LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: prof. Giovanni CONSO; Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 27 luglio 1978, n. 392 (Disciplina delle locazioni di immobili urbani), promosso con ordinanza emessa il 30 ottobre 1987 dal Pretore di Roma nel procedimento civile vertente tra Santoro Pietro e Savelli Teresa, iscritta al n. 78 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima serie speciale, dell'anno 1988;

Visti l'atto di costituzione di Savelli Teresa nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 27 settembre 1988 il Giudice relatore Aldo Corasaniti;

Ritenuto in fatto

1. - Nel luglio 1985 Pietro Santoro promuoveva, davanti al Pretore di Roma, un giudizio diretto alla condanna di Teresa Savelli vedova Bresciani al risarcimento del danno, oltre ad un equo indennizzo per le spese di trasloco, come previsto dall'art. 60 della legge 27 luglio 1978, n. 392, in quanto la Bresciani, ottenuta nel luglio 1983 la disponibilità di un immobile per uso abitativo locato all'attore, a seguito dell'esercizio del recesso per necessità ex art. 59 della legge n. 392 del 1978, non lo aveva poi utilizzato per soddisfare la necessità dedotta. La Bresciani, dal canto suo, premesso che il giudizio relativo al recesso per necessità era stato introdotto, nel settembre 1979, dal marito, poi deceduto, eccepiva che nel luglio 1983, entrata nel possesso dell'immobile, lo aveva restaurato ed abitato sino a quando, per motivi di salute, era andata a vivere presso parenti. Nel giudizio si costituiva, a norma dell'art. 60, terzo comma, l. cit. - in relazione al fondo sociale - il Comune di Roma.

Nel corso del giudizio, con ordinanza emessa il 30 ottobre 1987, il Pretore ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 16, 42 e 47 Cost. ed all'art. 10 Cost., in relazione agli artt. 2, 7, 12, 13 e 16 della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, agli artt. 8, 12 e 14 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e agli artt. 48.1, 48.3c, 52, 53, 54.3f e 59 del Trattato istitutivo delle Comunità europee, dell'intera legge 27 luglio 1978, n. 382 (Disciplina delle locazioni di immobili urbani), "e comunque" degli artt. 59 e 60 della medesima legge.

2. - Ad avviso dell'autorità remittente la questione è rilevante in quanto nel giudizio occorre fare applicazione dell'art. 59 della legge n. 382 del 1978 che, in sede di disciplina transitoria dei contratti di locazione di immobili per uso abitativo, consente al locatore, in una serie di ipotesi, di recedere dal rapporto prima della scadenza legale come fissata dall'art. 58, e del successivo art. 60, in base al quale il provvedimento che dispone il rilascio perde efficacia se l'immobile non viene adibito dal locatore all'uso per il quale aveva agito nel termine di sei mesi dal momento in cui ne riacquista la disponibilità. Il conduttore, in tal caso, ha diritto al ripristino del rapporto ed al rimborso delle spese di trasloco e degli altri oneri sostenuti ovvero, a sua scelta, al risarcimento dei danni in misura non inferiore a 12 e non superiore a 48 mensilità del canone, oltre ad un equo indennizzo per le spese di trasloco, in ogni caso con conseguente condanna del locatore al pagamento di una somma da lire 500.000 e lire 2 milioni al Comune nel cui territorio si trova l'immobile, ad integrazione del fondo sociale per l'integrazione dei canoni per i conduttori meno abbienti, previsto dagli artt. 75 e seguenti della medesima legge.

3. - La normativa impugnata, ad avviso del giudice a quo, si pone innanzitutto in contrasto con l'art. 3 Cost., in quanto dà vita ad una situazione di disparità tra proprietari di appartamenti locati e conduttori; questi ultimi ricevono una tutela che, creando a loro favore una situazione di pesante privilegio, lede la dignità sociale dei locatori.

La disciplina transitoria della legge n. 392 del 1978 è poi, in linea generale, discutibile in quanto è intervenuta su rapporti in corso ovvero prossimi alla cessazione, operando la "sospensione di alcuni diritti costituzionalmente protetti", se non un esproprio di fatto del bene casa a carico dei proprietari-locatori.

4. - Le norme contenute negli artt. 59 e 60 della legge n. 392 del 1978 sono poi, secondo l'autorità remittente, in contrasto con gli artt. 42 e 47 Cost.

La limitazione, operata dall'art. 59, delle ipotesi di legittimo recesso comprime il diritto di proprietà senza alcuna plausibile giustificazione ed oltre i limiti consentiti dalla Costituzione, limiti ammessi dall'art. 42 "al solo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti".

Il sistema predisposto dagli artt. 59 e 60 della legge n. 392 del 1978, opera una gravissima lesione del diritto di proprietà della casa, oggetto di specifica tutela nell'art. 47 Cost., che vuole che la Repubblica favorisca "l'accesso al risparmio popolare ed alla proprietà dell'abitazione".

5. - Ad avviso del giudice a quo l'art. 47 Cost. appare violato sotto un altro profilo dall'art. 60 della legge n. 392 del 1978.

Le norme contenute in tale articolo, le successive leggi di proroga, il blocco dei canoni e le lungaggini nella esecuzione dei provvedimenti di rilascio, infatti, tutelando il "possesso" dell'abitazione, da parte del conduttore perpetuano una situazione di privilegio che non incoraggia l'accesso al risparmio popolare per conseguire la proprietà dell'abitazione e crea una situazione di diseguaglianza e di ingiustizia.

6. - Le censure dell'autorità remittente investono poi "l'intero disegno articolato nella legge n. 392 del 1978" in quanto il legislatore, dopo aver "fallito" nel suo compito di rimuovere gli ostacoli al pieno sviluppo della persona umana ed alla formazione della famiglia, che "trova nella disponibilità di una abitazione la propria sede", ha finito per imporre alla proprietà privata l'onere di realizzare tale obiettivo.

Il sistema apprestato dal legislatore con la legge denunciata appare "assolutamente squilibrato"; con la creazione di due categorie diseguali di cittadini, esso ha determinato la grave crisi del mercato delle locazioni degli immobili per uso abitativo, offrendo tutela, sotto il profilo della durata del rapporto e dell'entità del canone, ai conduttori di immobili ed inducendo i proprietari a non concedere unità immobiliari in locazione onde evitare di subire una sorta di espropriazione.

Ciò emerge con evidenza, prosegue il giudice a quo, dal caso, sottoposto al suo esame, in cui il locatore attese quattro anni per ottenere la disponibilità dell'immobile e, dopo altri due anni venne chiamato a rispondere ex art. 60; in un periodo così lungo le situazioni possono mutare: "nel caso di specie 'era morto' il marito della persona oggi convenuta nel giudizio" ed il provvedimento di rilascio finisce per non produrre apprezzabili effetti giuridici.

6.1. - Rileva il giudice a quo che, a stretto rigore, la sua denuncia di incostituzionalità a questa Corte dovrebbe investire "solamente l'art. 60 - ché solo esso deve essere applicato nel caso di specie".

Tuttavia, dinanzi alle numerose censure di incostituzionalità rivolte a singole norme contenute nella legge n. 392 del 1978 ed in previsione di altre che, verosimilmente, seguiranno, occorre - ad avviso dell'autorità remittente, individuare "il bandolo della intricata matassa e reciderlo coraggiosamente per impedire l'ulteriore diffondersi di un cancro sociale così grave". L'obiettivo di assicurare ai cittadini meno abbienti "una abitazione a basso costo è stato perseguito imponendo ad altri cittadini, i proprietari di immobili già locati, all'entrata in vigore della legge censurata, sacrifici e vincoli assolutamente spropositati e che hanno il sapore di una vera e propria espropriazione punitiva"; tale carattere, secondo il giudice a quo, rivestono la ulteriore proroga dei rapporti locativi ed il blocco del canone su valori irreali.

La disparità di trattamento tra "occupanti degli appartamenti e proprietari della legge n. 392 del 1978 emerge dalle norme contenute negli artt. 1, 2, 3, 4, 6, 12, 23, 24, 58, 59, 60, 61, 62, 63.

6.2. - L'illegittimità dell'intera legge per l'ingiustificato privilegio accordato al conduttore e la disparità di trattamento rispetto al locatore emerge, ancora, ad avviso dell'autorità remittente, dalle norme contenute negli artt. 38 e 39 che, in tema di locazione di immobili per uso non abitativo, disciplinano il diritto di prelazione ed il diritto di riscatto riconosciuti al conduttore.

Le leggi del mercato immobiliare, di cui questa Corte, con la sentenza n. 108 del 1986, ha mostrato di avere documentata conoscenza, consentono al conduttore di acquisire la proprietà dell'unità immobiliare ad un prezzo di un terzo inferiore all'effettivo valore del bene (non occupato), con una pesante sanzione, disposta dall'art. 39, a carico del proprietario che non consente l'esercizio del diritto di prelazione.

7. - La legge n. 392 del 1978, secondo il giudice a quo, è poi in contrasto con alcuni princi'pi enunciati dalla dichiarazione universale dei diritti dell'uomo approvata il 10 dicembre 1948.

In particolare, è violato l'art. 2, in quanto la tutela dei meno abbienti, che ispira il testo normativo censurato, realizza una grave discriminazione nei confronti dei proprietari, cui viene imposto un carico assai pesante;

tanto la legge n. 392 del 1978 che i successivi provvedimenti di graduazione degli sfratti, di sospensione dell'esecuzione e di limitazioni alla concessione della forza pubblica, violano poi l'art. 7, comportando un "affievolimento" della tutela che deve essere offerta parimente a tutti i cittadini;

è, ancora, violato l'art. 12, perché gli "ostacoli sostanziali e procedurali imposti al proprietario-locatore" comportano una arbitraria interferenza nella vita privata e in quella familiare, che trovano nella casa il luogo per la loro esplicazione;

sono violati gli artt. 13, che sancisce la libertà di stabilire la propria residenza, e 16, che riconosce il diritto a fondare una famiglia.

8. - La legge denunciata, ad avviso del giudice a quo, viola altresì gli artt. 8, 12, e 14 della Convenzione europea per i diritti umani, ratificata dall'Italia con la legge 4 agosto 1955, n. 848 e diretta a garantire la tutela giurisdizionale dei diritti e delle libertà fondamentali, in quanto, impedendo il libero uso dell'immobile di proprietà dei locatori e determinando la scomparsa degli appartamenti offerti in locazione, ostacola la formazione di nuove famiglie.

9. - Nelle norme poste dalla legge n. 392 del 1978 viene infine ravvisata violazione degli artt. 48 punto 1 e punto 3 c, 52, 53, 54 punto 3f e 59 del Trattato istitutivo delle comunità europee, in quanto, incidendo sulla libera disponibilità degli immobili, esse limitano la libertà di circolazione delle persone, anche per l'esercizio di attività economiche, dando vita ad una situazione di disparità con gli altri Stati membri.

10. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, eccependo in primo luogo l'inammissibilità della questione riferita all'intera legge n. 392 del 1978 per genericità ed irrilevanza, in quanto il solo art. 60 viene in applicazione nel giudizio a quo.

La questione, riferita al solo art. 60, è tuttavia irrilevante, non avendo il Pretore previamente accertato il fondamento delle contestazioni della convenuta che, se rispondenti alla realtà, escluderebbero l'applicabilità delle norme.

Nel merito, osserva l'Avvocatura, la questione è, comunque, manifestamente infondata, in quanto, secondo la giurisprudenza, la responsabilità del locatore presuppone la imputabilità, a titolo di dolo o colpa, del comportamento del locatore, responsabilità esclusa in presenza di fatti sopravvenuti costituenti causa di forza maggiore.

In ordine alla violazione delle Convenzioni internazionali, con riguardo all'art. 10 Cost., la questione è inammissibile non avendo tali norme attinenza alla materia.

11. - Si è costituita in giudizio Teresa Savelli vedova Bresciani, rappresentata e difesa dall'avv. Ercole Caruso, concludendo per l'accoglimento delle questioni come prospettate dal Pretore di Roma.

Considerato in diritto

1. - È impugnata davanti a questa Corte l'intera legge 27 luglio 1978, n. 392, recante "Disciplina delle locazioni di immobili urbani", ritenuta lesiva;

dell'art. 3 Cost., in quanto crea a favore del conduttore una situazione di privilegio e realizza una disparità di trattamento fra proprietari di appartamenti locati e conduttori;

dell'art. 42 Cost., in quanto comprime il diritto di proprietà senza alcuna plausibile ragione ed oltre i limiti consentiti;

dell'art. 47 Cost., in quanto, tutelando il possesso dell'abitazione da parte del conduttore, non incoraggia l'accesso del risparmio popolare alla proprietà dell'abitazione;

dell'art. 10 Cost., in quanto lede gli artt. 2, 7, 12, 13 e 16 della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, gli artt. 8, 12 e 14 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e gli artt. 48.2, 48.3c, 52, 53, 54.f e 59 del Trattato istitutivo delle Comunità europee.

Specifica censura è altresì mossa, in riferimento agli stessi parametri, al combinato disposto degli artt. 59 e 60 del titolo II, capo I, della suindicata legge n. 392 del 1978, contenenti la "Disciplina transitoria" per le locazioni abitative, i quali stabiliscono che il provvedimento che dispone il rilascio dell'immobile, in conseguenza dell'esercizio, da parte del locatore, del diritto di recesso, perde efficacia se il locatore, nel termine di sei mesi da quando ha riacquistato la disponibilità dell'immobile, non lo adibisce all'uso per il quale aveva agito, e correlativamente riconoscono al conduttore alternativamente il diritto al ripristinamento del rapporto o al risarcimento del danno.

2. - Per quanto concerne la censura che investe la legge n. 392 del 1978 nella sua globalità, ricorda la Corte che con la detta legge è stato posto termine al pluridecennale "regime vincolistico" delle locazioni, ripetutamente assolto da questa Corte dai dubbi di legittimità costituzionale, sollevati in riferimento agli artt. 3 e 42 Cost., sulla base della considerazione del carattere straordinario del regime stesso, preordinato a fronteggiare crisi congiunturali del settore dell'edilizia abitativa (sentenze n. 3/1976, n. 225/1976, n. 32/1980, n. 71/1980).

La legge in esame, dettando la nuova disciplina organica delle locazioni urbane, abitative e non abitative, la articola in due settori (titolo I e titolo II) concernenti, rispettivamente, la disciplina ordinaria, operante per le locazioni concluse dopo l'entrata in vigore della legge (30 luglio 1978), e la disciplina transitoria, relativa alle locazioni in corso alla data suindicata.

3. - Per le locazioni abitative - sulle quali soltanto la Corte ritiene di dover portare il suo esame, essendo state sollevate le questioni nel corso di un giudizio nel quale, appunto, venivano in conflitto le contrapposte esigenze abitative del conduttore e del locatore, sicché unicamente in tale specifico ambito le questioni sono rilevanti - la disciplina ordinaria innova alcuni essenziali aspetti della regolamentazione del contratto di locazione prevista dal codice civile (art. 1571 e seguenti), regolamentazione largamente inspirata al riconoscimento dell'autonomia negoziale. Essa, infatti, si incentra nella predeterminazione della durata legale del rapporto per un quadriennio, non suscettiva di anticipata cessazione per iniziativa del locatore e non condizionata alla sussistenza di una giusta causa per la sua cessazione alla scadenza (artt. 1, 3 e 4), e nella sottrazione del canone alla libera contrattazione (c.d. equo canone: artt. da 12 a 25).

Il nucleo fondamentale della nuova disciplina ordinaria è stato già oggetto di esame da parte di questa Corte, la quale ha osservato come la previsione relativa alla durata delle locazioni abitative risponda all'apprezzabile esigenza di assicurare ai conduttori una adeguata stabilità del rapporto (sent. n. 251/1983); vale a dire del godimento di un bene primario (sentenze n. 252/1983, n. 300/1983, n. 49/1987, n. 217/1988, n. 404/1988). E a tale esigenza si connette anche il peculiare regime dell'equo canone, quantificato con riferimento a parametri oggettivi, giacché con esso si determina, nell'ambito delle locazioni abitative, una sostanziale indifferenza della persona del conduttore ai fini della redditività dell'immobile, e quindi un ridotto interesse del locatore a far cessare il rapporto.

Ora, è da notare che la suddetta esigenza è stata ritenuta da questa Corte meritevole di una specifica tutela essenzialmente in ragione della grave situazione del settore dell'ediliza abitativa - caratterizzato dalla carenza di offerta di alloggi e conseguentemente dalla debolezza contrattuale della categoria dei conduttori - nella quale è intervenuta la legge n. 392 del 1978 (sent. n. 251/1983).

Ma, pur a distanza di vari anni, le ragioni socio-economiche della detta specifica protezione non appaiono, ad un esame obbiettivo, essere oggi modificate al punto tale da evidenziare la mancanza del presupposto di fatto assunto dal legislatore, ovvero il contrasto fra la disciplina adottata e la Costituzione per ingiustificata compressione degli interessi costituzionalmente protetti dei quali è lamentata la lesione.

Se, poi, la disciplina in esame sia o no pienamente adeguata all'attuazione degli scopi sociali da essa perseguiti - piena adeguatezza che il giudice a quo sembra contestare, richiamando il parametro dell'art. 47 Cost., sulla base della considerazione che la disciplina stessa non contribuisce ad eliminare la situazione anomala del mercato degli alloggi, che è la causa del disagio della categoria dei conduttori, ed anzi concorre a perpetuarla - è problema che non può essere risolto se non mediante una valutazione che questa Corte non può operare. Anche se non può esimersi dal notare come gli scopi sociali (di rimedio) cui è diretta la normativa stessa possano essere perseguiti anche mediante discipline diverse, finalizzate alla eliminazione del disagio della categoria dei conduttori, nel quadro di un intervento globale sui settori dell'edilizia pubblica e privata (postulato dal legislatore del 1978: cfr. sent. n. 252 del 1983), idoneo ad incrementare l'offerta di alloggi a canoni economicamente sopportabili.

4. - La disciplina transitoria delle locazioni abitative in corso alla data di entrata in vigore della legge n. 392 del 1978 consiste, per le locazioni già soggette a proroga in base alla previgente legislazione, nella previsione di un ulteriore periodo di durata (di quattro anni) con decorrenza variabile a seconda dell'epoca di stipulazione del contratto (art. 58). Per le locazioni non comprese nel previgente regime di vincolo (in ragione della data di scadenza convenzionale successiva al 30 luglio 1978 ovvero perché il reddito del conduttore eccedeva i limiti fissati per il godimento della proroga legale) è invece riconosciuta la durata quadriennale stabilita dall'art. 1 in regime ordinario, dalla quale va tuttavia detratto il periodo già decorso dall'inizio della locazione o dalla data dell'ultimo rinnovo (art. 65).

Orbene, per negare fondatezza alla censura mossa alla detta disciplina dal giudice a quo, in riferimento ai già ricordati parametri, è sufficiente ricordare che questa Corte più volte ha qualificato il regime transitorio dettato dalla legge n. 392 del 1978 come soluzione tecnica di saldatura tra legislazione vincolistica e nuova legge organica sulle locazioni, destinata a fungere da ponte tra i due contrapposti sistemi (sentenze n. 32/1980 e n. 281/1984), sottolineando l'esigenza di regolare gradualmente il passaggio della grande massa dei contratti in corso nell'ambito delle nuove regole ordinarie (sent. n. 89/1984).

Né siffatta disciplina transitoria può essere ritenuta non equilibrata, in pregiudizio della categoria dei locatori, in quanto, a controbilanciare l'ulteriore durata ex lege dei rapporti in corso, è stato introdotto, a vantaggio dei locatori (derivandolo dall'azione di cessazione dalla proroga legale o di decadenza da questa, tipica del regime vincolistico: artt. 3, 4 e 10 della legge 23 maggio 1950, n. 253) l'istituto del recesso anticipato dalla locazione per le tassative ragioni di cui all'art. 59 (del quale non godono i locatori nel regime ordinario: sent. n. 251/1983). E tale istituto, originariamente limitato alle locazioni già soggette a proroga di cui all'art. 58, è stato successivamente esteso anche alle locazioni non prorogate di cui all'art. 65 per effetto delle sentenze n. 22/1980 e n. 250/1983, mediante le quali la Corte ha assicurato in ogni caso tutela alle specifiche esigenze recuperatorie del locatore nella fase di protrazione coattiva.

La questione è pertanto non fondata.

5. - Venendo all'esame della censura mossa all'art. 60 della legge n. 392 del 1978, osserva la Corte che le previsioni nella detta norma racchiuse costituiscono un momento essenziale della disciplina dell'istituto del recesso regolato dal precedente art. 59, in quanto la comminatoria di sanzioni (ripristinamento del contratto, risarcimento del danno, sanzione pecunaria da devolvere al fondo sociale), per il caso di mancata destinazione dell'immobile all'uso del quale è stata prospettata la necessità, ha la primaria funzione preventiva di costituire una remora al ricorso abusivo, pretestuoso o addirittura fraudolento al recesso (sent. n. 48/1980, relativa ad analoga disciplina accessoria dell'azione di cessazione della proroga legale contenuta dall'art. 8 della legge n. 253 del 1950), sicché non aggrava la posizione dei locatori che del recesso si siano avvalsi per effettive esigenze.

Né la posizione dei locatori può ritenersi sacrificata senza ragione dalla previsione di un termine fisso, entro il quale dare attuazione alla destinazione prospettata ai fini del recesso, poiché l'omessa destinazione nel termine è soltanto considerata dalla legge come criterio per la valutazione della serietà o, viceversa, della pretestuosità del motivo di necessità fatto valere. Ciò che è dimostrato dalla costante interpretazione giurisprudenziale, secondo la quale il comportamento successivo assume tale significato solo se imputabile (a titolo di dolo o di colpa) al locatore.

Anche tale questione è pertanto non fondata.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 10, 42 e 47 Cost., della legge 27 luglio 1978 n. 392 (Disciplina delle locazioni di immobili urbani) nel suo complesso, nonché degli artt. 59 e 60 della suddetta legge, come sollevate dall'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta il 26 ottobre 1988.

Il Presidente: CONSO

Il redattore: CORASANITI

Il cancelliere: MINELLI

Depositata in cancelleria il 9 novembre 1988.

Il direttore della cancelleria: MINELLI