Reg. ord. n. 88 del 2026 pubbl. su G.U. del 10/06/2026 n. 23
Ordinanza del Tribunale di Roma del 24/04/2026
Tra: Ministero della giustizia C/ C. N.
Oggetto:
Ordinamento penitenziario – Remunerazione per i detenuti che lavorano alle dipendenze dell’amministrazione penitenziaria – Previsione che la remunerazione è stabilita, in relazione alla quantità e alla qualità del lavoro prestato, in misura pari a due terzi del trattamento economico previsto dai contratti collettivi – Denunciata introduzione di un criterio di quantificazione rigido, stabilito ex lege – Irragionevole disparità di trattamento rispetto al lavoro prestato da lavoratori che non si trovano in stato di detenzione – Irragionevolezza del vincolo, per il giudice, nella determinazione della retribuzione in relazione soltanto ai lavoratori detenuti alle dipendenze dell’amministrazione penitenziaria – Disparità di trattamento rispetto agli altri lavoratori, per i quali il giudice ha anche la possibilità di discostarsi dalla retribuzione individuata dalla contrattazione collettiva – Violazione dei principi di proporzionalità, sufficienza e adeguatezza della retribuzione – Contrasto con il principio della tutela del lavoro – Indiretto risparmio dell’amministrazione penitenziaria sul costo del lavoro rispetto alle prestazioni che potrebbero essere acquisite tramite assunzione diretta o appalti – Pregiudizio per la dignità personale dei detenuti che lavorano alle dipendenze dell’amministrazione – Contrasto con la finalità rieducativa della pena.
Norme impugnate:
legge
del 26/07/1975
Num. 354
Art. 22
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 2
Costituzione Art. 3
Costituzione Art. 27
Costituzione Art. 27 Co. 2
Costituzione Art. 35
Costituzione Art. 36
Costituzione Art. 3
Costituzione Art. 27
Costituzione Art. 27 Co. 2
Costituzione Art. 35
Costituzione Art. 36
Camera di Consiglio del 19 ottobre 2026
rel. PETITTI
Testo dell'ordinanza
N. 88 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 aprile 2026
Ordinanza del 24 aprile 2026 del Tribunale di Roma nel procedimento
civile promosso da Ministero della giustizia contro C. N..
Ordinamento penitenziario - Remunerazione per i detenuti che lavorano
alle dipendenze dell'amministrazione penitenziaria - Previsione che
la remunerazione e' stabilita, in relazione alla quantita' e alla
qualita' del lavoro prestato, in misura pari a due terzi del
trattamento economico previsto dai contratti collettivi.
- Legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario
e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della
liberta'), art. 22.
(GU n. 23 del 10-06-2026)
IL TRIBUNALE DI ROMA
Prima sezione lavoro
In persona del giudice, dott. Antonio Maria Luna all'esito
dell'udienza del 16 aprile 2026, sostituita dal deposito di note
scritte ex art. 127-ter del codice di procedura civile, ha
pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al n.
29888 del ruolo generale affari contenziosi dell'anno 2025, vertente
tra Ministero della giustizia, in persona del Ministro pro tempore,
elettivamente domiciliato in Roma - via dei Portoghesi n. 12 - presso
gli uffici dell'avvocatura dello Stato da cui e' rappresentato e
difeso ex lege, opponente, e N. C. n. a ..., elettivamente
domiciliato in Treviso, al Rivale Castelvecchio, n. 6, presso lo
studio degli avv.ti Massimo Alfonso Coppola e Stefano Corti, entrambi
del foro di Napoli che, congiuntamente e disgiuntamente, lo
rappresentano e difendono giusta procura in calce alla memoria di
costituzione, opposto;
Oggetto: altre ipotesi - opposizione a decreto ingiuntivo.
Esposizione dei fatti
Con ricorso depositato il 26 maggio 2025, C. N., premesso di
essere detenuto presso la Casa circondariale di ... di aver svolto
attivita' lavorativa nel periodo marzo 2024 - ottobre 2024, con le
mansioni di inserviente di cucina ed inquadramento nel livello C/6, e
di essere stato correttamente inquadrato in base alle declaratorie
contrattuali del CCNL pubblici esercizi ristorazione collettiva -
sezione alberghi del 5 luglio 2024, ha dedotto di aver ricevuto, nel
periodo giugno - ottobre 2024, una remunerazione inferiore a quella
spettante non avendo l'amministrazione tenuto conto degli aumenti
retributivi previsti dal rinnovo contrattuale del 5 luglio 2024.
Dolendosi del fatto che l'amministrazione dal 2017 non ha
applicato alcun incremento delle retribuzioni nonostante siano
intervenuti aggiornamenti dei trattamenti retributivi per opera di
accordi collettivi, ha chiesto, richiamato un conteggio allegato al
ricorso, emettersi ingiunzione per il pagamento della somma di euro
377,61 oltre accessori di legge.
Emesso decreto ingiuntivo n. 5374 il 22 luglio 2025, il Ministero
della giustizia ha proposto opposizione con atto depositato il 1°
settembre 2025, eccependo il difetto delle condizioni di
ammissibilita' per ottenere la pronuncia di ingiunzione di pagamento
ex art. 633 del codice di procedura civile poiche' il credito non e'
certo giacche' l'eventuale mancato adeguamento delle retribuzioni
dopo il 2017 e' res controversa ed inoltre per indeterminatezza della
somma avendo il ricorrente prodotto soltanto un proprio conteggio,
che costituisce mera prospettazione della parte e non gia' una prova
scritta. Nel merito, l'amministrazione ha affermato che ha sempre
corrisposto retribuzioni adeguate, come stabilito con la circolare
del 6 settembre 2017 e con le successive; che ha invero versato le
somme dovute pari ai 2/3 della retribuzione contrattuale e
proporzionata alle ore di lavoro rese, per cui, eventualmente, solo
per il mese di ottobre 2024 emergerebbe una differenza di euro 32,12;
che il decreto ingiuntivo deve in ogni caso essere revocato; e che
sono state chieste somme a titolo di quattordicesima, emolumento non
spettante laddove deve valutarsi la congruita' della retribuzione
rispetto al parametro costituzionale della giusta retribuzione.
L'opponente ha pertanto chiesto la revoca del decreto ingiuntivo,
con condanna dell'opposto al pagamento delle spese di lite.
C. N., costituitosi il 9 ottobre 2025, ha dedotto che il credito
vantato e' assolutamente certo non avendo il Ministero affermato di
aver aggiornato le tabelle retributive seguendo l'evoluzione della
disciplina contrattuale e non avendo contestato ne' l'applicazione
del contratto collettivo indicato nel ricorso per decreto ingiuntivo
con le relative tabelle retributive, ne' l'inquadramento; che la
domanda non e' affatto generica essendo state indicate le
retribuzioni ritenute corrette ed essendo stato espressamente
richiamato l'analitico conteggio delle differenze retributive
maturate elaborato con riferimento alle clausole contrattuali ed alle
tariffe retributive.
Indi, richiamata la specifica disciplina normativa di settore ed
i principi giurisprudenziali pertinenti, ha dedotto che e' erroneo il
computo operato dal Ministero delle retribuzioni spettanti poiche'
pone a raffronto la complessiva retribuzione erogata, comprensiva, ad
esempio, dei ratei di mensilita' aggiuntive, con i due terzi della
retribuzione base prevista dal contratto collettivo, anziche' porre a
raffronto poste omogenee; che i conteggi allegati al ricorso sono
stati redatti tenendo conto delle ore di lavoro effettivamente rese e
risultanti dalle buste paga; che la quattordicesima mensilita' non
puo' essere esclusa - come, di fatto, non e' stata esclusa dalla
stessa amministrazione giusta quanto appare dalle buste paga -
poiche' fa parte del trattamento retributivo previsto dal contratto
collettivo applicato; che, comunque, e' illegittima la decurtazione
di un terzo delle retribuzioni sindacali, dovendosi tener conto che
il lavoro dei detenuti, anche all'interno degli istituti, e'
equiparato a quello di tutti gli altri lavoratori, non e'
obbligatorio e non ha carattere afflittivo ed e' tanto piu'
rieducativo quanto pie' uguale a quello della generalita' dei
lavoratori; che la remunerazione viene determinata senza piu' alcuna
possibilita' di indiretta partecipazione dei lavoratori in quanto non
esistono piu' le commissioni che, con la partecipazione dei
sindacati, erano chiamate ad individuare un'equa mercede, anche se
cidi fatto non ha funzionato; che attualmente la retribuzione viene
determinata esclusivamente ad opera del datore di lavoro che
recepisce i contratti collettivi, senza peraltro curarsi di adeguare
le tariffe agli aumenti contrattuali che via via intervengono; che,
pur essendo consentiti trattamenti retributivi diversificati tra i
lavoratori, sono comunque vietati trattamenti discriminatori e non e'
consentito corrispondere retribuzioni inferiori ai limiti minimi
desumibili dai contratti collettivi e comunque rispetto ai criteri di
giusta retribuzione fissati dalla Costituzione; che, pertanto, anche
i detenuti devono percepire retribuzioni non inferiori ai minimi
stabiliti dai contratti collettivi che costituiscono fonti del
diritto anche e soprattutto nell'ambito del pubblico impiego, non
apparendo giustificata la corresponsione di remunerazioni inferiori
del 30% circa rispetto al minimo; che, invece, il lavoratore detenuto
subisce una indebita ed ingiustificata riduzione della retribuzione,
pure in presenza delle medesime condizioni oggettive e soggettive
(parita' di livello di inquadramento e parita' di mansioni); che
sussistono i presupposti non solo per dubitare della legittimita'
costituzionale della disposizione dell'art. 22 dell'ordinamento
penitenziario che stabilisce il limite dei due terzi delle
retribuzioni indicate dai contratti collettivi, in assenza di ragioni
che possano giustificare il trattamento differenziato riservato ai
detenuti lavoratori, ma anche per disapplicarla poiche' la norma
autorizzatoria interviene in maniera illegittima in deroga ad una
disposizione contrattuale nazionale che ha natura di fonte legale
speciale in merito ai rapporti di lavoro e, pertanto, non derogabile
se non da una norma speciale, cio' anche in materia di rapporti
privatistici; che, stante la contrarieta' della norma in questione ai
principi inderogabili (la giusta retribuzione ex art. 36 della
Costituzione, il principio di eguaglianza di trattamento ex articoli
2 e 3 della Costituzione), la retribuzione inferiore al minimo deve
essere sostituita di diritto dalla retribuzione minima legale; che,
inoltre, la retribuzione spettante deve essere fissata in una misura
non inferiore a quella minima oraria sufficiente la quale, in base
alla direttiva UE sul salario minimo, e' pari ad euro 7,10; che,
infine, la disposizione in esame deve essere disapplicata in quanto
contrastante con la citata direttiva UE; che l'amministrazione deve
riconoscere anche i c.d. ROL, siccome previsti dal contratto
collettivo applicato; che il TFR deve essere calcolato anche sulla
quattordicesima mensilita'; e che, in base a nuovo conteggio
formulato escludendo la decurtazione del terzo, la somma complessiva
dovuta ammonta ad euro 5.315,56.
L'opposto ha quindi chiesto, in via principale, la conferma del
decreto ingiuntivo opposto, con rigetto della spiegata opposizione e,
in via subordinata, solo in caso di revoca del decreto ingiuntivo
opposto, la disapplicazione dell'art. 22, legge n. 354/1975 nella
parte in cui prevede la riduzione di 1/3 della retribuzione rispetto
a quella prevista dal CCNL di riferimento.
1. - L'opposto, con riferimento alla remunerazione del lavoro
alle dipendenze dell'amministrazione penitenziaria, ha affermato, in
estrema sintesi, che:
a seguito della riforma del 1975, il lavoro del detenuto
non e' piu' considerato come parte integrante della pena ma e' volto
alla rieducazione dello stesso ed ha l'obbiettivo di reinserirlo
nella societa';
tra il 1975 e il 2018, il lavoro era obbligatorio e la
mercede non poteva essere inferiore ai due terzi del trattamento
economico previsto dai contratti collettivi di lavoro (art. 22, legge
n. 354/1975 nella formulazione antecedente alla modifica di cui al
decreto legislativo 2 ottobre 2018, n. 124);
la Corte costituzionale nel 1988 ha ritenuto l'art. 22 cit.
compatibile con la Costituzione sulla base di argomenti oggi
superati, essendo cambiata la disciplina normativa di riferimento;
fino al 2018 era previsto che sulla retribuzione vigilasse
una Commissione ministeriale ad hoc;
la riduzione di 1/3 della retribuzione tabellare minima e'
illegittima in quanto discriminatoria ed in contrasto con il
principio della finalita' rieducativa della pena, oltre che con
l'art. 36 della Costituzione, considerando che, a seguito della
riforma del 2018: il lavoro carcerario non e' piu' obbligatorio, non
esiste piu' la Commissione ministeriale, il lavoro penitenziario e'
sempre piu' assimilabile a quello dei liberi;
detta riduzione si pone in contrasto anche con la direttiva
UE 2022/2041 sul c.d. salario minimo e dunque l'art. 22, legge n.
354/1975 va disapplicato per contrasto con la normativa europea.
Il Ministero opponente, invece, ha ritenuto tale disposizione
compatibile con la Costituzione, non ravvisandovi il carattere
discriminatorio e trattandosi di una scelta discrezionale del
legislatore.
Ha, poi, richiamato la sentenza n. 1087/1988 con la quale la
Corte costituzionale ha gia' dichiarato non fondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 22 cit., evidenziando altresi'
che non e' possibile disapplicare la disposizione per contrasto con
la direttiva UE 2022/2041, relativa a salari minimi adeguati
nell'Unione europea.
2. - Deve in effetti reputarsi preclusa la disapplicazione
dell'art. 22 O.P. per contrasto con la direttiva UE citata,
trattandosi di disciplina non self executing.
Come noto, la direttiva europea e' direttamente applicabile nei
c.d. rapporti verticali solo al ricorrere di determinate condizioni,
secondo quanto affermato dalla giurisprudenza della Corte di
giustizia. In particolare, e' necessario che sia scaduto il termine
dalla stessa previsto per il suo recepimento da parte dello Stato
membro, che la norma sia sufficientemente chiara e precisa (in modo
da individuare i contenuti del diritto e/o del corrispondente
obbligo) e che essa sia incondizionata (in capo allo Stato membro non
devono residuare margini di discrezionalita' in merito alla
disciplina da recepire).
Nel caso della direttiva n. 2022/2041 e' rispettata solo la prima
delle tre condizioni richiamate; dunque, non si puo' parlare di
efficacia diretta della stessa.
Infatti, la direttiva in esame non contiene disposizioni
sufficientemente precise, chiare e incondizionate, come si desume
chiaramente gia' dalla lettura del «considerando» 19) che recita:
«Conformemente all'art. 153, paragrafo 5, TFUE, la presente direttiva
non intende armonizzare il livello dei salari minimi nell'Unione, ne'
istituire un meccanismo uniforme per la determinazione dei salari
minimi. Essa non interferisce con la liberta' degli Stati membri di
fissare salari minimi legali o di promuovere l'accesso alla tutela
garantita dal salario minimo prevista da contratti collettivi, in
linea con il diritto e la prassi nazionale e con le specificita' di
ciascuno Stato membro e nel pieno rispetto delle competenze nazionali
e del diritto delle parti sociali di concludere accordi. La presente
direttiva non impone, e non dovrebbe essere interpretata come se
imponesse, agli Stati membri nei quali la formazione dei salari sia
fornita esclusivamente mediante contratti collettivi, l'obbligo di
introdurre un salario minimo legale ne' di dichiarare i contratti
collettivi universalmente applicabili. Inoltre, la presente direttiva
non stabilisce il livello delle retribuzioni, che rientra nel diritto
delle parti sociali di concludere accordi a livello nazionale e nella
competenza degli Stati membri».
Chiarito, dunque, che nel caso in esame non e' possibile
disapplicare l'art. 22, legge n. 354/1975 per contrasto con la
direttiva richiamata, non essendo self-executing, occorre verificare
se l'eccezione di illegittimita' costituzionale di tale disposizione
sollevata dall'opposto sia rilevante e non manifestamente infondata.
3. - Circa la prima condizione, giova soffermarsi sul motivo per
cui la presente controversia non puo' essere risolta senza applicare
la disposizione della cui legittimita' costituzionale si dubita.
Occorre precisare che, in sede di ricorso per decreto ingiuntivo,
il N. aveva richiesto soltanto emettersi ingiunzione per il pagamento
della somma di euro 377,61, oltre accessori di legge, senza sollevare
dubbi di costituzionalita' dell'art. 22 O.P. (coerentemente anche con
la natura sommaria del procedimento di ingiunzione disciplinato dagli
articoli 633 ss. del codice di procedura civile).
Successivamente, essendo stato proposto giudizio di opposizione a
decreto ingiuntivo da parte del Ministero, l'odierno opposto ha
ritenuto di chiedere, in via subordinata e solo nel caso in cui
questo giudice ritenga di revocare il decreto ingiuntivo, le
differenze retributive prendendo quale parametro di riferimento la
retribuzione stabilita dal CCNL di settore senza la riduzione
prevista dall'art. 22 O.P., ritenuto in contrasto con la Costituzione
e con la direttiva n. 2022/2041.
Tale domanda, alternativa a quella presentata in sede monitoria,
e' ammissibile nel giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo.
Sul punto, e' sufficiente richiamare la sentenza della Cassazione
civile sez. un., 15 ottobre 2024, n. 26727. Le sezioni unite civili -
pronunciandosi sulle due questioni di particolare importanza rimesse
dalla sezione prima civile con l'ordinanza interlocutoria n. 20476
del 17 luglio 2023, ovvero se: a) in generale, nel giudizio di
opposizione a decreto ingiuntivo il convenuto opposto possa proporre
una domanda nuova, diversa da quella avanzata nella fase monitoria,
anche nel caso in cui l'opponente non abbia proposto una domanda o
una eccezione riconvenzionale e si sia limitato a sollevare eccezioni
chiedendo la revoca del decreto opposto; b) in particolare, se ed
entro quali limiti possa considerarsi ammissibile la modificazione
della domanda di adempimento contrattuale avanzata con il ricorso per
decreto ingiuntivo, attraverso la proposizione di una domanda
d'indennizzo per l'ingiustificato arricchimento o di una domanda di
risarcimento del danno per responsabilita' precontrattuale - hanno
affermato il seguente principio: nel giudizio di opposizione a
decreto ingiuntivo, la proposizione da parte dell'opposto nella
comparsa di risposta di domande alternative a quella introdotta in
via monitoria e' ammissibile se tali domande trovano il loro
fondamento nel medesimo interesse che aveva sostenuto la proposizione
della originaria domanda nel ricorso diretto all'ingiunzione.
Ebbene, nel caso di specie la domanda proposta in via subordinata
si fonda sullo stesso rapporto di lavoro alle dipendenze
dell'amministrazione penitenziaria che era alla base del ricorso
monitorio.
Peraltro, nel presente giudizio a quo il decreto ingiuntivo
emesso deve essere revocato in quanto non poteva essere concesso per
carenza di prova scritta. Infatti, il giudice del procedimento
monitorio ha emesso il decreto ingiuntivo sulla base del conteggio
(allegato al ricorso monitorio) elaborato dallo stesso ricorrente,
conteggio che certamente non puo' integrare una prova scritta ai
sensi dell'art. 633 del codice di procedura civile giacche' trattasi
di documento formato unilateralmente dall'asserito creditore e volto
soltanto ad illustrare analiticamente il procedimento che conduce
alla quantificazione del credito. Non era stato invece prodotto il
contratto collettivo con le relative tariffe che sarebbe stato
necessario per dimostrare che nell'anno 2024 le retribuzioni
spettanti ammontavano agli importi sulla cui base i detti conteggi
erano stati sviluppati. Erano state invece prodotte le sole tariffe
del CCNL Turismo del 20 febbraio 2010 valide nel periodo settembre
2012 - marzo 2013.
Per tale ragione, il decreto ingiuntivo oggetto della presente
opposizione dovra' essere revocato e cio' impone di passare all'esame
della domanda proposta dall'opposto in via subordinata, con la
conseguente necessita' di applicare l'art. 22 O.P., della cui
legittimita' costituzionale si dubita, per stabilire se la somma
spettante sia pari a quanto richiesto dal lavoratore con la memoria
di costituzione.
In definitiva, la condizione di rilevanza sussiste in quanto il
giudizio non puo' essere definito senza applicare la norma oggetto
del dubbio di costituzionalita'.
4. - Quanto al profilo relativo alla non manifesta infondatezza
si osserva quanto segue. Preliminarmente si rileva che la Corte
costituzionale, nel 1988 (sentenza n. 1087), e' stata chiamata a
giudicare, tra l'altro, sulla legittimita' dell'art. 22 della legge
26 luglio 1975, n. 354, dubitandosi della sua ragionevolezza.
Il giudice rimettente aveva escluso che, sotto il profilo
retributivo, potessero ravvisarsi ragionevoli motivi giustificativi
del possibile deteriore trattamento dei lavoratori detenuti rispetto
agli ordinari lavoratori subordinati, attesa la natura non afflittiva
(ex art. 20, legge cit.) del lavoro obbligatoriamente svolto e
considerato che i detenuti hanno bisogno di guadagnare per mantenere
se stessi e la propria famiglia.
Come sintetizzato dalla Corte al punto 1 del «Considerato in
diritto», «Il giudice a quo ritiene che risulterebbero violati gli
articoli 3 e 36 della Costituzione in quanto, non essendovi alcuna
differenza tra il lavoro svolto dai detenuti e il lavoro subordinato
ordinario, e sopratutto tra il lavoro eseguito in semiliberta' e
quello svolto in favore di imprese pubbliche e private, non e' ne'
ragionevole ne' giustificata la sussistente disparita' di trattamento
dei primi rispetto agli altri lavoratori, tanto piche il detenuto che
lavora deve soddisfare i bisogni suoi e della sua famiglia con i
proventi del suo lavoro».
La Corte costituzionale, precisato che la questione sollevata
riguardava solo la situazione del detenuto che lavora all'interno
dello stabilimento carcerario, alla diretta dipendenza
dell'amministrazione penitenziaria, ha respinto la questione sulla
scorta dei seguenti principali argomenti:
il rapporto di lavoro de quo trae origine da un obbligo
legale e non da un libero contratto;
e' prevista una particolare regolamentazione per la quale
rileva la qualita' delle parti;
centrali sono le finalita' da raggiungere: la redenzione ed
il riadattamento del detenuto alla vita sociale; l'acquisto o lo
sviluppo dell'abitudine al lavoro e della qualificazione
professionale che valgono ad agevolare il reinserimento nella vita
sociale;
l'amministrazione non si prefigge ne' utili ne' guadagni e si
avvale di una mano d'opera disorganica, a volte non qualificata
proprio per garantire il raggiungimento delle particolari finalita'
citate;
il compenso previsto per le prestazioni non si denomina
retribuzione ma o remunerazione o mercede, determinata con una
procedura particolare, stabilita con atto amministrativo da parte di
una apposita commissione.
La Corte, pur escludendo l'illegittimita' costituzionale nel caso
sottoposto al suo esame, ha tuttavia espresso importanti principi:
«Tuttavia, per quanto non possa ritenersi che tale genere di lavoro
sia del tutto identico, specie per la sua origine, per le condizioni
in cui si svolge, per le finalita' cui e' diretto e che deve
raggiungere, non puo' assolutamente affermarsi che esso non debba
essere protetto specie alla stregua dei precetti costituzionali
(artt. 35 e 36 della Costituzione).
Peraltro, una remunerazione di gran lunga inferiore alla normale
retribuzione sarebbe certamente diseducativa e controproducente; il
detenuto non troverebbe alcun incentivo ed interesse a lavorare e, se
lavorasse egualmente, non avrebbe alcun interesse ad una migliore
qualificazione professionale.
Gran parte delle finalita' attribuite al lavoro carcerario
sarebbero frustrate e vanificate.
Il che in concreto non e' alla stregua della legislazione in
esame.
Infatti, la norma censurata stabilisce anzitutto il principio
della equa remunerazione. Essa sancisce che la mercede per ciascuna
categoria di lavoratori e' equitativamente stabilita. Inoltre, sono
specificamente richiamati i contenuti del precetto costituzionale
(art. 36 della Costituzione). Si prevede, infatti, che la mercede
debba essere determinata in relazione alla quantita' ed alla qualita'
del lavoro effettivamente prestato, alla organizzazione ed al tipo di
lavoro del detenuto. Infine, si prende in considerazione il
trattamento previsto dai contratti collettivi.
Vero e' che e' stabilito un trattamento minimo non inferiore ai
due terzi del salario previsto da quest'ultimi, ma trattasi solo di
una determinzione nel minimo, mentre non puo' escludersi l'osservanza
del criterio della relazione con la quantita' e la qualita' del
lavoro prestato e nemmeno possono trascurarsi, secondo il precetto
costituzionale, i bisogni della famiglia di chi lavora.
Infine, non puo' del tutto escludersi che, trattandosi di un
diritto soggettivo, il lavoratore possa adire, come nella specie, il
giudice del lavoro il quale puo' disapplicare l'atto determinativo
della mercede se importi violazione dei surrichiamati precetti
costituzionali».
Le considerazioni espresse dalla Corte nel 1988 che hanno
permesso di ritenere compatibile l'art. 22 con la Costituzione,
tuttavia, non appaiono piu' condivisibili a seguito delle modifiche
nella disciplina in esame ad opera del decreto legislativo 2 ottobre
2018, n. 124 e dell'evoluzione dell'ordinamento.
Infatti, il testo dell'art. 22 O.P. vigente nel 1988 era il
seguente: «Le mercedi per ciascuna categoria di lavoranti sono
equitativamente stabilite in relazione alla quantita' e qualita' del
lavoro effettivamente prestato, alla organizzazione e al tipo del
lavoro del detenuto in misura non inferiore ai due terzi del
trattamento economico previsto dai contratti collettivi di lavoro. A
tal fine e' costituita una commissione composta dal direttore
generale degli istituti di prevenzione e di pena, che la presiede,
dal direttore dell'ufficio del lavoro dei detenuti e degli internati
della direzione generale per gli istituti di prevenzione e di pena,
da un ispettore generale degli istituti di prevenzione e di pena, da
un rappresentante del Ministero del tesoro, da un rappresentante del
Ministero del lavoro e della previdenza sociale e da un delegato per
ciascuna delle organizzazioni sindacali piu' rappresentative sul
piano nazionale [...]».
Invece, a seguito della riforma del 2018, l'art. 22 cit. prevede
che «La remunerazione per ciascuna categoria di detenuti e internati
che lavorano alle dipendenze dell'amministrazione penitenziaria e'
stabilita, in relazione alla quantita' e qualita' del lavoro
prestato, in misura pari ai due terzi del trattamento economico
previsto dai contratti collettivi».
Si e' quindi passati da una mercede quantificata «in misura non
inferiore ai due terzi del trattamento economico previsto dai
contratti collettivi di lavoro» ad una remunerazione «pari ai due
terzi del trattamento economico previsto dai contratti collettivi».
Appare evidente dal dato letterale della disposizione oggi
vigente che non e' piu' previsto un limite retributivo minimo ma un
criterio di quantificazione rigido, non superabile in via
interpretativa.
Seconda modifica normativa rilevante e' l'abrogazione dell'art.
20, comma 3, O.P. per il quale «Il lavoro e' obbligatorio per i
condannati e per i sottoposti alle misure di sicurezza della colonia
agricola e della casa di lavoro».
Ne consegue che il lavoro dei detenuti non e' piu' obbligatorio:
essi potrebbero legittimamente decidere di non prestare attivita'
lavorativa all'interno dell'istituto penitenziario che dovrebbe poi
remunerare con retribuzione piena il lavoro affidato all'esterno
tramite appalti di manodopera e/o assunzioni dirette di personale per
sopperire a quotidiane esigenze di gestione quali quelle relative
alle pulizie degli ambienti, alla preparazione e distribuzione dei
pasti, ecc.
Inoltre, una terza modifica normativa impedisce di percorrere la
strada suggerita dalla Corte costituzionale nel 1988 («Infine, non
puo' del tutto escludersi che, trattandosi di un diritto soggettivo,
il lavoratore possa adire, come nella specie, il giudice del lavoro
il quale puo' disapplicare l'atto determinativo della mercede se
importi violazione dei surrichiamati precetti costituzionali») dal
momento che e' stata abolita la commissione che determinava
l'ammontare della mercede con proprio atto amministrativo.
Pertanto, a seguito della riforma del 2018, il giudice comune, se
dovesse ritenere che la remunerazione del lavoro del detenuto nel
caso sottoposto al suo esame non e' rispettoso dell'art. 36 della
Costituzione, non potrebbe piu' disapplicare l'atto della commissione
e individuare un compenso congruo perche' l'art. 22 O.P. oggi obbliga
a prendere come parametro i 2/3 della retribuzione stabilita dal
contratto collettivo di riferimento.
Tale differente disciplina solleva dubbi di legittimita'
costituzionale non manifestamente infondati anche in considerazione
del mutato contesto giuridico e culturale, come correttamente esposto
anche dall'odierno opposto; l'evoluzione giurisprudenziale degli
ultimi anni, infatti, e' nella direzione di equiparare il lavoro
carcerario a quello dei liberi, salve le giustificate specificita'.
Sul punto puo' citarsi la recente sentenza della S.C. n.
23588/2025 che - nell'equiparare la tutela previdenziale dei
lavoratori detenuti a quella dei liberi - si sofferma proprio
sull'evoluzione della disciplina del lavoro svolto all'interno degli
istituti carcerari alle dipendenze dell'amministrazione
penitenziaria: «3.1 - L'evoluzione dei diritti del lavoratore e
l'attuazione del principio costituzionale della finalita' rieducativa
delle pene detentive costituiscono una prima chiave di lettura delle
questioni in questa sede dibattute. Il lavoro svolto all'interno
degli istituti carcerari ed alle dipendenze dell'amministrazione
penitenziaria era inizialmente configurato come parte integrante
della pena (all'art. 1 del regio decreto n. 787 del 1931 si affermava
che in ogni stabilimento carcerario le pene si scontassero con
l'obbligo del lavoro, ed agli articoli 114 e ss. ne veniva
disciplinata l'organizzazione) e come strumento di ordine e
disciplina del detenuto; peraltro, trattandosi di un obbligo legale
non si configurava come lavoro subordinato di natura contrattuale. La
legge n. 354 del 1975 di riforma dell'ordinamento penitenziario ha
superato tale impostazione e, nell'ottica della finalita' rieducativa
della pena ex art. 27, III comma della Costituzione, il lavoro ha
perso il carattere di afflittivita' (lo esclude espressamente il
secondo comma dell'art. 20) per divenire uno strumento centrale del
trattamento del detenuto, nell'ottica di una globale finalita'
rieducativa e di reinserimento nella collettivita', per arginarne la
desocializzazione conseguente allo stato di reclusione. Sono stati,
quindi, riconosciuti al lavoratore detenuto vari diritti soggettivi,
intimamente connessi alla posizione del lavoratore: nel testo
originario dell'art. 20 della legge n. 354 del 1975, affidato agli
istituti penitenziari il compito di favorire «in ogni modo la
destinazione al lavoro dei detenuti e degli internati» ed
esplicitamente affermato che «il lavoro penitenziario non ha
carattere afflittivo ed e' remunerato», si prescriveva, al terzo
comma, l'obbligatorieta' del lavoro per i condannati, dicitura non
piu' riprodotta nel testo del novellato dall'art. 2 del decreto
legislativo n. 124 del 2018, in cui e' invece affermato che
l'organizzazione e i metodi del lavoro penitenziario devono
«riflettere» quelli del lavoro nella societa' libera, al fine di far
acquisire ai soggetti una preparazione professionale adeguata alle
normali condizioni lavorative per agevolarne il reinserimento
sociale. All'obbligo del lavoro, su cui si modulava l'oggettiva
determinazione di criteri di assegnazione come introdotti dalla legge
n. 296 del 1993 di modifica del sesto comma dell'art. 20 (fra i quali
compare l'anzianita' di disoccupazione durante lo stato di
detenzione, oltre ai carichi familiari, la professionalita', e le
precedenti e future attivita' con formazione di graduatorie) si e'
affiancato il riconoscimento di vari diritti soggettivi, fra i quali
la durata delle prestazioni lavorative non superiore ai limiti
stabiliti dalle leggi vigenti, il riposo festivo, a cui e' stato
aggiunto il diritto al riposo annuale retribuito, e al comma 13 «la
tutela assicurativa e previdenziale» integrata dalla tutela contro
gli infortuni e le malattie professionali, garantita dall'art. 4, n.
9, decreto del Presidente della Repubblica n. 1124 del 1965. [...]
4. Quanto precede consente di superare agevolmente la prima
questione circa la discussa equiparazione del lavoro in carcere con
il lavoro del libero mercato; le peculiarita' derivanti dalla
connessione tra profili del rapporto di lavoro ed organizzativi,
disciplinari e di sicurezza, propri dell'ambiente carcerario, non
elidono la configurazione tipologica e strutturale del rapporto
subordinato intramurario ne' scalfiscono il nucleo essenziale dei
diritti del lavoratore nell'ambito delle tutele costituzionalmente
garantite e disciplinate dall'ordinamento. La previsione dell'art.
20, comma 3 inerente alla circostanza che «l'organizzazione e i
metodi del lavoro penitenziario devono riflettere quelli del lavoro
nella societa' libera» sottende ad una immagine replicata
dell'organizzazione del lavoro e dei suoi metodi di svolgimento nella
relazione fra soggetti liberi, ed il fine di «far acquisire ai
soggetti una preparazione professionale adeguata alle normali
condizioni lavorative per agevolarne il reinserimento sociale» non
costituisce lo scopo ex se dell'enunciato riflesso organizzativo ma
l'obiettivo a cui tale speculare organizzazione deve tendere, ossia
preparare il detenuto alla sua introduzione negli ambiti lavorativi
esterni, di cui abbia gia' avuto esperienza nella (riflessa)
organizzazione carceraria.
5. E' evidente che l'evoluzione normativa e giurisprudenziale
abbia eroso nel tempo il carattere di specialita' del lavoro
carcerario riconoscendo in favore del lavoratore detenuto i diritti
spettanti a tutti i lavoratori in genere e le azioni esperibili
innanzi al giudice del lavoro, conservando il rapporto la sua causa
tipica, la sua funzione economico sociale inerente allo scambio
sinallagmatico tra prestazione lavorativa e compenso remunerativo. Il
fine di rieducazione e reinserimento sociale non influisce, dunque,
sui contenuti della prestazione e sulla modalita' di svolgimento del
rapporto, ed anzi, l'obiettivo di eguaglianza del rapporto di lavoro
carcerario a quello svolto in regime di liberta' rientra nella
predetta finalita' rieducativa. Il rapporto di lavoro del detenuto
alle dipendenze dell'amministrazione penitenziaria va dunque
considerato come un ordinario rapporto di lavoro, nonostante la sua
particolare regolamentazione normativa, assimilazione gia' affermata
in altre pronunce di legittimita' (cfr. Cassazione n. 5605 del 1999
in tema di giurisdizione sulle controversie per differenze
retributive, Cassazione n. 9969 del 2007 in tema di decorrenza del
termine prescrizionale dei diritti del lavoratore, ed anche
Cassazione n. 21573 del 2007 e n. 3062 del 2015 su voci retributive e
trattenute datoriali, Cassazione n. 27340 del 2019 e n. 8055 del 1991
in tema di responsabilita' datoriale ed obblighi di sicurezza art.
2087 del codice civile, Cassazione n. 12205 del 2019 e n. 20055 del
2009 in tema di competenza territoriale)».
A fronte, quindi, di una sempre piu' tendenziale equiparazione
del lavoro dei detenuti all'interno degli istituti penitenziari alle
dipendenze dell'amministrazione a quello dei lavoratori liberi,
appare a questo Giudice non piu' giustificabile una rigida - e, si
ribadisce, insuperabile a livello interpretativo, data la
formulazione letterale dell'art. 22 O.P. - riduzione della
retribuzione che ex lege deve essere pari a 2/3 rispetto ai minimi
previsti dai contratti collettivi.
La prospettata irragionevole disparita' di trattamento emerge in
modo ancora piu' evidente se si considera che, per giurisprudenza
consolidata, anche di legittimita', il giudice del lavoro che si
trovi dinanzi ad una retribuzione che non rispetta i parametri
fissati dall'art. 36 della Costituzione nell'ambito di un rapporto di
lavoro privato puo' considerare, quale parametro retributivo di
riferimento, la retribuzione prevista dai pertinenti contratti
collettivi ma non e' certo vincolato da questi ultimi.
In altre parole, in linea di massima il parametro e' costituito
dalla retribuzione individuata dal contratto collettivo giacche'
questo e' stipulato dalle associazioni sindacali che, per funzione
istituzionale, meglio possono garantire i diritti dei lavoratori.
Tuttavia, ben puo' il giudice comune ritenere che detta retribuzione
non rispetti l'art. 36 della Costituzione e, conseguentemente,
individuarla sulla base di altri parametri (es. valore soglia di
poverta' calcolato dall'ISTAT).
In merito al vaglio che il giudice del lavoro deve compiere ex
art. 36 della Costituzione puo' richiamarsi la sentenza della S.C. n.
27711/2023 per la quale: «11. Anzitutto va ricordato che secondo
quanto affermato da questa Corte con la sentenza n. 24449/2016,
l'art. 36 della Costituzione, comma 1, garantisce due diritti
distinti, che, tuttavia, "nella concreta determinazione della
retribuzione, si integrano a vicenda": quello ad una retribuzione
"proporzionata" garantisce ai lavoratori "una ragionevole
commisurazione della propria ricompensa alla quantita' e alla
qualita' dell'attivita' prestata"; mentre quello ad una retribuzione
"sufficiente" da' diritto ad "una retribuzione non inferiore agli
standards minimi necessari per vivere una vita a misura d'uomo",
ovvero ad "una ricompensa complessiva che non ricada sotto il livello
minimo, ritenuto, in un determinato momento storico e nelle concrete
condizioni di vita esistenti, necessario ad assicurare al lavoratore
ed alla sua famiglia un'esistenza libera e dignitosa". In altre
parole, l'uno stabilisce "un criterio positivo di carattere
generale", l'altro "un limite negativo, invalicabile in assoluto"».
12. Il giudice, pertanto, non puo' sottrarsi a nessuna delle due
valutazioni che, seppur integrate, costituiscono le direttrici sulla
cui base deve determinare la misura della retribuzione minima secondo
la Costituzione. [...]
15. Il livello Istat di poverta' pur non costituendo un parametro
diretto di determinazione della retribuzione sufficiente, puo'
tuttavia aiutare ad individuare, sotto questo profilo, una soglia
minima invalicabile. Esso non e' di per se' indicativo del
raggiungimento del livello del salario minimo costituzionale che,
come gia' rilevato, deve essere proiettato ad una vita libera e
dignitosa e non solo non povera, dovendo altresi' rispettare l'altro
profilo della proporzionalita'. [...]
20. Dalla giurisprudenza che si e' via via pronunciata nella
materia (v. punti 23 e ss.) si desume inoltre che in sede di
applicazione dell'art. 36 della Costituzione, il giudice di merito
gode, ai sensi dell'art. 2099 del codice civile, di una ampia
discrezionalita' nella determinazione della giusta retribuzione
potendo discostarsi (in diminuzione ma anche in aumento) dai minimi
retributivi della contrattazione collettiva e potendo servirsi di
altri criteri di giudizio e parametri differenti da quelli collettivi
(sia in concorso, sia in sostituzione), con l'unico obbligo di darne
puntuale ed adeguata motivazione rispettosa dell'art. 36 della
Costituzione.
21. - Pertanto l'apprezzamento dell'adeguatezza della
retribuzione in concreto resta riservato al giudice del merito (v.
fra le altre Cassazione n. 20216/2021, Cassazione n. 19467/2007;
Cassazione n. 16866/2008; Cassazione 14 giugno 1985, n. 3586,
Cassazione 24 giugno 1983, n. 4326, Cassazione 12 marzo 1981, n.
1428, Cassazione 3 aprile 1979, n. 1926) e la sua determinazione, se
effettuata nel rispetto dei criteri imposti dall'art. 36 della
Costituzione, e con adeguata motivazione, in ordine agli elementi
utilizzati, non e' censurabile neppure sotto il profilo del mancato
ricorso ai parametri rinvenibili nella contrattazione collettiva (v.
Cassazione n. 19467/2007, n. 2791/1987, Cassazione n. 2193/1985)
[...]
23.1. Tuttavia, nella variegata casistica giurisprudenziale si
registrano, alla luce dei fatti concreti, frequenti deviazioni dalla
contrattazione collettiva nazionale di categoria, essendo sempre
stato inteso, quello del riferimento alle clausole salariali dei
contratti collettivi post-corporativi di categoria, come una facolta'
piuttosto che un obbligo inderogabile per il giudice di merito, fatto
salvo l'onere della motivazione conforme (Cass. n. 5519/2004). [...]
23.2. Inoltre, il giudice puo' motivatamente utilizzare parametri
anche differenti da quelli contrattuali e «fondare la pronuncia,
anziche' su tali parametri, sulla natura e sulle caratteristiche
della concreta attivita' svolta, su nozioni di comune esperienza e,
in difetto di utili elementi, anche su criteri equitativi» (Cass. n.
19467/2007, Cassazione n. 1987/2791, Cassazione n. 1985/2193,
Cassazione n. 24449/2016) [...]
24. In virtu' dell'integrazione del nostro ordinamento a livello
europeo ed internazionale, l'attuazione del precetto del giusto
salario costituzionale e' divenuta un'operazione che il giudice deve
effettuare considerando anche le indicazioni sovranazionali e quelle
provenienti dall'Unione europea e dall'ordinamento internazionale.
24.1 La recente direttiva UE 2022/2041 del 19 ottobre 2022
«relativa a salari minimi adeguati nell'Unione europea termine» - dei
cui contenuti il giudice interno deve tenere conto, secondo le
ripetute indicazioni della Corte di giustizia dell'Unione europea,
anche prima della scadenza del recepimento. [...]
La direttiva UE 2022/2041 del 19 ottobre 2022 in materia di
adeguatezza dei salari, sopra indicata, vuole conseguire gli
obiettivi della dignita' del lavoro, l'inclusione sociale e il
contrasto alla poverta', dettando il concetto per cui la salvaguardia
e l'adeguamento dei salari minimi «contribuiscono a sostenere la
domanda interna». [...]
26. Come gia' rilevato, utile allo scopo si rivela
l'individuazione percentuale del salario medio e/o mediano, che nel
nostro Paese puo' essere individuato anche attraverso i dati Uniemens
censiti dall'INPS (mentre sui c.d. working poors v. da ultimo XXII
rapporto INPS, pag. 99 e ss. presentato al Parlamento il 13 settembre
2023); suggerimento che il giudice interno puo' dunque valorizzare ai
fini della complessiva valutazione di conformita' nei termini
equitativi richiesti da questa giurisprudenza ex art. 36 della
Costituzione, anche ai sensi dell'art. 432 del codice di procedura
civile [...]
28. Secondo quanto affermato in epoca risalente dalla Corte
costituzionale quello al salario minimo costituzionale delineato
nell'art. 36, integra un diritto subiettivo perfetto (sentenza n.
30/1960) che «deve rispondere a due fondamentali e diverse esigenze»
indicate dalla norma (Corte cost. sentenza n. 74 del 1966, n. 559 del
1987). [...]
39. Pertanto, pur di fronte alla situazione di crisi in parte
nuova che si e' venuta determinando, ad avviso di questa Corte, non
cambia, e non puo' cambiare considerata l'inderogabilita' dell'art.
36 della Costituzione, la sperimentata regola della presunzione iuris
tantum, salvo prova contraria, di conformita' del trattamento
salariale stabilito dalla contrattazione collettiva alla norma
costituzionale, dovendosi solo chiarire che essa opera non solo «in
mancanza di una specifica contrattazione di categoria», come talvolta
si e' affermato nella giurisprudenza di merito (richiamando
erroneamente la sentenza n. 7528/2010 di questa Corte), ma anche
«nonostante» una specifica contrattazione di categoria. [...]
41. - La stessa Corte costituzionale, nella notissima sentenza n.
106 del 1962, pronunciandosi sulla proroga della legge Vigorelli,
quella che estendeva i minimi contrattuali erga omnes per legge, ha
del resto gia' affermato che non esiste una riserva normativa o
contrattuale a favore della contrattazione collettiva nella
determinazione del salario nell'attuale ordinamento costituzionale
(ed a maggior ragione in uno stato di mancata attuazione dell'art. 39
della Costituzione).».
Ora, posto che il giudice puo', nella valutazione da compiere ai
sensi dell'art. 36 della Costituzione, discostarsi dalla retribuzione
individuata dalla contrattazione collettiva ed utilizzare altri
parametri, non si vede la ragione per la quale - soltanto per il
lavoro dei detenuti alle dipendenze dell'amministrazione
penitenziaria - il giudice debba essere obbligato per legge (art. 22,
legge n. 354/1975) a riconoscere non piu' della retribuzione prevista
dal pertinente CCNL, per di piu' con la non modesta falcidia fissa di
1/3, a prescindere dall'entita' della stessa.
In definitiva, secondo questo Giudice l'applicazione dell'art. 22
O.P. determina l'individuazione di una retribuzione non rispettosa
dell'art. 36 della Costituzione in assenza di un motivo ragionevole,
con conseguente violazione anche degli articoli 3 e 35 della
Costituzione.
La disposizione della cui legittimita' costituzionale si dubita,
inoltre, autorizza indirettamente l'amministrazione penitenziaria a
risparmiare sul costo del lavoro, dovendo altrimenti procedere ad
assunzione diretta o ad appaltare i servizi di cui si occupano i
lavoratori-detenuti (es. pulizia, mensa, ecc.), con pregiudizio della
dignita' personale di questi ultimi (in violazione dell'art. 2 della
Costituzione) i quali si vedono riconosciuta una retribuzione non di
poco inferiore a quella giusta per il solo fatto di essere stati
condannati e di lavorare all'interno dell'istituto alle dipendenze
del Ministero. Lo stato di detenzione, infatti, non fa venire meno
ne' i bisogni personali dell'individuo e della sua famiglia ne' gli
eventuali obblighi alimentari e familiari.
Inoltre, tale riduzione fissa della retribuzione si pone in
contrasto anche con la finalita' rieducativa della pena in quanto
puo' costituire un disincentivo al lavoro intramurario; una volta che
quest'ultimo e' considerato uno degli elementi del trattamento
rieducativo (Corte cost. n. 158/2001), una legge che puo'
«scoraggiarlo» si pone in violazione anche dell'art. 27, comma 2,
della Costituzione.
Appare dunque non manifestante infondato il dubbio di
legittimita' costituzionale dell'art. 22 della legge 26 luglio 1975,
n. 354, secondo cui «La remunerazione per ciascuna categoria di
detenuti e internati che lavorano alle dipendenze
dell'amministrazione penitenziaria e' stabilita, in relazione alla
quantita' e qualita' del lavoro prestato, in misura pari ai due terzi
del trattamento economico previsto dai contratti collettivi», per
contrasto con gli articoli 2, 3, 27, 35 e 36 della Costituzione.
P. Q. M.
Il Tribunale, visti gli articoli 1, legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1, e 23 e segg. legge 11 marzo 1953, n. 87,
1. dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 22 della legge 26
luglio 1975, n. 354, secondo cui «La remunerazione per ciascuna
categoria di detenuti e internati che lavorano alle dipendenze
dell'amministrazione penitenziaria e' stabilita, in relazione alla
quantita' e qualita' del lavoro prestato, in misura pari ai due terzi
del trattamento economico previsto dai contratti collettivi», per
contrasto con gli articoli 2, 3, 27, 35 e 36 della Costituzione;
2. sospende il presente procedimento;
3. ordina che, a cura della cancelleria, la presente
ordinanza sia comunicata ai procuratori costituiti e sia notificata
al Presidente del Consiglio dei Ministri nonche' comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento;
4. dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi
della documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.
Roma, 24 aprile 2026
Il Giudice: Luna