LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: prof. Giovanni CONSO; Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 6 del d.P.R. 29 marzo 73, n. 156 (recante "Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative in materia postale, di banco posta e di telecomunicazioni"), e dell'art. 89 c.p.v. del r.d. 19 luglio 1941, n. 1198 (recante "Approvazione del regolamento di esecuzione dei titoli I, II e III del libro II della legge postale e delle telecomunicazioni"), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 23 marzo 1987 dal giudice istruttore presso il Tribunale di Roma nel procedimento civile vertente tra la s.r.l. Commercio Petroli e la S.I.P. p.a., iscritta al n. 315 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 32, prima serie speciale, dell'anno 1988;

2) ordinanza emessa il 15 aprile 87 dal Tribunale di Roma nel procedimento civile vertente tra Barone Francesco e la S.I.P. p.a., iscritta al n. 86 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima serie speciale, dell'anno 1988;

Visti gli atti di costituzione della s.r.l. Commercio Petroli della S.I.P. p.a. nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 27 settembre 1988 il Giudice relatore Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Stefano Orlandi e Franco Balducci per la s.r.l. Commercio Petroli, Alfonso Palladino per la S.I.P. p.a. e l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel giudizio promosso dalla S.r.l. Commercio Petroli contro la S.I.P. - Società Italiana per l'esercizio delle telecomunicazioni, per ottenere il risarcimento dei danni ad essa derivati dal disservizio delle proprie linee telefoniche, il giudice istruttore del Tribunale civile di Roma, con ordinanza del 23 marzo 1987 (Reg. Ord. n. 315/1987), ha sollevato, in relazione agli artt. 3 e 41 Cost., la questione di legittimità costituzionale degli artt. 6 del d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156 (Testo unico in materia postale, di bancoposta e di telecomunicazioni) e 89, secondo comma, del R.D. 19 luglio 1941 n. 1198 (Regolamento di esecuzione dei titoli I, II e III del libro II della legge postale e delle telecomunicazioni), nelle parti in cui limitano la responsabilità del concessionario del servizio telefonico per le interruzioni del servizio dovute a colpa del concessionario stesso.

Secondo il giudice a quo le norme impugnate - restringendo fortemente e sostanzialmente eliminando la responsabilità della SIP per disservizio - precluderebbero l'esame della pretesa, avanzata dalla parte attrice, di un congruo ristoro del pregiudizio sofferto, rendendo inammissibili i mezzi di prova dedotti dalla stessa in ordine al quantum.

Una eventuale declaratoria di illegittimità della normativa impugnata consentirebbe, invece, ad avviso del giudice rimettente, l'ampliamento del thema probandum e renderebbe possibile un completo risarcimento del danno riconducibile alla negligente condotta della società concessionaria.

Secondo il giudice a quo il giudizio di rilevanza non sarebbe, d'altro canto, inficiato dall'art. 20 del d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156, che fissa termini di decadenza e prescrizione per ottenere le indennità o i rimborsi previsti dal decreto stesso e stabilisce la condizione di procedibilità del previo ricorso in via amministrativa: e ciò in quanto il diritto fatto valere dalla società attrice non rientrerebbe tra quelli riconosciuti dal d.P.R. n. 156 del 1973 e non ricadrebbe, pertanto, nell'area di applicazione di tale normativa.

Nel merito l'ordinanza di rinvio, dopo aver rilevato che il rapporto tra la SIP e l'utente ha natura essenzialmente privatistica, ritiene non manifestamente infondato il sospetto di un contrasto tra la normativa limitatrice degli obblighi risarcitori della società concessionaria del servizio telefonico e gli artt. 3 e 41 Cost. Se è vero, infatti, che la valutazione delle diverse situazioni ai fini dell'art. 3 della Costituzione è riservata al potere discrezionale del legislatore ed è sottratta al giudizio di legittimità della Corte, nondimeno è necessario che una eventuale limitazione di responsabilità si accompagni ad adeguate garanzie di certezza od adeguatezza per il ristoro del danno.

Sotto tale riguardo - afferma il giudice a quo - "la disparità di trattamento non sembra affatto giustificata, se è vero che a fronte di una responsabilità praticamente nulla la società concessionaria ha facoltà, tra l'altro, di sospendere l'erogazione del servizio in presenza di qualsiasi morosità, anche parziale, dell'abbonato, per qualsiasi titolo ed indipendentemente dal numero di abbonamenti sottoscritti" e considerato anche che il costo del servizio è sopportato interamente dall'utente, giacché - come ammesso dalla stessa SIP - il prezzo del servizio "non è un prezzo politico, ma rappresenta il prezzo di mercato, suscettibile di produrre utili sia al concessionario che allo Stato".

2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituita la s.r.l. Commercio Petroli ed ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato. Anche la SIP ha prodotto un atto di costituzione, depositato peraltro fuori termine.

Mentre la s.r.l. Commercio Petroli si riporta semplicemente a quanto osservato e dedotto nell'ordinanza di rinvio, l'Avvocatura dello Stato eccepisce, sotto vari profili, l'inammissibilità della questione proposta.

In primo luogo, secondo l'Avvocatura, il giudice istruttore civile sarebbe privo di legittimazione a sollevare la questione sia perché questa atterrebbe al merito della pretesa dedotta in giudizio, in ordine al quale ogni potere decisorio è riservato al collegio, sia perché solo al collegio spetterebbe l'effettivo potere decisorio in ordine alla rilevanza ed ammissibilità dei mezzi di prova proposti dalle parti o ammissibili d'ufficio.

L'Avvocatura osserva inoltre che l'illegittimità prospettata nell'ordinanza di rinvio attiene esclusivamente alla mancanza di congruità del ristoro previsto dal capoverso dell'art. 89 del R.D. 19 luglio 1941 n. 1198, che ha natura regolamentare, mentre non sarebbe censurata l'illegittimità in sé della previsione di un limite di responsabilità per i concessionari di servizi pubblici: da qui l'asserita irrilevanza della denunzia indirizzata nei confronti dell'art. 6 del d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156, nonché l'inammissibilità della censura rivolta nei confronti dell'art. 89, secondo comma, del R.D. n. 1198 del 1941, dove si stabilisce il limite quantitativo del ristoro ritenuto inadeguato.

3. - In un secondo giudizio promosso da Francesco Barone contro la S.I.P. ai fini del risarcimento dei danni subiti in conseguenza del mancato trasloco di una utenza telefonica, dovuto a colpa della società concessionaria, il Tribunale di Roma, con ordinanza del 15 aprile 1987 (Reg. ord. n. 86/1988), ha sollevato, in relazione all'art. 3 Cost., analoga questione di legittimità costituzionale degli artt. 6 del d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156 e 89, secondo comma, del R.D. 19 luglio 1941 n. 1198, "nelle parti in cui limitano la responsabilità del concessionario del servizio telefonico per le interruzioni dovute a colpa del medesimo".

L'ordinanza di rinvio, dopo aver premesso che la responsabilità della SIP per il mancato trasferimento dell'utenza telefonica appare ampiamente provata dalle risultanze processuali, rileva come la legittima pretesa dell'attore ad un congruo ristoro del pregiudizio sofferto risulti impedita solo dalla normativa limitatrice della responsabilità dettata dagli artt. 6 del d.P.R. n. 156 del 1973 e 89, secondo comma, del R.D. n. 1198 del 1941, normativa in base alla quale la domanda risarcitoria dovrebbe essere respinta per affermare, invece, il semplice obbligo della SIP di corrispondere all'utente una "indennità" pari al doppio dell'importo del canone relativo al periodo di tempo in cui è durata l'interruzione del servizio. Di qui - ad avviso del giudice a quo - la rilevanza della prospettata questione di costituzionalità.

Nel merito l'ordinanza di rinvio riprende le argomentazioni svolte nella ordinanza di rimessione emessa dal giudice istruttore del Tribunale civile di Roma, pur limitandosi a contestare la violazione del solo art. 3 Cost.

4. - In questo secondo giudizio si è costituita la SIP ed ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.

Nel suo atto di costituzione la SIP si limita ad affermare l'irrilevanza e l'infondatezza della questione proposta, mentre, dal canto suo, la Presidenza del Consiglio contesta innanzitutto la rilevanza, ricordando che l'art. 20, secondo comma, del d.P.R. n. 156 del 1973 sottopone al previo reclamo in via amministrativa le azioni giudiziarie concernenti i servizi delle telecomunicazioni regolati dal decreto stesso.

La Presidenza ripropone, infine, gli ulteriori profili di inammissibilità della questione già sviluppati nell'atto di intervento presentato nel giudizio di costituzionalità promosso con la precedente ordinanza del 23 marzo 1987.

5. - Nell'imminenza dell'udienza di discussione la S.I.P. ha depositato un'ampia memoria relativa ad entrambi i giudizi di costituzionalità, nella quale si sviluppano gli argomenti relativi alle eccezioni prospettate nell'atto di costituzione. In particolare la S.I.P. afferma che - se la questione di legittimità costituzionale sollevata con riguardo alle disposizioni dell'art. 89 del R.D. 19 luglio 1941 n. 1198 è da ritenere palesemente inammissibile, per il carattere regolamentare e non legislativo delle suddette disposizioni - inammissibile va anche considerata l'impugnazione dell'art. 6 del d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156: quest'ultima norma contiene infatti una ipotesi di limitazione e non di esclusione di responsabilità e la limitazione potrebbe essere valutata "solo insieme alla specifica ulteriore normazione che la completa e la rende operante".

Un'ulteriore eccezione pregiudiziale viene prospettata dalla S.I.P. in relazione alla preclusione derivante dall'art. 20 del codice postale, che sottopone l'azione giudiziaria contro l'Amministrazione per i servizi di telecomunicazione alla condizione della previa proposizione del reclamo in via amministrativa.

Passando al merito della controversia, la S.I.P. sostiene che l'organizzazione e gestione in forma di impresa di un servizio pubblico, con la conseguente configurazione dei rapporti con gli utenti come rapporti contrattuali soggetti al regime del diritto privato, non significa necessariamente che il regime della responsabilità debba essere solo quello di cui all'art. 1218 cod. civ.: conclusione, questa, desumibile anche dal testo dell'art. 2093 cod. civ. secondo cui le disposizioni generali sull'impresa si applicano anche agli enti pubblici che esercitano attività d'impresa, ma sono fatte salve le diverse disposizioni della legge.

La S.I.P. conclude sottolineando l'importanza assunta dai servizi di telecomunicazione nell'economia e nella vita sociale del Paese nonché la complessità delle strutture necessarie per l'efficace gestione e per lo sviluppo di tali servizi: fattori che - a suo avviso - renderebbero l'attività di impresa in tale settore ad alto rischio, giustificando la previsione legislativa di limiti di responsabilità come effetto di un bilanciamento di interessi che solo il Parlamento e non la Corte sarebbe in grado di compiere.

Considerato in diritto

1. - Le due ordinanze di rimessione investono la costituzionalità delle stesse norme sotto profili in larga parte concidenti: i giudizi relativi vanno, pertanto, riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.

2. - Occorre preliminarmente esaminare l'eccezione di inammissibilità prospettata dall'Avvocatura dello Stato nei confronti dell'ordinanza 23 marzo 1987 del giudice istruttore del Tribunale di Roma, sulla base di un asserito difetto di legittimazione del giudice rimettente a sollevare la questione.

L'eccezione è fondata.

In proposito va rilevato come la questione proposta con tale ordinanza assuma rilevanza pregiudiziale non tanto con riferimento alla decisione sul merito della controversia, quanto con riferimento alla decisione relativa all'ammissione di determinati mezzi (prova testimoniale e consulenza tecnica) destinati a determinare il quantum della domanda risarcitoria. Con riferimento a tali incombenti non spetta, peraltro, al giudice istruttore la competenza a emettere provvedimenti di carattere definitivo, che la legge ha riservato al collegio chiamato a pronunciarsi sul merito della causa (cfr. sentt. nn. 109 del 1962, n. 44 del 1963). Non sussistono, pertanto, nella specie poteri decisori propri del giudice istruttore, suscettibili di giustificare - secondo gli orientamenti ripetutamente espressi da questa Corte (cfr. sentt. nn. 62 del 1966; 45 del 1969; 88 del 1970; 183 del 1972) - il promuovimento da parte dello stesso di una questione di legittimità costituzionale.

3. - Il giudizio va, di conseguenza, circoscritto all'esame della sola ordinanza di rimessione adottata dal Tribunale di Roma in data 15 aprile 1987 (Reg. ord. n. 86/1988).

Con tale ordinanza il Tribunale di Roma ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 6 d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156 e 89 cpv. R.D. 19 luglio 1941 n. 1198, nelle parti in cui limitano la responsabilità del concessionario del servizio telefonico per le interruzioni dovute a colpa del medesimo, in relazione all'art. 3 della Costituzione.

La disciplina in contestazione prevede: a) in generale, l'esclusione della responsabilità dell'amministrazione statale e dei concessionari dei servizi pubblici regolati dal codice postale "fuori dei casi e dei limiti espressamente stabiliti dalla legge" (art. 6 d.P.R. n. 156 del 1973); b) con riferimento particolare alle interruzioni del servizio telefonico, l'obbligo per il concessionario, ove il disservizio sia dovuto a sua colpa, di restituire all'abbonato il canone relativo a tutto il periodo dell'interruzione ovvero di versare un'indennità ragguagliata al doppio della somma che importerebbe l'abbonamento per il periodo di tempo in cui dura l'interruzione, a seconda che questa non superi ovvero superi i dieci giorni (art. 89, secondo comma, R.D. n. 1198 del 1941).

Ad avviso del giudice rimettente tale disciplina verrebbe a determinare un'ingiustificata disparità di trattamento fra concessionario ed utente, in grado di alterare la natura sostanzialmente privatistica del rapporto fra gli stessi intercorrente nonché di pregiudicare irragionevolmente l'equilibrato componimento degli interessi posti in gioco attraverso la gestione del servizio.

A tali contestazioni la difesa dello Stato e della SIP contrappongono, con argomentazioni analoghe, tre eccezioni pregiudiziali, secondo cui la questione prospettata: a) sarebbe inammissibile per difetto di rilevanza nei confronti di tutte le norme impugnate, essendo l'attore nel processo a quo incorso nella preclusione derivante dalla mancata presentazione, prima della proposizione dell'azione giudiziaria, del reclamo amministrativo previsto dall'art. 20 del D.P.R. 29 marzo 1973 n. 156; b) sarebbe inammissibile quanto meno nei confronti dell'art. 89 del R.D. n. 1198 del 1941, data la natura regolamentare delle disposizioni contenute in tale decreto; c) in conseguenza dell'eccezione di cui sub b), sarebbe, infine, inammissibile, sempre per difetto di rilevanza, con riferimento all'art.6 del d.P.R. n. 156 del 1973 in sé considerato, non essendo nella specie in contestazione il principio generale da tale norma affermato in ordine alla possibilità di apporre limiti alla responsabilità dell'amministrazione e dei concessionari dei servizi, ma soltanto la concreta configurazione del limite operata attraverso la norma regolamentare.

4. - La prima di tali eccezioni non può essere condivisa. L'ordinanza di rimessione ha, infatti, sufficientemente motivato in ordine alla non applicabilità, nella specie, dell'art. 20 del d.P.R. n. 156 del 1973, quando ha rilevato che "il diritto fatto valere non rientra tra quelli riconosciuti dal predetto atto normativo e non ricade pertanto sotto il richiamato disposto di legge". La tesi, per quanto controvertibile, trova un fondamento adeguato, ai fini del giudizio sulla rilevanza, nella stessa formulazione letterale dell'art. 89, dove non si richiama l'azione generale di danno, ma soltanto le azioni dirette ad ottenere le indennità ed i rimborsi previsti dallo stesso codice postale.

5. - Va, invece, condivisa la seconda eccezione.

La natura regolamentare del R.D.19 luglio 1941 n. 1198 emerge sia dalla intitolazione che dal procedimento di formazione di tale atto normativo ed è stata già in precedenza accertata da questa Corte (cfr. ord. n. 10 del 1984). Mancano, pertanto, i presupposti per un controllo diretto, in questa sede, della legittimità costituzionale dell'art. 89, secondo comma, di tale decreto.

6. - L'inammissibilità della questione proposta nei confronti della norma regolamentare non può, d'altro canto, comportare anche l'inammissibilità, per difetto di rilevanza, delle censure formulate nei confronti dell'art. 6 del d.P.R. n. 156 del 1973. Se è vero, infatti, che il principio generale espresso da quest'ultima norma - suscettibile di legittimare la possibilità di regimi più restrittivi e differenziati di responsabilità per la pubblica amministrazione - non forma oggetto diretto di contestazione, è anche vero che la stessa norma, per quanto riguarda la sua particolare operatività riferita alla società concessionaria del servizio telefonico, risulta in concreto applicabile attraverso le specificazioni formulate nella fonte secondaria, che, se pur temporalmente anteriore, è stata successivamente richiamata a completamento del contenuto prescrittivo della norma primaria. In proposito va rilevato come l'art. 2 del d.P.R. n. 156 del 1973, nel far salve le precedenti disposizioni regolamentari fino all'emanazione del nuovo regolamento postale, abbia recepito e convalidato i contenuti normativi di tali disposizioni, in quanto compatibili con il nuovo testo unico, determinando di conseguenza l'integrazione della fattispecie prevista dall'art. 6 dello stesso d.P.R. n. 156 con quella contemplata nell'art. 89, secondo comma, del R.D. n. 1198 del 1941.

La terza eccezione d'inammissibilità va, pertanto, respinta, essendo in concreto rilevante la questione di costituzionalità dell'art. 6 del D.P.R. n. 156 del 1973 nella parte riferibile, secondo le specificazioni operate dall'art. 89, secondo comma, del R.D. n. 1198 del 1941, alla posizione della società concessionaria del servizio telefonico.

8. - Passando al merito della questione proposta, vanno innanzitutto richiamati i criteri che hanno ispirato la sentenza n. 303 del 1988 di questa Corte, in tema di limiti alla responsabilità dell'amministrazione pubblica.

Tale sentenza ha determinato la caducazione di una delle norme contenute nella disposizione di cui è causa, avendo dichiarato l'illegittimità costituzionale degli artt. 6, 28, 48 e 93 del d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156 "nella parte in cui dispongono che l'amministrazione delle Poste e delle Telecomunicazioni non è tenuta al risarcimento dei danni, oltre all'indennità di cui all'art. 28, in caso di perdita o manomissione di raccomandate con le quali siano stati spediti vaglia cambiari emessi in commutazione di debiti dello Stato". Nella motivazione di questa pronuncia è stato posto in luce come i servizi pubblici essenziali, ai sensi dell'art. 43 Cost., debbano essere organizzati e gestiti in forma d'impresa, secondo criteri di economicità, "i quali comportano la conformazione dei rapporti con gli utenti come rapporti contrattuali, fondamentalmente soggetti al regime del diritto privato": di tal che, nell'ordinamento attuale, non può più trovare alcuna giustificazione l'esistenza di un "privilegio del fisco" a favore del servizio postale, dal momento che tale servizio "non può essere più considerato un bene patrimoniale dell'erario e si configura invece, secondo il criterio organizzativo impartito dall'art. 43 Cost., come un'impresa gestita dallo Stato in regime di monopolio, ossia come una forma di partecipazione dello Stato all'attività economica".

Tali principi, affermati nei confronti del servizio postale, valgono a maggior ragione nei confronti del servizio telefonico, dove la presenza di un rapporto concessorio tende ad accentuare le caratteristiche imprenditoriali del servizio, nonché la sua naturale attrazione verso un regime di diritto comune.

Questo dato, se non conduce di per sé ad escludere la possibilità di configurare, per la responsabilità del concessionario conseguente a disservizio, una disciplina speciale, eventualmente ispirata a criteri più restrittivi di quella ordinaria - disciplina rapportabile tanto alla complessità tecnica della gestione quanto all'esigenza del contenimento dei costi - non consente, d'altro canto, per quanto concerne la responsabilità per danni dovuti a colpa del concessionario, deroghe così incisive al regime comune suscettibili di alterare, al di là di ogni ragionevole giustificazione connessa alle esigenze oggettive del servizio, l'equilibrato componimento degli interessi dell'utente con quelli del concessionario (cfr., per profili analoghi, la sent. n. 132 del 1985, punto 4.3). E invero le limitazioni alla responsabilità del concessionario del pubblico servizio, quando vengano in concreto enunciate in sede normativa, oltre a dover trovare, per la loro incidenza nella sfera dell'autonomia privata, un adeguato supporto nella legge o in altra fonte primaria, dovranno, in ogni caso, essere tali da garantire un ristoro serio e non fittizio del danno subito dall'utente per colpa del concessionario.

Tale condizione non risulta nella specie rispettata, dal momento che la deroga al principio di responsabilità prevista a favore della società concessionaria del servizio telefonico, attraverso il combinato disposto dell'art. 6 del d.P.R. n. 156 del 1973 con l'art. 89 del R.D. n. 1198 del 1941, consente alla stessa - in caso di interruzioni dovute a sua colpa - di sottrarsi, da un lato, per le interruzioni inferiori ai dieci giorni consecutivi, ad ogni obbligo di risarcimento, e di limitare, dall'altro, per le interruzioni di durata superiore, la propria prestazione risarcitoria all'indennità prevista dal secondo comma dell'art. 89 del R.D. n. 1198 del 1941 (pari al doppio della somma che importerebbe l'abbonamento per il periodo di tempo in cui dura l'interruzione). In ambedue le ipotesi, la deroga apportata al principio della piena risarcibilità dei danni dovuti a colpa è tale da alterare, per l'insussistenza o l'irrisorietà del ristoro previsto, l'equilibrato componimento degli interessi riferibili alle parti del contratto di utenza, non trovando, d'altro canto, una ragionevole giustificazione nelle esigenze proprie del servizio pubblico.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6 del d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156 ("Testo unico delle disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di telecomunicazioni"), nella parte in cui dispone che il concessionario del servizio telefonico non è tenuto al risarcimento dei danni per le interruzioni del servizio dovute a sua colpa, al di fuori dei limiti fissati nell'art. 89, secondo comma, del R.D. 19 luglio 1941 n. 1198 ("Regolamento di esecuzione dei titoli I, II e III del libro II della legge postale e delle telecomunicazioni");

Dichiara inammissibile la questione di illegittimità costituzionale sollevata dal giudice istruttore del Tribunale civile di Roma con ordinanza del 23 marzo 1987.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 1988.

Il Presidente: CONSO

Il redattore: CHELI

Il cancelliere: MINELLI

Depositata in cancelleria il 20 dicembre 1988.

Il direttore della cancelleria: MINELLI