LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, prof.Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 6 e 36, secondo, terzo e quarto comma, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 ("Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonché sperimentazione organizzativa e didattica"), e 4, ultimo comma, della legge 21 febbraio 1980, n. 28 ("Delega al Governo per il riordinamento della docenza universitaria e relativa fascia di formazione, e per la sperimentazione organizzativa e didattica"), promosso con ordinanza emessa il 24 novembre 1987 dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione di Palermo, sul ricorso proposto da Fazio Giuseppe contro il Ministero della pubblica istruzione, iscritta al n. 142 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17, prima Serie speciale, dell'anno 1988;

Visto l'atto di costituzione di Fazio Giuseppe nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 1988 il Giudice relatore Francesco Paolo Casavola;

Uditi gli avvocati Giuseppe Fazio, Gioia Vaccari e Federico Sorrentino per Fazio Giuseppe e l'Avvocato dello Stato Mario Imponente per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio per l'annullamento del decreto di nomina del ricorrente - già professore associato confermato - a professore straordinario limitatamente ad un triennio, il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione di Palermo, con ordinanza emessa il 24 novembre 1987, ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in relazione agli artt. 3 e 97 della Costituzione, degli artt. 6 e 36, secondo, terzo e quarto comma, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 ("Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonché sperimentazione organizzativa e didattica"), e 4, ultimo comma, della legge 21 febbraio 1980, n. 28 ("Delega al Governo per il riordinamento della docenza universitaria e relativa fascia di formazione, e per la sperimentazione organizzativa e didattica").

Affermata la generale applicabilità delle norme che disciplinano lo straordinariato a tutti coloro che accedono alla prima fascia del ruolo dei professori universitari (compresi quindi i professori che rivestivano già la qualifica di associato), il giudice a quo prospetta il dubbio d'illegittimità costituzionale delle norme citate. Parrebbe infatti contrastare con il principio d'eguaglianza l'assoggettamento di un professore associato confermato ad ulteriore giudizio di conferma analogamente ad un qualsiasi soggetto che, estraneo al ruolo dei professori universitari, sia risultato vincitore di concorso a cattedra di professore straordinario. In particolare il giudice rimettente osserva come il medesimo d.P.R. n. 382 del 1980 sancisca all'art. 1 l'unitarietà della funzione docente ed all'art. 22 l'equivalenza dello stato giuridico di associati ed ordinari, ponendo altresì, all'art. 17, sul medesimo piano le posizioni delle due categorie di docenti ai fini della "piena commutabilità" tra insegnamento e ricerca.

Il giudice a quo sottolinea poi come ex art. 6 della legge 9 dicembre 1985, n. 705, i professori incaricati stabilizzati divenuti associati a seguito di giudizio di idoneità abbiano diritto a permanere in servizio sino al settantesimo anno, mentre tale garanzia non è mantenuta a seguito del superamento del concorso per la prima fascia: analoga previsione - in favore degli associati già incaricati stabilizzati - avrebbe dovuto rinvenirsi nella normativa che, sotto tale ulteriore profilo, viene denunziata. Siffatta lacuna, oltrettutto, verrebbe a compromettere, oltre che il principio d'eguaglianza, anche quello di buon andamento della pubblica Amministrazione, pregiudicato appunto dalla mancata completa utilizzazione di questa categoria di docenti.

2. - Il prof. Giuseppe Fazio, costituitosi in giudizio, preliminarmente prospetta la possibilità di una interpretazione conforme ai precetti costituzionali, rilevando che il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, con sentenza n. 446 del 9 ottobre 1987, ha accolto analogo ricorso avverso un decreto di nomina a professore straordinario per un triennio; e, inoltre, che taluni funzionari degli Istituti di sperimentazione agraria risultati vincitori nell'ultima tornata di concorsi a professore universitario di prima fascia avrebbero ottenuto "direttamente" la nomina a professore ordinario (peraltro tale circostanza addotta dal ricorrente è da ricondurre, come è stato poi precisato dallo stesso Ministero della pubblica istruzione, ad errore materiale causato dall'erronea utilizzazione, da parte del competente ufficio, di lettera-modello con la dicitura "inquadramento a professore ordinario").

A sostegno della fondatezza della questione (nell'implicita ipotesi che la Corte non ritenesse di addivenire ad una sentenza interpretativa di rigetto), il prof. Fazio afferma che la violazione degli invocati parametri costituzionali di raffronto appare ancor più evidente ove si consideri quanto stabilito dall'art. 10 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, dall'art. 79 del r.d. 31 agosto 1933, n. 1592 e dall'art. 6 della legge 9 dicembre 1985, n. 705.

3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto in giudizio tramite l'Avvocatura dello Stato, ha chiesto che la questione sia dichiarata infondata in base al rilievo che i vincitori di un concorso non possono che conseguire una posizione paritaria quale che sia la loro provenienza e che, anzi, l'attribuzione di status differenziati si porrebbe in contrasto con il principio di eguaglianza e ragionevolezza, nonché con quello di buona Amministrazione.

4. - Nella memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, l'avv. Gioia Vaccari, in difesa del ricorrente, si è richiamata alla legge n. 28 del 1980 ed al successivo d.P.R. n. 382 del 1980, rilevando che lo stato giuridico dei professori associati sarebbe disciplinato dalle norme relative ai professori ordinari, in applicazione del principio della unicità del ruolo e della diversità soltanto strutturale delle fasce dei docenti (si osserva in proposito che gli incarichi assegnabili solo agli ordinari o agli straordinari non valgono a costituire elemento di differenziazione in quanto essi possono in realtà essere assegnati in parte anche agli associati e sono viceversa preclusi agli ordinari che abbiano scelto il tempo definito).

Inoltre, secondo la difesa, tra le due fasce non esisterebbero differenze funzionali tali da giustificare l'assoggettamento allo straordinariato anche per gli associati confermati; si insiste, a riguardo sull'irrilevanza del diverso limite di età per il collocamento a riposo e si contesta che le funzioni amministrative possano assumere il carattere di indice sintomatico di una eterogeneità tra docenti, viceversa unificati dall'attività scientifica e didattica. Proprio l'idoneità a svolgere queste ultime, a parere della parte privata, è l'oggetto sia della verifica cui è sottoposto il professore straordinario, sia del giudizio di conferma del professore associato.

A conforto della tesi dell'illegittimità della ulteriore verifica richiesta al professore straordinario che abbia già ottenuto la conferma come associato, la difesa ripropone l'analogia con quanto stabilito in tema di prova nel pubblico impiego, già sviluppata nell'ordinanza di rimessione. Analoghi argomenti vengono tratti dalla normativa di cui al decreto-legge n. 49 del 1986, convertito, con modificazioni, in legge n. 120 del 1986 (in materia di riconoscimento di anzianità di servizio per quanti transitino in altra amministrazione), e dall'art. 3 del decreto-legge n. 580 del 1973, convertito, con modificazioni, in legge n. 766 del 1973 (in tema di conservazione dell'anzianità pregressa).

Considerato in diritto

1. - Con ordinanza del 24 novembre 1987, il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione di Palermo, solleva, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 6 e 36, secondo, terzo e quarto comma, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 ("Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonché sperimentazione organizzativa e didattica"), e dell'art. 4, ultimo comma, della legge 21 febbraio 1980, n. 28 ("Delega al Governo per il riordinamento della docenza universitaria e relativa fascia di formazione, e per la sperimentazione organizzativa e didattica").

2. - Il T.A.R. rimettente prospetta due questioni.

La prima questione assume vulnerato il principio di eguaglianza perché la normativa impugnata disporrebbe trattamento uniforme per situazioni non omogenee: a) assoggettando a controllo di straordinariato sia il docente confermato che provenga dal ruolo dei professori universitari di seconda fascia, sia chi tale provenienza non abbia; b) applicando ai professori di prima fascia il limite del servizio attivo al compimento del sessantacinquesimo anno, laddove i professori provenienti dalla seconda fascia e già incaricati stabilizzati dovrebbero conservare il diritto, loro spettante a seguito della stabilizzazione, a rimanere in servizio sino al termine dell'anno accademico in cui compiono il settantesimo anno di età, ai sensi dell'art. 6 della legge 9 dicembre 1985, n. 705, che ha sostituito l'art. 24 del d.P.R. n. 382 del 1980.

Per la seconda questione il giudice a quo reputa pregiudicato il buon andamento della pubblica Amministrazione perché la cessazione dal servizio al sessantacinquesimo anno del docente che avrebbe avuto diritto a rimanere sino al settantesimo implicherebbe "mancata completa utilizzazione dell'attività svolta dal medesimo soggetto la cui produttività viene differenziata non già per una accertata ragione giustificativa particolare sibbene esclusivamente per il passaggio ad una fascia superiore di insegnamento".

3. - Entrambe le questioni sono infondate.

Esse postulano che la unicità del ruolo dei professori universitari valga concettuale e funzionale indistinzione delle due fasce, dei professori straordinari e ordinari, e dei professori associati. Siffatta petizione di principio non trova alcuna base nei testi normativi del 1980 - la legge di delega n. 28 e il d.P.R. n. 382 - nei quali oltretutto non ricorre mai la locuzione "ruolo unico"; anzi, l'art. 3, primo comma, della legge di delega n. 28 e l'art. 1, secondo comma, del d.P.R. n. 382, indicano nettamente come fine generale della riforma quello di assicurare "la distinzione dei compiti e delle responsabilità" delle due fasce di docenti "nell'unitarietà della funzione docente". Unitarietà della funzione docente, alla quale si accompagna "uguale garanzia di libertà didattica e di ricerca" per l'una e l'altra fascia, è il solo ed unico connotato comune ai professori universitari: tale unitarietà della funzione docente dà rilievo alla prestazione didattica che l'istituzione universitaria fornisce ad extra alla collettività studentesca a mezzo dei propri docenti, prescindendo dalle loro diversità di status. Invece nella organizzazione ad infra l'istituzione si struttura in compiti e responsabilità differenziate cui corrisponde la diversificazione delle figure del personale accademico.

Il dato storico della conservazione all'università riformata del personale che a vario titolo aveva concorso a fronteggiare l'imponente incremento della domanda didattica, a seguito della crescita demografica e della scolarità e della più intensa mobilità sociale - dando luogo ad un corpo di diritto transitorio interno alle norme riformatrici per l'assorbimento del precariato, e in particolare per la prima formazione della fascia dei professori associati senza selezione concorsuale ma attraverso procedure ricognitive di idoneità - può avere ingenerato la interpretazione del "sistema" del riordinamento del 1980 come ispirato a prevalente rilevanza della funzione didattica, dinanzi alla quale la "distinzione dei compiti e delle responsabilità" interne alla vita universitaria sono potute apparire accidentalità secondarie, tali da non giustificare ragionevolmente il regime di due diversi status di professore.

4. - In realtà due norme del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 - gli artt. 41 e 42 - danno ragione della essenziale diversità delle figure del professore ordinario e del professore associato ben al di là della "unitarietà della funzione docente".

L'art. 41, primo comma, stabilisce: "L'accesso al ruolo dei professori universitari, nella fascia dei professori ordinari, ha luogo mediante pubblici concorsi per titoli su base nazionale, intesi ad accertare la piena maturità scientifica dei candidati".

L'art. 42 dispone: "L'accesso al ruolo dei professori universitari, nella fascia dei professori associati, avviene mediante concorso su base nazionale, per titoli scientifici, integrati dalla discussione dei titoli presentati dal candidato e da una prova didattica nell'ambito di una disciplina del raggruppamento connessa con i suoi titoli e da lui indicata.

Il concorso è inteso ad accertare l'idoneità scientifica e didattica del candidato".

Le distinte modalità dei due accessi concorsuali - diversa composizione delle rispettive commissioni; solo titoli scientifici per l'accesso alla fascia dei professori ordinari; titoli, discussione integrativa e prova didattica per il reclutamento nella fascia dei professori associati - sono preordinate a diversi accertamenti: la "piena maturità scientifica" dei candidati al ruolo dei professori universitari di prima fascia; la mera "idoneità scientifica e didattica" dei candidati per la seconda fascia.

Se ne deduce che il sistema normativo della riforma del 1980 statuisce una gerarchia di valori e di funzioni tra le due fasce del ruolo dei professori universitari oltre "l'unitarietà della funzione docente".

È riconosciuta superiorità alla figura dello studioso dalla personalità scientifica compiutamente affermata, rispetto a quella del docente che dia soltanto prove di idoneità alla ricerca e all'insegnamento.

Mentre tale superiorità non è rilevante in ordine a quella indifferenziata prestazione didattica ad extra, indirizzata alla collettività degli studenti, e che è organizzativamente strutturata in base al principio della "unitarietà della funzione docente", la figura dello scienziato è prescelta dal legislatore per le funzioni ad infra, di cui all'art. 16 del d.P.R. n. 382 del 1980: "(...) sono riservate ai professori ordinari le funzioni di rettore, preside di facoltà, direttore di dipartimento e di consiglio di corso di laurea, nonché le funzioni di coordinamento dei corsi di dottorato di ricerca e le funzioni di coordinamento tra i gruppi di ricerca.

È riservata di norma ai professori ordinari la direzione degli istituti, delle scuole di perfezionamento e di specializzazione e delle scuole dirette a fini speciali.

In caso di motivato impedimento degli stessi la direzione di detti istituti e scuole è affidata a professori associati".

Come è ribadito anche dall'ultimo comma, che affida ai professori associati compiti direttivi (peraltro nell'ambito limitato degli istituti e scuole) solo in caso di motivato impedimento di professori di prima fascia, il legislatore ha individuato migliore garanzia, per l'assolvimento delle funzioni direttive e di coordinamento, nella figura dell'ordinario, acquisita alla istituzione universitaria dopo una più severa selezione, intesa ad identificare una personalità scientifica pienamente matura.

5. - Tanto netta distinzione delle due figure di professori universitari ha come corollario la non fungibilità del giudizio di conferma in ruolo del professore associato con il giudizio per la nomina ad ordinario del professore straordinario.

L'art. 23 del d.P.R. n. 382 del 1980 recita: "Dopo un triennio dall'immissione in ruolo, i professori associati sono sottoposti ad un giudizio di conferma, anche sulla base di una relazione della Facoltà, sull'attività didattica e scientifica dell'interessato".

L'art. 78, terzo comma, del r.d. 31 agosto 1933, n. 1592 ("Approvazione del testo unico delle leggi sull'istruzione superiore"), confermato in vigore dall'art. 4, ultimo comma, della legge 21 febbraio 1980, n. 28, nonché dall'art. 6, terzo e quarto comma, del d.P.R. n. 382 del 1980, richiede un giudizio sulla operosità scientifica e didattica del professore durante il triennio di straordinariato.

È evidente, dalla ricomprensione delle disposizioni ivi contenute nel "sistema" riformatore del 1980, che il giudizio di ordinariato vale ad acclarare la continuazione nel triennio dell'operosità "scientifica e didattica" di quella personalità pienamente matura di scienziato rivelatasi all'atto del concorso.

Diversamente, la conferma dei professori associati dipende dal tipo di accertamento peculiare all'accesso alla seconda fascia, avendo dunque ad oggetto la continuità nel triennio di quella attività "didattica e scientifica", nella quale persista il requisito emerso in sede concorsuale, cioè l'"idoneità scientifica e didattica".

Pertanto appare illogico far derivare dall'effetto della conseguita stabilità nella rispettiva fascia comune al giudizio di nomina ad ordinario e al giudizio di conferma del professore associato la assorbibilità di quello in questo, allorché il professore vincitore di concorso per la fascia superiore provenga dalla fascia inferiore.

Non è pertinente inoltre invocare l'art. 10, quinto comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 ("Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato"): "È esonerato dal periodo di prova il vincitore del concorso che provenga da una carriera corrispondente della stessa o di altra amministrazione, presso la quale abbia superato il periodo di prova e disimpegnato mansioni analoghe a quelle della qualifica per la quale ha concorso".

Di norma il controllo del periodo di prova per la generalità degli impiegati civili dello Stato è preordinato a verificare entro il brevissimo arco temporale di sei mesi se l'impiegato "svolge le mansioni affidategli nei vari servizi ai quali viene applicato e frequenta i corsi di formazione istituiti dall'amministrazione". Si tratta di un controllo sull'adempimento delle mansioni e sul profitto dei corsi, che può esprimersi anche al di fuori di un giudizio esplicito. L'art. 10, quarto comma, del d.P.R. n. 3 del 1957, infatti, dispone: "Qualora entro tre mesi dalla scadenza del periodo di prova non sia intervenuto un provvedimento di proroga ovvero un giudizio sfavorevole, la prova si intende conclusa favorevolmente".

Tra l'art. 10 del d.P.R. n. 3 del 1957 e la normativa universitaria sulla nomina ad ordinario dopo il triennio di straordinariato e sulla conferma del professore associato, così come sopra descritta, corre la relazione lex generalis - lex specialis con la conseguenza della applicazione del principio ermeneutico lex specialis derogat generali.

Ne risulta esclusa nel caso di specie l'applicazione dell'intero art. 10 e ovviamente dell'invocato quinto comma: "corrispondenza" di carriera e "analogia" di mansioni tra professori di prima e professori di seconda fascia non sono proponibili dinanzi alla ratio legis del riordinamento del 1980 che ha voluto intrinseca diversità delle due figure e distinte modalità del rispettivo reclutamento.

6. - In definitiva, nucleo della questione di costituzionalità è se il legislatore abbia usato trattamento pari in causa dispari, applicando la disciplina del triennio di straordinariato sia al candidato proveniente dalla fascia dei professori associati sia al candidato che tale provenienza non abbia.

La ratio decidendi va rinvenuta nella estraneità dei servizi pregressi alla materia del giudizio scientifico sui candidati nel concorso per l'accesso alla fascia dei professori ordinari. È da questa prospettiva, del giudizio sulla piena maturità scientifica, che i candidati sono in condizione di totale parità, qualunque sia la loro provenienza. Ne consegue che l'applicazione a tutti indistintamente i vincitori del concorso per l'accesso alla prima fascia del ruolo dei professori universitari del triennio di straordinariato e relativo conclusivo giudizio per la nomina a professore ordinario non concreta violazione del principio costituzionale di eguaglianza, di cui all'art. 3, primo comma, della Costituzione.

7. - Quanto alla seconda questione, l'ordinanza di rimessione assume "contrasto dell'art. 6, per la parte giuridica, e dell'art. 36, terzo, quarto e quinto comma, per la parte economica, del d.P.R. n. 382 del 1980 con l'art. 3 della Costituzione, dal momento che quanto meno alla categoria degli associati già incaricati stabilizzati avrebbe dovuta essere garantita la permanenza fino al 70° anno".

Anche tale questione postula che il concorso per l'accesso alla prima fascia dei professori universitari conservi diversità di situazioni giuridiche a seconda delle provenienze dei candidati-vincitori. Tale postulato è già stato dimostrato insussistente. Il principio di eguaglianza, essendo applicata a tutti indistintamente i vincitori del concorso a professore di prima fascia la normativa sul collocamento fuori ruolo e poi a riposo, di cui all'art. 19, primo comma, del d.P.R. n. 382 del 1980 ("I professori ordinari sono collocati fuori ruolo a decorrere dall'inizio dell'anno accademico successivo al compimento del sessantacinquesimo anno di età e a riposo cinque anni dopo il collocamento fuori ruolo"), è salvaguardato proprio perché il legislatore ha adottato pari trattamento in causa pari, evitando di perpetuare situazioni acquisite in status precedenti ed esauriti.

In particolare, il professore incaricato stabilizzato, acquisito il diritto a restare in servizio fino al 70° anno di età, lo conserva qualora divenga associato a seguito di giudizio di idoneità, ai sensi dell'art. 6 della legge 9 dicembre 1985, n. 705, ma non può vantarlo nella ulteriore nuova posizione di professore di prima fascia, non essendo questa configurabile come prosecuzione della carriera di professore di seconda fascia e in generale come luogo di scorrimento di status riconosciuti da norme di diritto transitorio quale quella del citato art. 6 della legge n. 705 del 1985.

A vanificazione, peraltro, delle ragioni economiche della doglianza va rilevato che il professore associato già incaricato stabilizzato, nel suo nuovo status di professore di prima fascia, è pur sempre collocato a riposo al 70° anno, dopo il quinquennio trascorso nella posizione di fuori ruolo. A confutazione del profilo sollevato d'ufficio dal giudice a quo circa la violazione del principio di cui all'art. 97, primo comma, della Costituzione per la mancata piena utilizzazione del professore fino al 70° anno va affermato che, al contrario, il buon andamento dell'Amministrazione esige, da un canto, la massima possibile uniformità di regime nella durata del servizio dei pubblici dipendenti e, dall'altro, che esso, nell'ambito peculiare della istituzione universitaria, è meglio realizzato quando si promuove il mutamento e l'avanzamento della cultura e della scienza traverso il rinnovamento del corpo docente, che non quando si protraggano i limiti d'età di alcune figure di docenti pur portatrici di esperienze a lungo collaudate.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 6 e 36, secondo, terzo e quarto comma, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 ("Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonché sperimentazione organizzativa e didattica") e dell'art. 4, ultimo comma, della legge 21 febbraio 1980, n. 28 ("Delega al Governo per il riordinamento della docenza universitaria e relativa fascia di formazione, e per la sperimentazione organizzativa e didattica"), in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, sollevata dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione di Palermo, con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 ottobre 1988.

Il Presidente: SAJA

Il redattore: CASAVOLA

Il cancelliere: MINELLI

Depositata in cancelleria il 25 ottobre 1988.

Il direttore della cancelleria: MINELLI