conflitto di attribuzione in relazione agli artt. 20, 31, 34, 36 e 48 dello stesso decreto ministeriale 4 agosto 1988 n. 375, per violazione degli artt. 4, 5 e 6 dello Statuto speciale e delle relative norme d'attuazione (spec. artt. 1, 3, 25, 26, 39 ss. del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348).

Nel ricorso la Regione premette di aver avuto espressamente attribuite dallo Statuto speciale competenze proprie, legislativa ed amministrativa, di tipo concorrente in materia di "commercio" (artt. 4, lett. a), e 6 successivamente precisati dall'art. 39 d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348). Su tale materia, ed in particolare sugli strumenti di pianificazione delle attività commerciali, incide il regolamento impugnato, le cui disposizioni, se ritenute applicabili anche alla Sardegna, lederebbero le attribuzioni spettanti in base allo Statuto speciale alla Regione.

Più specificamente, nel ricorso si sostiene che l'art. 48 del citato decreto ministeriale n. 375 appare in contrasto con i principi stabiliti dall'art. 24 della legge n. 426 del 1971, venendo irragionevolmente a limitare il potere di pianificazione e di controllo regionale sugli esercizi commerciali di maggiori dimensioni.

Contrastante con le esigenze della pianificazione commerciale sarebbe anche l'art. 31, che, limitando il limite massimo della superficie globale di vendita alla sola apertura di nuovi esercizi, renderebbe impossibile il riequilibrio territoriale e la razionalizzazione della rete commerciale.

Analoghe considerazioni vengono poi riservate dall'art. 34, quinto comma, che, impedendo la determinazione della superficie massima di vendita degli esercizi commerciali, avrebbe l'effetto di limitare indebitamente gli strumenti di pianificazione del settore, sia di competenza comunale che regionale.

Altre disposizioni del regolamento impugnato ritenute lesive delle attribuzioni della Regione Sardegna vengono individuate nell'art. 36, riguardante la rilevazione della consistenza della rete distributiva. Tale norma - ad avviso della ricorrente - escluderebbe totalmente la Regione dall'acquisizione, dal trattamento e dalla disponibilità dei dati informativi relativi alla rete distributiva e lederebbe, di conseguenza, le attribuzioni regionali in tema di pianificazione e controllo delle attività commerciali nonché in tema di Camere di commercio, indebitamente utilizzate per la raccolta dei dati.

Da ultimo, il ricorso lamenta che l'art. 20 del regolamento impugnato, nel dettare una minuziosa disciplina dei corsi professionali previsti per gli operatori commerciali dalla legge n. 426 del 1971, non abbia tenuto conto del fatto che le funzioni in materia di istruzione professionale sono state delegate alla Regione Sardegna dagli artt. 25 e ss. del d.P.R. n. 348 del 1979, mentre l'art. 26, lett. b), dello stesso decreto ha espressamente ricompreso nella delega le attività relative "alla formazione degli operatori del commercio di cui alla legge 11 giugno 1971 n. 426".

La Regione Sardegna conclude, pertanto, chiedendo alla Corte di dichiarare la propria competenza a regolare gli oggetti disciplinati dalle disposizioni impugnate, e conseguentemente annullare tali disposizioni.

4. - Anche in questo giudizio ha depositato atto di intervento il Ministro dell'industria, su delega del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato.

L'Avvocatura contesta che il regolamento di cui è causa abbia leso attribuzioni costituzionalmente garantite alla Regione ricorrente, sottolineando che, ai sensi dell'art. 3 dello Statuto speciale, le attribuzioni della Sardegna in materia di commercio vanno esercitate nel rispetto dei principi stabiliti dalle leggi dello Stato. In particolare, con riguardo alle censure concernenti gli artt. 48, 31 e 34 del regolamento, l'Avvocatura ripropone tanto l'analitica confutazione delle censure stesse già svolta nel giudizio promosso dalla Regione Veneto, quanto la tesi - prospettata nel suddetto giudizio - che le doglianze regionali appaiono dirette a lamentare una sorta di disfunzione nel sistema della legge n. 426 del 1971, risultando esorbitanti dai fini tipici del regolamento di competenze costituzionali e perciò inammissibili.

Infondata appare all'Avvocatura anche la doglianza concernente la disciplina del sistema informativo dettata dall'art. 36 dello stesso regolamento, dal momento che la Regione non sarebbe affatto esclusa dall'accesso ai dati raccolti e nulla impedirebbe alla stessa di predisporre autonomamente diverse o concorrenti modalità di raccolta di informazioni attinenti alla rete distributiva.

Nell'atto difensivo si esclude, infine, che l'art. 20 del decreto impugnato attenti a prerogative costituzionalmente garantite alla Regione, ove si consideri che la disciplina posta in tale articolo, sia per la parte in cui stabilisce - per esigenze d'uniformità sul territorio nazionale - le materie obbligatorie di insegnamento, sia per la parte riguardante la conclusione dei corsi, non verrebbe a incidere su sfere di competenza regionale.

Sulla base di queste argomentazioni si chiede la reiezione del ricorso.

5. - Con ricorsi di identico contenuto, notificati il 29 ottobre 1988 (Reg. Confl. nn. 23, 24 e 25 del 1988) anche le Regioni Umbria, Lombardia ed Emilia Romagna hanno sollevato conflitto di attribuzione contro lo stesso decreto del Ministro dell'industria 4 agosto 1988, n. 375, che viene impugnato sia nel suo complesso sia in relazione agli artt. 20, 31, 34, 36 e 48.

Nei tre ricorsi l'illegittimità dell'intero regolamento viene affermata per violazione dell'art. 87 della Costituzione, che riserverebbe al Presidente della Repubblica l'emanazione dei regolamenti di esecuzione. A questo proposito si osserva che l'art. 41 della legge n. 426 del 1971 attribuiva al Ministro il potere di emanare con proprio decreto il regolamento di esecuzione della stessa legge, ma ne limitava l'esercizio ad un termine di sei mesi dall'entrata in vigore della legge: di tal ché tale potere sarebbe già stato consumato con l'emanazione del decreto ministeriale 14 gennaio 1972.

Le Regioni ricorrenti contestano poi la legittimità degli artt. 48, comma sesto, 31, comma secondo, e 34, comma quinto, del regolamento impugnato per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., in riferimento agli artt. 50, 52 e 80 del d.P.R. n. 616 del 1977, agli artt. 13, 26 e 27 della legge n. 426 del 1971, nonché all'art. 30 dello stesso decreto ministeriale 4 agosto 1988 n. 375.

Dopo aver sottolineato che il sistema della legge n. 426 del 1971 contempla una pianificazione di base comunale alla quale si sovrappone un intervento pianificatorio regionale, le tre Regioni lamentano lo scardinamento della pianificazione commerciale come conseguenza sia della riduzione dei poteri comunali di pianificazione (e dei correlativi poteri regionali di indirizzo), attuato dagli artt. 31, secondo comma e 34, quinto comma del decreto impugnato, sia dell'arbitraria limitazione della sfera di applicabilità del nulla-osta regionale introdotta dall'art. 48, sesto comma, dello stesso decreto.

Le ulteriori censure proposte sono indirizzate nei confronti dell'art. 20 (al quale si imputa la violazione degli artt. 117 e 118 Cost., anche in relazione agli artt. 35 e 36 del d.P.R. n. 616 del 1977 ed all'art. 5 della legge 426 del 1971) e dell'art. 36 (cui si addebita la violazione degli artt. 5, 114, 117 e 118 Cost., anche in relazione agli artt. 3, quarto comma, della legge n. 382 del 1975, 50 e 52 del d.P.R. 616 del 1977, 23 della legge n. 426 del 1971, nonché la contraddittorietà rispetto all'art. 30 dello stesso decreto ministeriale n. 375).

In particolare - a giudizio delle ricorrenti - la prima delle due disposizioni si porrebbe in evidente contraddizione, oltre che con la sentenza della Corte costituzionale n. 89 del 1977, con l'art. 36 del d.P.R. 616 del 1977, che attribuisce alle Regioni la regolamentazione dei corsi di cui alla legge n. 426 del 1971. A sua volta, la seconda disposizione - relativa al sistema informativo sulla rete di vendita - darebbe vita, in dispregio del principio costituzionale della "leale cooperazione" tra Stato e Regioni, ad un raccordo tra Comuni, Camere di commercio e Stato che escluderebbe le Regioni in settori in cui le stesse hanno rilevanti competenze (urbanistica; fiere e mercati; commercio; polizia locale).

Le ricorrenti chiedono pertanto alla Corte: a) di dichiarare che non spetta al Ministro per l'industria emanare norme di esecuzione della legge n. 426 del 1971 e, per l'effetto, annullare il decreto ministeriale 4 agosto 1988, n. 375; b) in subordine, di dichiarare che non spetta allo stesso Ministro regolare o limitare con proprio decreto i casi in cui occorre il nulla-osta regionale ai sensi degli artt. 26 e 27 della legge n. 426 del 1971; i corsi di formazione professionale per gli operatori commerciali; i raccordi informativi tra Comuni, Camere di commercio e Ministero, con esclusione delle Regioni; annullando, di conseguenza, gli artt. 20, commi primo e quinto, 31, comma secondo, 34, comma quinto, 36 e 48, comma sesto, del decreto ministeriale 4 agosto 1988, n. 375.

6. - Nei tre giudizi è intervenuto, con unico atto di costituzione, il Ministro dell'industria, su delega del Presidente del Consiglio, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato.

Nell'atto di intervento vengono riproposte sia le argomentazioni già svolte nei giudizi per conflitto di attribuzioni promossi dalle Regioni Veneto e Sardegna, sia le richieste di declaratoria di inammissibilità o, comunque, di infondatezza già prospettate in ordine ai suddetti ricorsi.

7. - Nell'imminenza della udienza di discussione hanno depositato memorie tutte le Regioni ricorrenti, al fine di illustrare le argomentazioni e le censure già prospettate nei rispettivi ricorsi.

Considerato in diritto

1. - I cinque ricorsi sollevano conflitti di attribuzione nei confronti dello stesso testo normativo sotto profili in larga parte coincidenti: i giudizi relativi vanno, pertanto, riuniti per essere decisi con unica sentenza.

2. - Alcune Regioni (Emilia-Romagna, Lombardia ed Umbria) denunciano l'illegittimità dell'intero decreto ministeriale 4 agosto 1988 n. 375 per violazione dell'art. 87 della Costituzione, in relazione all'art. 41 della legge 11 giugno 1971 n. 426 ed in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione. Con tale censura viene contestato il fatto che l'atto normativo in questione (qualificabile come regolamento di esecuzione) sia stato emanato con decreto del Ministro dell'industria anziché con decreto del Presidente della Repubblica, nonostante che il potere espressamente conferito allo stesso Ministro dall'art. 41 della legge n. 426 del 1971 risultasse limitato ad un termine di sei mesi e dovesse comunque considerarsi consumato a seguito dell'emanazione del decreto ministeriale 14 gennaio 1972, contenente il primo regolamento di esecuzione.

La questione è infondata.

Come questa Corte ha già avuto modo di rilevare (sentenza n. 79 del 1970), l'art. 87, quinto comma, della Costituzione non ha inteso esaurire la disciplina della materia dei regolamenti statali, ma soltanto richiamare la tradizionale competenza del Capo dello Stato alla emanazione dei regolamenti governativi deliberati dal Consiglio dei Ministri: da tale norma non può farsi, dunque, discendere l'esclusione di altri tipi di regolamenti, quali quelli ministeriali, quando la legge - secondo la formula da ultimo adottata dall'art. 17 della legge 23 agosto 1988 n. 400 - "espressamente conferisca tale potere". Nella specie, il potere regolamentare esercitato con il decreto di cui è causa trova il suo specifico fondamento legislativo nell'art. 41 della legge n. 426 del 1971, la cui efficacia, riferibile all'intera disciplina esecutiva della legge, non si è venuta ad esaurire né con lo scadere del termine ordinatorio semestrale indicato dalla stessa norma né a seguito dell'emanazione del primo regolamento contenuto nel decreto ministeriale 14 gennaio 1972 (tant'è che successivamente, e a più riprese, sono state emanate altre norme integrative e sostitutive di tale regolamento mediante i decreti ministeriali 28 aprile 1976, 27 giugno 1986 e 7 aprile 1987).

3. - Passando all'esame delle singole censure, vanno in primo luogo valutati i profili concernenti l'asserita lesione dei poteri di programmazione spettanti alle Regioni, nel settore del commercio, ai sensi della legge 11 giugno 1971 n. 426. Tali censure toccano, in primo luogo, in tutti i ricorsi, gli artt. 31, secondo comma, 34, quinto comma e 48, sesto comma, ma si estendono anche, nel ricorso della Regione Veneto, agli artt. 43, secondo comma, e 63, quindicesimo comma, del regolamento impugnato.

Con riferimento a questo primo ordine di doglianze i vari ricorsi, pur sviluppando argomentazioni in parte diverse, muovono nella sostanza dagli stessi presupposti e in particolare dalla considerazione: a) che la legge n. 426 del 1971 sarebbe venuta a delineare, nella materia del commercio, un compiuto sistema di programmazione regionale (fondato sugli artt.13, 26 e 27 della stessa legge), in certo senso sovraordinato rispetto alla programmazione attuata dai Comuni con i piani di sviluppo ed adeguamento delle reti di vendita; b) che tale sistema risulterebbe sconvolto dalle norme del decreto ministeriale n. 375 del 1988 appena richiamate, a causa delle indebite restrizioni che tali norme avrebbero, direttamente o indirettamente, apportato ai poteri conferiti alle Regioni dalla stessa legge n. 426.

A questo proposito, occorre in primo luogo ricordare come le Regioni a statuto ordinario non dispongano di una competenza legislativa propria in tema di "commercio", non essendo tale materia compresa nell'elenco formulato dall'art.117 della Costituzione: nell'area afferente al "commercio" spettano, di conseguenza, alle stesse Regioni soltanto i poteri che lo Stato ha conferito o delegato mediante leggi ordinarie od atti con forza di legge, quali la legge n. 426 del 1971 (con le successive modificazioni) ed il d.P.R. n. 616 del 1977 (artt. 51 ss.) (diversa si presenta, invece, su questo punto, la posizione della Regione autonoma della Sardegna che, in ragione dei contenuti del suo Statuto speciale, dovrà essere considerata a parte: cfr. infra n. 9).

Una seconda osservazione da fare attiene al fatto che la legge n. 426 del 1971, nel porre una disciplina organica del commercio, ha individuato nei Comuni i soggetti primari della programmazione commerciale e nei piani comunali di sviluppo ed adeguamento della rete di vendita gli strumenti fondamentali di tale programmazione (artt. 11 ss.). Nel quadro di tale contesto, la stessa legge ha anche attribuito alle Regioni alcuni rilevanti, ma delimitati poteri di controllo e di indirizzo, riferiti in particolare sia alla connessione tra programmazione commerciale e programmazione urbanistica (artt. 13 e 14), sia all'insediamento delle maggiori strutture di vendita, destinate a servire ambiti più ampi del territorio comunale (artt. 26, 27 e 28).

Da tali richiami discendono due corollari, suscettibili di valere ai fini della soluzione dei conflitti in esame.

Il primo è che, stante la distinta definizione degli ambiti di competenza, regionali e comunali, tracciati dalla legge n. 426, non tutte le limitazioni apportate, mediante regolamento, ai poteri comunali potranno, solo per questo, riflettersi anche nella sfera delle attribuzioni regionali. Il secondo attiene al fatto che, vertendosi in materia non spettante alla sfera regionale per attribuzione costituzionale, le limitazioni eventualmente introdotte in via regolamentare nei confronti di tale sfera saranno suscettibili di dar luogo a lesioni contestabili in sede di conflitto solo ove vengano a contrastare con le norme primarie attributive della competenza, riducendo indebitamente la sfera dei poteri conferiti o delegati alle stesse Regioni o dalla legge n. 426 o da altra fonte di livello equivalente.

4. - Poste tali premesse, dev'essere innanzitutto affermata l'inammissibilità delle censure relative agli artt. 31, secondo comma, 34, quinto comma, 43, secondo comma e 63, quindicesimo comma, del regolamento in esame.

Nessuna delle norme in questione appare, infatti, suscettibile di incidere, né direttamente né indirettamente, nella sfera delle attribuzioni conferite alle Regioni dalla legge n. 426 o da altra fonte primaria in materia di commercio.

In proposito va ricordato che l'art. 31, secondo comma, dello stesso regolamento stabilisce che la determinazione del limite massimo della superficie globale di vendita va effettuata solo per l'apertura di "nuovi esercizi", con conseguente esclusione dell'operatività del limite nei confronti dei trasferimenti e degli ampliamenti: tale norma - a parte ogni considerazione in ordine alla sua possibile compatibilità con quanto disposto dall'art. 12, secondo comma della legge n. 426, dove il limite in questione è riferito al "rilascio di nuove autorizzazioni" - non assume come destinatarie le Regioni, ma soltanto i Comuni, cui spetta il compito di fissare, nell'ambito dei piani comunali del commercio, il limite massimo della superficie globale di vendita per i vari settori merceologici e di applicare in concreto tale limite ai fini dell'esercizio dei propri poteri autorizzatori.

Analoghe osservazioni possono valere anche nei confronti delle disposizioni contenute nell'art. 34, quinto comma, dove si stabilisce il divieto di imporre limiti massimi di superficie di vendita per ciascun esercizio, e nell'art. 43, secondo comma, dove si definisce la misura dell'ampliamento suscettibile di modificare le caratteristiche dell'esercizio. Il divieto formulato nella prima disposizione attiene, infatti, esclusivamente ai poteri dei Comuni, cui la legge consente di indicare, per i vari settori merceologici, la superficie minima, ma non la massima, dei locali adibiti alla vendita (art. 12, primo comma, legge n. 426/71), mentre la seconda disposizione (che si limita a riprodurre quanto già disposto dall'art. 29 del decreto ministeriale 28 aprile 1976, contenente norme integrative e sostitutive del regolamento di esecuzione emanato con decreto ministeriale 14 gennaio 1972) adotta una definizione degli ampliamenti modificativi delle caratteristiche dell'esercizio che non tocca i poteri regionali, dal momento che investe soltanto - secondo l'esplicita limitazione contenuta nella norma - il potere di autorizzazione conferito al sindaco dall'art. 24, secondo comma, della legge n. 426, senza incidere, di contro, nel potere di nulla-osta conferito alla Giunta regionale, per il settore della grande distribuzione, dagli artt. 26 e 27 della stessa legge.

Infine, l'inammissibilità della censura formulata, nei confronti dell'art. 63, quindicesimo comma, del regolamento discende chiaramente dal fatto che questa norma - prevedendo in via transitoria l'estensione di determinate tabelle merceologiche relative a generi alimentari anche ai prodotti di altra tabella oltre a non comportare un ampliamento automatico delle superfici di vendita, si limita soltanto a circoscrivere il potere discrezionale attribuito al Sindaco ai fini del rilascio delle autorizzazioni concernenti le diverse tabelle, potere estraneo alla sfera delle attribuzioni regionali.

5. - Con una ulteriore censura - formulata in tutti i ricorsi - viene contestata la legittimità dell'art. 48, sesto comma, del decreto in esame, dove si esclude la necessità del nulla-osta regionale (previsto dagli artt. 26 e 27 della legge n. 426) per l'impianto delle grandi strutture di vendita, sia nel caso del trasferimento di sede sia nel caso dell'ampliamento della superficie di vendita, salvo che a seguito di successivi ampliamenti di un esercizio preesistente siano raggiunti i limiti (rispettivamente di 400 e 1500 mq) indicati dagli stessi articoli della legge. Ad avviso delle ricorrenti, tale norma regolamentare verrebbe indebitamente a limitare il potere di nulla-osta conferito alle Regioni dalla legge n. 426 per le maggiori strutture di vendita, scalzando i poteri regionali di controllo e di programmazione sugli esercizi ad attrazione ultracomunale e, di conseguenza, sull'intera rete distributiva esistente nel territorio regionale.

La questione non è fondata.

Gli artt. 26 e 27 della legge n. 426 riferiscono testualmente il nulla-osta regionale alla "apertura" degli esercizi di vendita al dettaglio e dei centri commerciali caratterizzati da particolari dimensioni: tale formulazione, ove venga confrontata con la più ampia dizione adottata dal primo comma dell'art. 24 - che impone l'autorizzazione comunale sia per l'"apertura di esercizi al minuto", sia per il "trasferimento in altra zona", sia per l'"ampliamento degli esercizi già esistenti" - induce a ritenere che la volontà espressa dal legislatore sia stata nel senso di limitare l'ambito di incidenza del nulla-osta regionale alla sola ipotesi di "apertura" (cui il regolamento ha equiparato, con interpretazione estensiva, gli ampliamenti suscettibili di superare i limiti di superficie indicati negli stessi articoli della legge), con esclusione delle diverse ipotesi di "trasferimento" ed "ampliamento" dell'esercizio. Tale interpretazione risultava, del resto, già adottata nell'art. 32 del regolamento emanato con decreto ministeriale 28 aprile 1976, dove nel riformulare la disciplina espressa dall'art. 46 del decreto ministeriale 14 gennaio 1972 - implicitamente si delimitava l'ambito di applicazione del nulla-osta regionale richiesto dagli artt. 26 e 27 della legge, dal momento che si affermava la sua necessità "non soltanto quando la superficie di vendita raggiunga i limiti di cui agli articoli stessi fin dal momento della prima attivazione dell'esercizio, ma anche quando tali limiti siano raggiunti per via di successivi ampliamenti di un esercizio preesistente", tacendo di ogni altra ipotesi.

Nessun contrasto è dato, dunque, ravvisare tra la disciplina posta dall'art. 48, sesto comma, del regolamento impugnato e le competenze assegnate alle Regioni, in materia di programmazione commerciale, dagli artt. 26 e 27 della legge n. 426. D'altro canto, neppure i rilievi formulati nei vari ricorsi circa l'irrazionalità della limitazione affermata con la norma di cui è causa ai fini di un efficace svolgimento della programmazione regionale nel settore della grande distribuzione possono valere in questa sede, dal momento che tali rilievi vengono tutti a collegarsi alla prospettiva di una possibile (ed anche auspicabile) riforma della legge sul commercio, incentrata su di un'ipotesi di rafforzamento della presenza regionale nel settore della grande distribuzione, ma esulano sicuramente dagli oggetti deducibili in sede di conflitto di attribuzione.

6. - Un'ulteriore censura, comune a tutti i ricorsi, investe la disciplina dei corsi professionali per gli esercenti il commercio stabilita dall'art. 20 del decreto impugnato, dove si regolano le materie di insegnamento ed i programmi dei corsi (commi primo e quinto), gli scrutini finali (commi sesto e settimo), nonché alcune condizioni per l'iscrizione, conseguente alla frequenza dei corsi, nel registro degli esercenti il commercio (commi secondo, terzo, quarto e ottavo). Secondo le ricorrenti tale disciplina risulterebbe invasiva delle competenze spettanti alle Regioni ordinarie in materia di istruzione professionale ai sensi degli artt. 117 e 118 della Costituzione, 35 e 36 del d.P.R. 616 del 1977 e della legge-quadro in materia di formazione professionale (legge 21 dicembre 1978 n. 845), tenendo anche conto degli svolgimenti della giurisprudenza elaborata in tema di corsi professionali dalla Corte costituzionale.

La censura è in parte fondata.

Questa Corte con la sentenza n. 89 del 1977 - giudicando in un conflitto di attribuzione sollevato nei confronti di un decreto ministeriale relativo ai corsi professionali istituiti ai sensi della legge n. 426 del 1971 - ebbe modo di affermare la competenza delle Regioni alla regolamentazione di tali corsi, salva la possibilità per lo Stato "di controllare preventivamente che le materie di insegnamento, che spetta alle Regioni stabilire, siano idonee al conseguimento della qualificazione professionale". Con la stessa sentenza la Corte riservò allo Stato anche la fase della valutazione dei risultati della frequenza ai corsi, dal momento che tale verifica "abilita - per la via mediata dell'iscrizione nel registro - all'esercizio dell'attività commerciale nell'intero territorio nazionale" ed attiene, pertanto, alla materia del "commercio" di competenza statale.

Tali indicazioni - successivamente confermate in sede legislativa, attraverso l'art. 36 del d.P.R. n. 616 del 1977, dove si attribuiscono alla competenza regionale le funzioni amministrative relative alla formazione degli operatori commerciali - inducono a ritenere la doglianza fondata con riferimento al primo comma dell'art. 20, nella parte in cui rinvia, ai fini della definizione del contenuto dei corsi, alle materie elencate nell'allegato 6: attraverso questa elencazione di materie si viene, infatti, indebitamente a sottrarre alla sfera delle ricorrenti un momento essenziale dell'organizzazione dei corsi, momento riservato alle Regioni, pur con la possibilità di un controllo preventivo dello Stato sulle stesse materie (possibilità fatta salva dal quinto comma dell'art. 20). Le censure prospettate nei confronti degli altri commi, diversi dal primo, dello stesso art. 20 non possono, invece, trovare accoglimento, dal momento che le norme oggetto d'impugnativa attengono tutte ad aspetti della materia (scrutini finali; composizione della commissione d'esame; requisiti per l'iscrizione nel registro) già riconosciuti da questa Corte di spettanza statale.

7. - Tutti i ricorsi (ad eccezione di quello presentato dalla Regione Veneto) sollevano conflitto anche nei confronti dell'art. 36, concernente la rilevazione della consistenza della rete distributiva.

A questo proposito i ricorsi lamentano che le norme contenute in tale articolo abbiano delineato un sistema informativo che - per il fatto di collegare direttamente i Comuni alle Camere di commercio - avrebbe, nella sostanza, emarginato le Regioni, attribuendo per giunta al solo Ministero il potere di determinare, con assoluta discrezionalità, i modi di utilizzazione dei dati raccolti.

Anche questa censura non può essere condivisa.

L'articolo in esame prevede che "ai fini dell'attuazione di un sistema di raccolta e diffusione di dati sulla rete distributiva comunale, regionale e nazionale, ogni Comune deve inviare alla Camera di commercio competente per territorio, al termine di ciascun trimestre, copie delle autorizzazioni alla vendita di qualsiasi tipo e delle licenze.... rilasciate o revocate nel corso del trimestre", aggiungendo che "i dati raccolti sono a disposizione degli enti e degli organi pubblici interessati". Lo stesso articolo, dopo aver precisato alcune modalità per la raccolta dei dati, attribuisce al Ministero dell'industria il compito di stabilire "le modalità di acquisizione, utilizzazione e messa a disposizione" dei dati raccolti.

Se è vero che tale disciplina mira ad instaurare un sistema informativo sulla consistenza della rete commerciale centrato sulle Camere di commercio e regolato dal Ministero dell'industria, è anche vero che la soluzione adottata non esclude di per sé la possibilità di altri sistemi informativi, attivabili da parte delle Regioni, anche con la collaborazione dei Comuni e delle Camere di commercio. D'altro canto, la considerazione che la disciplina tracciata dalla norma impugnata avrebbe affidato alla mera discrezionalità dell'amministrazione statale la possibilità di accesso della Regione ai dati raccolti appare contraddetta dallo stesso contenuto della norma, che si è preoccupata di imporre a carico dell'amministrazione statale un preciso obbligo di messa a disposizione dei dati raccolti a favore di tutti gli enti interessati (tra cui, in primo luogo, la Regione). In tale contesto, anche la disciplina relativa alle modalità per l'utilizzazione e la messa a disposizione dei dati raccolti non potrà non risultare funzionale all'esigenza di garantire il rispetto di tale obbligo da parte dello Stato e, conseguentemente, l'esercizio del diritto di accesso da parte dei soggetti interessati.

8. - Una censura particolare viene prospettata dalla sola Regione Veneto con riferimento all'art. 32 del regolamento in esame, concernente la disciplina relativa alla classificazione degli esercizi destinati alla somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, alle condizioni per il rilascio delle relative licenze nonché ad alcune modalità di svolgimento dell'attività di somministrazione.

Secondo la ricorrente, le norme contenute in tale articolo verrebbero a violare la sfera di competenza regionale in materia di pubblici esercizi di vendita e consumo di alimenti e bevande, delegata ai sensi dell'art. 52, primo comma, lett . a) del d.P.R. n. 616 del 1977, avendo "prosciugato" l'intero spazio normativo concesso alle Regioni nelle materie delegate.

Anche tale censura, alla luce di una corretta lettura della disciplina impugnata, non può essere accolta.

L'art. 32 del decreto in esame contiene disposizioni di attuazione ed esecuzione della legge 14 ottobre 1974 n. 524, concernente la materia degli esercizi pubblici di vendita e consumo di alimenti e bevande. Questa materia - come la ricorrente ricorda - ha formato oggetto di delega alle Regioni ordinarie ai sensi dell'art. 52, primo comma, lett. a) del d.P.R. n. 616 del 1977: di talché spetta oggi alle Regioni, nella stessa materia, oltre l'esercizio delle funzioni amministrative, emanare "norme legislative di organizzazione e di spesa, nonché norme di attuazione ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 117 della Costituzione" (art. 7, primo comma, d.P.R. n. 616 del 1977).

Tale contesto non esclude, peraltro, la possibilità che lo Stato possa intervenire in via suppletiva, mediante lo strumento regolamentare, al fine di porre norme esecutive di una propria legge. Ove si verifichi tale ipotesi corrispondente al caso in esame - il regolamento statale sarà in grado di svolgere la sua efficacia solo e fino a quando la Regione non venga a sua volta ad adottare, nella stessa materia, una propria disciplina attraverso norme di attuazione emanate ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 117 della Costituzione (cfr. sentenza n.195 del 1986 e n. 226 del 1986).

Norme di questo tipo, nella specie, non risultano essere state adottate dalla Regione ricorrente, di talché nessun effetto invasivo attuale può essere imputato alla norma regolamentare di cui è causa.

9. - Un esame specifico richiede, infine, il ricorso proposto dalla Regione Sardegna, che, pur investendo norme (art. 20, 31, 34, 36 e 48) impugnate anche dagli altri ricorsi, pone in gioco il richiamo a parametri differenziati (artt. 4, 5 e 6 dello Statuto speciale; artt. 1, 3, 25, 39 ss. del d.P.R. 19 giugno 1979 n. 348), connessi alla specialità dell'autonomia regionale.

A questo proposito va ricordato come spetti alla Regione Sardegna - diversamente da quanto previsto per le Regioni ordinarie - una competenza legislativa propria, di tipo concorrente, in materia di "commercio" (art. 4 lett. a) dello Statuto speciale), competenza che le norme di attuazione statutaria hanno specificato nella "attività intesa ad organizzare, promuovere e favorire la distribuzione, la somministrazione e l'approvvigionamento delle merci", con un riferimento particolare anche alla "formazione dei piani urbanistici commerciali regionali", ed all'"esercizio delle funzioni di vigilanza e tutela relative ai piani di urbanistica commerciale dei Comuni" (art. 39, primo comma e secondo comma lett. d) d.P.R. 19 giugno 1979 n. 348). La posizione della Regione Sardegna risulta, d'altro canto, differenziata da quella delle Regioni ordinarie anche con riferimento alla materia dell'istruzione professionale - posta in gioco dall'art. 20 del regolamento impugnato - che, pur non attribuita alla Regione in sede statutaria, è stata alla stessa delegata dalle norme di attuazione anche con riferimento specifico alla "formazione degli operatori del commercio di cui alla legge 11 giugno 1971 n. 426" (artt. 25 e 26 lett. b) d.P.R. n. 348 del 1979).

Queste disposizioni - nel caratterizzare la specialità della posizione della Regione Sardegna rispetto alle attribuzioni investite dal decreto impugnato -, consentono alla stessa Regione di limitare, nella materia "commercio", l'incidenza della legge n. 426 del 1971 ai soli principi fondamentali in essa contenuti, nonché di adottare, nella materia dell'"istruzione professionale", proprie norme di integrazione ed attuazione ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 348 del 1979: con la conseguente possibilità, nella prima materia, di sostituire con le norme espresse attraverso la propria legislazione concorrente la disciplina legislativa di dettaglio e regolamentare posta dallo Stato; nella seconda materia, di far prevalere le proprie norme di attuazione sulle norme poste dai regolamenti statali.

Tali possibilità presuppongono, peraltro, in ogni caso, l'esercizio effettivo da parte della Regione delle proprie competenze normative, sia di tipo concorrente che di tipo integrativo: esercizio che, nella specie, non risulta essere stato sinora attuato, né con riferimento alla materia del "commercio" né con riferimento al settore particolare dell'"istruzione professionale" connesso alla formazione degli operatori commerciali (la legge regionale 1° giugno 1979 n. 47, sulla formazione professionale in Sardegna, non investe specificamente tale settore).

In tale situazione, non sussistono motivi per limitare l'operatività dell'intera disciplina posta dalla legge n. 426 del 1971 e dai successivi regolamenti statali (ivi compreso il regolamento in esame) anche all'ambito dell'ordinamento sardo, tanto più ove si consideri che, ai sensi dello stesso statuto speciale (art. 57), nelle materie attribuite alla competenza della Regione, "fino a quando non sia diversamente disposto con leggi regionali, si applicano le leggi dello Stato".

La conclusione è, dunque, nel senso che, al momento presente, la posizione della Regione Sardegna - ai fini della soluzione del conflitto di cui è causa - non può considerarsi diversa da quella propria delle altre ricorrenti: salva, in ogni caso, la possibilità per la stessa Regione di addivenire in futuro, mediante l'adozione di appropriati strumenti normativi, ad un diverso svolgimento dei principi posti dalla legislazione statale in tema di distribuzione delle competenze connesse alla materia in esame.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

Riuniti i giudizi, dichiara:

a) con riferimento ai conflitti sollevati dalle Regioni Umbria, Lombardia ed Emilia-Romagna, che spetta al Ministro per l'industria, il commercio e l'artigianato emanare le norme di esecuzione della legge 11 giugno 1971 n. 426 contenute nel decreto ministeriale 4 agosto 1988 n. 375;

b) con riferimento ai conflitti sollevati dalle Regioni Veneto, Umbria, Lombardia ed Emilia-Romagna, che spetta allo Stato disciplinare gli oggetti di cui agli artt. 20 (salvo l'inciso finale del primo comma), 36 e 48, sesto comma, del decreto ministeriale n. 375 del 1988;

c) con riferimento ai conflitti sollevati dalle Regioni Veneto, Sardegna, Umbria, Lombardia, Emilia-Romagna, che non spetta allo Stato indicare le materie dei corsi professionali di cui all'art. 5, primo comma, n. 3 della legge 11 giugno 1971 n. 426 e conseguentemente annulla l'ultimo inciso del primo comma dell'art. 20 del decreto ministeriale n. 375 del 1988 con l'allegato 6 dello stesso decreto;

d) con riferimento al conflitto sollevato dalla Regione Veneto, che spetta allo Stato, nei limiti di cui in motivazione, disciplinare gli oggetti di cui all'art. 32 del decreto ministeriale n. 375 del 1988;

e) con riferimento al conflitto sollevato dalla Regione speciale Sardegna, che spetta allo Stato, nei limiti di cui in motivazione, disciplinare gli oggetti di cui agli artt. 20 (salvo l'ultimo inciso del primo comma), 36 e 48 del decreto ministeriale n. 375 del 1988.

f) inammissibili i conflitti sollevati dalle Regioni Veneto, Sardegna, Umbria, Lombardia ed Emilia-Romagna avverso gli artt. 31, secondo comma e 34, quinto comma, nonché il conflitto sollevato dalla sola Regione Veneto avverso gli artt. 43, secondo comma e 63, quindicesimo comma, del decreto ministeriale 4 agosto 1988 n. 375 (Norme per l'esecuzione della legge 11 giugno 1971 n. 426, sulla disciplina del commercio).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 marzo 1989.

Il Presidente: SAJA

Il redattore: CHELI

Il cancelliere: MINELLI

Depositata in cancelleria il 29 marzo 1989.

Il direttore della cancelleria: MINELLI