Reg. ord. n. 86 del 2026 pubbl. su G.U. del 03/06/2026 n. 22

Ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche  del 05/05/2026

Tra: Giovanni Emiliozzi  C/ Comune di Civitanova Marche

Oggetto:

Edilizia e urbanistica – Interventi edilizi – Norme della Regione Marche – Interventi della Regione per il riavvio delle attività edilizie – Modifiche alla legge regionale n. 22 del 2009 – Previsione che le domande o gli strumenti urbanistici di iniziativa privata, riguardanti gli interventi di cui alla citata legge, devono essere presentati al comune territorialmente competente a decorrere dalla scadenza del termine previsto fino all'entrata in vigore della legge regionale organica per il governo del territorio e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2024 – Prevista sostituzione delle parole “31 dicembre 2024” con le parole “31 dicembre 2023” – Denunciata disciplina che sfrutta i benefici derogatori del c.d. Piano Casa, la cui normativa da straordinaria è divenuta a regime per circa 13 anni, in forza di reiterate proroghe – Contrasto con la legge statale di riferimento in materia urbanistica – Lesione della competenza legislativa concorrente dello Stato in materia di governo del territorio implicitamente Normativa regionale che, derogando allo strumento urbanistico comunale, comporta, implicitamente anche la deroga al correlato strumento paesaggistico regionale – Lesione della tutela del paesaggio – Violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente.

Testo dell'ordinanza

                        N. 86 ORDINANZA (Atto di promovimento) 05 maggio 2026

Ordinanza del 5 maggio 2026 del  Tribunale  amministrativo  regionale
per le Marche sul ricorso proposto da  Giovanni  Emiliozzi  e  Teresa
Raponi contro il Comune di Civitanova Marche. 
 
Edilizia e urbanistica - Interventi edilizi  -  Norme  della  Regione
  Marche - Interventi della Regione per il  riavvio  delle  attivita'
  edilizie -  Modifiche  alla  legge  regionale  n.  22  del  2009  -
  Previsione che le domande o gli strumenti urbanistici di iniziativa
  privata, riguardanti gli  interventi  di  cui  alla  citata  legge,
  devono essere presentati al comune  territorialmente  competente  a
  decorrere dalla scadenza del termine previsto fino  all'entrata  in
  vigore della legge regionale organica per il governo del territorio
  e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2024 - Prevista  sostituzione
  delle parole "31 dicembre 2024" con le parole "31 dicembre 2023". 
- Legge della  Regione  Marche  1°  dicembre  2022,  n.  26,  recante
  «Proroga del termine di cui al comma 2 dell'articolo 9 della  legge
  regionale 8 ottobre 2009, n. 22 (Interventi della  Regione  per  il
  riavvio delle attivita' edilizie al fine di fronteggiare  la  crisi
  economica, difendere l'occupazione, migliorare la  sicurezza  degli
  edifici e promuovere tecniche di edilizia  sostenibile)»,  art.  1;
  legge della Regione Marche 29 marzo 2023, n. 4,  recante  «Modifica
  alla legge regionale  8  ottobre  2009,  n.  22  (Interventi  della
  Regione  per  il  riavvio  delle  attivita'  edilizie  al  fine  di
  fronteggiare   la   crisi   economica,   difendere   l'occupazione,
  migliorare la sicurezza degli  edifici  e  promuovere  tecniche  di
  edilizia sostenibile)», art. 1. 


(GU n. 22 del 03-06-2026)

 
         IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LE MARCHE 
                            Sezione prima 
 
    Ha pronunciato  la  presente  ordinanza  sul  ricorso  numero  di
registro generale 423 del 2025,  proposto  da  Giovanni  Emiliozzi  e
Teresa  Raponi,  rappresentati  e  difesi  dagli  avvocati  Giampiero
Emiliozzi, Stefano Orena, con  domicilio  digitale  come  da  PEC  da
registri di giustizia; 
    Contro  Comune  di  Civitanova  Marche,  rappresentato  e  difeso
dall'avvocato Leonardo Filippucci, con domicilio digitale come da PEC
da registri di giustizia; 
    Nei confronti 
        Provincia di Macerata; 
        Imprenditori Costruttori Edili S.r.l., rappresentata e difesa
dall'avvocato Massimo Ortenzi, con domicilio digitale come da PEC  da
registri di giustizia; 
    Per l'annullamento 
        delle deliberazioni della giunta comunale numeri 548  del  21
dicembre 2023 e 52 del 25 febbraio  2025  del  Comune  di  Civitanova
Marche, con le quali e' stato prima adottato e poi approvato il Piano
di  recupero  di  iniziativa   privata   per   ristrutturazione   con
demolizione, ricostruzione ed ampliamento (ai sensi dell'art. 2  l.r.
Marche n. 22/2009 e successive modificazioni ed integrazioni e D.C.C.
82/2013) dell'edificio, sito in viale Matteotti, numeri 45-47-49, 
        degli atti connessi del procedimento; 
    Visti il ricorso e i relativi allegati; 
    Visti tutti gli atti della causa; 
    Visti  gli  atti  di  costituzione  in  giudizio  del  Comune  di
Civitanova Marche e di Imprenditori Costruttori Edili S.r.l.; 
    Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2026 il dott.
Gianluca Morri e uditi per le parti i difensori come specificato  nel
verbale; 
    Rilevato e considerato quanto segue in fatto e in diritto; 
    1. L'odierna iniziativa giudiziaria si rivolge contro il Piano di
recupero di una struttura alberghiera  esistente  da  riconvertire  a
residenza (previa demolizione e ricostruzione) attraverso i  benefici
del c.d. «Piano Casa» avviato con  l'art.  11  del  decreto-legge  n.
112/2008 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133/2008) poi
proseguito con l'art. 5 del decreto-legge n. 70/2011 (convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 106/2011, c.d. «Secondo  Piano  Casa»),
insieme alle leggi regionali marchigiane di attuazione  (n.  22/2009,
in vigore dal 16 ottobre 2009 valida per i successivi diciotto mesi e
n. 22/2011 in relazione al c.d. «Secondo Piano Casa») e di successiva
proroga (ll.rr. n. 19/2010, art.  9,  fino  al  30  giugno  2012;  n.
22/2011, art. 12, fino al 31 dicembre  2014;  n.  33/2014,  art.  37,
comma 4, fino al 31 dicembre 2016; n. 26/2016, art. 3, comma 1,  fino
al 31 dicembre 2018; n. 8/2018, art. 10, comma 1, fino al 31 dicembre
2020; n. 19/2020, art. 3, comma 1,  fino  al  31  dicembre  2022;  n.
26/2022, art. 1, comma 1, fino al 31 dicembre 2024 poi ridotto al  31
dicembre 2023 con l'art. 1, comma 1, della l.r. n. 4/2023). 
    L'istanza di approvazione del Piano di recupero in oggetto veniva
presentata nel  mese  di  dicembre  2023,  quindi  sotto  la  vigenza
dell'ultima proroga di cui all'art. 1, comma 1, della l.r. n. 26/2022
in combinazione con l'art. 1, comma 1, della l.r. n. 4/2023. 
    Tra i benefici  piu'  rilevanti,  ottenuti  attraverso  le  norme
derogatorie  del  c.d.  Piano   Casa,   va   segnalato   l'incremento
volumetrico del 40% che  consente  l'elevazione  del  nuovo  edificio
da tre a sei piani fuori terra oltre al piano seminterrato per garage
e cantine; incremento invece non possibile in  base  alla  disciplina
urbanistica al momento vigente. 
    L'art. 4, comma 1, della l.r. n. 22/2009 stabilisce  infatti  che
gli interventi,  per  quanto  concerne  altezze,  densita'  edilizia,
volumetrie  e  numero  dei  piani,  sono  consentiti  «in  deroga  ai
regolamenti  edilizi  e  alle  previsioni  dei  piani  urbanistici  e
territoriali comunali, provinciali e regionali».  Il  citato  art.  4
introduce poi altre deroghe «dalla normativa statale, regionale e dai
regolamenti edilizi in merito alle distanze minime tra edifici e alle
distanze minime di  protezione  del  nastro  stradale,  nonche'  alle
altezze massime degli edifici» (comma 2). 
    Nella sostanza, i benefici conseguibili attraverso il Piano  Casa
hanno condizionato l'intera impostazione del progetto di  demolizione
e ricostruzione inducendo all'impugnativa gli odierni ricorrenti, per
salvaguardare  le  relative  proprieta'  collocate  in  adiacenza   e
considerate  pregiudicate  soprattutto  dal  notevole  incremento  di
altezza che lo ritengono idoneo a sottrarre luce, areazione e visuale
amena (gli  immobili  di  cui  si  discute  sono  praticamente  tutti
collocati fronte  mare  in  un  contesto  urbano  ad  alta  vocazione
turistica). 
    2. La Corte costituzionale ha piu' volte affermato  (sentenze  n.
229/2022 e n. 17/2023)  che  reiterate  proroghe  di  una  disciplina
eccezionale  e  transitoria,  volta   ad   apportare   deroghe   alla
pianificazione urbanistica al fine di consentire  interventi  edilizi
di carattere straordinario, possono  compromettere  l'imprescindibile
visione di sintesi necessaria a ricondurre ad un assetto  coerente  i
molteplici interessi che afferiscono al  governo  del  territorio  ed
intersecano allo stesso tempo l'ambito della tutela  dell'ambiente  e
dell'ecosistema  (art.  117,  secondo   comma,   lettera   s,   della
Costituzione).  E'  stato  anche  affermato  che  la  previsione   di
«interventi parcellizzati,  svincolati  da  una  coerente  e  stabile
cornice normativa di riferimento, trascura  l'interesse  all'ordinato
sviluppo  edilizio,   proprio   della   pianificazione   urbanistica»
(sentenza n. 24/2022; nello stesso senso sentenza n. 219/2021). 
    2.1  In  particolare  sono  stati  dichiarati  costituzionalmente
illegittimi gli articoli 1 e 2  della  l.r.  Puglia  n.  38/2021  per
violazione  dell'art.  117,  terzo  comma,  della  Costituzione,   in
relazione all'art. 41-quinquies della legge n. 1150/1942 e al decreto
ministeriale n. 1444/1968 (cfr.  paragrafo  2.5,  parte  in  diritto,
sentenza n. 17/2023). 
    Il citato art. 1 estendeva dal «1° agosto  2020»  al  «1°  agosto
2021» il termine previsto al comma 1 dell'art. 5 della l.r. Puglia n.
14/2009  e,  per  effetto  della  novella,  gli  interventi   edilizi
straordinari di ampliamento, demolizione  e  ricostruzione  anche  in
deroga agli strumenti urbanistici, previsti dagli articoli 3 e 4  del
«Piano  Casa»,  avrebbero  potuto  essere  realizzati   su   immobili
esistenti alla data del 1° agosto 2021. 
    L'art. 2 prorogava invece dal «31 dicembre 2021» al «31  dicembre
2022» il termine, previsto al comma 1 dell'art. 7 della stessa  legge
regionale, per presentare la SCIA o l'istanza  per  il  rilascio  del
permesso di costruire in relazione a tutti  gli  indicati  interventi
edilizi straordinari (decima proroga del termine originario). 
    2.2 Sono stati altresi' dichiarati costituzionalmente illegittimi
l'art. 4, comma 1, lett. b), della l.r.  Calabria  n.  10/2020  e  il
successivo art. 1 della l.r. Calabria n. 23/2021 per violazione degli
articoli 9 e 117, secondo comma, lett. s), della  Costituzione  (cfr.
paragrafo 4, parte in diritto, sentenza n. 219/2021  e  paragrafo  7,
parte in diritto, sentenza n. 19/2023). Sia la prima che  la  seconda
norma disponevano l'ennesima proroga del Piano  Casa  della  Calabria
per l'anno 2022. 
    Analoga declaratoria  di  incostituzionalita'  ha  colpito  anche
l'art. 17 della l.r.  Sardegna  n.  1/2021  che,  in  relazione  agli
articoli 34, 37 e 41 della l.r. Sardegna n. 8/2015, prorogava  alcuni
termini stabiliti dalla legislazione regionale previgente in tema  di
«Piano Casa» fino al 2021 e al  2023  (cfr.  paragrafo  6,  parte  in
diritto, sentenza n. 24/2022); 
    3. I principi affermati  nelle  ricordate  pronunce  della  Corte
costituzionale potrebbero trovare  applicazione  anche  con  riguardo
all'art. 1, comma 1, della l.r. Marche n. 26/2022 e all'art. 1, comma
1, della l.r. Marche n. 4/2023, che  hanno  prorogato,  prima  al  31
dicembre 2024 poi retrodatandolo al 31 dicembre 2023, il termine  per
la presentazione dei progetti sfruttando i benefici (in deroga,  come
si e' visto) del c.d. Piano Casa  disciplinato  dall'originaria  l.r.
Marche n. 22/2009 che, da norma  straordinaria,  e'  divenuta,  nella
sostanza, norma a regime per circa tredici anni in forza di reiterate
proroghe, perdendo cosi' il carattere della straordinarieta'. 
    Di conseguenza potrebbe essere stato violato  l'art.  117,  terzo
comma, della Costituzione, in relazione all'art.  41-quinquies  della
legge n. 1150/1942 e al decreto ministeriale n. 1444/1968. 
    Potrebbe altresi' sussistere violazione degli articoli 9  e  117,
secondo comma, lett. s), della  Costituzione  in  materia  di  tutela
dell'ambiente poiche', come si  e'  visto,  la  disciplina  regionale
ammette deroghe anche ai piani territoriali regionali. Al riguardo va
ricordato che il  PRG  del  Comune  di  Civitanova  Marche  (ostativo
all'intervento in esame) era adeguato al Piano paesistico  ambientale
della Regione Marche, per cui la deroga  allo  strumento  urbanistico
comunale comporta, implicitamente, anche una  deroga  allo  strumento
paesaggistico regionale. 
    A giudizio dell'odierno Collegio, l'avvenuta riduzione di un anno
(dal 31 dicembre 2024 al 31 dicembre  2023  disposta  con  l'art.  1,
comma  1,  della  l.r.  Marche  n.  4/2023)  non  puo'   considerarsi
sufficiente per escludere i descritti profili di incostituzionalita',
atteso che le proroghe di cui alle  ricordate  pronunce  della  Corte
erano limitate a tempi inferiori o analoghi. 
    Non appare inoltre essere convincente la deduzione secondo cui si
sarebbe trattato  dell'ultima  proroga.  Al  riguardo  si  puo'  solo
aggiungere   incidentalmente,   perche'   disciplina   non    oggetto
dell'odierno contenzioso, che la  definitiva  cessazione  del  regime
derogatorio introdotto dalla l.r. Marche n. 22/2009  non  sembrerebbe
essere del tutto tale per effetto  della  norma  transitoria  di  cui
all'art. 33, comma 19, della l.r. Marche n. 19/2023 per  quanto  essa
contempli la possibilita'  di  un  volume  premiale  inferiore  (+20%
anziche' +40%). 
    4. La questione non appare quindi manifestamente infondata. 
    5.  La  questione  e'  altresi'  rilevante   per   la   decisione
dell'odierno   giudizio   perche'   eliminerebbe,   in   radice,   la
possibilita' di presentare un progetto di recupero  dell'edificio  in
questione innalzando l'altezza da tre a sei piani; unica possibilita'
per sfruttare l'incremento volumetrico (sempre in  deroga)  del  40%,
trattandosi di immobile che non potrebbe altrimenti  essere  ampliato
solamente in orizzontale. 
    Come gia' ricordato  nel  precedente  paragrafo  1,  gli  odierni
ricorrenti contestano proprio il notevole incremento di  altezza  che
ritengono sottragga luce, areazione e visuale amena ai loro  immobili
praticamente tutti collocati fronte mare in  un  contesto  urbano  ad
alta vocazione turistica. 
    6. Per quanto sopra il giudizio va  sospeso  e  va  rimessa  alla
Corte costituzionale la questione di legittimita' dell'art. 1,  comma
1, della l.r. Marche n. 26/2022 e dell'art. 1, comma  1,  della  l.r.
Marche n. 4/2023, che hanno prorogato fino al  31  dicembre  2023  la
validita' del  regime  urbanistico  derogatorio  contenuto  nel  c.d.
«Piano Casa» del territorio regionale. 

 
                              P. Q. M. 
 
    Il Tribunale amministrativo  regionale  per  le  Marche  (Sezione
prima), non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe: 
        dichiara  rilevante  e  non   manifestamente   infondata   la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1,  della
l.r. Marche n. 26/2022 e dell'art. 1, comma 1, della l.r.  Marche  n.
4/2023; 
        sospende  il  presente   giudizio   fino   alla   definizione
dell'incidente di costituzionalita'; 
        ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; 
        ordina che, a cura della segreteria,  la  presente  ordinanza
sia notificata alle parti in causa  ed  al  Presidente  della  Giunta
regionale delle Marche  e  comunicata  al  Presidente  del  consiglio
regionale delle Marche. 
    Cosi' deciso in Ancona nella camera di consiglio  del  giorno  29
aprile 2026 con l'intervento dei magistrati: 
        Concetta Anastasi, Presidente; 
        Gianluca Morri, consigliere, estensore; 
        Fabio Belfiori, primo referendario; 
 
                       Il Presidente: Anastasi 
 
                                                   L'estensore: Morri