Reg. ord. n. 8 del 2026 pubbl. su G.U. del 04/02/2026 n. 5
Ordinanza del Giudice di pace di Milano del 03/11/2025
Tra: C. C. C/ Agenzia delle entrate - Riscossione
Oggetto:
Tributi – Riscossione – Previsione che esclude l'immediata impugnabilità del ruolo/cartella di pagamento, limitandola alle sole ipotesi in cui l'iscrizione a ruolo determini, per il debitore che agisce in giudizio, un pregiudizio per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti pubblici ovvero per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all'art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, oppure per la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione o nell'ambito delle procedure previste dal codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza ovvero in relazione a operazioni di finanziamento da parte di soggetti autorizzati e nell'ambito della cessione dell'azienda – Previsione la quale, per tali ipotesi, richiede che il ricorrente/presunto debitore debba dimostrare l'attualità dei medesimi pregiudizi – Denunciata disciplina che provoca una disparità di trattamento tra i contribuenti che hanno ricevuto la cartella mediante regolare notifica e quelli che, per effetto di errori imputabili all’amministrazione, non l’hanno ricevuta – Legislatore che, operando una rigida descrizione o tipizzazione, determina discriminazioni tra soggetti o esigenze meritevoli di tutela non meno significative, senza alcuna necessità o ragione – Normativa che preclude al contribuente la possibilità di poter adire la giustizia in presenza di errori da parte dell’amministrazione finanziaria, negando il diritto a un equo processo, riservandolo solo ad alcuni privilegiati che si inquadrano in situazioni tipiche – Previsione secondo cui l’impugnazione di un atto non notificato possa avvenire solo unitamente all’impugnazione di un atto successivo regolarmente notificato determinerebbe un’abnorme e ingiustificata disparità anche tra i soggetti del rapporto tributario – Assenza di una giustificazione logico-giuridica per cui l’irregolarità della notifica determini l’impugnabilità di alcuni titoli esecutivi fiscali e non anche della cartella – Sottrazione di quest’ultima al sindacato giurisdizionale e compressione del diritto di difesa del contribuente – Lesione dei principi di effettività, come declinati dal diritto internazionale e dell’Unione europea – Violazione dei principi di uguaglianza e ragionevolezza – Assenza dei requisiti di straordinaria necessità e urgenza – Normativa che va a disciplinare una materia, quale quella della giustizia e dell’accesso alla stessa, riservata al potere normativo del Parlamento, configurando un caso di eccesso nell’esercizio del potere di decretazione d’urgenza – Introduzione nel nostro ordinamento di una utilità a favore esclusivamente della pubblica amministrazione, precludendo il diritto di difesa del contribuente – Lesione del principio del giusto processo – Violazione della tutela giurisdizionale avverso gli atti della pubblica amministrazione – Adozione di misure urgenti in materia di giustizia tributaria a mezzo di un decreto-legge, in assenza di una legge delega – Violazione del principio secondo il quale la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali – Posticipazione dell’accesso del contribuente al giudice che non accelera la riscossione, ma comporta solo l’aumento dei danni derivanti dall’esecuzione fondata su pretese illegittime – Lesione del diritto di difesa – Violazione dei principi di buon andamento e di imparzialità – Contrasto con i principi generali dell’Unione Europea in materia di proporzionalità, effettività e rispetto dello Stato di diritto – Violazione della normativa internazionale interposta la quale sancisce che ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni e a un equo processo – Lesione della coerenza e della certezza dell’ordinamento giuridico che si traduce in una violazione del principio di ragionevolezza.
Norme impugnate:
decreto legislativo
del 21/10/2021
Num. 146
Art. 3
Co. 5
convertito con modificazioni in
legge del 17/12/2021 Num. 215 Co. 5 aggiuntivo del
decreto del Presidente della Repubblica del 29/09/1973 Num. 602 Art. 12 Co. 4 sostituito dal
decreto legislativo del 24/03/2025 Num. 33 Art. 91 Co. 5
legge del 17/12/2021 Num. 215 Co. 5 aggiuntivo del
decreto del Presidente della Repubblica del 29/09/1973 Num. 602 Art. 12 Co. 4 sostituito dal
decreto legislativo del 24/03/2025 Num. 33 Art. 91 Co. 5
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Costituzione Art. 10
Costituzione Art. 11
Costituzione Art. 24
Costituzione Art. 77 Co. 1
Costituzione Art. 77 Co. 2
Costituzione Art. 97
Costituzione Art. 111
Costituzione Art. 113
Costituzione Art. 117 Co. 1
Trattato unione europea Art. 2
Trattato unione europea Art. 3
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea Art. 41
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea Art. 47
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea Art. 52
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 6
Protocollo addizionale alla Convenzione europea diritti dell'uomo Art. 1
direttiva CE del 28/11/2006 Art. 273
direttiva UE del 20/06/2019 Art. 4
direttiva UE del 20/06/2019 Art. 6
direttiva UE del 20/06/2019 Art. 7
Costituzione Art. 10
Costituzione Art. 11
Costituzione Art. 24
Costituzione Art. 77 Co. 1
Costituzione Art. 77 Co. 2
Costituzione Art. 97
Costituzione Art. 111
Costituzione Art. 113
Costituzione Art. 117 Co. 1
Trattato unione europea Art. 2
Trattato unione europea Art. 3
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea Art. 41
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea Art. 47
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea Art. 52
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 6
Protocollo addizionale alla Convenzione europea diritti dell'uomo Art. 1
direttiva CE del 28/11/2006 Art. 273
direttiva UE del 20/06/2019 Art. 4
direttiva UE del 20/06/2019 Art. 6
direttiva UE del 20/06/2019 Art. 7
Testo dell'ordinanza
N. 8 ORDINANZA (Atto di promovimento) 03 novembre 2025
Ordinanza del 3 novembre 2025 del Giudice di pace di Milano nel
procedimento civile promosso da C. C. contro l'Agenzia delle entrate
- Riscossione.
Tributi - Riscossione - Previsione che esclude l'immediata
impugnabilita' del ruolo/cartella di pagamento, limitandola alle
sole ipotesi in cui l'iscrizione a ruolo determini, per il debitore
che agisce in giudizio, un pregiudizio per effetto di quanto
previsto dal codice dei contratti pubblici ovvero per la
riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di
cui all'art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 18 gennaio 2008,
n. 40, oppure per la perdita di un beneficio nei rapporti con la
pubblica amministrazione o nell'ambito delle procedure previste dal
codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza ovvero in relazione
a operazioni di finanziamento da parte di soggetti autorizzati e
nell'ambito della cessione dell'azienda - Previsione la quale, per
tali ipotesi, richiede che il ricorrente/presunto debitore debba
dimostrare l'attualita' dei medesimi pregiudizi.
- Decreto-legge 21 ottobre 2021, n.146, (Misure urgenti in materia
economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze
indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 17
dicembre 2021, n. 215, art. 3-bis, che ha aggiunto il comma 4-bis
all'art. 12 decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre
1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul
reddito), successivamente sostituito dal comma 5 dell'art. 91 del
decreto legislativo 24 marzo 2025, n. 33 (Testo unico in materia di
versamenti e di riscossione).
(GU n. 5 del 04-02-2026)
GIUDICE DI PACE DI MILANO
Sezione I civile
Nel procedimento civile R.G. n. 58041/2021,
Il Giudice di Pace dott. Alberto Bargero a scioglimento della
riserva assunta all'udienza del 12 giugno 2025 nel procedimento in
epigrafe;
promosso da C. C. (codice fiscale...), nato a..., in data...,
residente a..., via..., rappresentato e difeso dagli avvocati
Margherita Kosa e Francesco Musacchio - attore;
contro Agenzia delle entrate Riscossione (codice fiscale n.
13756881002), in persona del Direttore pro-tempore, con sede in viale
dell'Innovazione n. 1/b - 20126 Milano (MI), rappresentato e difeso
dall'avv. Luca Schiavon - convenuta;
vista l'istanza di rimessione alla Corte costituzionale formulata
dalla difesa del ricorrente unitamente all'istanza di riassunzione
del procedimento;
vista altresi' l'istanza di rimessione degli atti alla Corte di
Giustizia dell'Unione europea ex art. 267 del T.F.U.E. depositata in
data 11 giugno 2025.
1. Procedimento principale
1. Esposizione succinta del procedimento.
1. Il sig. C. C., intenzionato ad accedere al procedimento di cui
alla legge n. 3/2012, richiedeva l'accesso agli atti presso l'Agenzia
delle entrate - Riscossione, al fine di potere verificare la propria
situazione debitoria.
2. L'amministrazione finanziaria, in data 27 ottobre 2021,
trasmetteva al contribuente gli estratti ruolo (doc. n. 2 cit.).
3. Sostenendo di avere ricevuto la notifica di alcune cartelle di
pagamento, l'attore, in data..., inoltrava alla convenuta istanza di
annullamento in autotutela in particolare delle seguenti cartelle:
1. cartella n..., del..., per euro..., asseritamente notificata
in data...;
2. cartella n..., del..., per euro..., asseritamente notificata
in data...;
3. cartella n..., del..., per euro..., asseritamente notificata
in data...;
4. cartella n..., del..., per euro..., asseritamente notificata
in data...;
per un totale complessivo di euro... (doc. n. 1 cit.), ritenendo
di conseguenza decaduta l'amministrazione dal diritto di riscuotere
le somme tramite ruolo ed il relativo credito abbondantemente
prescritto (doc. n. 3 cit.).
4. Poiche' l'amministrazione finanziaria non dava riscontro alla
istanza di annullamento, il contribuente, in data 10 novembre 2021,
adiva il Giudice di pace di Milano, impugnando le citate cartelle di
pagamento, per i seguenti motivi:
omessa notifica delle cartelle (nei termini di legge),
conseguente inesistenza e/o nullita' della cartella stesse e del
titolo esecutivo (ruolo);
intervenuta decadenza dal diritto di riscuotere le somme
tramite ruolo ex legge n. 244/2007 e maturata prescrizione dei
crediti (atto di citazione).
5. L'attore, mediante la produzione della certificazione storica
di residenza, provava di non essere stato piu' residente presso
l'indirizzo di notifica.
6. La causa veniva iscritta al R.G. n. 58041/2021.
7. Agenzia delle entrate Riscossione, in data 21 dicembre 2021,
si costituiva in giudizio, eccependo, in via preliminare,
l'inammissibilita' dell'azione (per carenza d'interesse ad agire ex
art. 100 c.p.c.), mentre nel merito richiedeva la conferma delle
cartelle impugnate (comparsa di costituzione).
8. A seguito dei mutamenti normativi - che verranno descritti nel
dettaglio in prosieguo - ritenuti dalla Corte di cassazione
applicabili anche in via retroattiva e, dunque, incidenti sul
presente giudizio, parte attrice ha richiesto che questo Giudice
rimettesse la questione di legittimita' costituzionale della novella
alla Corte costituzionale.
9. Il presente Ufficio, sciogliendo la riserva, con ordinanza del
1° giugno 2023 rimetteva la questione alla Consulta, la quale, con
ordinanza n. 81/2024, pubblicata il 9 maggio 2024, la dichiarava
inammissibile, ritenendo carente la motivazione sulla rilevanza.
10. In particolare, la Corte osservava che non risultavano
adeguati chiarimenti circa la «effettiva validita' o meno delle
notifiche effettuate dall'Agenzia delle entrate Riscossione»,
evidenziando che il giudice rimettente avrebbe dovuto indicare le
concrete modalita' utilizzate per la notificazione delle cartelle,
precisando se le stesse fossero state o meno regolarmente eseguite.
11. Considerato che l'Ecc.ma Corte in detta sede non si e'
pronunciata nel merito e che, con la precedente sentenza n. 190/2023,
ha comunque riconosciuto come la limitazione dell'accesso alla tutela
giurisdizionale incida sui principi costituzionali, affermando
testualmente che:
«Al riguardo questa Corte ritiene innanzitutto opportuno
precisare che l'abuso di quanti approfittano della vulnerabilita' del
sistema - dove spesso l'agente della riscossione, addirittura, non e'
in grado di fornire la prova della regolare notifica - e cosi'
generano un preoccupante contenzioso seriale, non puo' in via
sistematica comprimere il bisogno di tutela «anticipata» dei soggetti
(fossero anche pochi) che legittimamente lo invocano», l'attore
chiedeva e insisteva affinche' la questione fosse nuovamente rimessa
alla Corte costituzionale, al fine di ottenere una pronuncia nel
merito (istanza del 20 maggio 2024).
2. Diritto
1. Il contesto normativo.
12. Successivamente all'introduzione del presente giudizio, il
legislatore, mediante l'art. 3-bis del decreto-legge n. 146/2021,
convertito con modificazioni dalla legge n. 215/2021, ha introdotto
il comma 4-bis, all'art. 12 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 602/1973, segnando un cambio di paradigma nella
disciplina dell'impugnabilita' dell'estratto di ruolo (e delle
cartelle di pagamento che si asseriscono non notificate), a norma del
quale:
«L'estratto di ruolo non e' impugnabile. Il ruolo e la cartella
di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili
di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce
in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un
pregiudizio per:
la partecipazione a una procedura di appalto (ex art. 80,
comma 4, decreto legislativo n. 50/2016);
la riscossione di somme a lui dovute da pubbliche
amministrazioni (ex art. 48-bis, decreto del Presidente della
Repubblica n. 602/1973);
la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica
amministrazione».
13. Inoltre, la Corte di cassazione a Sezioni Unite, con la
sentenza n. 26283 del 6 settembre 2022, ha fornito un chiarimento
fondamentale in merito all'ambito temporale di applicazione del nuovo
comma 4-bis, dell'art. 12, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 602/1973, secondo cui:
«La disposizione di cui all'art. 3-bis del decreto-legge n. 146
del 2021, convertito in legge n. 215 del 2021, che ha inserito il
comma 4-bis nell'art. 12 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 602 del 1973, deve trovare applicazione anche ai giudizi in corso
al momento della sua entrata in vigore, in quanto incide
sull'interesse ad agire, che puo' ben variare nel corso del
processo».
14. La nuova limitazione all'impugnabilita' della cartella non
notificata deve applicarsi quindi anche ai ricorsi gia' pendenti alla
data del 21 dicembre 2021, ossia l'entrata in vigore della legge di
conversione (legge n. 215/2021), per cui, il giudice e' tenuto a
dichiarare l'inammissibilita' del ricorso per difetto sopravvenuto di
interesse nel caso in cui il contribuente non prova il pregiudizio
attuale tra quelli elencati dalla norma.
15. Il decreto legislativo 29 luglio 2024, n. 110 (pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale 7 agosto 2024, n. 184, entrato in vigore il
medesimo giorno) ha modificato, con l'art. 12, comma 1, l'art. 12,
comma 4-bis, del decreto del Presidente della Repubblica n. 602/1973,
introducendo ulteriori ipotesi di impugnabilita' e stabilendo
testualmente il seguente precetto:
«4-bis. L'estratto di ruolo non e' impugnabile. Il ruolo e la
cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono
suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che
agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa
derivargli un pregiudizio:
a. per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti
pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36;
b. per la riscossione di somme allo stesso dovute dai
soggetti pubblici di cui all'art. 1, comma 1, lettera a), del
regolamento di cui al decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze 18 gennaio 2008, n. 40, anche per effetto delle verifiche di
cui all'art. 48-bis del presente decreto;
c. per la perdita di un beneficio nei rapporti con una
pubblica amministrazione;
d. nell'ambito delle procedure previste dal codice della
crisi d'impresa e dell'insolvenza di cui al decreto legislativo 12
gennaio 2019, n. 14;
e. in relazione ad operazioni di finanziamento da parte di
soggetti autorizzati;
f. nell'ambito della cessione dell'azienda, tenuto conto di
quanto previsto dall'art. 14 del decreto legislativo 18 dicembre
1997, n. 472».
16. Il decreto legislativo 24 marzo 2025, n. 33 (pubblicato nel
Supplemento Ordinario n. 8 nella Gazzetta Ufficiale 26 marzo 2025, n.
71, entrato in vigore nella stessa data) ha disposto, con l'art. 241,
comma 1, lett. c), l'abrogazione integrale del precedente
provvedimento, sostituendolo con il nuovo Testo unico in materia di
versamenti e di riscossione (decreto legislativo 24 marzo 2025, n.
33), entrato in vigore il 27 marzo 2025 e aggiornato da ultimo il 16
aprile 2025.
17. La norma inerente al divieto d'impugnabilita' diretta del
ruolo e cartella e' compresa nell'art. 91, comma 5 ed attualmente ha
il seguente tenore:
«5. L'estratto di ruolo non e' impugnabile. Il ruolo e la
cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono
suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che
agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa
derivargli un pregiudizio:
a) per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti
pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36;
b) per la riscossione di somme allo stesso dovute dai
soggetti pubblici di cui all'art. 1, comma 1, lettera a), del
regolamento di cui al decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze 18 gennaio 2008, n. 40, anche per effetto delle verifiche di
cui all'art. 144;
c) per la perdita di un beneficio nei rapporti con una
pubblica amministrazione;
d) nell'ambito delle procedure previste dal codice della
crisi d'impresa e dell'insolvenza di cui al decreto legislativo 12
gennaio 2019, n. 14;
e) in relazione a operazioni di finanziamento da parte di
soggetti autorizzati;
f) nell'ambito della cessione dell'azienda, tenuto conto di
quanto previsto dall'art. 16 del Testo unico delle sanzioni
tributarie amministrative e penali, di cui al decreto legislativo 5
novembre 2024, n. 173».
18. Alla luce dei principi enunciati dalle Sezioni Unite, con la
citata sentenza n. 26283 del 6 settembre 2022, alle cause ancora
pendenti deve applicarsi l'ultima versione della norma e quindi il
comma 5, dell'art. 91 del TU Riscossione, in quanto regolerebbe
l'«interesse ad agire» suscettibile di mutare sino alla definizione
del giudizio.
19. La situazione dell'odierno attore non si rispecchia in
nessuna delle citate tre ipotesi concernenti rapporti qualificati con
la pubblica amministrazione, ma nemmeno in quelle aggiunte con
l'ultima riforma, avendo quest'ultimo necessita' di definire i propri
debiti fiscali, al fine di valutare la possibilita' e l'opportunita'
di accedere alla procedura di composizione delle crisi da
sovraindebitamento (articoli 65 - 86 CCII, che, a seguito della
riforma, assorbiva la legge n. 3/2012) e per non essere tenuto ad
includere (e pagare) debiti fiscali non dovuti (ma iscritti a ruolo).
20. Si precisa che il contribuente non ha avviato alcun
procedimento di sovraindebitamento rientrante nella lett. d), atteso
che, ai sensi degli articoli 65 ss. del decreto legislativo 12
gennaio 2019, n. 14 (Codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza),
tali procedure possono essere instaurate soltanto laddove ricorrano i
presupposti di legge (per es. effettiva situazione di
sovraindebitamento e limiti numerici), mediante la presentazione di
apposita istanza contenente la proposta di piano di versamento dei
debiti.
21. Pertanto, al fine di valutare l'esistenza o meno di una
condizione di sovraindebitamento, e' necessario definire con
precisione la situazione debitoria ed eventualmente predisporre un
piano riferito esclusivamente a somme effettivamente dovute al Fisco,
e non gia' a quelle semplicemente iscritte a ruolo.
22. Diversamente, come spiegato anche dal contribuente, l'avvio
della procedura «al buio», al solo scopo di creare un preteso
«interesse ad impugnare» il ruolo, esporrebbe il debitore al rischio
- ai sensi degli articoli 270, 276, 280, 283 e 344 CCII - di diniego
o revoca dell'omologazione, diniego o perdita dell'esdebitazione e
persino responsabilita' penale.
23. In tali ipotesi, la procedura non potrebbe essere riproposta
sul medesimo debito, venendo meno il requisito della meritevolezza,
ne' potrebbe essere instaurata altra procedura nei cinque anni
successivi, con conseguente definitiva perdita della relativa chance.
24. Le successive pronunce di legittimita', tra le quali la
proposta di definizione ex art. 380-bis c.p.c. del 19 aprile 2025,
relativa al procedimento R.G. n. 2567/2023 promosso proprio
dall'odierno ricorrente e concernente asseriti debiti IVA - hanno
continuato a confermare:
da un lato, il divieto di accesso alla tutela giurisdizionale
anche con riferimento ai giudizi gia' pendenti al momento
dell'entrata in vigore della novella;
dall'altro, l'interpretazione restrittiva delle ipotesi
previste dal legislatore come eccezioni al divieto stesso:
«La suddetta norma e' applicabile ai giudizi in corso come
affermato dal diritto vivente (Cass., Sez. U., 26283/2022), sicche'
il contribuente ha interesse a impugnare una cartella di pagamento
nei soli casi delineati dalla suddetta disciplina, benche'
sopravvenuta (...).
Pertanto, posto che:
la norma citata delinea il contenuto dell'interesse ad
agire in caso di impugnazione dell'estratto di ruolo in caso di
cartella non notificata o invalidamente notificata;
che non ricorrono le ipotesi di cui all'art. 12, comma
4-bis, decreto del Presidente della Repubblica n. 602/1973;
che non vi e' interesse ad agire;
che la mancanza di interesse ad agire e' rilevabile
d'ufficio in ogni stato e grado del processo (Cass. Sez. U, n.
12637/2008);
deve ritenersi, nel caso in esame, l'originario ricorso
inammissibile per difetto di interesse ad agire».
2. Rilevanza della questione.
25. Il ricorrente, sin dal ricorso introduttivo, allegava di
intendere accedere alla procedura di composizione delle crisi da
sovraindebitamento ai sensi degli articoli 65 - 86 del Codice della
Crisi d'Impresa e dell'Insolvenza (decreto legislativo n. 14/2019)
(Direttiva (UE) 2019/1023; Raccomandazione 2014/135/UE; etc...),
quale piccolo imprenditore sovraindebitato.
26. Al fine di valutare l'esistenza o meno della condizione di
accesso al sovraindebitamento, sosteneva di avere necessita di
definire con precisione la situazione debitoria fiscale ed
eventualmente predisporre un piano riferito esclusivamente a somme
effettivamente dovute e non gia' a quelle semplicemente iscritte a
ruolo.
27. Considerato che l'Amministrazione finanziaria non ha inteso
procedere ad alcun annullamento in via di autotutela, si e' reso
necessario adire la tutela giurisdizionale al fine di far valere
l'inesistenza ovvero l'intervenuta prescrizione delle pretese
tributarie azionate dall'Erario (anche alla luce delle statuizioni
delle SSUU n. 19704/2015).
28. Tuttavia, la disciplina ha introdotto limitazioni - come
interpretata dalla Corte di Cassazione a Sezioni Unite con sentenza
n. 26283/2022 e successive - impedisce al contribuente l'accesso al
sindacato giurisdizionale, laddove egli non rientri nelle tassative
ipotesi ivi previste (rapporti con la P.A., in pendenza ed in sede di
procedure del CCII, finanziamenti e cessione di aziende).
29. Pertanto, un soggetto che voglia semplicemente chiarire la
propria posizione debitoria ai fini dell'accesso a una procedura di
composizione della crisi - che rappresenta un diritto garantito dal
diritto UE - si vede negata la possibilita' di tutela
giurisdizionale, anche se le cartelle risultano prescritte o mai
notificate (il divieto riguarda anche cartelle inerenti ad imposte
armonizzate).
30. Rimangono prive di tutela inoltre numerose ulteriori ipotesi,
certamente meritevoli, quali, a titolo meramente esemplificativo -
l'esigenza di impedire l'avvio delle misure cautelari ed esecutive
(fermo amministrativo di veicoli ex art. 86 decreto del Presidente
della Repubblica n. 602/1973; ipoteca legale sugli immobili ex art.
77, decreto del Presidente della Repubblica 602/1973; pignoramento
mobiliare presso il debitore ex articoli 52 e ss. decreto del
Presidente della Repubblica 602/1973; pignoramento immobiliare ex
art. 76 decreto del Presidente della Repubblica n. 602/1973;
pignoramento presso terzi di stipendi, pensioni, conti correnti e
crediti ex art. 72-bis decreto del Presidente della Repubblica n.
602/1973), nonche' situazioni ulteriori quali: l'impossibilita' di
ottenere certificazioni fiscali (ad esempio, DURC fiscale e
certificato di regolarita' tributaria), le segnalazioni all'anagrafe
tributaria con conseguenti accertamenti, i trasferimenti di beni a
terzi con il rischio di dell'azione revocatoria ordinaria ex art.
2901 del codice civile o, nei casi piu' gravi, di configurazione del
reato di sottrazione fraudolenta al pagamento delle imposte ex art.
11, decreto legislativo n. 74/2000, l'opportunita' di valutare
l'acquisizione di beni a vario titolo, l'accettazione di eredita'
senza beneficio d'inventario, l'apertura di conti correnti o
depositi, l'accumulo di liquidita' o beni mobili di valore, etc...
31. E' vero che gli atti successivi all'iscrizione a ruolo -
quali l'intimazione di pagamento, il preavviso di fermo
amministrativo o di iscrizione di ipoteca - sono formalmente
impugnabili, tuttavia, occorre evidenziare che tali atti concedono al
contribuente un termine estremamente ristretto (5 giorni in caso di
esecuzione forzata e trenta giorni in caso di provvedimenti
cautelari) per adempiere, decorso il quale l'Amministrazione e'
legittimata ad avviare immediatamente le procedure esecutive e di
emettere il provvedimento cautelare.
32. In concreto, un simile termine rende pressoche' impossibile
ottenere una tutela giurisdizionale effettiva: nessun organo
giurisdizionale italiano e' in grado di pronunciarsi e adottare
provvedimenti cautelari in un arco temporale cosi' ridotto, entro
cinque giorni, ma realisticamente neanche entro trenta giorni.
33. Ne consegue che la sola possibilita' di impugnare gli atti
successivi non assicura una protezione effettiva al contribuente (e
si sottolinea, vi risultano ulteriori ipotesi meritevoli di tutela).
34. Ad avviso del rimettente inoltre, l'interesse ad agire e'
insito nella valutazione concreta che il giudice deve compiere caso
per caso e non puo' essere rigidamente descritto o tipizzato dal
legislatore, atteso che le ipotesi rilevanti sono numerose e spesso
imprevedibili; diversamente, si rischierebbe di determinare
ingiustificate discriminazioni e di introdurre previsioni
irragionevoli.
35. Pertanto, c'e' il dubbio che la norma si traduca in una
limitazione discriminatoria ed irragionevole del diritto alla tutela
giurisdizionale.
36. Il giudice ritiene che la definizione della presente
controversia presupponga la verifica della legittimita'
costituzionale delle disposizioni normative invocate; la questione
non appare manifestamente infondata ne' manifestamente irrilevante ai
fini della decisione, imponendosi pertanto la rimessione della stessa
alla Corte costituzionale.
37. In particolare, applicando la norma, la domanda del
contribuente sarebbe destinata ad essere dichiarata inammissibile,
perche' si tratta di impugnativa diretta (del ruolo e) delle cartelle
non validamente notificate, al di fuori delle ipotesi previste dal
comma 5, art. 91 TU.
38. Se, invece, la norma introdotta con la novella dovesse essere
ritenuta costituzionalmente illegittima, nella parte in cui limita
l'impugnabilita' «diretta» alle sole ipotesi da essa previste e
dunque venisse disapplicata, il ricorso del contribuente dovrebbe
essere accolto.
39. Infatti, le cartelle di pagamento impugnate risultano
notificate ad un indirizzo diverso da quello di residenza del
contribuente - dalla quale egli risulta trasferito, e, in presenza di
notifiche nulle e/o inesistenti, l'asserito debito fiscale
risulterebbe prescritto.
40. In particolare, parte attrice, rispetto alle notifiche delle
cartelle impugnate, produceva certificato storico di residenza da cui
si evinceva che il sig. C. C.:
fino al... il contribuente e' stato residente in..., n...;
dal... al... ha avuto residenza in..., via... n...;
dal... ed attualmente risiede in..., via... n...
41. Sulla base delle citate circostanze si evidenzia come le
notifiche delle cartelle impugnate fossero nulle e/o inesistenti e
precisamente:
1. La cartella di pagamento n... non risulta essere stata
ritualmente notificata.
L'Amministrazione resistente ha prodotto documentazione relativa
a due tentativi di notifica:
tentativo del..., presso l'indirizzo di... n..., ai sensi
dell'art. 140 c.p.c.
Tuttavia, dal certificato storico di residenza emerge che, alla
data del..., il sig. C. era residente in..., via... n..., e non
presso l'indirizzo di... n... Inoltre, la notificazione e' comunque
affetta da nullita', non essendo stata data prova della spedizione
della raccomandata informativa prevista dal citato art. 140 c.p.c.;
tentativo del..., sempre presso l'indirizzo di... n..., questa
volta ai sensi dell'art. 143 c.p.c. Anche tale notificazione deve
qualificarsi come inesistente, poiche', alla data indicata, il
contribuente risultava residente in via... n... e non all'indirizzo
utilizzato dall'amministrazione.
Ne consegue che la cartella di pagamento sopra indicata non
risulta essere stata mai notificata in alcun modo.
Le notificazioni tentate ex articoli 140 e 143 c.p.c. risultano
effettuate presso un indirizzo del tutto estraneo al contribuente e,
pertanto, devono qualificarsi come giuridicamente inesistenti.
2 - La cartella di pagamento n... non risulta essere stata
ritualmente notificata.
L'amministrazione resistente ha prodotto un avviso di ricevimento
del..., da quale risulta una consegna al portiere dello stabile sito
in..., piazza... n... risultava residente in... via..., n..., e non
presso l'indirizzo di... n...
Ne consegue che l'indirizzo utilizzato per la notificazione non
era in alcun modo riferibile al sig. C. e che la notificazione deve
ritenersi giuridicamente inesistente.
Si rileva, altresi', che la consegna al portiere, ai sensi
dell'art. 139, comma 2, c.p.c., avrebbe richiesto l'invio della
raccomandata informativa al destinatario; anche tale adempimento
risulta omesso.
3 - La cartella di pagamento n... non risulta essere stata
ritualmente notificata.
Anche in questo caso la notificazione deve ritenersi inesistente,
per le stesse ragioni gia' evidenziate in relazione alla cartella di
cui al punto che precede.
4 - La cartella di pagamento n... non risulta essere stata
ritualmente notificata.
Per tale cartella, l'amministrazione ha prodotto un atto di
notificazione eseguito in data..., ai sensi dell'art. 143 c.p.c.,
presso l'indirizzo di..., n...
Tuttavia, dal certificato storico di residenza risulta che, a
tale data, il contribuente era residente in..., via... n..., con la
conseguenza che anche tale notificazione deve qualificarsi come
inesistente.
Si ritiene quindi che nessuna delle quattro cartelle impugnate
risulta essere stata validamente notificata al contribuente e ne
consegue che Agenzia della riscossione e' incorsa in decadenza e che
la pretesa impositiva azionata deve ritenersi prescritta.
42. Per i motivi esposti, parte attrice, con istanza depositata
in data 20 maggio 2024, riportandosi ai motivi sollevati con la
precedente istanza del 23 gennaio 2023, ha chiesto che la questione
di legittimita' costituzionale venisse rimessa alla Corte
costituzionale, deducendo la violazione degli articoli 3, 24, 97,
111, 110 e 113 della Carta costituzionale, nonche' del diritto
europeo e CEDU e quindi degli articoli 10, 11 e 117 della Carta.
43. La parte convenuta, pubblica amministrazione, si e' opposta
all'istanza, insistendo affinche' la questione venisse dichiarata
inammissibile.
3. La non manifesta infondatezza.
La questione sollevata appare rilevante e non manifestamente
infondata in ordine ai seguenti punti:
3.1 Possibile violazione degli articoli 3 e 24 della
Costituzione.
44. Un primo dubbio che riguarda la disposizione impugnata
(attualmente, il comma 5, dell'art. 91, del decreto legislativo 24
marzo 2025, n. 33) e' quello relativo alla compatibilita' della
stessa con i principi desumibili dagli articoli 3 e 24 della
Costituzione, tenuto conto che l'impianto della norma tipicizza le
ipotesi in cui e' ammessa l'impugnazione del ruolo, limitandola a:
tre, concernenti rapporti qualificati con la pubblica
amministrazione;
in pendenza ed in sede di procedure del CCII;
finanziamenti da parte di soggetti autorizzati o a quella delle
cessioni d'aziende.
Cosi' come formulato, la norma si porrebbe in contrasto sia con
il diritto di difesa del contribuente sancito dall'art. 24, sia con i
principi di eguaglianza e ragionevolezza, affermati dall'art. 3 della
Carta fondamentale.
45. In primo luogo, occorre evidenziare che la cartella di
pagamento, quale esternazione del ruolo, costituisce atto
espressamente impugnabile ai sensi dell'art. 19, del decreto
legislativo n. 546/1992, entro il termine decadenziale di sessanta
giorni, in qualunque ipotesi (anche non qualificata) e da parte di
qualsiasi categoria di contribuente.
Le Sezioni Unite hanno affermato che «in linea generale i termini
di impugnazione di un atto non possono che decorrere dalla (valida)
notificazione dell'atto medesimo e che, pertanto, il destinatario
dell'atto ha l'interesse (e il diritto) di provocare la verifica
della validita' della notifica dell'atto del quale egli non sia
venuto a conoscenza in termini per l'impugnazione a causa di anomalie
di tale notifica» (Cass., SS.UU., n. 19704/2015).
La giurisprudenza di legittimita' riconosce, inoltre, l'autonoma
ed immediata impugnabilita' di qualsiasi atto che porti
legittimamente a conoscenza del contribuente una ben individuata
pretesa tributaria, prescindendo dal fatto che esso sia stato
notificato in forma rituale o direttamente rivolto al contribuente in
veste autoritativa.
Tale orientamento supera, di fatto, la concezione strettamente
recettizia dell'atto amministrativo, secondo cui l'impugnabilita'
sarebbe subordinata esclusivamente alla sua notifica.
Ne discende che, se da un lato non e' sufficiente la mera «piena
conoscenza» dell'atto ai fini della decorrenza dei termini di
impugnazione (che richiedono una comunicazione effettuata nelle forme
di legge), dall'altro, tale circostanza, non puo' impedire in radice
l'impugnabilita' dell'atto stesso, bensi' rileva soltanto in ordine
alla decorrenza dei relativi termini, in danno del contribuente e la
distinzione e' chiaramente tracciata dalla giurisprudenza di
legittimita'.
Pertanto, appare ravvisabile una ingiusta e illegittima
disparita' di trattamento tra i contribuenti che hanno ricevuto la
cartella mediante regolare notifica e quelli che, per effetto di
errori imputabili all'Amministrazione, non l'hanno ricevuta.
La cartella, infatti, viene emessa nei confronti di tutti i
contribuenti (sia a carico di quelli che hanno ricevuto, sia quelli
che non hanno ricevuto regolare notifica), ma coloro per i quali la
notifica e' stata eseguita in modo irregolare si vedono negato il
diritto di impugnare l'atto impositivo, salvo che ricadano in ipotesi
tipizzate o che ricevano - regolarmente - un successivo atto ancor
piu' lesivo.
L'irregolare notifica, in quanto evento non imputabile al
contribuente, non puo' costituire un criterio discriminatorio ed
irragionevole per impedire l'impugnabilita' di un atto impositivo:
essa puo', al piu', determinare uno slittamento del termine di
decadenza per proporre ricorso, ma non certo precludere in assoluto
l'accesso alla tutela giurisdizionale.
Non si tratta, dunque, di introdurre una tutela anticipata,
bensi' di evitare che venga impedita la tutela nel momento
fisiologico, ossia entro sessanta giorni dalla conoscenza dell'atto
(che equivale alla notifica).
46. Inoltre, la rigida descrizione o tipizzazione operata dal
legislatore, considerato che le ipotesi rilevanti sono numerose e
spesso imprevedibili, determina inevitabilmente discriminazioni tra
soggetti o esigenze meritevoli di tutela non meno significative,
senza alcuna ragione, necessita' o giustificazione.
Si ribadisce, rimangono prive di tutela numerose ulteriori
ipotesi, quali, a titolo meramente esemplificativo, l'esigenza di
impedire l'avvio delle misure cautelari ed esecutive (fermo
amministrativo di veicoli ex art. 86 decreto del Presidente della
Repubblica n. 602/1973; ipoteca legale sugli immobili ex art. 77
decreto del Presidente della Repubblica n. 602/1973; pignoramento
mobiliare presso il debitore ex articoli 52 e ss. decreto del
Presidente della Repubblica n. 602/1973; pignoramento immobiliare ex
art. 76 decreto del Presidente della Repubblica n. 602/1973;
pignoramento presso terzi di stipendi, pensioni, conti correnti e
crediti ex art. 72-bis, decreto del Presidente della Repubblica n.
602/1973), nonche' situazioni ulteriori quali: l'impossibilita' di
ottenere certificazioni fiscali (ad esempio, DURC fiscale e
certificato di regolarita' tributaria), le segnalazioni all'anagrafe
tributaria con conseguenti accertamenti, i trasferimenti di beni a
terzi con il rischio di dell'azione revocatoria ordinaria ex art.
2901 del codice civile o, nei casi piu' gravi, di configurazione del
reato di sottrazione fraudolenta al pagamento delle imposte ex art.
11, decreto legislativo n. 74/2000, l'opportunita' di valutare
l'acquisizione di beni a vario titolo, l'accettazione di eredita'
senza beneficio d'inventario, l'apertura di conti correnti o
depositi, l'accumulo di liquidita' o beni mobili di valore.
E' vero che gli atti successivi all'iscrizione a ruolo - quali
l'intimazione di pagamento, il preavviso di fermo amministrativo o
l'iscrizione di ipoteca - sono formalmente impugnabili, tuttavia,
occorre evidenziare che tali atti concedono al contribuente un
termine estremamente ristretto (5 giorni in caso di esecuzione
forzata e 30 gg in caso di provvedimenti cautelari) per adempiere,
decorso il quale l'Amministrazione e' legittimata ad avviare
immediatamente le procedure esecutive e di emettere il provvedimento
cautelare.
In concreto, un simile termine rende pressoche' impossibile
ottenere una tutela giurisdizionale effettiva: nessun organo
giurisdizionale italiano e' in grado di pronunciarsi e adottare
provvedimenti cautelari in un arco temporale cosi' ridotto, ne'
entro cinque giorni, ne' realisticamente entro trenta.
Ne consegue che la sola possibilita' di impugnare gli atti
successivi non assicura una protezione effettiva al contribuente e
comunque, anche al di fuori di imminenti atti di esecuzione o
cautelari, vi sono situazione che esigono tutela.
In considerazione di quanto sopra, e soprattutto per impulso
della presente Ecc.ma Corte, il legislatore, negli anni successivi
all'introduzione della limitazione, ha progressivamente ampliato le
ipotesi di impugnazione, riconoscendone la meritevolezza.
Tuttavia, proprio perche' tali situazioni sono per loro natura
imprevedibili e facilmente mutabili, il relativo principio di diritto
esige che la valutazione resti rimessa al giudice caso per caso;
diversamente, l'ingiusta differenza di trattamento tra situazioni
egualmente meritevoli risulta inevitabile.
La nuova disciplina, attenendosi al dettato normativo,
precluderebbe al contribuente la possibilita' di poter liberamente
adire la Giustizia in presenza di errori da parte
dell'Amministrazione finanziaria e quindi nega il diritto di tutti
«ad un equo processo», riservandolo solo ad alcuni privilegiati che
si inquadrano in situazioni tipiche.
47. La previsione secondo cui l'impugnazione di un atto non
notificato possa avvenire soltanto unitamente all'impugnazione di un
atto successivo regolarmente notificato determinerebbe un'abnorme ed
ingiustificata disparita' anche tra i soggetti del rapporto
tributario.
E' infatti da considerare che, mentre le notifiche degli atti
processuali vengono immediatamente vagliate dal giudice e, se
invalide o intempestive, non producono alcun effetto in danno del
destinatario, con riguardo agli atti impositivi l'invalidita' della
notifica ha come unico effetto immediato non gia' l'intervento
correttivo del giudice, bensi' l'impossibilita' per il contribuente
di conoscere l'atto e, quindi, di attivare il controllo
giurisdizionale sul medesimo.
Ne consegue che il procedimento di imposizione e riscossione
promosso dall'Amministrazione non viene interrotto, ma anzi prosegue
«fluidamente», in mancanza di contestazioni, fino a giungere
all'esecuzione forzata, senza che il contribuente abbia mai avuto
modo di esercitare il proprio diritto di difesa mediante
impugnazione.
Tale conseguenza, si sottolinea, non e' imputabile al
contribuente, ma dipende esclusivamente dall'invalidita' delle
notifiche, la cui regolarita' ricade integralmente nella
responsabilita' dell'Amministrazione, la quale ne determina tempi,
modalita' (quali nominativi e recapiti da indicare) e ne valuta
l'esito, decidendo se riprendere o meno il procedimento
notificatorio.
In questo quadro, la possibilita' per il contribuente di
accedere, tramite il c.d. estratto di ruolo, alle iscrizioni a
proprio carico e alla eventuale emissione di cartelle dovrebbe
costituire un rimedio effettivo soltanto se la conoscenza dell'atto
cosi' acquisita ne consentisse l'immediata impugnazione.
Diversamente, negare tale possibilita' al contribuente - gia' privato
della conoscenza dell'atto per effetto di una notifica invalida
imputabile all'Amministrazione - e subordinare l'accesso alla tutela
giurisdizionale alla futura notifica di un ulteriore atto da parte
della stessa Amministrazione, comporta un aggravio del pregiudizio e
rimette di fatto la sorte del diritto di difesa alle determinazioni
discrezionali dell'ente impositore.
Tale impostazione e' irragionevole, perche':
non sempre e' previsto un atto successivo prima dell'esecuzione
forzata basata sul ruolo;
l'iniziativa processuale del contribuente dipenderebbe
integralmente dai tempi e dalle modalita' della notifica decisi
dall'Amministrazione;
nel frattempo, il contribuente subisce l'iscrizione nei
registri dei debitori soggetti a esecuzione coattiva e i relativi
effetti pregiudizievoli, fino all'eventuale completamento
dell'esecuzione senza alcuna possibilita' di difesa preventiva.
In definitiva, l'eventuale rimedio risarcitorio nei confronti
dell'Amministrazione non puo' ritenersi equipollente a un accesso
diretto ed effettivo alla giustizia, come imposto dall'art. 24 della
Costituzione, dall'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali
dell'UE e dall'art. 6 CEDU.
48. Si evidenzia altresi' una ulteriore palese discriminazione:
il ruolo e la cartella di pagamento irregolarmente notificati
risultano, secondo l'attuale previsione normativa, non autonomamente
impugnabili, mentre qualsiasi altro titolo esecutivo fiscale non
regolarmente notificato, quale l'avviso di accertamento o
l'ingiunzione fiscale ex R.D. n. 639/1910, puo' invece essere
contestato dinanzi al giudice.
Tale disparita' di trattamento appare incomprensibile,
irragionevole e intrinsecamente discriminatoria, posto che tutti gli
atti richiamati hanno natura impositiva ed esecutiva, incidono
direttamente sulla sfera patrimoniale del contribuente e
costituiscono titolo per la riscossione coattiva.
Non vi risulta, pertanto, alcuna giustificazione logico-giuridica
per cui l'irregolarita' della notifica determini l'impugnabilita'
degli uni e non anche della cartella, con la conseguenza di sottrarre
proprio quest'ultima al sindacato giurisdizionale e di comprimere il
diritto di difesa del contribuente, in violazione degli articoli 3 e
24 della Costituzione, nonche' dei principi di effettivita' sanciti
dall'art. 47 CDFUE e dall'art. 6 CEDU.
49. Il diritto alla difesa costituzionalmente garantito non puo'
essere compromesso e peggio ancora in maniera discriminante, per far
fronte a un incremento del contenzioso ed al pari non puo'
giustificarsi una compressione del diritto alla tutela
giurisdizionale posticipando la possibilita' di accesso ad essa in un
determinato momento successivo in cui e' possibile che alcuni effetti
lesivi dell'atto si siano gia' prodotti.
La previsione normativa discrimina e limita l'esercizio di
diritti e liberta' fondamentali in modo sproporzionato e
irragionevole, poiche' l'asserita finalita' della disposizione
potrebbe essere agevolmente perseguita mediante altri strumenti
legali, senza sacrificare i principi propri dello Stato di diritto.
L'asserito rischio di un accesso abusivo alla giustizia puo'
essere agevolmente contrastato mediante gli strumenti gia' previsti
dall'ordinamento, quali la condanna alle spese e la condanna per lite
temeraria.
E' certamente possibile inoltre attribuire all'Amministrazione
finanziaria strumenti idonei a rimediare ai propri errori, ad esempio
imponendo al contribuente la presentazione di una preventiva istanza
in autotutela, mediazione o ricorso amministrativo, che sospenderebbe
gli effetti pregiudizievoli del debito.
Diverso e', invece, chiudere le porte dei tribunali soltanto ad
alcuni cittadini, senza che essi abbiano alcuna colpa o abbiano agito
per ragioni futili: cio' si traduce in una misura irragionevole e
sproporzionata, lesiva del giusto processo.
La questione, infatti, mette in luce l'irragionevolezza della
compressione dei diritti e la discriminazione operata dal
legislatore, priva di qualsivoglia necessita', in quanto esistono
innumerevoli soluzioni alternative e non dannose.
Non si tratta, dunque, di una critica a scelte politiche, bensi'
della denuncia della intrinseca irragionevolezza della norma.
3.2 Possibile violazione dell'art. 77, comma 1° e 2°, della
Costituzione.
50. Altro dubbio sorge in ordine alla compatibilita' dell'art.
3-bis con i principi sanciti dall'art. 77 della Costituzione.
Il divieto d'impugnazione diretta e' stato introdotto nel nostro
ordinamento dall'art. 3-bis del decreto-legge n. 146/2021, promulgata
in assenza del requisito di specifica necessita' e urgenza.
La circostanza secondo cui la previsione ora risulta trasfusa nel
decreto legislativo 24 marzo 2025, n. 33 (emanato dal Governo, in
attuazione della legge delega conferita dal Parlamento con la legge
n. 111 del 23 luglio 2023), finalizzata al riordino organico delle
disposizioni del sistema tributario, attraverso la redazione di testi
unici, tra cui appunto quello della riscossione, non e' di certo
idonea a sanare possibili violazioni dell'art. 77.
Nella fattispecie de qua il Governo, senza delegazione delle
Camere, ha emanato il decreto-legge n. 146/2021 senza alcuna legge
delega.
La delega conferita al Governo era limitata all'ambito della
riforma fiscale e non della giustizia tributaria.
L'iter che ha condotto alla pubblicazione dell'art. 3-bis pare
contrastare con le citate norme costituzionali e lo stesso preambolo
di cui al decreto-legge n. 146/2021 non contiene alcuna
specificazione in che cosa consisterebbe la straordinarieta' e
l'urgenza delle esigenze in materia fiscale e pertanto non sono
indicati e precisati i motivi di straordinaria necessita' ed urgenza
per un intervento normativo come quello adottato.
51. Orbene, la questione sollevata apparirebbe fondata ove si
contesta che:
l'art. 3-bis della legge n. 215/2021 e' manifestamente
illegittimo per contrasto con l'art. 77, comma 1, della Costituzione,
non essendo soddisfatti i requisiti della straordinaria necessita' e
urgenza;
in ogni caso, l'art. 3-bis risulta manifestamente illegittimo
anche per contrasto con l'art. 77, comma 2, della Costituzione, in
via mediata, poiche' - in assenza dei presupposti di necessita' e
urgenza - disciplina una materia, quale quella della giustizia e
dell'accesso alla stessa, riservata al potere normativo del
Parlamento, configurando cosi' un caso manifesto di eccesso
nell'esercizio del potere di decretazione d'urgenza e,
conseguentemente, un possibile conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato.
3.3 Possibile violazione degli articoli 111 e 113 della
Costituzione.
52. Suscita interesse la sollevata violazione degli articoli 111
e 113 della Costituzione della norma in questione ove il principio
del giusto processo verrebbe minato ed il diritto di difesa del
contribuente compresso. L'art. 111 della Costituzione, nel postulare
il principio giusto processo sancisce che giudizio deve svolgersi in
condizioni di parita' mentre l'art. 113 della Costituzione
espressamente recita: «Contro gli atti della pubblica amministrazione
e' sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli
interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria e
amministrativa».
Ebbene la norma impugnata ha pertanto introdotto nell'ordinamento
una utilita' solo ed esclusivamente a favore della PA ed ha precluso
il diritto di difesa del contribuente, restringendolo a soli casi
tassativi, la maggior parte sempre ad esclusivo appannaggio della
P.A.
E' evidenziare che il divieto di impugnazione dell'estratto di
ruolo, introdotto con l'art. 3-bis, nel comprimere il diritto di
difesa costringe il contribuente a trascinarsi una situazione
debitoria nonostante la stessa sia illegittima, errata e/o
prescritta.
3.4 Possibile violazione dell'art. 117 della Costituzione.
53. Il ricorso alla decretazione d'urgenza per la riforma della
giustizia tributaria con l'introduzione del comma 4-bis, all'art. 12
del decreto del Presidente della Repubblica n. 602/1973, appare aver
violato anche il principio sancito dall'art. 117 ove e' imposto che:
«La potesta' legislativa e' esercitata dallo Stato e dalle Regioni
nel rispetto della Costituzione, nonche' dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali».
Come gia' articolato al precedente punto, sorgono dubbi in ordine
alla adozione di misure urgenti di giustizia tributaria in assenza di
legge delega a mezzo di decreto-legge.
- L'art. 3-bis, adottato probabilmente con eccessiva fretta e
senza l'iter costituzionalmente previsto, ha compresso eccessivamente
la posizione dei contribuenti anche in considerazione della crisi
pandemica che li ha coinvolti e della ripresa delle attivita' di
riscossione.
Da tutto cio' consegue che il comma 4-bis aggiunto all'art. 12
del citato decreto del Presidente della Repubblica n. 602/1973 appare
illegittimo per essere stato introdotto incostituzionalmente a mezzo
decretazione d'urgenza.
3.5 Possibile violazione dell'art. 97, comma 1 della Costituzione.
54. Per altro verso, la possibilita' che il contribuente faccia
valere immediatamente le proprie ragioni in relazione ad un atto non
validamente notificatogli, senza dover attendere la notifica di un
atto successivo, che potrebbe anch'esso risultare viziato - e'
strettamente funzionale al buon andamento della pubblica
amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione.
Cio', infatti, contribuisce ad evitare i costi di procedure
esecutive illegittimamente instaurate, la produzione e l'aggravamento
di danni risarcibili al contribuente e i rischi di decadenza per
l'Amministrazione derivanti da ripetute notifiche non andate a buon
fine.
55. Ne' puo' ritenersi che la riconosciuta impugnabilita' del
ruolo o della cartella non validamente notificati, dei quali il
contribuente sia comunque venuto a conoscenza tramite l'estratto di
ruolo, esponga a concreti rischi di dilatazione del contenzioso o di
rallentamento dell'azione di riscossione, come talvolta paventato.
L'impugnazione della cartella per mancanza di valida notifica, se
proposta non unitamente ad un atto successivo, non genera infatti
aggravio: essa sarebbe comunque proposta al momento della notifica
dell'atto successivo, mentre la proposizione anticipata puo' semmai
produrre un effetto deflattivo, evitando l'emissione, la notifica e
la conseguente impugnazione dell'atto successivo.
56. Tanto premesso, e' indubbio che anche un eventuale - e in
ogni caso modesto - incremento del contenzioso non puo' giustificare
la compressione del diritto costituzionale alla tutela
giurisdizionale, ne' il posticipo del momento in cui il contribuente
puo' esercitare tale diritto, con il rischio che effetti lesivi
dell'atto si producano senza rimedio.
Infine, va escluso che l'impugnabilita' di un atto recante una
ben definita pretesa tributaria possa determinare un rallentamento
dell'azione di prelievo diverso da quello fisiologico e legittimo
derivante dal controllo giurisdizionale di legalita'.
Posticipare l'accesso del contribuente al giudice non accelera
infatti la riscossione, ma comporta soltanto l'aumento dei danni
derivanti dall'eventuale esecuzione fondata su pretese illegittime,
in violazione non solo del diritto di difesa (art. 24 della
Costituzione), ma anche del principio di buon andamento e
imparzialita' dell'amministrazione sancito dall'art. 97 della
Costituzione.
3.6 Possibile violazione degli articoli 10, 11, 117 della
Costituzione.
57. Considerato che si nutrono dubbi circa la compatibilita'
della previsione con il diritto dell'Unione europea e con la CEDU,
deve rilevarsi che, per riflesso, essa potrebbe determinare una
violazione anche degli articoli 10, 11 e 117 della Costituzione, che
impongono il rispetto degli obblighi internazionali e del diritto
europeo.
58. Preliminarmente, il giudice osserva che la presente
controversia rientra nell'ambito di applicazione del diritto
dell'Unione europea, ai sensi dell'art. 51, par. 1, della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), in quanto le
disposizioni nazionali oggetto di scrutinio incidono direttamente e/o
indirettamente anche su situazioni disciplinate da norme dell'Unione
e, in particolare:
sulla disciplina dell'imposta sul valore aggiunto (IVA),
tributo armonizzato dalla Direttiva 2006/112/CE, il cui accertamento
e riscossione devono rispettare i diritti fondamentali sanciti
dall'ordinamento UE;
sull'accesso a procedure di ristrutturazione e liberazione dai
debiti, come previsto dalla Direttiva (UE) 2019/1023 (c.d. Direttiva
«Ristrutturazione e seconda possibilita'»).
59. Ne consegue che trovano piena applicazione nel caso di specie
i diritti garantiti dalla Carta e precisamente:
1. l'art. 47 CDFUE, che sancisce il diritto a un ricorso
effettivo dinanzi a un giudice imparziale;
2. l'art. 41 CDFUE, che riconosce il diritto a una buona
amministrazione (ascolto, motivazione, accesso agli atti);
3. l'art. 52 CDFUE, che impone il rispetto del principio di
proporzionalita' per ogni limitazione ai diritti riconosciuti dalla
Carta;
4. i principi generali dell'Unione in materia di effettivita'
della tutela giurisdizionale, bilanciamento tra interessi pubblici e
diritti fondamentali e non in ultimo il diritto alla «seconda
occasione» del debitore onesto.
60. La normativa nazionale attualmente in vigore ed applicabile
al caso in esame (comma 5, dell'art. 91, del decreto legislativo 24
marzo 2025, n. 33 - «Testo unico in materia di versamenti e di
riscossione», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 71 del 26 marzo
2025 - Supplemento Ordinario n. 8, in vigore dal 27 marzo 2025)
prevede una limitazione all'accesso al giudice, stabilendo che il
contribuente non possa impugnare direttamente una cartella di
pagamento non notificata, se non nei casi tassativamente previsti,
lasciando senza tutela giurisdizionale, come nel caso dell'odierno
contribuente, numerose ipotesi meritevoli di tutela.
61. Tale preclusione, che si applica a tutti gli altri casi non
tassativamente elencati nella norma (giuste sentenze della Suprema
Corte italiana), impedisce ogni forma di tutela giurisdizionale anche
quando il contribuente intenda far valere l'intervenuta prescrizione
o l'inesistenza giuridica del debito, incluse le ipotesi di crediti
relativi a tributi armonizzati (come l'IVA).
62. Ne deriva una violazione del diritto a un ricorso effettivo
garantito dall'art. 47 CDFUE e dal principio di effettivita'
elaborato dalla CGUE (v. CGUE, C-279/09 DEB; C-199/11 Otis; C-73/16
Puškar).
63. Inoltre, la norma si pone in contrasto con l'art. 273 della
Direttiva 2006/112/CE, che consente agli Stati membri di stabilire
obblighi procedurali per garantire l'esatta riscossione dell'IVA solo
se proporzionati e se non compromettono la riscossione effettiva e i
diritti del contribuente (v. CGUE, C-131/13 Italmoda; C-276/14 Gmina
Wroclaw; C-482/18 C.F.).
64. La violazione si estende anche all'art. 41 CDFUE, in quanto:
viene negato il diritto a essere ascoltato, non essendo
previsto un contraddittorio effettivo con l'amministrazione;
manca un obbligo di motivazione da parte dell'amministrazione
nel caso di rigetto dell'istanza del contribuente;
e' esclusa qualsiasi risposta espressa a fronte di un'istanza
anche fondata, frustrando la possibilita' di esercitare diritti e
difese in modo effettivo;
le situazioni debitorie fiscali, magari illegittime ed ingiuste
o non piu' esigibili presuppongono successive azioni esecutive,
cautelari, di riscossione inutili, in cui l'amministrazione
investira' risorse (che mediante una immediata definizione ad
iniziativa del contribuente potrebbe evitare).
65. Ai fini della presente valutazione, assume rilievo anche
l'art. 2 del Trattato sull'Unione europea, secondo cui l'Unione si
fonda sui valori del rispetto della dignita' umana, della liberta',
della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del
rispetto dei diritti umani, comuni agli Stati membri in una societa'
improntata a pluralismo, tolleranza, giustizia e solidarieta'. Tali
valori sono indissolubilmente connessi con quanto previsto dall'art.
3, par. 2, TUE, in forza del quale l'Unione garantisce ai suoi
cittadini uno spazio di liberta', sicurezza e giustizia, in cui sia
assicurato il rispetto dei diritti e delle garanzie procedurali
fondamentali, anche nell'ambito delle relazioni tra privati e
pubblica amministrazione.
66. Tali valori non hanno mera valenza programmatica, ma
costituiscono principi fondamentali e vincolanti dell'ordinamento
dell'Unione, cui deve conformarsi anche l'azione normativa e
amministrativa degli Stati membri nell'attuazione del diritto
dell'Unione. In particolare, il principio dello Stato di diritto,
come costantemente affermato dalla Corte di Giustizia (v. ex multis,
CGUE, C64/16 Associação Sindical dos Juizes Portugueses, C-619/18
Commissione c. Polonia), comporta che ogni soggetto debba poter
accedere a un rimedio effettivo dinanzi a un giudice imparziale, e
che nessuna autorita' pubblica possa sottrarsi al controllo di
legalita' delle proprie pretese.
67. La normativa italiana censurata, precludendo in radice
l'accesso al giudice anche quando si tratti di debiti inesistenti o
prescritti - e, in particolare, in assenza di strumenti alternativi
proporzionati e garantiti - compromette il rispetto di questo
principio strutturale, poiche' impedisce il controllo di legalita'
dell'azione esattiva e vanifica le condizioni minime per l'esercizio
dei diritti individuali in materia tributaria.
68. Ne deriva che i valori dello Stato di diritto e della
giustizia accessibile, sanciti dagli articoli 2 e 3, par. 2, TUE,
costituiscono criteri interpretativi e limiti sostanziali per le
normative interne, imponendo un'interpretazione conforme ai diritti
fondamentali riconosciuti dalla Carta e, in caso di contrasto, la
disapplicazione o rimessione alla Corte di Giustizia delle norme
interne incompatibili.
69. Il legislatore italiano ha motivato tale preclusione con
l'esigenza di evitare un sovraccarico di contenziosi legati a
cartelle ormai datate, a volte abusando della vulnerabilita' del
sistema di riscossione.
Tuttavia, questa finalita' non giustifica, alla luce dell'art. 52
CDFUE, una compressione indiscriminata e automatica del diritto di
difesa, soprattutto perche':
a. esistono strumenti alternativi meno lesivi, come un obbligo
di preventivo ricorso amministrativo o istanza in autotutela, con
risposta espressa o un sistema di silenzio-assenso;
b. le sanzioni per lite temeraria (art. 96 c.p.c.) gia'
scoraggiano abusi processuali;
c. l'esclusione del controllo giudiziale favorisce l'avvio di
procedure esecutive e cautelari illegittime, con spreco di risorse
pubbliche e lesione dei diritti dei cittadini.
70. L'effetto sistemico della norma nazionale e' dunque quello
di:
a. impedire al contribuente l'esercizio del diritto di difesa,
l'accesso alla tutela giurisdizionale, giusto ed effettivo processo,
l'accertamento della propria reale posizione debitoria (condizione
necessaria anche per l'accesso alle procedure di composizione della
crisi), creando una situazione discriminatoria ingiustificata;
b. frustrare l'accesso effettivo alle procedure di
sovraindebitamento previste dalla Direttiva (UE) 2019/1023 (sul punto
si chiarisce che la tutela e' ammessa esclusivamente nell'ambito di
un procedimento di crisi gia' instaurato, e non anche ai fini della
preventiva valutazione dei presupposti di accesso o per consentire
all'istante di predisporre correttamente ed opportunamente l'istanza
ed il relativo piano di rientro);
c. pregiudicare la riscossione razionale dei tributi (anche
armonizzati) e il buon andamento dell'amministrazione.
71. La stessa Corte costituzionale italiana, con sentenza n.
190/2023 (punto 12), seppur dichiarando inammissibile la domanda per
omessa motivazione sulla rilevanza, ha letteralmente sostenuto che:
«Al riguardo questa Corte ritiene innanzitutto opportuno
precisare che l'abuso di quanti approfittano della vulnerabilita' del
sistema - dove spesso l'agente della riscossione, addirittura, non e'
in grado di fornire la prova della regolare notifica - e cosi'
generano un preoccupante contenzioso seriale, non puo' in via
sistematica comprimere il bisogno di tutela «anticipata» dei soggetti
(fossero anche pochi) che legittimamente lo invocano».
72. Il Giudice rimettente dubita quindi che, nel complesso, vi
risulti una violazione sistemica degli articoli 2 e 3 par. 2 TUE, 41,
47 e 52 CDFUE; dell'art. 273 della Direttiva 2006/112/CE; degli
articoli 4, 6 e 7 della Direttiva (UE) 2019/1023; dei principi
generali dell'ordinamento UE in materia di proporzionalita',
effettivita' e rispetto dello Stato di diritto, senza che vi
risultasse necessaria e proporzionata rispetto a finalita' di
interesse generale riconosciute dall'Unione o alla tutela di diritti
altrui.
73. Il giudice rimettente dubita anche della violazione dell'art.
6 CEDU e dell'art. 1 del Protocollo Addizionale alla CEDU e,
conseguentemente, della violazione dell'art. 117 della Costituzione.
Secondo la stessa Cassazione, la novella normativa presenta
possibili profili di contrasto anche con la CEDU (cfr. ordinanza
interlocutoria n. 4526 dell'11 febbraio 2022), segnatamente, del:
a. art. 1 del Protocollo Addizionale alla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, il
quale sancisce che «ogni persona fisica o giuridica ha diritto al
rispetto dei suoi beni»; in tal senso, il contribuente, dopo
l'intervento normativo, non avrebbe piu' la possibilita' di «ripulire
le proprie pendenze fiscali», con la conseguenza di una minaccia
permanente sui propri beni e di un pregiudizio al loro godimento;
b. art. 6 CEDU, che tutela il diritto ad un equo processo, la
cui garanzia verrebbe compromessa, per tutti i motivi esposti ai
precedenti capitoli;
c. art. 117 della Costituzione, nella misura in cui la
disciplina innovativa si pone in conflitto con la «norma interposta»
rappresentata dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali.
4. Precedenti della Corte costituzionale
74. E' opportuno infine rinviare ad alcune massime e recenti
pronunce della invocata Corte costituzionale in ordine alla
violazione combinata degli articoli 3 e 24 della Carta Cost. in
questioni assimilabili.
In primis, occorre richiamare la sentenza n. 552/2002, cui
numerose pronunce hanno fatto nel tempo riferimento, la quale per
ragioni non dissimili da quelle poste a base della presente ordinanza
ha sancito la illegittimita' costituzionale della norma che determina
un'irragionevole compressione del diritto di agire in giudizio.
75. Con la sentenza n. 114 del 31 maggio 2018, l'ecc.ma Corte,
nel dichiarare la parziale illegittimita' dell'art. 57 decreto del
Presidente della Repubblica n. 602/1973, ha chiaramente e
perentoriamente affermato che:
«La pur marcata peculiarita' dei crediti tributari, che puo'
si' giovarsi di una disciplina di favore per l'amministrazione
fiscale, come ritenuto da questa Corte (da ultimo, sentenza n. 90 del
2018), e che e' a fondamento della speciale procedura di riscossione
coattiva tributaria rispetto a quella ordinaria di espropriazione
forzata, non e' pero' tale da giustificare che, nelle ipotesi in cui
il contribuente contesti il diritto di procedere a riscossione
coattiva e sussista la giurisdizione del giudice ordinario, non vi
sia una risposta di giustizia se non dopo la chiusura della procedura
di riscossione ed in termini meramente risarcitori.
Puo' richiamarsi in proposito la giurisprudenza di questa Corte
che ha ritenuto illegittimo il differimento della tutela
giurisdizionale solo dopo l'adempimento dell'obbligazione tributaria
secondo il criterio del solve et repete (sentenze n. 45 del 1962 e n.
21 e n. 79 del 1961).
La pienezza della garanzia giurisdizionale e' altresi' a
fondamento della dichiarazione di illegittimita' costituzionale di
una disciplina di settore nella parte in cui, rinviando alle norme
previste per la riscossione delle imposte dirette, impediva al
debitore esecutato di proporre opposizione all'esecuzione dinanzi
all'autorita' giudiziaria ordinaria (sentenza n. 239 del 1997).
Piu' in generale, va ribadito che la possibilita' di attivare il
sindacato del giudice su atti immediatamente lesivi appartiene al
diritto, inviolabile e quindi fondamentale, di agire in giudizio per
la tutela dei propri diritti e interessi legittimi (art. 24 della
Costituzione), senza che contro gli atti della pubblica
amministrazione la tutela giurisdizionale possa essere esclusa o
limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate
categorie di atti (art. 113 della Costituzione).
In conclusione, quindi, si deve ritenere che, laddove la censura
della parte assoggettata a riscossione esattoriale non radichi una
controversia devoluta alla giurisdizione del giudice tributario e
quindi sussista la giurisdizione del giudice ordinario -
l'impossibilita' di far valere innanzi al giudice dell'esecuzione
l'illegittimita' della riscossione mediante opposizione
all'esecuzione, essendo ammessa soltanto l'opposizione con cui il
contribuente contesti la mera regolarita' formale del titolo
esecutivo o degli atti della procedura e non anche quella con cui
egli contesti il diritto di procedere alla riscossione, confligge
frontalmente con il diritto alla tutela giurisdizionale riconosciuto
in generale dall'art. 24 della Costituzione e, nei confronti della
pubblica amministrazione, dall'art. 113 della Costituzione, dovendo
essere assicurata in ogni caso una risposta di giustizia a chi si
oppone alla riscossione coattiva».
Ne consegue che, alla luce di tale orientamento consolidato, la
norma qui censurata non puo' che porsi in contrasto con gli articoli
3, 24, 97, 111 e 113 della Costituzione.
76. La Corte costituzionale, successivamente, con recente
sentenza n. 140 del 2022, partendo dal presupposto che il diritto
alla tutela giurisdizionale non possa in alcun modo essere
sacrificato, ha ritenuto fondata la questione con riferimento alla
violazione degli articoli 3 e 24 della Costituzione laddove ha
riconosciuto che la compressione del diritto alla tutela
giurisdizionale possa avvenire solo nel rispetto del principio di
proporzionalita' e in particolare della stretta necessita',
risultando costituzionalmente legittimo quando l'adempimento di tale
dovere non possa essere adeguatamente tutelato in altro modo.
L'art. 3-bis del decreto-legge n. 146 del 21 ottobre 2021, in
discussione, ha del tutto omesso la previsione di una adeguata tutela
giurisdizionale dei diritti del contribuente lesi dall'errata
attivita' di esazione da parte dell'Agenzia delle entrate -
Riscossione.
Una interpretazione adeguatrice della norma sospettata si
scontrerebbe con il dato testuale traducendosi in un'interpretazione
analogica assolutamente non consentita.
77. Molto simile alla presente questione e' quella risolta con
sentenza n. 228 del 2022, con declaratoria di illegittimita'
costituzionale dell'art. 117, quarto comma, del decreto-legge n. 34
del 2021, convertito in legge n. 77 del 2021 - da intendersi tuttavia
riferite all'art. 16-septies, comma 2, lettera g), del decreto-legge
21 ottobre 2021, n. 146 (Misure urgenti in materia economica e
fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili),
convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2021, n. 215 -
per violazione degli articoli 3, 24 e 111 della Costituzione.
Con la sentenza richiamata la Corte costituzionale ha censurato
la discrezionalita' del legislatore nell'adottare una misura che ha
eccessivamente compresso il diritto di azione dei creditori e
contemporaneamente alterato in maniera ingiustificata la parita'
delle parti.
La Corte chiarendo il valore fondamentale dell'art. 24 della
Costituzione ha ritenuto che la norma in discussione vulnera
l'effettivita' della tutela garantita in quanto determina uno
sbilanciamento tra esecutante privato ed esecutato pubblico in
violazione del principio di parita' delle parti ex art. 111 della
Costituzione (vedesi anche sentenze nn. 236 del 2021 e 186 del 2013).
78. La Corte, con sentenza n. 190/2023, seppur dichiarava
inammissibili le domande dei giudici partenopei, in sostanza, aveva
rilevato - in relazione alla presente norma - che la limitazione
dell'accesso alla tutela giurisdizionale impatta con la Costituzione:
«Al riguardo questa Corte ritiene innanzitutto opportuno
precisare che l'abuso di quanti approfittano della vulnerabilita' del
sistema, dove spesso l'agente della riscossione, addirittura, non e'
in grado di fornire la prova della regolare notifica, e cosi'
generano un preoccupante contenzioso seriale, non puo' in via
sistematica comprimere il bisogno di tutela «anticipata» dei soggetti
(fossero anche pochi) che legittimamente lo invocano».
In ottemperanza della presente sentenza il Legislatore si e'
adoperato, ma non mediante l'abrogazione del divieto (ed introduzione
di soluzioni legittime all'asserito vulnus), ma aggiungendo altre
ipotesi di accesso alla giurisdizione, lasciando comunque,
ingiustificatamente, senza tutela tutte le altre categorie.
Ebbene la Corte costituzionale con pronunce n. 288 del 2019 e 186
del 2020 ha ribadito che la persistenza (oggettiva) di un problema
puo' concretare le ragioni di urgenza e che ricorrendone i
presupposti il Governo puo' ricorrere alla decretazione d'urgenza.
Nella questione sottoposta allo scrivente Magistrato le ragioni
d'urgenza purtroppo non vengono in alcun modo esplicate ed anzi, come
gia' sopra dedotto, nella rubrica dell'art. 1 del decreto-legge in
ordine alle «misure urgenti in tema fiscale» manca la specificazione
di qualsivoglia urgenza di converso la ratio dell'introduzione della
norma viene espressamente individuato nella mera necessita' di
arginare l'eccessivo numero di ricorsi promossi nei confronti
dell'Agenzia delle entrate Riscossione.
E' evidente che l'esigenza della introduzione della norma abbia
carattere squisitamente soggettivo e che vada penalizzare la
posizione del contribuente con l'intenzione di appannaggio dell'ente
della riscossione (ma in realta' cosi' non e', il contenzioso si
procrastina semplicemente a momenti successivi).
La norma innovativa censurata, lede la coerenza e la certezza
dell'ordinamento giuridico (tra le tante, sentenze n. 73 del 2017, n.
170 del 2013, n. 78 del 2012 e n. 209 del 2010) e tale lesione si
traduce in una violazione del principio di ragionevolezza (sentenze
n. 86 del 2017, n. 87 del 2012 e n. 335 del 2208), ragion per cui si
ritiene che l'incidente costituzionale possa essere plausibile.
In definitiva l'art. 3-bis del decreto-legge 21 ottobre 2021, n.
146, convertito dalla legge 17 dicembre 2021, n. 2015, (c.d. decreto
fiscale), che ha modificato l'art. 12 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 602/1973 introducendo il comma 4-bis,
successivamente sostituita dal comma 5 dell'art. 91 del decreto
legislativo 24 marzo 2025, n. 33, risulterebbe tradursi in un vulnus
per la tutela giurisdizionale costituzionalmente garantita.
Considerato altresi' che la difesa del ricorrente ha depositato
in data 11 giugno 2025 richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte
di Giustizia dell'Unione europea ex art. 267 del T.F.U.E.
Ritenuto che appare opportuno dare la precedenza alla risoluzione
della questione di costituzionalita' rispetto alla richiesta di
rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione europea ex
art. 267 del T.F.U.E., in relazione alla quale questo Giudice
mantiene ferma la riserva assunta all'udienza del 12 giugno 2025.
P. Q. M.
Visti gli art. 134 della Costituzione e art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
visti gli articoli 3, 10, 11, 24, 77, 111, 113 e 117 della
Costituzione;
ritenuta rilevante e non manifesta infondata la questione,
solleva, nei termini dinanzi indicati, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3-bis del decreto-legge 21 ottobre 2021 n.
146, convertito dalla legge 17 dicembre 2021, n. 2015 (c.d. decreto
fiscale) che ha modificato l'art. 12, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 602/1973 con l'introduzione del comma 4-bis,
successivamente sostituita dal comma 5, dell'art. 91, del decreto
legislativo 24 marzo 2025, n. 33, per la violazione degli articoli 3,
10, 11, 24, 77, 111, 113 e 117 della Costituzione;
sospende il giudizio in corso sino all'esito del giudizio
incidentale di legittimita' costituzionale;
dispone che, a cura della cancelleria, gli atti siano
immediatamente trasmessi alla Corte costituzionale, e che la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al pubblico ministero
nonche' al Consiglio dei ministri, e che sia anche comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Milano, 3 novembre 2025
Il Giudice: Bargero