Reg. ord. n. 92 del 2026 pubbl. su G.U. del 17/06/2026 n. 24
Ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia del 18/05/2026
Tra: Associazione Giosuè Carducci pro cultura popolare C/ Comune di Como
Oggetto:
Giustizia amministrativa – Processo amministrativo – Sottoscrizione del ricorso da parte del difensore con indicazione della procura speciale – Previsione, come interpretata dal diritto vivente, che non dispone, analogamente a quanto previsto per il processo civile, che il giudice, quando rileva la mancanza della procura al difensore oppure un difetto di rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione che ne determina la nullità, assegna alle parti un termine perentorio per la costituzione della persona alla quale spetta la rappresentanza o l'assistenza, per il rilascio delle necessarie autorizzazioni, ovvero per il rilascio della procura alle liti o per la rinnovazione della stessa – Omessa previsione che l'osservanza del termine sana i vizi, e gli effetti sostanziali e processuali della domanda si producono fin dal momento della prima notificazione – Denunciata norma che, precludendo ogni possibilità di sanatoria postuma dei vizi dello ius postulandi o della legitimatio ad processum, indipendentemente dalla loro imputabilità alla parte ricorrente, determina un'irragionevole e sproporzionata compressione del diritto di agire in giudizio, in particolare nei casi in cui l'urgenza di proporre ricorso impedisca di acquisire previamente i presupposti processuali richiesti dall'art. 75 Codice di procedura civile – Disciplina che, non può essere qualificata come un coerente sviluppo o un completamento delle scelte espresse dal legislatore delegante, essendo in contrasto con la finalità di adeguare le norme vigenti alla giurisprudenza delle giurisdizioni superiori, di coordinarle con le norme del codice di procedura civile in quanto espressione di princìpi generali – Contrasto con il principio di effettività della tutela giurisdizionale – Eccesso di delega per irragionevole incomunicabilità tra giudice ordinario e amministrativo in caso di translatio iudicii, dato che l’originaria mancanza della procura o il difetto di rappresentanza, assistenza e autorizzazione sanata innanzi al giudice ordinario, in applicazione dell’art. 182, comma 2, del codice di procedura civile, darebbe luogo a una pronuncia di inammissibilità innanzi al giudice amministrativo a cui l’azione sia riproposta – Violazione dei principi di ragionevolezza e di proporzionalità – Ingiustificata lesione del diritto di difesa, del principio di effettività di tutela e del diritto ad un processo equo, che , secondo la giurisprudenza della Corte europea, ammette limitazioni all’accesso a un giudice solo in presenza di un rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito – Violazione degli obblighi internazionali, per contrasto con la giurisprudenza della Corte EDU.
Norme impugnate:
decreto legislativo
del 02/07/2010
Num. 104
Art. 40
Co. 1
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Costituzione Art. 24
Costituzione Art. 76
Costituzione Art. 111
Costituzione Art. 113
Costituzione Art. 117 Co. 1
legge del 18/06/2009 Art. 44
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 6
Costituzione Art. 24
Costituzione Art. 76
Costituzione Art. 111
Costituzione Art. 113
Costituzione Art. 117 Co. 1
legge del 18/06/2009 Art. 44
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 6
Testo dell'ordinanza
N. 92 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 maggio 2026
Ordinanza del 18 maggio 2026 del Tribunale amministrativo regionale
per la Lombardia sul ricorso proposto dall'Associazione G. Carducci
pro cultura popolare contro Comune di Como .
Giustizia amministrativa - Processo amministrativo - Sottoscrizione
del ricorso da parte del difensore con indicazione della procura
speciale - Previsione, come interpretata dal diritto vivente, che
non dispone, analogamente a quanto previsto per il processo civile,
che il giudice, quando rileva la mancanza della procura al
difensore oppure un difetto di rappresentanza, di assistenza o di
autorizzazione che ne determina la nullita', assegna alle parti un
termine perentorio per la costituzione della persona alla quale
spetta la rappresentanza o l'assistenza, per il rilascio delle
necessarie autorizzazioni, ovvero per il rilascio della procura
alle liti o per la rinnovazione della stessa - Omessa previsione
che l'osservanza del termine sana i vizi, e gli effetti sostanziali
e processuali della domanda si producono fin dal momento della
prima notificazione.
- Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo
44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per
il riordino del processo amministrativo), Allegato 1 (Codice del
processo amministrativo), art. 40, comma 1, lettera g), come
interpretato dal diritto vivente.
(GU n. 24 del 17-06-2026)
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA
(Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 3167 del 2025, integrato da motivi aggiunti,
proposto da:
Associazione G. Carducci Pro Coltura Popolare, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli
avvocati Maria Cristina Forgione e Massimo Forgione, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto
presso il loro studio in Como, via Magenta 30;
contro Comune di Como, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avvocati Chiara Piatti, Marilisa
Ogliaroso e Antonio Tafuri, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di giustizia e domicilio eletto presso il Palazzo
municipale, in Como, Via Vittorio Emanuele II n. 97;
per l'annullamento
A) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
del provvedimento emesso da area servizi al cittadino
ordinanza settore 3 - commercio - suap - suevco - patrimonio
servizio: patrimonio registro generale n. 144 in data 14 aprile 2024
Oggetto: ordinanza di sgombero e restituzione di immobile occupato
«sine titulo» nei confronti di associazione Giosue' Carducci pro
cultura popolare codice fiscale 80012280139, con sede in Como, viale
cavallotti n. 7, nella persona del suo legale rappresentante pro
tempore (doc. 8);
dell'informativa relativa allo sloggio prot. PAR.0191391
del 21 ottobre 2024 (doc. 14);
del provvedimento settore proponente: patrimonio
provvedimento decadenza concessione n. 1102 del 15 novembre 2024
oggetto: provvedimento di decadenza dalla concessione relativa ai
locali posti al piano terra del fabbricato al civico 7 (doc. 20) e
l'atto di avvio del procedimento prot. n. 0190451 del 18 ottobre 2024
(doc. 18),
nonche' ogni altro atto, delibera, scrittura, convenzioni, atti
presupposti, conseguenti, connessi, gli atti istruttori preparatori e
propedeutici con espressa riserva di motivi aggiunti.
B) per quanto riguarda i primi motivi aggiunti:
del provvedimento emesso dalla Area amministrativa e
servizi al cittadino - l'ordinanza settore Patrimonio e Smart City
Servizio patrimonio, registro generale n. 419 in data 20 novembre,
ancora ad oggi non notificata all'Associazione con oggetto: ordinanza
di sgombero restituzione di immobili occupati senza titolo nei
confronti di Associazione Giosue' Carducci Pro Cultura Popolare,
codice fiscale 80012280139, con sede in Como viale Cavallotti 7 nella
persona del legale rappresentante pro tempore, con cui si ordina
l'associazione Carducci pro cultura popolare con sedi in viale
Cavallotti 7 nella persona del legale rappresentante pro tempore per
i motivi espressi in narrativa di restituire tutti i locali posti al
piano terra del fabbricato che ha accesso al civico 7 di via
Cavallotti a Como in quanto occupati senza titolo con relativa
consegna di tutte le copie delle chiavi in possesso dell'Associazione
Carducci e comunque di provvedere immediatamente allo sgombero a
proprio scure spese nei luoghi legittimamente occupati. Tale
ordinanza di sgombero e' conseguenza del gia' impugnato atto di
decadenza dalla convenzione n. 1102/24. (doc. 75 allegato);
dell'esecuzione dell'atto di sgombero in se' dell'unita' al
n. 5 in quanto attuato senza l'autorizzazione del Prefetto e in
attuazione di una ordinanza del Tribunale di Como e, quindi, di un
provvedimento di natura ordinaria; nonche' per carenza dei
presupposti;
della comunicazione con la quale i legali del Comune di
Como in esecuzione dell'ordinanza di sgombero eseguita su ordinanza
del tribunale di Como 15697/2025 invitavano i legali a far rimuovere
bonariamente entro il 28 novembre tutti i beni del patrimonio
dell'Associazione, ovvero nel giro di una settimana (doc. 76
allegato).
C) per quanto riguarda i secondi motivi aggiunti:
la consegna delle chiavi del cancello di entrata e del
portone al n. 5 nonche' degli spazi posti la piano terra del Palazzo
al Conservatorio G. Verdi di Como (quale adempimento della stipula
dell'atto presupposto di concessione di spazi in comodato che si
impugna), consentendone in data 22 dicembre 2025 l'immissione nel
possesso. Il comune ha quindi proceduto con il tentativo di avvio
dell'uso esclusivo del bene a un terzo.
quale atto presupposto la delibera di giunta n. 101 del 30
marzo 2023 (di cui si chiede al giudice di ordinare la produzione)
cosi' come riportata nell'atto di concessione in comodato dell'11
ottobre 2023.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Como;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 aprile 2026 il dott.
Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori come specificato nel
verbale;
1. L'odierna ricorrente associazione Giosue' Carducci Pro Cultura
Popolare di Como (d'ora in poi, per brevita', associazione), che
originariamente era denominata associazione «Pro Cultura del popolo»,
espone di essere un'importante associazione culturale fondata nel
1903 e che nel 1908 fu istituita l'associazione Istituto Giosue'
Carducci al fine di edificare una sede idonea allo svolgimento della
sua attivita'.
Venne quindi costruito un edificio denominato Palazzo Carducci al
civico 7 di Viale Cavallotti completato nel 1921 con un ampliamento
al civico 5, che divenne la sede dell'associazione.
Con atto notarile del 13 febbraio 1930 n. 7598 3849 di rep.
l'immobile venne ceduto dall'Istituto Giosue' Carducci al comune a
titolo di «liberalita' onerosa» a fronte dell'assunzione da parte
dell'amministrazione comunale dei debiti contratti nel tempo.
Nell'atto di cessione venne previsto che l'edificio sarebbe stato
destinato a sede delle scuole magistrali, con l'assunzione
dell'obbligo per il comune di mantenere a disposizione
dell'associazione dei locali al piano terreno identificati come
quello ad uso segreteria e la sala ad uso delle biblioteche, con la
possibilita' di usufruire del salone denominato «Brambilla» per lo
svolgimento di manifestazioni culturali, quando non utilizzato dalla
scuola magistrale.
2. Nel corso degli anni il Comune di Como ha contestato
all'associazione sia il mancato pagamento di alcune spese che l'ente
locale ritiene siano a carico dell'associazione, che l'occupazione di
porzioni dell'edificio non utilizzabili dall'associazione.
Le contestazioni sono culminate con l'ordinanza di sgombero n.
144 del 14 aprile 2024, adottata dal comune nell'esercizio dei poteri
di autotutela esecutiva di cui all'art. 378 del regio decreto 20
marzo 1865, n. 2248, allegato F, a protezione dell'edificio
qualificato come bene pubblico destinato a pubblico servizio.
3. L'associazione ha promosso avverso l'ordinanza di sgombero un
ricorso ai sensi dell'art. 700 cod. proc. civ., innanzi al giudice
ordinario il quale, con ordinanza n. cron. 16300/2024 del 16 ottobre
2024, ha respinto il ricorso in quanto l'azione promossa doveva
essere qualificata come azione di spoglio per la quale, essendoci il
rimedio tipico a tutela del possesso, mancava il requisito della
residualita' richiesto ai fini della tutela invocata ai sensi
dell'art. 700 cod. proc. amm.
Il comune, in attuazione dell'ordinanza di sgombero n. 144 del 14
aprile 2024, con nota prot. 0191391 del 21 ottobre 2024, ha dato un
preavviso dell'esecuzione dello sgombero per la data del 5 novembre
2024.
4. L'associazione, in data 22 ottobre 2024, ha depositato innanzi
al giudice orinario un ricorso ai sensi dell'art. 703 cod. proc. civ.
chiedendo la cessazione della turbativa al possesso arrecata dal
comune con la sopra citata ordinanza di sgombero n. 144 del 14 aprile
2024.
Il Comune di Como, che nel frattempo aveva avviato il
procedimento di decadenza dalla concessione dell'immobile
all'associazione giustificato da una molteplicita' di inadempimenti,
con provvedimento n. 1102 del 15 novembre 2024, ha disposto la
decadenza dai locali siti al piano terra del corpo di fabbrica
dell'immobile con accesso dal civico n. 7 di viale Cavallotti
individuati dalla convenzione sottoscritta in data 30 ottobre 1929 e
approvata con deliberazione del Commissario prefettizio del 13
novembre 1929.
5. Il giudice ordinario, con riguardo all'ordinanza di sgombero,
con provvedimento del 27 maggio 2025, repert. 2106/2025, ha accolto
il ricorso cautelare possessorio ordinando al comune di cessare
qualsiasi attivita' che cagionasse molestia o turbativa all'attivita'
dell'associazione.
6. Il Comune di Como ha proposto reclamo e il Tribunale di Como
con ordinanza del 24 luglio 2025, repert. n. 2612, ha dichiarato il
difetto di giurisdizione del giudice ordinario in ragione della
natura pubblica dei beni il cui utilizzo e' oggetto di contestazione,
revocando i provvedimenti giurisdizionali emessi nel corso del
giudizio possessorio.
7. Con ricorso notificato il 1° agosto 2025 e depositato il 14
agosto 2025, l'associazione, avvalendosi dell'istituto della
translatio iudicii e chiedendo il riconoscimento dell'errore
scusabile per l'ipotesi in cui si siano verificate eventuali
decadenze, impugna, chiedendone la declaratoria di nullita' ovvero
l'annullamento, l'ordinanza di sgombero n. 144 del 14 aprile 2024 e
la nota prot. 0191391 del 21 ottobre 2024, con cui il comune ha dato
un preavviso per l'esecuzione dello sgombero per la data del 5
novembre 2024, nonche' il provvedimento n. 1102 del 15 novembre 2024,
con cui il comune ha disposto la decadenza della concessione dai
locali siti al piano terra del corpo di fabbrica dell'immobile con
accesso dal civico n. 7 di viale Cavallotti.
8. Con un primo atto di motivi aggiunti la ricorrente impugna
l'ordinanza reg. gen. n. 419 del 20 novembre 2025, con la quale il
comune, in attuazione del provvedimento di decadenza dalla
concessione, ha ordinato di provvedere allo sgombero.
9. Con un secondo atto di motivi aggiunti la ricorrente deduce
l'illegittimita' del comportamento materiale del comune che ha
consegnato le chiavi del cancello di entrata e del portone del numero
civico 5 nonche' gli spazi posti al piano terra del Palazzo, al
Conservatorio G. Verdi di Como, consentendone, in data 22 dicembre
2025, l'immissione in possesso, e contesta altresi' l'esecuzione
dell'atto di sgombero in quanto attuato senza l'autorizzazione del
Prefetto, nonche' l'invito a rimuovere tutti i beni del patrimonio
dell'associazione.
10. Nel ricorso e nei motivi aggiunti la ricorrente lamenta
l'illegittimita' degli atti impugnati sostenendo che l'immobile non
e' qualificabile come bene demaniale o del patrimonio indisponibile,
con la conseguente nullita', ai sensi dell'art. 21-septies della
legge 7 agosto 1990, n. 241, per carenza assoluta di potere, o
illegittimita' per difetto di presupposti e violazione degli articoli
822 e 826 codice civile, degli atti adottati dal comune
nell'esercizio di poteri pubblicistici che non possono riguardare
beni, come l'immobile all'esame, appartenenti al patrimonio
disponibile dell'ente.
Sotto altro profilo la ricorrente lamenta la violazione del
principio di proporzionalita', lo sviamento e la carenza di
istruttoria, contestando l'insussistenza dell'inadempimento e dei
presupposti indicati dai provvedimenti impugnati o comunque il loro
travisamento.
Con il secondo atto di motivi aggiunti la ricorrente lamenta
anche la violazione dei principi di evidenza pubblica e concorrenza,
il difetto di istruttoria e lo sviamento, perche' l'immobile e' stato
concesso in uso al Conservatorio senza il previo esperimento di una
procedura comparativa tra piu' soggetti interessati.
11. Si e' costituito in giudizio il Comune di Como sollevando
molteplici eccezioni in rito.
11.1 Con una prima eccezione il comune prospetta
un'inammissibilita' del ricorso per difetto di rappresentanza e di
ius postulandi da parte del difensore dell'associazione ricorrente
perche' la procura alle liti e' conferita dal presidente
dell'associazione senza una previa delibera del consiglio direttivo
richiesta dallo statuto per il promovimento di azioni giudiziarie.
Secondo il comune si tratterebbe di un vizio insanabile in
quanto, come recentemente chiarito dalla sentenza dell'Adunanza
plenaria del Consiglio di Stato 2 ottobre 2025, n. 11, la sanatoria
prevista dall'art. 182, comma 2, cod. proc. civ., non e' applicabile
al processo amministrativo.
11.2 Con una seconda eccezione il comune deduce che il ricorso e'
inammissibile per violazione degli articoli 3, 40 e 44 cod. proc.
amm., per mancanza di specificita' dei motivi, in quanto il ricorso
introduttivo ed i motivi aggiunti non sono articolati in chiare,
specifiche, puntuali e distinte censure dalle quali si possano
desumere con certezza i provvedimenti impugnati.
11.3 Con una terza eccezione l'amministrazione resistente
sostiene l'inammissibilita' del ricorso e dei primi motivi aggiunti
per l'omessa notifica al Conservatorio di Como che e'
controinteressato in senso tecnico, essendo il soggetto a cui deve
essere assegnato l'immobile, rispetto agli atti impugnati.
11.4 Inoltre il comune eccepisce l'inammissibilita' dei secondi
motivi aggiunti, perche' notiziati erroneamente al domicilio reale
dell'Universita', anziche' all'Avvocatura distrettuale dello Stato,
deducendo che gli stessi sono comunque tardivi perche' hanno ad
oggetto l'impugnazione di provvedimenti per i quali e' gia' decorso
il termine di impugnazione.
11.5 Con un'ulteriore eccezione il comune evidenzia
l'inammissibilita' e l'irricevibilita', per tardivita', del ricorso
introduttivo e dei motivi aggiunti, perche' hanno ad oggetto
l'impugnazione di provvedimenti che avrebbero dovuto essere impugnati
tempestivamente innanzi alla giustizia amministrativa e che invece o
sono impugnati per la prima volta in questa sede, o sono stati
contestati innanzi al giudice ordinario oltre il termine di sessanta
giorni dalla loro piena conoscenza, con la conseguenza che non
possono essere validamente riproposti innanzi al giudice
amministrativo in applicazione dell'istituto della translatio iudicii
in quanto non contestati entro il termine perentorio decorrente dalla
loro piena conoscenza.
Inoltre, prosegue il comune, nella fattispecie in esame non
ricorrono neppure i presupposti della scusabilita' dell'errore
commesso per poter rimettere la parte ricorrente nei termini, in
ragione della chiara impugnabilita' dei provvedimenti innanzi al
giudice amministrativo.
Sotto altro profilo il comune eccepisce l'inammissibilita' del
ricorso per l'omessa impugnazione di atti presupposti.
12. Nel merito il comune, affermata la natura demaniale o
quantomeno di bene appartenente al patrimonio indisponibile
dell'immobile, deduce la legittimita' dell'ordinanza di sgombero
adottata nell'esercizio dei poteri di autotutela esecutiva dei beni
pubblici e la legittimita' del provvedimento di decadenza dalla
concessione in ragione dei molteplici inadempimenti in cui e' incorsa
l'associazione negli anni.
13. Con ordinanza n. 26 del 13 gennaio 2026, e' stata
interinalmente accolta la domanda cautelare.
14. Nel prosieguo del giudizio, in risposta all'eccezione di
inammissibilita' del ricorso per la mancanza della delibera di
autorizzazione del direttivo dell'associazione ad agire in giudizio,
la ricorrente nella memoria di replica depositata in atti il 13
aprile 2026, ha dedotto che «il Consiglio direttivo aveva gia'
ampiamente deliberato le azioni a difesa della Carducci, nella fase
possessoria (con impugnazione del primo provvedimento di sgombero e
la sua esecuzione), nella introduzione del petitorio con il deposito
della mediazione (nella quale e' stato richiesto il riconoscimento
dell'acquisto della usucapione), nella causa di inadempimento
contrattuale (con l'impugnazione del provvedimento di decadenza)», e
che pertanto, trattandosi di una translatio iudicii, il ricorso
doveva ritenersi validamente riproposto innanzi al giudice
amministrativo.
In data 13 aprile 2026, la ricorrente ha anche depositato in
giudizio lo stralcio del verbale dal quale risulta che, in data 20
febbraio 2026, e' stata espressamente rilasciata dal direttivo
dell'associazione al presidente, anche ai fini della ratifica
dell'operato gia' posto in essere, l'autorizzazione ad agire in
giudizio.
Nel corso della trattazione orale della pubblica udienza del 28
aprile 2026, in prossimita' della quale le parti hanno depositato
memorie con cui hanno ribadito le proprie difese, i difensori del
comune hanno insistito sull'eccezione di inammissibilita' per la
nullita' della procura determinata dalla mancanza della delibera di
autorizzazione ad agire in giudizio rilasciata dal direttivo
dell'associazione, evidenziando che tale vizio non e' in alcun modo
sanabile a causa dell'inapplicabilita' al processo amministrativo
della norma di cui all'art. 182, comma 2, cod. proc. amm., sancita
dalla sentenza dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 2
ottobre 2025, n. 11.
La causa e' stata quindi trattenuta in decisione.
15. Il Collegio in limine litis deve farsi carico delle eccezioni
preliminari, con la precisazione che l'ordine di esame delle
questioni pregiudiziali di rito non rientra nella disponibilita'
delle parti (cfr. Consiglio di Stato, Ad. Plen., 25 febbraio 2014, n.
9).
In proposito la giurisprudenza ha chiarito che la disciplina
enucleabile dal combinato disposto degli articoli 76, comma 4, cod.
proc. amm. e 276, comma 2, cod. proc. civ., impone di risolvere le
questioni processuali e di merito secondo l'ordine logico loro
proprio, assumendo come prioritaria la definizione di quelle di rito
rispetto a quelle di merito, e fra le prime dando priorita'
all'accertamento della ricorrenza dei presupposti processuali
(nell'ordine, giurisdizione, competenza, capacita' delle parti, ius
postulandi, ricevibilita', contraddittorio, estinzione) (cfr.
Consiglio di Stato, Ad. Plen. 27 aprile 2015, n. 5).
Nel caso in esame risultano condivisibili le argomentazioni
svolte nell'ordinanza del Tribunale di Como 24 luglio 2025, repert.
n. 2612 declinatoria della giurisdizione, in ragione della natura
pubblica dei beni.
Infatti il compendio immobiliare «Palazzo Carducci» deve essere
qualificato come appartenente al patrimonio indisponibile del Comune
di Como in quanto utilizzato per finalita' pubblicistiche (oltre che
come sede museale, dall'Istituto magistrale fino al 1993,
dall'Universita' dell'Insubria fino al 2024 ed ora dal
Conservatorio), e rientra altresi' nella categoria dei «Beni
culturali» appartenenti ad un ente pubblico territoriale.
Deve pertanto essere prioritariamente esaminata l'eccezione di
inammissibilita' del ricorso per nullita' della procura determinata
dall'originario ed insanabile difetto dell'autorizzazione al
Presidente dell'associazione ad agire in giudizio da parte del
direttivo.
16. Il Collegio dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 40, comma 1, lettera g) - come interpretato dal diritto
vivente rappresentato dalla sentenza dell'Adunanza plenaria del
Consiglio di Stato 2 ottobre 2025, n. 11 - dell'Allegato1 «Codice del
processo amministrativo» al decreto legislativo 2 luglio 2010, n.
104, «Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al Governo per il riordino del processo
amministrativo» (d'ora in poi, per brevita', «codice del processo
amministrativo»), nella parte in cui non ammette la possibilita' di
sanare la mancanza della procura al difensore oppure un difetto di
rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione che abbia
determinato la nullita' della procura, perche' in contrasto con gli
articoli 3, 24, 76, 111, 113 e 117, primo comma, della Costituzione.
17. In ordine alla rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale, il Collegio osserva quanto segue.
Va premesso che, come e' noto, l'art. 75, secondo, terzo e quarto
comma, cod. proc. civ., prevedono che «Le persone che non hanno il
libero esercizio dei diritti non possono stare in giudizio se non
rappresentate, assistite o autorizzate secondo le norme che regolano
la loro capacita'.
Le persone giuridiche stanno in giudizio per mezzo di chi le
rappresenta a norma della legge o dello statuto.
Le associazioni e i comitati, che non sono persone giuridiche,
stanno in giudizio per mezzo delle persone indicate negli articoli 36
e seguenti del codice civile».
Si tratta di norme che attengono alla capacita' processuale
applicabili al processo amministrativo.
Nel caso in esame il Presidente dell'associazione, di cui e' il
rappresentante legale a norma dello statuto, necessita effettivamente
dell'autorizzazione del direttivo dell'associazione per promuovere
delle liti, in quanto compete al direttivo «la gestione
dell'associazione in ogni suo aspetto (...) e in particolare, per il
compimento di tutti gli atti di ordinaria e straordinaria
amministrazione» e piu' specificatamente competono al consiglio
direttivo le deliberazioni in ordine alle «azioni da promuoversi e da
sostenere nell'interesse della associazione» (cfr. l'art. 23 dello
statuto, primo e quarto trattino, di cui al doc. 61/2 allegato alle
difese della parte ricorrente).
La parte ricorrente in questo giudizio, riproposto innanzi al
giudice amministrativo dopo una declinatoria di giurisdizione del
giudice ordinario avvalendosi delle regole della translatio iudicii,
non ha prodotto precedenti delibere del direttivo, ma solo quella del
20 febbraio 2026.
Ne consegue che allo stato, in ragione dell'insanabilita' del
vizio nel processo amministrativo sancita dal vivente rappresentato
dalla sentenza dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 2
ottobre 2025, n. 11, il ricorso dovrebbe essere dichiarato
inammissibile.
Tuttavia ove la questione di legittimita' costituzionale
sollevata con l'odierna ordinanza dovesse risultare fondata, dovrebbe
invece ammettersi anche nel processo amministrativo la possibilita'
di sanare la mancanza della procura al difensore oppure un difetto di
rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione che determinino la
nullita' della procura, nel corso del giudizio, e potrebbe essere nel
concreto delibato l'effetto sanante o meno della procura determinato
dal deposito in giudizio il 3 aprile 2026, dello stralcio del verbale
dal quale risulta che, in data 20 febbraio 2026, e' stata
espressamente rilasciata al Presidente dell'associazione, anche ai
fini della ratifica dell'operato gia' posto in essere,
l'autorizzazione ad agire in giudizio.
17.1 Sempre in ordine alla rilevanza della questione, il Collegio
evidenzia di non ritenere possibile un'interpretazione
costituzionalmente orientata che consenta il riconoscimento della
sanabilita' della nullita' della procura determinata dal difetto di
autorizzazione da parte del direttivo dell'associazione.
Come e' noto recentemente l'Adunanza plenaria del Consiglio di
Stato, nell'esercizio della funzione nomofilattica che le e' propria,
con la sentenza 2 ottobre 2025, n. 11, ha enunciato i seguenti
principi di diritto: «i) la disciplina della nullita' della procura
speciale contenuta nel codice del processo amministrativo e' completa
o non contiene alcuna lacuna da colmare mediante l'applicazione del
codice di procedura civile»; e «ii) la previsione di cui all'art.
182, secondo comma, del codice di procedura civile non e' espressione
di un principio generale applicabile al giudizio amministrativo».
Negli ultimi anni, prima della sentenza dell'Adunanza plenaria,
si era formato un orientamento secondo il quale la norma la norma di
cui all'art. 182, comma 2, cod. proc. civ. non puo' ritenersi
applicabile al processo amministrativo (cfr., per citare alcune
sentenze, Consiglio di Stato, Sez. III, 10 marzo 2025, n. 1935; id.
20 febbraio 2024, n. 1691; Consiglio di Stato, Sez. IV, 19 maggio
2021, n. 3887; Consiglio di Stato, Sez. VI, 7 maggio 2019, n. 2922).
Successivamente alla sentenza dell'Adunanza plenaria intervenuta
a dirimere la questione interpretativa, sono intervenute molte
pronunce in primo e secondo grado che hanno affermato il principio
della non applicabilita' della norma di cui all'art. 182, comma 2,
cod. proc. civ. al processo amministrativo (cfr. ad. es. Consiglio di
Stato, Sez. IV, 2 dicembre 2025, n. 9488; T.A.R. Liguria, 27 aprile
2026, n. 538; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 5 gennaio 2026, n.
24), mentre non risultano pronunce difformi o contrastanti
interpretazioni giurisprudenziali successive alla sentenza
dell'Adunanza plenaria.
In tale contesto il Collegio ritiene ricorrano i presupposti per
qualificare come diritto vivente l'interpretazione dell'art. 40,
comma 1, lettera g), cod. proc. amm., delineata dalla predetta
sentenza dell'Adunanza plenaria e secondo la quale tale norma,
laddove dispone che il ricorso deve contenere «g) la sottoscrizione
del ricorrente, se esso sta in giudizio personalmente, oppure del
difensore, con indicazione, in questo caso, della procura speciale»,
deve essere interpretata nel senso che «nel processo amministrativo
la procura speciale deve preesistere, o, quanto meno, essere coeva al
ricorso (e non alla relativa notificazione, ne' tanto meno al
conseguente deposito)» e che «e' valido solo il ricorso sottoscritto
dal legale munito di procura speciale, da indicare specificamente,
sicche' essa deve preesistere alla stessa elaborazione del ricorso o,
comunque, collocarsi nel medesimo contesto temporale» senza alcuna
possibilita' di sanatoria per una procura originariamente mancante
oppure nulla perche' conferita in difetto di rappresentanza, di
assistenza o di autorizzazione in quanto «il processo amministrativo
richiede sempre (cfr. il richiamato art. 40, comma 1, lettera g), del
c.p.a.) che il ricorso sia sottoscritto dal difensore munito di
procura speciale: l'art. 182, secondo comma, del c.p.c. e', dunque,
ontologicamente incompatibile con il c.p.a., la cui regola generale
e' quella per cui la procura - proprio come nel giudizio di
cassazione - deve sempre precedere la redazione e la notificazione
del ricorso».
18. Con riguardo alla non manifesta infondatezza della questione
di legittimita' costituzionale, il Collegio osserva quanto segue.
L'art. 182, comma 2, cod. proc. civ., e' stato oggetto di tre
diverse versioni nel tempo.
Originariamente, nella versione coeva al codice vigente fino al
2009, prevedeva «Quando rileva un difetto di rappresentanza, di
assistenza o di autorizzazione, il giudice puo' assegnare alle parti
un termine per la costituzione della persona alla quale spetta la
rappresentanza o l'assistenza, o per il rilascio delle necessarie
autorizzazioni, salvo che si sia avverata una decadenza».
La norma non faceva riferimento alla procura, ed era ritenuta
applicabile al processo amministrativo fin da epoca risalente (cfr.
ad es. Consiglio di Stato, Sez. IV, 15 maggio 1951, n. 354; Consiglio
di Stato, Sez. V, 27 giugno 1972, n. 550; Consiglio di Stato, Sez.
VI, 25 giugno 1986, n. 467 reperibili nella banca dati della
giurisprudenza sul sito istituzionale della Giustizia amministrativa)
e consentiva la sanatoria postuma dei ricorsi proposti da ricorrenti
originariamente privi della pienezza dei poteri processuali al
momento della proposizione del ricorso, a causa di un difetto di
rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione poi emendato.
Il legislatore - dopo aver in un primo tempo esteso la
possibilita' di sanare, oltre al difetto di rappresentanza, di
assistenza o di autorizzazione, anche i casi di nullita' della
procura per effetto della modifica all'art. 182, comma 2. cod. proc.
civ., apportata dall'art. 46, comma 2, della legge 18 giugno 2009, n.
69 - nel testo attualmente vigente per effetto delle modifiche
apportate dall'art. 3, comma 13, lettera a), del decreto legislativo
10 ottobre 2022, n. 149 (c.d. legge Cartabia) ha normativamente
qualificato in modo espresso il difetto di rappresentanza, di
assistenza o di autorizzazione a stare in giudizio come vizi che
comportano la nullita' della procura, riconducendo in un'unica
fattispecie aspetti processuali che fino ad allora erano tenuti
concettualmente distinti (in quanto la procura riguarda lo ius
postulandi, inteso come rappresentanza tecnica nel processo, mentre
la rappresentanza, l'assistenza o l'autorizzazione necessari a stare
in giudizio riguardano la legitimatio ad processum, e quindi i
presupposti processuali).
La norma vigente infatti dispone che «Quando rileva la mancanza
della procura al difensore oppure un difetto di rappresentanza, di
assistenza o di autorizzazione che ne determina la nullita', il
giudice assegna alle parti un termine perentorio per la costituzione
della persona alla quale spetta la rappresentanza o l'assistenza, per
il rilascio delle necessarie autorizzazioni, ovvero per il rilascio
della procura alle liti o per la rinnovazione della stessa.
L'osservanza del termine sana i vizi, e gli effetti sostanziali e
processuali della domanda si producono fin dal momento della prima
notificazione», in cui, come anticipato, secondo un'espressa
previsione del legislatore, il «difetto di rappresentanza, di
assistenza o di autorizzazione» costituisce un elemento che determina
la nullita' della procura.
19. Il Collegio ritiene che l'impossibilita' di sanare nel
processo amministrativo l'originaria mancanza dello ius postulandi o
di uno dei presupposti della legitimatio ad processum che determini
la mancanza dello ius postulandi costituisca un'irragionevole lesione
del diritto di difesa in termini di garanzia ed effettivita' della
tutela.
Sono infatti riscontrabili nella casistica molteplici e
ricorrenti ipotesi in cui un soggetto che non ha la pienezza della
capacita' giuridica ed ha la necessita' di proporre urgentemente un
ricorso - ad esempio per ottenere una tutela cautelare eventualmente
anche in sede monocratica inaudita altera parte per fronteggiare un
caso di estrema gravita' ed urgenza tale da non consentire neppure la
dilazione fino alla data della Camera di consiglio - risulti
impossibilitato, per ragioni a lui non imputabili, a munirsi
tempestivamente di tutti i presupposti richiesti dall'art. 75 cod.
proc. civ..
In ipotesi come queste si assiste a una negazione
dell'effettivita' della tutela e della pienezza del diritto di
azione, perche' l'alternativa prospettabile per la parte ricorrente
consiste nel non agire in tempo utile a tutela dei propri diritti ed
interessi legittimi o nell'agire con un ricorso che verra' dichiarato
inammissibile a causa dell'impossibilita', per effetto dell'art. 40,
comma 1, lettera g), cod. proc. amm., come interpretato dal diritto
vivente, di ottenere in questi casi una sanatoria postuma
dell'originario difetto dello ius postulandi o di uno degli elementi
della legitimatio ad processum che determini la nullita' della
procura, che per evidenti ragioni di effettivita' della tutela e del
diritto di azione non e' surrogabile dal possibile riconoscimento
dell'errore scusabile, che e' un istituto di carattere eccezionale,
di stretta interpretazione, di carattere eventuale e soggetto alle
valutazioni ampiamente discrezionali del singolo giudice (si veda la
sentenza del Consiglio di Stato, Sez. III, 9 marzo 2026, n. 1860,
che, decidendo sul caso sottoposto all'Adunanza Plenaria, ha negato
il riconoscimento dell'errore scusabile ai punti 7.2 e 7.3).
Per illustrare la rilevanza del vulnus puo' risultare utile un
riferimento a dei casi pratici.
Solo per limitarsi a qualche esempio si pensi che, qualora
l'urgenza di agire impedisca l'acquisizione dei presupposti della
legitimatio ad processum richiesti dall'art. 75 cod. proc. civ. prima
dell'instaurazione del giudizio, la parte ricorrente rimane priva
della possibilita' di agire validamente in giudizio, non essendo
consentita una sanatoria postuma, nei seguenti casi:
nel caso di condomini impossibilitati a deliberare in
un'assemblea in tempo utile (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, ord. Sez.
V, 11 dicembre 2023, n. 2999), o di associazioni (tra cui rientrano
anche quelle ambientaliste, i sindacati o i partiti politici: cfr.
T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. III, 17 aprile 2025, n. 1265; Consiglio
di Stato, Sez. VI, ord. 20 aprile 2018, n. 1791) i cui statuti
richiedano, come nella fattispecie in esame, l'autorizzazione di un
organo associativo;
nel caso di soggetti incapaci a gestire autonomamente i
propri interessi assistiti da un tutore, curatore o amministratore di
sostegno, quando l'autorizzazione del giudice tutelare non intervenga
in tempo utile alla proposizione del ricorso (cfr. Cassazione civ.,
Sez. II, ord. 6 marzo 2026, n. 5032; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez.
V, 4 luglio 2024, n. 2069; Consiglio di Stato, Sez. III, 17 maggio
2018, n. 2961, punto 7 della parte in diritto; T.A.R. Lombardia,
Brescia, 13 luglio 2009, n. 1470);
nel caso di grandi imprese private e pubbliche con molte
articolazioni territoriali che spesso ricorrono a forme di delega a
propri dipendenti della rappresentanza legale, e che per motivi di
urgenza puo' risultare non essere stata validamente esercitata (cfr.
ad. es. T.A.R. Liguria, Sez. II, 27 aprile 2026, n. 538);
nel caso di imprese sottoposte alla misura
dell'amministrazione giudiziaria ai sensi del decreto legislativo 6
settembre 2011, n. 159, qualora l'autorizzazione del giudice delegato
non pervenga in tempo utile alla proposizione del ricorso (cfr.
T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 5 gennaio 2026, n. 24);
nel caso delle regioni, e degli enti locali e degli altri
enti pubblici i cui statuti richiedano la necessita' di una delibera
della giunta o di un organo esecutivo che per motivi di urgenza
potrebbe non poter essere data in tempo utile prima della
sottoscrizione della procura (cfr. Cons. Giust. amm. Reg. Siciliana,
ord. 11 novembre 2025, n. 872).
E' evidente che l'urgenza di notificare il ricorso prima della
scadenza del termine di impugnazione costituisce un'ipotesi del tutto
fisiologica nel processo amministrativo, dato che non e' determinata
da una scelta sulla strategia processuale da adottare, ma dalla
necessita' di impedire ad un provvedimento immediatamente lesivo di
arrecare danni gravi ed irreparabili ove non ne venga immediatamente
sospesa l'efficacia.
Il meccanismo dell'art. 40, comma 1, lettera g), cod. proc. amm.,
denunciato come distorsivo del diritto di difesa perche' non consente
di notificare tempestivamente un ricorso privo dei presupposti
indicati dall'art. 75 cod. proc. civ. per poi sanarli nel corso del
giudizio, al fine di ottenere un'immediata tutela cautelare, non puo'
dunque considerarsi un mero inconveniente di fatto, in quanto tale
non censurabile con una questione di legittimita' costituzionale,
perche' deriva dalla stessa struttura normativa del giudizio
amministrativo impugnatorio (cfr. Corte costituzionale n. 132 del
2018; n. 178 del 2017; n. 44 del 2016; n. 162 del 2014; ordinanza n.
66 del 2014), e per consolidata giurisprudenza della Corte
costituzionale «la disponibilita' delle misure cautelari e'
strumentale all'effettivita' della tutela giurisdizionale e
costituisce espressione del principio per cui la durata del processo
non deve andare a danno dell'attore che ha ragione, in attuazione
dell'articolo 24 della Costituzione» (cfr. Corte cost., n. 249 del
1996; n. 253 del 1994; n. 190 del 1985).
20. Cio' premesso il primo parametro costituzionale che il
Collegio ritiene violato e' costituito dall'art. 76 della
Costituzione.
L'art. 44, comma 1, della legge 18 giugno 2009, n. 69, che reca
la delega al codice del processo amministrativo, dispone che «il
Governo e' delegato ad adottare, entro un anno dalla data di entrata
in vigore della presente legge, uno o piu' decreti legislativi per il
riassetto del processo avanti ai tribunali amministrativi regionali e
al Consiglio di Stato, al fine di adeguare le norme vigenti alla
giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni
superiori, di coordinarle con le norme del codice di procedura civile
in quanto espressione di principi generali e di assicurare la
concentrazione delle tutele» e, al comma 2, indica, tra i principi ed
i criteri direttivi da seguire, quello di assicurare «l'effettivita'
della tutela».
Tenuto conto della giurisprudenza della Corte costituzionale in
materia di eccesso di delega (ad es. le sentenze n. 229 del 2014, n.
94 del 2014, n. 162 del 2012, n. 73 e n. 5 del 2014, n. 80 del 2012,
n. 293 e n. 230 del 2010) il Collegio ritiene che l'art. 40, comma 1,
lettera g), cod. proc. amm., come interpretato dal diritto vivente,
nel senso di negare in radice ogni possibilita' di sanare un ricorso
inizialmente viziato per ragioni non imputabili a negligenze della
parte ricorrente, ed indipendenti dalla sua volonta' - diversamente
da quanto avveniva prima del codice del processo amministrativo ed
avviene tutt'ora nel processo civile - non possa essere qualificato
come un coerente sviluppo o un completamento delle scelte espresse
dal legislatore delegante, dato che si pone in espresso contrasto con
la finalita' di adeguare le norme vigenti alla giurisprudenza delle
giurisdizioni superiori, di coordinarle con le norme del codice di
procedura civile in quanto espressione di principi generali e di
assicurare il principio di effettivita' della tutela giurisdizionale.
Infatti non e' configurabile alcun ostacolo ad applicare al
processo amministrativo la possibilita' di sanare la mancanza di
procura oppure un difetto di rappresentanza, di assistenza o di
autorizzazione che ne determini la nullita', perche' non viene in
rilievo un problema di rispetto dei termini perentori per la
proposizione del ricorso, e quindi un problema di salvaguardia degli
elementi di specialita' propri del processo amministrativo
caratterizzato da brevi termini perentori per la sua introduzione.
Prova ne sia che dall'entrata in vigore del codice di procedura
civile e fino alla pronuncia dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di
Stato 2 ottobre 2025, n. 11, in base alla norma di cui all'art. 182,
comma 2, cod. proc, amm. ritenuta applicabile al processo
amministrativo, la mancanza dei presupposti della legitimatio ad
processum veniva ritenuta sanabile (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV,
15 maggio 1951, n. 354; Consiglio di Stato, sez. VI, 25 giugno 1986,
n. 467), cosi' come, a seguito del testo novellato dalla legge 8
giugno 2009, n. 69, secondo un consistente orientamento
interpretativo, veniva ritenuta sanabile la nullita' della procura
(cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, 11 marzo 2024, n. 2311; Consiglio
di Stato, Sez. IV, 3 settembre 2024, n. 7370; Consiglio di Stato,
Sez. V, 17 ottobre 2022, n. 8837; Consiglio di Stato, Sez. III, 2
maggio 2018, n. 2606; id. 13 novembre 2018, n. 6371; Consiglio di
Stato, Sez. V, 5 aprile 2016, n. 1331)
20.1 La mancanza di un coerente sviluppo o completamento delle
scelte espresse dal legislatore delegante, e l'esistenza di un
contrasto con la finalita' di adeguare le norme vigenti alla
giurisprudenza delle giurisdizioni superiori, di coordinarle con le
norme del codice di procedura civile in quanto espressione di
principi generali e di assicurare il principio di effettivita' della
tutela giurisdizionale, emerge dalla lettura della legge delega nel
contesto delle altre norme in materia processuale che il legislatore
ha dettato con la medesima legge 18 giugno 2009, n. 69, la quale:
all'art. 44 ha previsto la delega per la redazione del codice
del processo amministrativo ponendo come criterio direttivo, il fine
di adeguare le norme vigenti alla giurisprudenza della Corte
costituzionale e delle giurisdizioni superiori, di coordinarle con le
norme del codice di procedura civile in quanto espressione di
principi generali;
all'art. 46 ha sostituito con un nuovo testo (ad oggi
vigente) l'art. 182, comma 2, cod. proc. civ., per prevedere, accanto
alla sanabilita' del difetto di rappresentanza, di assistenza o di
autorizzazione, anche la sanabilita' dei vizi che determinano la
nullita' della procura;
all'art. 59 ha dato attuazione alla sentenza della Corte
costituzionale 12 marzo 2007, n. 77, disciplinando l'istituto della
translatio iudicii.
E' plausibile che nell'ottica del legislatore la delega per la
redazione del codice del processo amministrativo avrebbe dovuto
essere esercitata recependo le norme, sopra menzionate, approvate
contestualmente alla medesima legge delega (come in effetti e'
avvenuto per l'istituto della translatio iudicii con l'art. 11 cod.
proc. amm.).
Sotto questo profilo si delinea pertanto una situazione analoga a
quella esaminata dalla sentenza della Corte costituzionale n. 132 del
2018, perche' l'art. 40, comma 1, lettera g), cod. proc. amm., come
interpretato dal diritto vivente nel senso di negare in radice ogni
possibilita' di sanare vizi dello ius postulandi o della legitimatio
ad processum in corso di causa, contraddice:
la giurisprudenza del Consiglio di Stato antecedente
all'entrata in vigore del codice del processo amministrativo, che da
tempo risalente considerava applicabile la disposizione dell'art.
182, comma 2, cod. proc. civ. con riguardo alla sanabilita' del
difetto di rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione;
la giurisprudenza della Corte di cassazione formatasi con
riferimento a tale norma;
la disciplina dettata dal legislatore con l'art. 46 della
legge 18 giugno 2009, n. 69, che e' norma coeva alla delega per la
redazione del codice del processo amministrativo prevista dall'art.
44 della medesima legge.
In definitiva la norma della cui legittimita' costituzionale il
Collegio dubita, come interpretata dal diritto vivente, sul piano
dell'effettivita' della tutela riconosciuta alle parti del giudizio,
sembra comportare una regressione che viola i principi e criteri
direttivi secondo i quali il legislatore delegato avrebbe dovuto
redigere il codice «al fine di adeguare le norme vigenti alla
giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni
superiori, di coordinarle con le norme del codice di procedura civile
in quanto espressione di principi generali e di assicurare la
concentrazione delle tutele».
20.2 Un ulteriore profilo di eccesso di delega e' rinvenibile
anche nella condizione di irragionevole incomunicabilita' che viene
in tal modo a crearsi tra giudice ordinario e giudice amministrativo
in caso di translatio iudicii.
La sentenza della Corte costituzionale 12 marzo 2007, n. 77, ha
affermato che «Il principio della incomunicabilita' dei giudici
appartenenti ad ordini diversi - comprensibile in altri momenti
storici quale retaggio della concezione cosiddetta patrimoniale del
potere giurisdizionale e quale frutto della progressiva vanificazione
dell'aspirazione del neo-costituito Stato unitario (legge
sull'abolizione del contenzioso amministrativo) all'unita' della
giurisdizione, determinata dall'emergere di organi che si
conquistavano competenze giurisdizionali - e' certamente
incompatibile, nel momento attuale, con fondamentali valori
costituzionali.
Se e' vero, infatti, che la Carta costituzionale ha recepito,
quanto alla pluralita' dei giudici, la situazione all'epoca
esistente, e' anche vero che la medesima Carta ha, fin dalle origini,
assegnato con l'art. 24 (ribadendolo con l'art. 111) all'intero
sistema giurisdizionale la funzione di assicurare la tutela,
attraverso il giudizio, dei diritti soggettivi e degli interessi
legittimi.
Questa essendo la essenziale ragion d'essere dei giudici,
ordinari e speciali, la loro pluralita' non puo' risolversi in una
minore effettivita', o addirittura in una vanificazione della tutela
giurisdizionale: cio' che indubbiamente avviene quando la disciplina
dei loro rapporti - per giunta innervantesi su un riparto delle loro
competenze complesso ed articolato - e' tale per cui l'erronea
individuazione del giudice munito di giurisdizione (o l'errore del
giudice in tema di giurisdizione) puo' risolversi in un pregiudizio
irreparabile della possibilita' stessa di un esame nel merito della
domanda di tutela giurisdizionale.
Una disciplina siffatta, in quanto potenzialmente lesiva del
diritto alla tutela giurisdizionale e comunque tale da incidere sulla
sua effettivita', e' incompatibile con un principio fondamentale
dell'ordinamento, il quale riconosce bensi' la esistenza di una
pluralita' di giudici, ma la riconosce affinche' venga assicurata,
sulla base di distinte competenze, una piu' adeguata risposta alla
domanda di giustizia, e non gia' affinche' sia compromessa la
possibilita' stessa che a tale domanda venga data risposta.
Al principio per cui le disposizioni processuali non sono fine a
se stesse, ma funzionali alla miglior qualita' della decisione di
merito, si ispira pressoche' costantemente - nel regolare questioni
di rito - il vigente codice di procedura civile, ed in particolare vi
si ispira la disciplina che all'individuazione del giudice competente
- volta ad assicurare, da un lato, il rispetto della garanzia
costituzionale del giudice naturale e, dall'altro lato, l'idoneita'
(nella valutazione del legislatore) a rendere la migliore decisione
di merito - non sacrifica il diritto delle parti ad ottenere una
risposta, affermativa o negativa, in ordine al "bene della vita"
oggetto della loro contesa.
Al medesimo principio gli articoli 24 e 111 Cost. impongono che
si ispiri la disciplina dei rapporti tra giudici appartenenti ad
ordini diversi allorche' una causa, instaurata presso un giudice,
debba essere decisa, a seguito di declinatoria della giurisdizione,
da altro giudice».
L'art. 40, comma 1, lettera g), cod. proc. amm., come
interpretato dal diritto vivente, impedisce la valida prosecuzione
del giudizio in caso di translatio iudicii nell'ipotesi in cui
l'originaria mancanza della procura o il difetto di rappresentanza,
assistenza e autorizzazione sanata innanzi al giudice ordinario in
applicazione dell'art. 182, comma 2, cod. proc. civ., debba invece
dar luogo ad una pronuncia di inammissibilita' innanzi al giudice
amministrativo a cui l'azione sia riproposta, solo perche' tali vizi
dello ius postulandi o della legitimatio ad processum non sono
sanabili nel processo amministrativo rispetto ad un ricorso che
risulti invece ammissibile sotto ogni altro aspetto.
21. Indipendentemente da quanto osservato in relazione alla
violazione dell'art. 76 della Costituzione, il Collegio ritiene che
la previsione di cui all'art. 40, comma 1, lettera g), cod. proc.
amm., come interpretata dal diritto vivente, di non ammettere una
sanatoria postuma dell'originario difetto dello ius postulandi o di
uno degli elementi della legitimatio ad processum che determini la
nullita' della procura, violi anche gli articoli 3, 24, 111, 113 e
117, primo comma, della Costituzione.
Al riguardo devono essere richiamati i principi affermati dalla
sentenza della Corte costituzionale 9 luglio 2021, n. 148, con
riguardo alla possibilita' di sanare eventuali vizi della notifica ma
che ben si attagliano anche alla fattispecie in esame, laddove la
pronuncia ha osservato che «4.1. - Secondo la costante giurisprudenza
di questa Corte, il legislatore dispone di un'ampia discrezionalita'
nella conformazione degli istituti processuali, incontrando il solo
limite della manifesta irragionevolezza o arbitrarieta' delle scelte
compiute, che viene superato qualora emerga un'ingiustificabile
compressione del diritto di agire in giudizio (ex multis, sentenze n.
102 del 2021, n. 253, n. 95, n. 80, n. 79 del 2020 e n. 271 del
2019).
Con particolare riferimento all'art. 24 Cost., questa Corte ha
altresi' specificato che esso non comporta che il cittadino debba
conseguire la tutela giurisdizionale sempre nello stesso modo e con i
medesimi effetti, purche' non vengano imposti oneri o prescritte
modalita' tali da rendere impossibile o estremamente difficile
l'esercizio del diritto di difesa o lo svolgimento dell'attivita'
processuale (tra le tante, sentenze n. 271 del 2019, n. 199 del 2017,
n. 121 e n. 44 del 2016).
Cio' posto, la norma censurata sacrifica in modo irragionevole
l'esigenza di preservare gli effetti sostanziali e processuali della
domanda e conduce ad esiti sproporzionati rispetto al fine cui la
norma stessa tende.
4.2. - Il difetto di proporzione tra il mezzo e il fine e' reso
evidente dall'effetto combinato che sull'esercizio del diritto di
azione producono, da un lato, la denunciata limitazione alla
rinnovazione della notifica e, dall'altro, la decadenza
dall'impugnazione degli atti amministrativi allo spirare del termine
di sessanta giorni di cui all'art. 29 cod. proc. amm. (ma anche dalla
proposizione delle altre azioni per le quali e' previsto un termine
decadenziale).
Se, infatti, nel processo amministrativo la sottoposizione del
diritto di azione a detto termine assolve all'essenziale funzione di
garanzia della stabilita' degli effetti giuridici, in conformita' con
l'interesse pubblico di pervenire in tempi brevi alla definitiva
certezza del rapporto giuridico amministrativo (sentenza n. 94 del
2017), tale indefettibile esigenza risulta travalicata dalla norma
censurata nella parte in cui essa fa discendere da un vizio esterno
all'atto di esercizio dell'azione stessa la definitiva impossibilita'
di far valere nel giudizio la situazione sostanziale sottostante».
Le medesime considerazioni svolte dalla Corte costituzionale con
riguardo alla notificazione nulla sembrano applicabili anche alle
ipotesi di vizi allo ius postulandi o alla legitimatio ad processum
che abbiano determinato vizi della procura, in quanto, come precisa
la sentenza «le forme degli atti processuali non sono "fine a se
stesse", ma sono funzionali alla migliore qualita' della decisione di
merito (sentenza n. 77 del 2007), essendo deputate al conseguimento
di un determinato scopo, coincidente con la funzione che il singolo
atto e' destinato ad assolvere nell'ambito del processo» e la non
sanabilita' di tali vizi «non risulta proporzionata agli effetti che
ne derivano, tanto piu' che essa non e' posta a presidio di alcuno
specifico interesse che non sia gia' tutelato dalla previsione del
termine di decadenza».
22. L'irragionevolezza e la violazione del principio di
proporzionalita' emergono anche considerando che in tal modo viene a
determinarsi un'ingiustificata lesione del diritto di difesa sancito
dall'art. 24 della Costituzione, del principio di effettivita' di
tutela di cui all'art. 111 e del diritto ad un processo equo ai sensi
dell'art. 6 della Convenzione EDU, il quale, secondo la
giurisprudenza della Corte europea, implica che eventuali limitazioni
all'accesso ad un giudice possano essere ammesse solo in presenza di
un rapporto di proporzionalita' tra i mezzi impiegati e lo scopo
perseguito.
Quest'ultimo profilo configura una violazione dell'art. 117,
comma primo, della Costituzione, per contrasto con la giurisprudenza
della Corte EDU (cfr. Corte costituzionale, 24 ottobre 2007, n. 348 e
n. 349).
22.1 Infatti alla luce dei principi costituzionali e
sovranazionali sembra da escludere, in materia processuale, la
compatibilita' con la Costituzione di soluzioni dirette a conferire
rilievo a meri formalismi che limitano o riducono eccessivamente il
diritto d'azione compromettendone l'essenza, qualora non siano
giustificati da effettive garanzie difensive o da concorrenti e
prevalenti interessi di altra natura, che invece e' proprio quanto
accade nel caso all'esame per effetto della norma della cui
legittimita' costituzionale il Collegio dubita.
22.2 In proposito sembrano rilevare i principi affermati dalla
sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione 20 luglio 2016, n.
14917 - pronunciati con riguardo all'efficacia sanante, con effetto
ex tunc, della costituzione in giudizio del convenuto, anche ove la
notificazione del ricorso in Cassazione sia avvenuta in un luogo
privo di collegamento col destinatario - che per la loro portata
generale sembrano valere anche con riguardo alla norma di cui
all'art. 40, comma 1, lettera g), cod. proc. amm., nella parte in
cui, alla luce del diritto vivente, non ammette la possibilita' di
sanare la mancanza della procura al difensore oppure un difetto di
rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione che determini la
nullita' della procura.
Infatti anche in questo caso risulta sacrificata in modo
irragionevole l'esigenza di preservare gli effetti sostanziali e
processuali di un ricorso tempestivamente notificato e depositato,
ammissibile sotto qualsiasi altro profilo e a cui viene
irragionevolmente negata una decisione di merito.
La sentenza citata afferma che «Le forme degli atti, cioe', sono
prescritte al fine esclusivo di conseguire un determinato scopo,
coincidente con la funzione che il singolo atto e' destinato ad
assolvere nell'ambito del processo, e cosi', in definitiva, con lo
scopo ultimo del processo, consistente nella pronuncia sul merito
della situazione giuridica controversa: che il principio del "giusto
processo", di cui all'art. 111 Cost., ed all'art. 6 della Convenzione
Europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali, comprenda, tra i valori che intende tutelare (oltre
alla durata ragionevole del processo, all'imparzialita' del giudice,
alla tutela del contraddittorio, ecc.), il diritto di ogni persona ad
un 'giudice' che emetta una decisione sul merito della domanda ed
imponga, pertanto, all'interprete di preferire scelte ermeneutiche
tendenti a garantire tale finalita', costituisce affermazione
acquisita nella giurisprudenza di questa Corte (cfr. Cass., sez. un.,
n. 15144 del 2011, n. 17931 del 2013, n. 5700 del 2014, nonche' Cass.
n. 3362 del 2009, n. 14627 del 2010, n. 17698 del 2014, n. 1483 del
2015 e la stessa ordinanza di rimessione), anche alla luce di quella
della Corte EDU, la quale ammette limitazioni all'accesso ad un
giudice solo in quanto espressamente previste dalla legge ed in
presenza di un rapporto di proporzionalita' tra i mezzi impiegati e
lo scopo perseguito (v., tra altre, Omar c. Francia, 29 luglio 1998;
Bellet c. Francia, 4 dicembre 1995), ponendo in rilievo la esigenza
che tali limitazioni siano stabilite in modo chiaro e prevedibile
(v., ad es., Fallejsek c. Rep. Ceca, 15 agosto 2008)».
22.3 La Cassazione ha peraltro recentemente affermato che, al
fine di rispettare i sopra citati principi sovranazionali in materia
processuale «il giudice non puo' dichiarare l'invalidita' della
costituzione di questa senza aver prima provveduto - in adempimento
del dovere imposto dall'art. 182 c.p.c., comma 1 - a formulare
l'invito a produrre il documento mancante (o a rinnovare quello
viziato)» perche' «Solo una simile interpretazione dell'art. 182
c.p.c., appare peraltro compatibile con lo scopo avuto di mira dalla
norma di assicurare la difesa tecnica e, quindi, coerente con l'art.
6 C.E.D.U. cosi' come chiarito dalla giurisprudenza della Corte EDU a
mente della quale gli organi giudiziari degli stati membri
sottoscrittori della C.E.D.U., nell'interpretazione della legge
processuale, infatti, devono evitare gli eccessi di formalismo,
segnatamente in punto di ammissibilita' o ricevibilita' dei ricorsi,
consentendo per quanto possibile, la concreta esplicazione di quel
diritto di accesso ad un tribunale previsto e garantito dall'art. 6
di detta convenzione (cfr. ad es. Corte EDU, Brualla Gomez de la
Torre c. Spagna, 19 dicembre 1997; Guerin c. Francia, 29 luglio 1998;
Perez de Rada Cavanilles c. Spagna, 28 ottobre 1998; Zednik c.
Repubblica Ceca, 28 giugno 2005; oltre numerose altre piu' recenti
fra cui Succi c. Italia, 28 ottobre 2021)» (in questi termini Cass.
Civ. 12 febbraio 2026, n. 3080).
Si tratta di principi che per la loro portata generale e
sovranazionale sembrano idonei a trovare ingresso anche nel processo
amministrativo.
Alla luce di tali considerazioni il Collegio ritiene pertanto che
l'art. 40, comma 1, lettera g), cod. proc. amm., nella parte in cui,
alla luce del diritto vivente, non ammette la possibilita' di sanare
la mancanza della procura al difensore oppure un difetto di
rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione che determinino la
nullita' della procura, si ponga in contrasto anche con il principio
desumibile dall'art. 6 della Convenzione EDU, come delineato
nell'interpretazione datane dalla Corte di Strasburgo nelle sopra
citate sentenze.
23. In definitiva, a fronte di una norma, come quella all'esame,
che non consente spazi per un'interpretazione costituzionalmente
orientata per i motivi sopra indicati ai paragrafi 17 e 17.1, il
Collegio ritiene rilevante e non manifestamente infondata la
questione della legittimita' costituzionale dell'art. 40, comma 1,
lettera g) - come interpretato dal diritto vivente - dell'Allegato 1
(codice del processo amministrativo) al decreto legislativo 2 luglio
2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009,
n. 69, recante delega al Governo per il riordino del processo
amministrativo), nella parte in cui non dispone, analogamente a
quanto previsto per il processo civile, che «Quando rileva la
mancanza della procura al difensore oppure un difetto di
rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione che ne determina la
nullita', il giudice assegna alle parti un termine perentorio per la
costituzione della persona alla quale spetta la rappresentanza o
l'assistenza, per il rilascio delle necessarie autorizzazioni, ovvero
per il rilascio della procura alle liti o per la rinnovazione della
stessa. L'osservanza del termine sana i vizi, e gli effetti
sostanziali e processuali della domanda si producono fin dal momento
della prima notificazione», per violazione degli articoli 3, 24, 76,
111, 113 e 117, primo comma, della Costituzione.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione
Quinta):
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 3, 24, 76, 111, 113 e 117, primo comma, della
Costituzione, la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
40, comma 1, lettera g) - come interpretato dal diritto vivente -
dell'Allegato 1 (codice del processo amministrativo) al decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della
legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al Governo per il
riordino del processo amministrativo), nei termini esposti in
motivazione;
sospende il giudizio in corso e dispone, a cura della
Segreteria della Sezione, che gli atti dello stesso siano trasmessi
alla Corte costituzionale per la risoluzione della prospettata
questione, nonche' la notifica della presente ordinanza alle parti in
causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri e la comunicazione
della medesima ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Cosi' deciso in Milano nella Camera di consiglio del giorno 28
aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:
Stefano Mielli, Presidente, estensore;
Silvana Bini, consigliere;
Concetta Plantamura, consigliere.
Il Presidente, estensore: Mielli