Reg. ord. n. 79 del 2026 pubbl. su G.U. del 27/05/2026 n. 21
Ordinanza del Consiglio di Stato del 03/04/2026
Tra: S. C. C/ Ministero della Difesa
Oggetto:
Militari – Ordinamento militare – Sospensione a seguito di condanna penale – Previsione la quale, nel disporre che la sospensione dal servizio è applicata ai militari durante l’espiazione di pene detentive, anche se sostituite in base alle disposizioni dell’ordinamento penitenziario, include automaticamente e incondizionatamente l’ipotesi di espiazione della pena mediante affidamento in prova al servizio sociale (art. 47 ord. pen.), senza consentire all’amministrazione di valutare in concreto la compatibilità di tale misura alternativa con la prosecuzione del servizio, tenuto conto delle proprie esigenze organizzative e di tutela del prestigio dell’istituzione – Denunciata normativa che priva incondizionatamente il condannato della possibilità di proseguire un’attività che la stessa autorità giudiziaria gli ha prescritto di svolgere, senza che tale conseguenza sia sorretta da una valutazione in concreto e anche quando non risponda ad alcuna effettiva e prevalente esigenza – Lesione del principio rieducativo della pena e del diritto del condannato al lavoro – Disciplina che priva la forza di appartenenza del militare ammesso all’affidamento in prova di ogni margine per valutare se questi possa essere utilmente impiegato durante l’espiazione della pena in forma alternativa, al contempo, imponendo la corresponsione, seppur in misura ridotta, della retribuzione, senza alcuna controprestazione lavorativa – Sospensione automatica che produce, pur se per un tempo limitato, un effetto più gravoso e afflittivo di quello che la stessa amministrazione, nell’esercizio della propria potestà disciplinare, ha ritenuto proporzionato alla gravità dei fatti – Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione – Disposizione che equipara l’affidamento in prova ad altre ipotesi in cui le pene detentive sono sostituite in base alle disposizioni dell’ordinamento penitenziario, così accomunando situazioni ontologicamente distinte – Previsione che configura un ingiustificato automatismo privo di qualsiasi mediazione procedimentale – Lesione del principio di ragionevolezza.
Norme impugnate:
decreto legislativo
del 15/03/2010
Num. 66
Art. 914
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Costituzione Art. 4
Costituzione Art. 27 Co. 3
Costituzione Art. 97 Co. 2
Costituzione Art. 4
Costituzione Art. 27 Co. 3
Costituzione Art. 97 Co. 2
Testo dell'ordinanza
N. 79 ORDINANZA (Atto di promovimento) 03 aprile 2026
Ordinanza del 3 aprile 2026 del Consiglio di Stato sul ricorso
proposto da S. C. contro Ministero della difesa.
Militari - Ordinamento militare - Sospensione a seguito di condanna
penale - Previsione la quale, nel disporre che la sospensione dal
servizio e' applicata ai militari durante l'espiazione di pene
detentive, anche se sostituite in base alle disposizioni
dell'ordinamento penitenziario, include automaticamente e
incondizionatamente l'ipotesi di espiazione della pena mediante
affidamento in prova al servizio sociale (art. 47 ord. pen.), senza
consentire all'amministrazione di valutare in concreto la
compatibilita' di tale misura alternativa con la prosecuzione del
servizio, tenuto conto delle proprie esigenze organizzative e di
tutela del prestigio dell'istituzione.
- Decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento
militare), art. 914.
(GU n. 21 del 27-05-2026)
IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale - Sezione seconda
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1351 del 2026, proposto da S. C., rappresentato e
difeso dall'avvocato Paride Cesare Creti', con domicilio digitale
come da pec da registri di giustizia;
Contro Ministero della difesa, in persona del Ministro pro
tempore, ex lege rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale
dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
e' domiciliato;
Per la riforma dell'ordinanza cautelare del Tribunale
amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce -
Sezione terza - 29 gennaio 2026, n. 61, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della
difesa;
Visti tutti gli atti della causa;
Vista l'ordinanza n. 879 del 10 marzo 2026;
Visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Relatore nella Camera di consiglio del giorno 10 marzo 2026 il
consigliere Luca Emanuele Ricci e uditi per le parti gli avvocati
Paride Cesare Creti' e l'avvocato dello Stato Vittorio Cesaroni;
Fatto
1. L'appellante, sottocapo di 3ª classe della Marina militare, in
forza potenziale presso il 1° Battaglione assalto «Grado» in
Brindisi, ha impugnato l'ordinanza del Tribunale amministrativo
regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce - Sezione terza -
29 gennaio 2026, n. 61, che ha respinto l'istanza cautelare proposta
nell'ambito del ricorso avverso il decreto prot. REG [...] del [...],
con il quale la Direzione generale per il personale militare ha
disposto nei suoi confronti la «sospensione dall'impiego a seguito di
condanna penale», ai sensi dell'art. 914, decreto legislativo 15
marzo 2010, n. 66 («Codice dell'ordinamento militare», d'ora in
avanti «c.m.»), per l'intera durata della pena inflitta.
2. Ai fini della migliore comprensione della questione di
legittimita' costituzionale che con la presente ordinanza si intende
sottoporre alla Corte costituzionale, si espongono le circostanze
rilevanti della vicenda:
a) con la sentenza n. 860/2023, emessa il 26 settembre 2023
nell'ambito del procedimento penale n. 4555/2022 R.G.N.R. e divenuta
irrevocabile il 13 ottobre 2023, il giudice per le indagini
preliminari presso il Tribunale di Lecce ha applicato nei confronti
dell'appellante, su richiesta delle parti ai sensi dell'art. 444 del
codice di procedura penale, la pena di anni quattro di reclusione per
i reati di omicidio stradale e lesioni personali stradali gravi,
oltre alla pena accessoria della revoca della patente di guida e
dell'interdizione dai pubblici uffici per la durata di anni cinque.
Il giudice penale ha tenuto conto, tra l'altro, della penale
incensuratezza dell'imputato, della leale condotta processuale e
della circostanza che, secondo il consulente tecnico del pubblico
ministero, l'impatto tra i due veicoli sarebbe stato inevitabile
anche qualora l'imputato avesse mantenuto la velocita' entro il
limite previsto, sebbene con effetti meno gravi;
b) con decreto del 5 marzo 2024, il pubblico ministero presso
il Tribunale di Lecce, ricorrendo le condizioni previste dall'art.
656, comma 5, del codice di procedura penale, ha sospeso l'esecuzione
della pena per consentire l'accesso a misura alternativa alla
detenzione;
c) nelle more, il Ministero della difesa ha avviato un
procedimento disciplinare, definito con decreto del [...], recante
irrogazione della sanzione disciplinare della sospensione
dall'impiego per mesi dodici, ai sensi degli articoli 885, 1357,
lettera a) e 1379 c.m. La sanzione non e' stata impugnata ed e' stata
integralmente espiata;
d) con ordinanza del 13 febbraio 2025, il Tribunale di
sorveglianza di Lecce ha ammesso il militare all'affidamento in prova
al servizio sociale, ai sensi dell'art. 47 della legge 26 luglio
1975, n. 354 («Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla
esecuzione delle misure privative e limitative della liberta'», d'ora
in avanti «ord. pen.»), per l'intera durata della pena inflitta (dal
25 febbraio 2025 al 24 febbraio 2029). L'ordinanza ha valorizzato,
tra l'altro, l'assenza di carichi pendenti, l'insussistenza di
collegamenti con organizzazioni criminali e la positiva relazione
dell'Ufficio di esecuzione penale esterna (U.E.P.E.) di Lecce. Tra le
prescrizioni impartite, il Tribunale ha disposto l'«obbligo di
reperire e svolgere attivita' di volontariato o socialmente utile o
di pubblica utilita' presso un ente pubblico o un'associazione
privata onlus, nonche' di riprendere l'attivita' nella Marina
militare allo scadere dell'anno di sospensione dall'impiego»
(prescrizione n. 7);
e) in relazione al primo semestre di pena espiato mediante
affidamento in prova - dal 25 febbraio al 25 agosto 2025 - il
magistrato di sorveglianza ha concesso all'appellante la liberazione
anticipata di giorni quarantacinque, ai sensi dell'art. 54, ord.
pen.;
f) decorso il periodo di sospensione disciplinare, il
militare e' rientrato in servizio, venendo a tal fine autorizzato dal
magistrato di sorveglianza a recarsi presso la Caserma di Brindisi e
ad anticipare l'uscita dall'abitazione alle ore 6,00 dal lunedi' al
sabato, per esigenze di lavoro;
g) in data 6 novembre 2025, la Direzione generale per il
personale militare ha acquisito l'ordinanza del Tribunale di
sorveglianza del 13 febbraio 2025, che ha ammesso l'appellante
all'affidamento in prova, unitamente al provvedimento di esecuzione
n. SIEP 139/2024 del 27 febbraio 2025;
h) con decreto n. REG [...] del [...], notificato il [...],
la Direzione generale ha disposto nei confronti dell'appellante la
«sospensione dall'impiego a seguito di condanna penale», ai sensi
dell'art. 914 c.m., per l'intera durata della pena, con decorrenza
dal 25 febbraio 2025. Il provvedimento ha espressamente dato atto che
l'art. 914 citato «non attribuisce all'amministrazione margini di
discrezionalita' in relazione all'applicabilita' di detto
provvedimento».
3. L'appellante ha impugnato il decreto di sospensione
dall'impiego dinanzi al Tribunale amministrativo regionale della
Puglia - Sezione staccata di Lecce, deducendo, in sintesi: (i) il
difetto di partecipazione procedimentale e lo sviamento, evidenziando
che l'amministrazione aveva inizialmente opposto al rientro in
servizio la diversa ragione dell'interdizione dai pubblici uffici;
(ii) la tardivita' del provvedimento; (iii) l'erronea interpretazione
dell'art. 914 c.m., la cui ratio presupporrebbe un'effettiva
impossibilita' di prestare servizio, insussistente nel caso
dell'affidamento in prova con autorizzazione allo svolgimento di
attivita' lavorativa.
4. Con ordinanza n. 61 del 29 gennaio 2026, il Tribunale
amministrativo regionale ha respinto l'istanza cautelare, ritenendo
le censure prima facie infondate in ragione del tenore letterale
della disposizione, da cui emerge la natura obbligatoria e vincolata
del provvedimento di sospensione. Ha altresi' escluso la sussistenza
del periculum in mora, attesa la corresponsione della meta' degli
assegni a carattere fisso e continuativo, disposta dal provvedimento
di sospensione.
5. L'appellante ha proposto appello cautelare, censurando
l'ordinanza di primo grado per difetto di motivazione e omessa
valutazione della documentazione in atti, con particolare riferimento
all'ordinanza del Tribunale di sorveglianza e all'autorizzazione del
magistrato di sorveglianza allo svolgimento dell'attivita'
lavorativa, da cui emergerebbe la piena compatibilita' tra la misura
alternativa e la prosecuzione del servizio.
6. Si e' costituito il Ministero della difesa, insistendo per la
reiezione dell'appello.
7. All'esito della Camera di consiglio del 10 marzo 2026, fissata
per la trattazione dell'appello cautelare, il Consiglio di Stato -
con l'ordinanza n. 879 dell'11 marzo 2026, da intendersi
integralmente richiamata e trascritta nel presente provvedimento - ha
ritenuto che, pur non sussistendo (de iure condito) il fumus boni
iuris con riferimento ai motivi di ricorso, ricorressero nondimeno i
presupposti per sollevare una questione di legittimita'
costituzionale con riferimento all'art. 914 c.m., ove
incondizionatamente applicato ai casi di espiazione della pena
mediante affidamento in prova (art. 47, ord. pen.), con conseguente
possibile riconoscimento del fumus in relazione all'incidente
costituzionale.
7.1. Quanto al periculum in mora, il Collegio ha ritenuto che la
sospensione potesse compromettere il percorso riabilitativo
dell'appellante e, nella prospettiva dell'amministrazione,
l'interesse a conseguire la controprestazione lavorativa a fronte
della corresponsione della meta' degli assegni fissi e continuativi,
cui e' tenuta ai sensi dell'art. 920, comma 1, c.m. (con il rischio,
peraltro, di dover procedere al pagamento delle differenze
retributive in caso di accoglimento del ricorso).
7.2. E' stata quindi sospesa in via interinale l'efficacia del
provvedimento impugnato, nelle more della definizione dell'incidente
di costituzionalita' che si propone con la presente ordinanza,
rinviando la definitiva decisione sull'appello cautelare ad una
successiva Camera di consiglio, che sara' fissata dopo la
restituzione degli atti da parte della Corte costituzionale.
Diritto
I. Il quadro normativo rilevante.
a) L'art. 914 del codice dell'ordinamento militare.
1. L'art. 914 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66
(«Codice dell'ordinamento militare», d'ora in avanti «c.m.»),
rubricato «Sospensione a seguito di condanna penale», cosi' dispone:
«La sospensione dall'impiego e' applicata ai militari durante
l'espiazione di pene detentive, anche se sostituite in base alle
disposizioni dell'ordinamento penitenziario».
2. La norma configura un effetto sospensivo automatico,
conseguente all'espiazione della pena, che determina il temporaneo
allontanamento dal servizio del militare e l'ingresso del rapporto in
uno stato di «quiescenza», le cui conseguenze sul regime giuridico,
previdenziale e retributivo del dipendente sono disciplinate - in
termini comuni alle ipotesi di sospensione precauzionale, di cui ai
successivi articoli - dagli articoli 920-922 c.m.
3. Essa si pone in continuita' con una serie di disposizioni
abrogate dal codice - art. 31 della legge 10 aprile 1954, n. 113;
art. 22 della legge 31 luglio 1954, n. 599; art. 14, comma settimo,
della legge 3 agosto 1961, n. 833; art. 9, comma quarto, della legge
18 ottobre 1961, n. 1168; art. 26, comma 5, del decreto legislativo
12 maggio 1995, n. 196 - le quali, nel disciplinare lo stato
giuridico degli appartenenti alle diverse Forze armate e di polizia
ad ordinamento militare, prevedevano un analogo effetto sospensivo
conseguente alla condanna penale.
3.1. L'art. 914 c.m., inoltre, rinviene il proprio corrispondente
nell'art. 98, comma 1, del testo unico degli impiegati civili dello
Stato (decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n.
3), per il quale «l'impiegato condannato con sentenza passata in
giudicato a pena detentiva per un delitto che ha dato luogo al
procedimento disciplinare e' sospeso dal servizio durante il periodo
in cui la pena viene scontata».
3.2. Nessuna delle diverse norme richiamate - ne' quelle
abrogate, ne' il vigente art. 98, comma 1 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 3 del 1957 - contiene pero' l'estensione alle
pene «sostituite in base alle disposizioni dell'ordinamento
penitenziario», prevista invece dalla disposizione in commento, che
presenta quindi una portata applicativa piu' ampia rispetto ai propri
antecedenti normativi.
4. La ratio dell'art. 914 c.m. puo' essere ricostruita in termini
compositi.
4.1. Per un verso - mutuando le considerazioni svolte della
giurisprudenza amministrativa in relazione all'art. 98 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 3 del 1957 - alla sospensione del
militare condannato a pena detentiva puo' riconoscersi «natura
intrinsecamente sanzionatoria, in quanto essenzialmente collegata
alla presupposta condanna penale» (Consiglio di Stato, Sezione IV, 26
giugno 1990, n. 521).
4.2. La funzione sanzionatoria si manifesta, tuttavia, con
intensita' minore nella sospensione ex art. 914, c.m. rispetto al
corrispondente istituto del pubblico impiego civile: infatti, mentre
l'art. 98 del decreto del Presidente della Repubblica n. 3 del 1957
prevede la sospensione dalla «qualifica» - effetto non giustificato
dalla mera impossibilita' di svolgere la prestazione lavorativa, che
incide sullo status giuridico del dipendente e induce «gli ulteriori
effetti negativi» in punto di ritardo nelle promozioni e perdita
della corrispondente anzianita' (Consiglio di Stato, n. 521 del 1990,
cit.) - l'art. 914, c.m. dispone la sola sospensione dall'«impiego»,
senza analoga incidenza sulla qualifica rivestita (salvo quanto
dispongono i gia' citati articoli 921 e 922 c.m.).
4.3. Proprio per questo, si ritiene che la ratio prevalente
dell'art. 914, c.m. debba essere individuata nell'impossibilita' di
funzionamento del sinallagma insito nel rapporto di lavoro pubblico,
poiche' l'esecuzione della pena impedisce la prestazione del servizio
incondizionato.
4.4. In questo senso puo' spiegarsi l'estensione «alle pene
sostituite ai sensi dell'ordinamento penitenziario», giacche' anche
l'espiazione di misure alternative ostacola in modo significativo la
piena disponibilita' del militare nei confronti dell'amministrazione
di appartenenza.
4.5. A tali profili si affianca, secondo il Collegio, un
ulteriore fondamento della disposizione, ravvisabile nell'esigenza di
tutelare il prestigio e l'affidabilita' dell'istituzione, che
potrebbero risultare compromessi dall'impiego di un militare
condannato in sede penale, in considerazione della peculiare
affidabilita' e del particolare rigore etico normalmente richiesti
agli appartenenti alle Forze armate e alle Forze di polizia ad
ordinamento militare.
b) L'art. 47 della legge sull'ordinamento penitenziario.
5. Non occorre soffermarsi diffusamente sulla ratio e sulle
finalita' della legge 26 luglio 1975, n. 354 («Norme sull'ordinamento
penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative
della liberta'», d'ora in avanti «ord. pen.»), essendo sufficiente
rilevare che essa declina a livello di legge ordinaria il
fondamentale principio rieducativo della pena, sancito dal terzo
comma dell'art. 27 della Carta fondamentale, e orienta l'intero
sistema dell'esecuzione penale allo scopo di «realizzare l'emenda e
la risocializzazione del condannato» (cfr., ex aliis, Corte
costituzionale - sentenza n. 79 del 2007).
5.1. In questo contesto, l'art. 47, ord. pen. disciplina
l'affidamento in prova al servizio sociale, misura alternativa alla
detenzione che consente al condannato, la cui pena detentiva -
inflitta o residua - non superi determinati limiti, di espiarla fuori
dall'istituto penitenziario, sottoposto a prescrizioni dirette a
favorirne la rieducazione e il reinserimento sociale.
6. L'affidamento in prova rappresenta la misura alternativa alla
detenzione a piu' alto contenuto fiduciario, il cui presupposto e' la
prognosi favorevole circa la capacita' del condannato di reinserirsi
nella societa' e, al contempo, circa l'idoneita' della misura a
contribuire «alla rieducazione del reo» e ad assicurare «la
prevenzione del pericolo che egli commetta altri reati» (art. 47,
comma 2, ord. pen.). L'esito positivo del periodo di affidamento in
prova estingue la pena e ogni altro effetto penale (art. 47, comma
12, ord. pen.).
7. Tra le prescrizioni che il Tribunale di sorveglianza
impartisce all'atto dell'affidamento, ai sensi dell'art. 47, comma 5,
ord. pen., rientrano quelle relative al lavoro. Il lavoro
costituisce, storicamente, elemento qualificante del programma
trattamentale connesso all'affidamento in prova e - piu' in generale
- «uno dei mezzi al fine del recupero della persona, valore centrale
per il nostro sistema penitenziario non solo sotto il profilo della
dignita' individuale ma anche sotto quello della valorizzazione delle
attitudini e delle specifiche capacita' lavorative del singolo» (cfr.
Corte costituzionale, sentenza n. 158 del 2021).
7.1. Sebbene la disponibilita' di un'attivita' lavorativa in
senso stretto non sia considerata condizione indefettibile per
l'accesso alla misura (ex multis, Cass. pen., Sezione I, 21 giugno
2024, n. 40131; id., 20 dicembre 2017, n. 19101; id., 16 novembre
2011, n. 45433) - potendo essere «surrogata» da altre forme d'impegno
sociale, quali lo svolgimento di attivita' di volontariato, di lavori
socialmente utili o di attivita' non retribuite (Cass. pen., Sezione
I, 24 giugno 2013, n. 27690; id., 18 giugno 2009, n. 26789) - il
lavoro resta nondimeno un elemento cardine del moderno sistema
rieducativo penitenziario, in grado di offrire al condannato «la piu'
avanzata prospettiva di risocializzazione» (Cass. pen., Sezione I, 1°
luglio 2025, n. 32915).
7.2. La stessa ordinanza del Tribunale di sorveglianza di Lecce,
nell'ammettere l'appellante all'affidamento in prova, ha confermato
tale impostazione, evidenziando che l'occupazione lavorativa
costituisce «uno strumento di ausilio per il condannato nel processo
d'integrazione sociale e di allontanamento dalla mentalita' e dagli
ambienti criminosi e criminogeni».
II. I dubbi di legittimita' costituzionale.
8. Alla luce del quadro normativo cosi' ricostruito, il Collegio
nutre dubbi circa la legittimita' costituzionale dell'art. 914, c.m.,
nella parte in cui prevede che la sospensione dall'impiego sia
automaticamente e incondizionatamente applicata al militare durante
l'espiazione di pena detentiva mediante affidamento in prova al
servizio sociale, ai sensi dell'art. 47, ord. pen., senza consentire
all'amministrazione di valutare in concreto la compatibilita' della
predetta misura alternativa con la prosecuzione del servizio, tenuto
conto delle proprie esigenze organizzative e di tutela del prestigio
dell'istituzione.
9. Prima di procedere all'illustrazione della questione, il
Collegio ritiene opportuno precisarne l'oggetto e la portata.
9.1. In primo luogo, i dubbi di legittimita' non investono la
sospensione ex art. 914, c.m. ove applicata al militare durante
l'espiazione di pena detentiva in senso proprio (detenzione
intramuraria) o sostituita con le altre misure alternative previste
dall'ordinamento penitenziario (es. semiliberta'), le quali, per le
loro caratteristiche, comportano una limitazione della liberta'
personale incompatibile con lo svolgimento del servizio.
9.2. In secondo luogo, la rimessione non mira al riconoscimento
di un «diritto» del militare ammesso all'affidamento in prova alla
prosecuzione del servizio, ne' tantomeno di un «dovere»
dell'amministrazione di adibirlo ad una prestazione lavorativa
compatibile con la misura alternativa, soluzioni entrambe
incompatibili con i prioritari poteri organizzativi
dell'amministrazione militare. La questione attiene, piuttosto,
all'esigenza di flessibilita' che - si ritiene - l'ordinamento deve
garantire per rendere possibile una valutazione in concreto
dell'opportunita' di disporre la sospensione del militare ammesso
all'affidamento in prova al servizio sociale, nell'interesse tanto di
quest'ultimo quanto dell'amministrazione.
9.3. Il Collegio non ignora, infine, che l'ordinamento militare
e' connotato da un peculiare carattere di specialita' e
autosufficienza rispetto all'ordinamento generale, come attesta - tra
l'altro - la circostanza che la fonte primaria della sua disciplina
e' costituita da un vero e proprio «Codice», sistema tendenzialmente
conchiuso e autoreferenziale di principi e di regole (Consiglio di
Stato, Sezione II, 6 dicembre 2021, n. 8150; id., Sezione IV, 2 marzo
2020, n. 1489). Nondimeno, tale specialita' - che rende impossibile
operare un confronto su basi omogenee tra lo statuto del personale
militare e quello civile (Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 2381 del
2007) - non sottrae la disciplina del rapporto di servizio al
rispetto dei principi costituzionali, come la stessa Corte
costituzionale ha affermato nel censurare automatismi incidenti sul
rapporto di impiego militare (sentenze n. 268 del 2016, n. 363 del
1996, n. 126 del 1995). I dubbi che il Collegio si appresta ad
esporre devono essere intesi, pertanto, non come contestazione della
specialita' dell'ordinamento militare, bensi' come verifica della
compatibilita' di uno specifico automatismo normativo con i principi
costituzionali che, anche in questo settore, vincolano il
legislatore.
10. Cio' premesso, la questione che si intende sottoporre alla
Corte investe, essenzialmente, tre distinti profili di possibile
incostituzionalita' (che qui si anticipano e saranno sviluppati
nell'ambito della trattazione della «non manifesta infondatezza», v.
§ 19 e ss.).
10.1. In primo luogo, l'automatica sospensione dal servizio,
prevista, anche nei casi di affidamento in prova, dall'art. 914, c.m.
sembra entrare in tensione con il principio rieducativo della pena
(art. 27, terzo comma, della Costituzione) e con il diritto del
condannato al lavoro (art. 4 della Costituzione), nella misura in cui
vanifica la componente lavorativa del percorso di reinserimento
sociale disegnato dal magistrato di sorveglianza.
10.2. Al contempo, essa sembra porsi in frizione con il principio
di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97, secondo
comma, della Costituzione), poiche' priva la Forza di appartenenza
del militare ammesso all'affidamento in prova di ogni margine per
valutare se questi possa essere utilmente impiegato durante
l'espiazione della pena in forma alternativa, al contempo imponendo
la corresponsione - seppur in misura ridotta - della retribuzione,
senza alcuna controprestazione lavorativa.
10.3. Infine, l'art. 914, c.m. appare intrinsecamente
irragionevole (e quindi in contrasto con l'art. 3 della Costituzione)
in quanto equipara l'affidamento in prova ad altre misure alternative
alla detenzione, del tutto eterogenee quanto a contenuto ed effetti,
e in quanto configura la sospensione in termini di rigido
automatismo, non giustificato dalla ratio della disposizione e dagli
interessi tutelati.
III. Il tentativo di interpretazione conforme.
11. Prima di investire la Corte costituzionale della questione,
il Collegio e' tenuto a verificare (Corte costituzionale, sentenza n.
456 del 1989) se sia praticabile un'interpretazione della
disposizione conforme ai richiamati parametri costituzionali. Secondo
il noto orientamento della Corte costituzionale (sentenze n. 356 del
1996 e n. 148 del 2008), infatti, «le leggi non si dichiarano
costituzionalmente illegittime perche' e' possibile darne
interpretazioni incostituzionali, ma perche' e' impossibile darne
interpretazioni costituzionali».
12. A tal proposito, sembra al Collegio che il tenore letterale
dell'art. 914, c.m. non lasci residuare margini ermeneutici per
circoscriverne la portata ed escludere dal suo ambito applicativo
l'affidamento in prova (art. 47, ord. pen.).
12.1. Sul piano lessicale, l'uso del presente indicativo - «e'
applicata» - con cui il legislatore normalmente disciplina la
produzione degli effetti giuridici necessitati, porta a configurare
la sospensione in termini di automatismo o comunque di obbligo
incondizionato.
12.2. Al contempo, il generale riferimento alla «espiazione delle
pene detentive», accompagnato dall'inciso «anche se sostituite in
base alle disposizioni dell'ordinamento penitenziario» manifesta
l'evidente intenzione del legislatore di estendere la sospensione a
tutte le ipotesi di esecuzione alternativa della pena, precludendo
ogni lettura restrittiva.
13. In prospettiva teleologica, inoltre, la dottrina ha
evidenziato che «stante il carattere lato sensu afflittivo della
norma, le ipotesi in essa rappresentate sono tassative», il che
esclude tanto la praticabilita' di interpretazioni estensive che,
specularmente, di letture restrittive del suo ambito di applicazione.
13.1. Non risulta, dunque, possibile, per il tramite
dell'interpretazione, limitare l'operativita' della norma alle sole
misure alternative incompatibili con la prestazione del servizio ed
escludere l'affidamento in prova, cio' equivalendo a una
inammissibile forzatura del dato normativo.
14. Neppure appare percorribile - e cio' si osserva per
completezza - un'interpretazione conforme a Costituzione che, facendo
leva sul riferimento testuale alle pene detentive «sostituite» in
base alle disposizioni dell'ordinamento penitenziario, valorizzi la
distinzione tecnica tra «pene sostitutive» e «misure alternative alla
detenzione» per escludere dall'ambito applicativo della disposizione
l'affidamento in prova al servizio sociale e, piu' in generale, le
misure alternative previste dalla legge n. 354 del 1975.
14.2. E' vero che, sul piano teorico, occorre distinguere tra le
pene sostitutive - oggi disciplinate dalla legge 24 novembre 1981, n.
689, come modificata dal decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150,
e direttamente irrogate dal giudice della cognizione in luogo della
pena detentiva - e le misure alternative alla detenzione previste dal
Capo VI della legge n. 354 del 1975 - tra cui l'affidamento in prova
al servizio sociale (art. 47, ord. pen.), la detenzione domiciliare
(art. 47-ter, ord. pen.) e la semiliberta' (art. 48, ord. pen.) -
disposte dal Tribunale di sorveglianza nella fase esecutiva e
consistenti non gia' nella sostituzione della pena detentiva con una
pena di diversa natura, bensi' in una diversa modalita' di esecuzione
della pena medesima.
14.3. Deve, tuttavia, ritenersi che il legislatore abbia
utilizzato il termine «sostituite» in senso ampio e atecnico, in modo
da ricomprendere anche le misure propriamente alternative, come
l'affidamento in prova.
14.4. Un'interpretazione fondata sull'anzidetta distinzione
terminologica finirebbe, infatti, per svuotare di contenuto la
disposizione, posto che tutti gli istituti previsti dalla legge n.
354 del 1975 - cui l'art. 914 c.m., nel richiamare le «disposizioni
dell'ordinamento penitenziario», fa espresso riferimento - non
sostituiscono in senso proprio la pena detentiva, ma ne disciplinano
le modalita' di esecuzione.
14.5. Al contempo, una simile lettura condurrebbe ad escludere
dall'ambito applicativo dell'art. 914, c.m. anche ipotesi di
espiazione della pena detentiva attraverso misure alternative
evidentemente incompatibili con lo svolgimento del servizio (es. la
detenzione domiciliare), che devono invece, necessariamente, esservi
ricomprese.
15. In ragione di quanto esposto, il Collegio ritiene
impraticabile un'interpretazione conforme a Costituzione della
disposizione censurata.
15.1. Lo stesso provvedimento impugnato conferma le
considerazioni sopra esposte, tanto sul piano interpretativo quanto
su quello applicativo: da un lato, l'amministrazione non ha dubitato
che l'affidamento in prova rientri nel campo di applicazione
dell'art. 914, c.m.; dall'altro, ha espressamente dato atto che la
norma «non attribuisce all'amministrazione margini di
discrezionalita'», escludendo in radice ogni spazio per una
valutazione individualizzata.
IV. La rilevanza della questione di legittimita' costituzionale.
16. La questione di legittimita' costituzionale prospettata e'
rilevante nel presente giudizio, non potendo questo essere definito
«indipendentemente» dalla risoluzione della questione medesima (art.
23, comma 2, legge 11 marzo 1953, n. 87).
17. L'art. 914, c.m., infatti, e' la disposizione direttamente
applicata nel provvedimento impugnato, del quale costituisce l'unico
presupposto normativo. Lo stesso provvedimento, come gia' detto, ne
ha richiamato espressamente la portata vincolante e non ha posto a
supporto della determinazione alcuna ulteriore considerazione.
17.1. L'eventuale declaratoria di illegittimita' costituzionale
della disposizione - nei termini che si sono precisati -
comporterebbe dunque il venir meno del carattere automatico della
sospensione e, conseguentemente, l'illegittimita' del provvedimento
impugnato, adottato senza alcuna valutazione discrezionale.
18. Va altresi' precisato che la rilevanza della questione non e'
venuta meno per effetto dell'accoglimento in via interinale
dell'appello cautelare, disposto con l'ordinanza n. 879/2026 di
questa Sezione.
18.1. Come gia' chiarito dalla Corte costituzionale (sentenze n.
162 del 2021 e n. 200 del 2014), ai fini dell'ammissibilita' della
questione di legittimita' costituzionale sollevata nell'ambito del
giudizio cautelare, e' necessario che il potere cautelare del
rimettente non sia esaurito, il che si verifica quando il
provvedimento cautelare abbia carattere «interinale» (ordinanza n.
128 del 2010), ovvero «ad tempus» (ordinanza n. 211 del 2011), o
ancora «provvisorio e temporaneo fino alla ripresa del giudizio
cautelare dopo l'incidente di legittimita' costituzionale» (ordinanza
n. 236 del 2010).
18.2. Nel caso di specie, la sospensione dell'efficacia del
provvedimento impugnato e' stata espressamente disposta in via
interinale, nelle more della definizione dell'incidente di
costituzionalita', con espressa riserva della decisione definitiva
sull'appello cautelare all'esito della restituzione degli atti da
parte della Corte.
18.3. Il Collegio conserva, pertanto, piena potesta' decisoria
sull'appello cautelare, la cui definizione dipende dalla risoluzione
della presente questione: ove questa sia dichiarata infondata,
l'appello cautelare dovrebbe essere rigettato per carenza del
requisito imprescindibile del fumus boni iuris, trattandosi di
provvedimento vincolato, conforme al dettato normativo; ove, invece,
sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 914, c.m.,
secondo quanto prospettato, il fumus sussisterebbe in ragione
dell'illegittimita' del provvedimento impugnato, adottato senza
alcuna valutazione discrezionale (mentre sul periculum in mora si
richiamano le considerazioni gia' rese nell'ordinanza n. 879 dell'11
marzo 2026 e sinteticamente esposte supra § 7.1 della parte in
fatto).
V. La non manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale.
19. Come anticipato (v. amplius § 8), il Collegio dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 914, c.m., nella parte in cui
prevede l'automatica e incondizionata sospensione dall'impiego del
militare durante l'espiazione di pena detentiva, anche quando questa
sia eseguita mediante affidamento in prova al servizio sociale, ai
sensi dell'art. 47, ord. pen.
19.1. La questione, in particolare, si ritiene non manifestamente
infondata (art. 23, comma 2, legge 11 marzo 1953, n. 87) in relazione
a tre distinti profili, nei termini che si vanno ora ad esporre.
a) Primo profilo: violazione degli articoli 27, terzo comma, e 4
della Costituzione.
20. L'art. 27, terzo comma, della Costituzione stabilisce che «le
pene non possono consistere in trattamenti contrari al senso di
umanita' e devono tendere alla rieducazione del condannato». La
funzione rieducativa della pena rappresenta un principio fondamentale
dell'ordinamento, considerato «ineliminabile» (Corte costituzionale,
sentenza n. 189 del 2010), che vincola il legislatore non solo nella
configurazione delle sanzioni stricto sensu intese, ma altresi' nella
disciplina degli effetti che dell'esecuzione della pena conseguono
sul piano dei rapporti giuridici del condannato.
20.1. La rieducazione presuppone la configurazione di un percorso
riferito al singolo, che ne consideri e valorizzi la specifica
vicenda umana e personale. Anche nella fase esecutiva, dunque,
costituisce criterio «costituzionalmente vincolante» quello che
«esclude rigidi automatismi e richiede sia resa possibile invece una
valutazione individualizzata caso per caso» (sentenza n. 436 del
1999). Ogni automatismo repressivo, infatti, finisce «per relegare
nell'ombra il profilo rieducativo» (sentenza n. 257 del 2006; in
senso conforme sentenza n. 79 del 2007), entrando «in contrasto con i
principi di proporzionalita' ed individualizzazione della pena»
(sentenza n. 255 del 2006).
21. Lo strumento principale attraverso il quale la funzione
rieducativa si declina nell'ordinamento penitenziario e' il lavoro,
fondamento della Repubblica (art. 1 della Costituzione) e forma
essenziale di partecipazione del cittadino alla vita della societa'
(art. 4 della Costituzione).
21.1. L'art. 15, ord. pen. annovera il lavoro tra gli elementi
del trattamento rieducativo e dispone che, «salvo casi di
impossibilita'», al condannato «e' assicurato il lavoro»; l'art. 20,
ord. pen. ne precisa le caratteristiche, stabilendo che esso non ha
carattere afflittivo, e' remunerato e deve essere organizzato in modo
da «riflettere quelli del lavoro nella societa' libera al fine di far
acquisire ai soggetti una preparazione professionale adeguata alle
normali condizioni lavorative per agevolarne il reinserimento
sociale». La Corte costituzionale ha qualificato il lavoro
penitenziario come «valore centrale» per il sistema, «non solo sotto
il profilo della dignita' individuale ma anche sotto quello della
valorizzazione delle attitudini e delle specifiche capacita'
lavorative del singolo» (sentenza n. 158 del 2001), e la dottrina ne
ha evidenziato la funzione di anello di congiunzione tra il momento
dell'esecuzione della pena e il ritorno del condannato nella
societa'.
21.2. Tale centralita' si esprime, in concreto, attraverso una
pluralita' di istituti: dal lavoro intramurario (art. 20, ord. pen.)
all'assegnazione al lavoro all'esterno (art. 21, ord. pen.), dalla
formazione professionale (art. 20, ord. pen.) fino alle misure
alternative alla detenzione - in particolare, semiliberta' (art. 50,
ord. pen.) e affidamento in prova al servizio sociale (art. 47, ord.
pen.) - nell'ambito delle quali l'attivita' lavorativa costituisce
componente fondamentale del programma trattamentale individualizzato.
22. Pur se estraneo alla disciplina penitenziaria in senso
proprio, l'art. 914, c.m., ove incondizionatamente applicato alla
ipotesi di esecuzione della pena mediante affidamento in prova (art.
47, ord. pen.), si pone in evidente tensione con la logica propria
dell'ordinamento penitenziario, interferendo con una delle principali
leve del trattamento individualizzato.
22.1. La sospensione automatica prevista dalla disposizione,
infatti, produce un effetto paradossale: anche quando il magistrato
di sorveglianza, nell'ammettere il condannato alla misura in
discussione, prescrive la ripresa l'attivita' lavorativa - come
avvenuto nel caso di specie - l'amministrazione militare e' obbligata
a sospenderlo dall'impiego, cosi' vanificando la componente
lavorativa del percorso di reinserimento e costringendo il militare a
ricercare, ai fini del mantenimento del beneficio, un «surrogato» di
quell'attivita' lavorativa che gia' svolgeva.
22.2. Infatti, benche' la giurisprudenza di legittimita' ammetta
che l'indisponibilita' di un impiego lavorativo possa essere
compensata da altre forme di attivita' sociale (v. § 7.1), tale
soluzione non appare equivalente sul piano rieducativo.
L'impossibilita' di svolgere l'ordinaria occupazione interrompe, a
ben vedere, la continuita' del percorso professionale del condannato,
proprio quando il mantenimento di un contesto lavorativo strutturato
e conosciuto - nel caso di specie, peraltro, improntato a disciplina
e rigore - rappresenterebbe il piu' efficace strumento di
reintegrazione.
22.3. Ancora, la soluzione preclude la valorizzazione delle
esperienze professionali acquisite: il condannato, anziche'
proseguire l'attivita' ad elevata qualificazione per la quale si e'
formato - il servizio militare con i relativi compiti operativi e
addestrativi - verrebbe destinato ad occupazioni surrogatorie, di
minor valore professionale, con il rischio di una progressiva
dispersione del patrimonio di competenze maturato, tale da
ostacolare, anziche' favorire, il futuro reinserimento lavorativo.
23. L'automatismo previsto dall'art. 914, c.m. finisce, cosi',
per imporre al condannato di abbandonare l'occupazione che il
magistrato di sorveglianza gli ha prescritto di riprendere, in favore
di attivita' che lo stesso legislatore penitenziario configura come
residuali.
23.1. A tale proposito, si evidenzia che il nuovo comma 2-bis
dell'art. 47, ord. pen. (introdotto dall'art. 10-bis, comma 1, del
decreto-legge 4 luglio 2024, n. 92, convertito con modificazioni
dalla legge 8 agosto 2024, n. 112) prevede che il condannato possa
essere ammesso «a un idoneo servizio di volontariato oppure ad
attivita' di pubblica utilita', senza remunerazione» solo «qualora
non sia in grado di offrire valide occasioni di reinserimento esterno
tramite attivita' di lavoro, autonomo o dipendente».
23.2. La disposizione conferma il carattere sussidiario e
residuale di tali forme di attivita' sociale, che operano «in
sostituzione» dell'attivita' lavorativa vera e propria. L'art. 914,
c.m., imponendo incondizionatamente la sospensione del rapporto di
lavoro anche nei casi di affidamento in prova, finisce dunque per
rendere ordinaria e necessitata quella che il legislatore
penitenziario configura invece come soluzione eventuale e
subordinata.
24. La sospensione automatica dall'impiego rischia, pertanto, di
trasformarsi in un irragionevole ostacolo normativo al percorso
rieducativo individuale concepito dall'autorita' giudiziaria,
sovrapponendosi alle valutazioni di quest'ultima - che, nel caso di
specie, ha considerato il servizio compatibile con la pena ed
elemento qualificante del programma trattamentale - e compromettendo
la coerenza complessiva della misura alternativa.
24.1. La tensione con il principio rieducativo e' resa ancor piu'
evidente ove si consideri che, nella ricostruzione della Corte
costituzionale, lo stesso ordinamento militare e' permeato da una
logica di recupero del condannato al servizio: anche la specialita'
del trattamento del militare in espiazione di pena trova, infatti, la
propria giustificazione in «una particolare funzionalizzazione della
rieducazione del condannato al dovere costituzionale di difesa della
Patria, attuale e non virtuale quando sia collegato alla qualita' del
cittadino alle armi», sicche' i fini della rieducazione del
condannato militare risiedono nel «prevalente recupero al servizio
militare» (Corte costituzionale, sentenza n. 414 del 1991).
24.2. Se, dunque, l'intero ordinamento militare e' orientato alla
restituzione del condannato al servizio attivo, l'art. 914, c.m., nel
precludere automaticamente la prosecuzione del servizio anche quando
la misura alternativa la consentirebbe, finisce per contraddire
quella medesima logica di recupero che l'ordinamento militare fa
propria.
25. Le considerazioni che precedono trovano ulteriore conferma
nelle disposizioni costituzionali riferite al lavoro.
25.1. L'art. 4 della Costituzione, nel riconoscere il diritto al
lavoro e nell'imporre alla Repubblica di promuovere le condizioni che
ne rendano effettivo l'esercizio, non tutela soltanto l'accesso
all'occupazione, ma presidia altresi' la conservazione del rapporto
contro limitazioni irragionevoli e sproporzionate.
25.2. Come la dottrina costituzionalistica ha posto in luce, il
diritto al lavoro possiede, accanto ad una dimensione «positiva» - di
creazione di condizioni economiche e normative che rendano possibile
l'occupazione - una ineliminabile dimensione «negativa», che si
sostanzia nella liberta' di svolgere la propria attivita' lavorativa
senza subire l'interferenza arbitraria di poteri pubblici o privati e
che impone, quanto meno, che ogni limitazione dell'attivita'
lavorativa sia sorretta da una giustificazione adeguata e
proporzionata.
25.3. In tale prospettiva, la sospensione automatica dall'impiego
disposta ai sensi dell'art. 914, c.m. priva incondizionatamente il
condannato della possibilita' di proseguire un'attivita' che la
stessa autorita' giudiziaria gli ha prescritto di svolgere, senza che
tale conseguenza sia sorretta da una valutazione in concreto e anche
quando non risponda ad alcuna effettiva e prevalente esigenza.
b) Secondo profilo: violazione dell'art. 97, secondo comma, della
Costituzione.
26. L'art. 97, secondo comma, della Costituzione impone che i
pubblici uffici siano organizzati in modo da assicurare il «buon
andamento» dell'amministrazione.
26.1. Il principio, secondo la lettura consolidata della Corte
costituzionale, non si esaurisce in un canone di regolarita' formale
dell'azione pubblica, ma investe l'organizzazione e il funzionamento
dei pubblici uffici nel loro complesso (Corte costituzionale,
sentenza n. 22 del 1966), comprendendo i profili attinenti alle
funzioni e all'esercizio dei poteri amministrativi: i relativi
procedimenti devono essere idonei a perseguire la migliore
realizzazione dell'interesse generale, nel rispetto dei diritti e
degli interessi legittimi dei soggetti coinvolti dall'attivita'
amministrativa (Corte costituzionale, sentenza n. 40 del 1998).
26.2. Il principio di buon andamento esprime l'esigenza che la
disciplina legislativa sia coerente e congrua rispetto al fine che si
intende perseguire (Corte costituzionale, sentenze n. 331 del 1988 e
n. 123 del 1968), sia in relazione al canone generale di efficienza
dell'azione amministrativa (Corte costituzionale, sentenza n. 266 del
1993), sia in relazione agli obiettivi particolari cui e' preordinata
la normativa di settore.
26.3. Con specifico riguardo al rapporto di pubblico impiego, la
Corte ha costantemente affermato che il principio di buon andamento
si riverbera sulla disciplina del rapporto in tutti i suoi momenti,
dalla costituzione all'estinzione, in quanto idonei a condizionare il
funzionamento dell'amministrazione (Corte costituzionale, sentenze n.
52 del 1981 e n. 59 del 1997). In questa prospettiva, la Corte ha
censurato come contrarie al buon andamento - sotto il profilo della
migliore utilizzazione delle risorse professionali - le norme che
prevedano la cessazione automatica del rapporto di servizio o effetti
parimenti radicali sul munus senza il preventivo svolgimento di un
procedimento nel quale l'amministrazione possa apprezzare la
situazione concreta del dipendente (Corte costituzionale, sentenze n.
971 del 1988, n. 197 del 1993, n. 126 del 1995 e n. 363 del 1996).
26.4. Tale orientamento e' stato affermato anche con specifico
riferimento all'ordinamento militare, rispetto al quale la Corte non
ha ravvisato ragioni particolari idonee a giustificare la rinuncia
alla garanzia del procedimento e ad una valutazione in concreto
(Corte costituzionale, sentenze n. 17 del 1991 e n. 126 del 1995).
27. Poste tali essenziali coordinate, si evidenzia che la
sospensione obbligatoria del militare condannato trova la sua
prevalente ratio - come gia' si e' detto (v. § 4.3) -
nell'impossibilita' di funzionamento del sinallagma insito nel
rapporto di pubblico impiego (Consiglio di Stato, Sezione IV, 10
novembre 1999, n. 1683): l'esecuzione della pena, anche attraverso
misure alternative alla detenzione, rende il dipendente indisponibile
a garantire il servizio incondizionato e la piena prestazione
lavorativa. Attraverso il provvedimento di sospensione, adottato ai
sensi dell'art. 914, c.m., l'amministrazione formalizza tale
impossibilita' e ne regola le conseguenze giuridiche sul rapporto.
27.1. Nella specifica prospettiva dell'amministrazione militare,
tuttavia, l'automatismo previsto dall'art. 914, c.m. produce, nel
caso dell'affidamento in prova, un risultato opposto a quello che la
logica del sinallagma imporrebbe: anche quando il militare e'
disponibile per la prestazione del servizio, perche' ammesso a una
misura alternativa che puo' risultare pienamente compatibile con
l'attivita' lavorativa - come nel caso di specie - l'amministrazione
e' obbligata a sospenderlo dall'impiego. L'ampia discrezionalita'
organizzativa di cui l'amministrazione militare ordinariamente
dispone viene cosi' azzerata dall'automatismo normativo.
28. A seguito della sospensione, inoltre, il militare resta in
servizio permanente, continua a percepire la meta' degli assegni a
carattere fisso e continuativo e a maturare - pur computandosi solo
meta' del tempo trascorso - il diritto alla pensione (cfr. art. 920,
c.m.), ma non svolge alcuna controprestazione lavorativa. Si
determina, dunque, una situazione di erogazione retributiva e computo
previdenziale a fronte di una totale inattivita', non gia' perche' il
sinallagma sia impossibile, ma perche' la norma ne impedisce il
funzionamento.
29. La sospensione incondizionata non si giustifica neppure
laddove si individui quale ratio dell'art. 914, c.m. la tutela del
prestigio e dell'affidabilita' dell'amministrazione militare.
29.1. Tali esigenze, invero, non si pongono in egual misura e in
maniera indistinta per tutti i militari - esse potendo non
sussistere, o risultare attenuate, ad esempio, per coloro che
svolgano mansioni che non comportano alcun contatto con il pubblico -
e ben potrebbero essere salvaguardate consentendo
all'amministrazione, nell'esercizio dell'incomprimibile
discrezionalita' organizzativa che le e' propria, di adibire il
militare a mansioni diverse o escluderlo da funzioni operative
particolarmente sensibili, contemperando in tal modo la tutela
dell'istituzione con le esigenze di razionale impiego delle risorse e
con il percorso rieducativo in atto.
30. L'automatismo normativo impedisce pero' qualsiasi soluzione
intermedia e impone, quale unica e obbligata misura, quella piu'
radicale - l'allontanamento dal servizio - anche laddove essa non sia
necessaria al raggiungimento dello scopo perseguito dalla norma e
anzi contrasti con l'interesse dell'amministrazione a continuare ad
utilizzare la prestazione lavorativa del proprio dipendente (la cui
professionalita' puo' risultare non facilmente sostituibile e
comportare la necessita' di attingere al personale di altre
articolazioni territoriali).
31. Si osserva, infine, che nel caso di specie il procedimento
disciplinare, avviato dall'amministrazione per gli stessi fatti
oggetto del procedimento penale, si e' concluso con l'irrogazione di
una sanzione conservativa - sanzione della sospensione disciplinare
di mesi dodici - e non con la perdita del grado, il che conferma che
l'amministrazione stessa non ha ritenuto la condotta del militare
incompatibile con la permanenza nei ranghi.
31.1. La sospensione automatica ex art. 914, c.m. produce,
pertanto, pur se per un tempo limitato, un effetto piu' gravoso e
afflittivo di quello che la stessa amministrazione, nell'esercizio
della propria potesta' disciplinare, ha ritenuto proporzionato alla
gravita' dei fatti.
c) Terzo profilo: violazione dell'art. 3 della Costituzione.
32. In aggiunta ai profili sin qui esaminati, il Collegio ritiene
che l'art. 914, c.m. presenti un autonomo vizio di irragionevolezza
intrinseca, con conseguente contrasto con l'art. 3 della
Costituzione, sotto un duplice versante: per un verso, la
disposizione equipara l'affidamento in prova alle altre ipotesi in
cui le pene detentive siano «sostituite in base alle disposizioni
dell'ordinamento penitenziario», cosi' accomunando situazioni
ontologicamente distinte; per altro verso, essa configura un
automatismo privo di qualsiasi mediazione procedimentale, che non
trova adeguata giustificazione in alcuna delle rationes che lo
sorreggono.
32.1. Il principio di ragionevolezza esige che la disciplina
legislativa sia coerente con il fine perseguito e che i mezzi
prescelti siano congrui e proporzionati rispetto allo scopo (Corte
costituzionale, sentenze n. 103 del 1993 e n. 437 del 1994); esso
richiede, altresi', che il sistema normativo presenti una intrinseca
coerenza interna e che le disposizioni non producano effetti
contraddittori rispetto alla propria ratio (Corte costituzionale,
sentenze n. 267 del 1998 e n. 309 del 1996).
33. L'art. 914, c.m. estende il proprio ambito applicativo a
tutte le «disposizioni dell'ordinamento penitenziario» che comportano
l'esecuzione della pena detentiva in forma alternativa, senza operare
alcuna distinzione tra le diverse tipologie di misure.
33.1. Per l'effetto, sono irragionevolmente equiparate situazioni
del tutto diverse sotto il profilo della compatibilita' con la
prestazione del servizio: la detenzione domiciliare (art. 47-ter,
ord. pen.), nella quale il condannato resta confinato nella propria
abitazione; la semiliberta' (art. 48, ord. pen.), nella quale il
soggetto trascorre parte della giornata fuori dall'istituto
penitenziario ma vi rientra per il pernottamento; e l'affidamento in
prova al servizio sociale (art. 47, ord. pen.), nel quale il
condannato gode della piena liberta' personale, sia pure nel rispetto
delle prescrizioni impartite dal Tribunale di sorveglianza.
33.2. In questa prospettiva, se la ratio dell'estensione alle
misure alternative risiede - come si e' ricostruito (v. § 4.3) -
nell'ostacolo alla piena disponibilita' del militare, non puo' non
rilevarsi che tale ostacolo presenta un'intensita' radicalmente
diversa a seconda della misura in concreto applicata.
33.3. Per la semiliberta' e la detenzione domiciliare l'ostacolo
alla prestazione del servizio e' effettivo, poiche' il condannato e'
soggetto a vincoli di permanenza in determinati luoghi che rendono
obiettivamente ardua, se non impossibile, l'ordinaria prestazione
lavorativa, specie nel contesto dell'impiego militare che richiede
piena e incondizionata disponibilita'. Per l'affidamento in prova al
servizio sociale, invece, il condannato gode della liberta'
personale, puo' spostarsi per esigenze lavorative ed e' anzi tenuto a
svolgere attivita' lavorativa o socialmente utile.
34. La vicenda in esame offre puntuale riscontro alle
considerazioni di cui sopra. Il Tribunale di sorveglianza di Lecce,
nel dettare le prescrizioni dell'affidamento, ha stabilito il
«divieto assoluto di trattenersi fuori dalla propria abitazione dalle
ore 21,00 alle ore 7,00», facendo «salvo il caso in cui l'affidato
debba svolgere attivita' lavorativa o socialmente utile, che deve
essere previamente e costantemente verificata da parte di detto
U.E.P.E.». Ha altresi' imposto al condannato di «reperire e svolgere
attivita' di volontariato o socialmente utile o di pubblica utilita'
presso un ente pubblico o un'associazione privata onlus», nonche' «di
riprendere l'attivita' nella Marina militare allo scadere dell'anno
di sospensione dall'impiego». Con ulteriore provvedimento, il
magistrato di sorveglianza ha autorizzato il militare a recarsi
presso la Caserma di Brindisi e ad anticipare l'uscita
dall'abitazione, dal lunedi' al sabato, alle ore 6,00.
34.1. Il regime cosi' delineato conferma che l'affidato dispone
di una liberta' personale pienamente compatibile con la prestazione
del servizio. In questa ipotesi, dunque, la «piena disponibilita'»
del militare non e' preclusa dalla misura alternativa, ma solo
dall'automatismo normativo che ne impone la sospensione dall'impiego.
35. L'equiparazione di misure cosi' eterogenee - senza che sia
consentita alcuna valutazione circa l'effettiva incidenza di ciascuna
sulla possibilita' di prestare servizio - appare fondarsi su una
presunzione assoluta (su cui vedi, ex multis, Corte costituzionale,
sentenze n. 265 del 2010 e n. 139 del 2010) di incompatibilita' tra
tali modalita' di espiazione della pena e servizio militare, che con
riferimento all'affidamento in prova non risponde a dati di
esperienza generalizzati ed e' anzi agevolmente smentita dalla
realta' fattuale.
36. Per altro verso, la Corte costituzionale (vedi, ex multis,
sentenze n. 2 del 1999; n. 240 del 1997; n. 329 del 2007) ha
ripetutamente censurato gli automatismi normativi che producono
effetti pregiudizievoli sui diritti fondamentali senza consentire una
valutazione individualizzata.
36.1. Con sentenza n. 268 del 2016 - resa in materia affine a
quella qui in esame e relativa proprio all'ordinamento militare - la
Corte ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale degli articoli
866, comma 1, 867, comma 3, e 923, comma 1, lettera i), c.m., nella
parte in cui non prevedevano l'instaurazione del procedimento
disciplinare per la cessazione dal servizio per perdita del grado
conseguente alla pena accessoria dell'interdizione temporanea dai
pubblici uffici. In quella sede la Corte ha affermato che ogni
sanzione «va graduata, di regola, nell'ambito dell'autonomo
procedimento a cio' preposto, secondo criteri di proporzionalita' e
adeguatezza al caso concreto, e non puo' pertanto costituire
l'effetto automatico e incondizionato di una condanna penale»,
precisando che tale principio non puo' essere disatteso «neppure
quando si tratti di rapporto di servizio del personale militare».
36.2. La medesima sentenza ha affermato l'indefettibilita' di una
«mediazione procedimentale» che consenta all'amministrazione una
valutazione in concreto, anche nel caso in cui l'infrazione risulti
da condanna penale passata in giudicato. Forme di automatismo possono
eccezionalmente giustificarsi soltanto quando la fattispecie penale
presenti un contenuto radicalmente incompatibile con il rapporto di
impiego (sentenze n. 286 del 1999 e n. 363 del 1996), come nel caso
dell'interdizione perpetua dai pubblici uffici; non invece quando -
come nel caso dell'interdizione temporanea - la misura sia per
definizione provvisoria e «tale da non escludere la prosecuzione del
rapporto momentaneamente interrotto» (sentenza n. 268 del 2016).
36.3. Le considerazioni esposte appaiono estensibili, con i
dovuti adattamenti, al caso di specie: come l'interdizione temporanea
non implica necessariamente l'incompatibilita' con il servizio, cosi'
l'affidamento in prova - nell'ambito del quale puo' essere garantita
ampia liberta' di spostamento del condannato, secondo le prescrizioni
impartite dal magistrato di sorveglianza - non implica
necessariamente l'impossibilita' della prestazione lavorativa.
37. Il medesimo vizio di illegittimita' e' stato poi rilevato
dalla Corte con riferimento ad automatismi normativi previsti in
altri settori dell'ordinamento: possono richiamarsi, ex multis, la
sentenza n. 88 del 2019, che ha dichiarato costituzionalmente
illegittima la revoca automatica della patente per omicidio stradale,
in ragione della «irragionevolezza intrinseca della sanzione
indifferenziata per ipotesi marcatamente diverse in termini di
gravita' della condotta», e la sentenza n. 222 del 2018, che ha
dichiarato costituzionalmente illegittima la previsione di pene
accessorie in misura fissa per il reato di bancarotta fraudolenta.
Con la sentenza n. 149 del 2018, infine, la Corte ha censurato un
meccanismo normativo che precludeva in modo assoluto l'accesso ai
benefici penitenziari in ragione del solo titolo di reato, precisando
che i criteri legati alla gravita' del fatto «legittimamente possono
essere considerati dal legislatore nella fase di comminazione della
pena», ma non possono, nella fase di esecuzione, «operare in chiave
distonica rispetto all'imperativo costituzionale della funzione
rieducativa della pena medesima».
37.1. Il filo conduttore di tale giurisprudenza e' che
l'automatismo normativo si espone a censura costituzionale quando,
precludendo ogni apprezzamento delle peculiarita' del caso concreto,
determina un sacrificio indifferenziato e sproporzionato di interessi
costituzionalmente rilevanti.
38. Alla luce di tali coordinate ermeneutiche, l'automatica
sospensione dall'impiego prevista dall'art. 914, c.m. risulta,
nell'ipotesi di espiazione della pena mediante affidamento in prova,
intrinsecamente irragionevole e sproporzionata, poiche' il sacrificio
imposto ad entrambe le parti del rapporto di lavoro non trova
adeguata giustificazione in alcuna delle rationes che sorreggono la
disposizione.
38.1. Quanto alla ratio connessa all'impossibilita' di
prestazione del servizio, si e' evidenziato (v. §§ 33.2-33.4) che nel
caso dell'affidamento in prova il militare puo' rimanere libero -
come nella vicenda in esame - di recarsi a lavoro, sicche' la
prestazione resta, almeno ordinariamente, possibile.
38.2. Con riferimento all'opportunita' di tutelare il prestigio e
l'affidabilita' dell'amministrazione, si e' osservato (v. § 29.1) che
tali esigenze non si pongono in egual misura per tutti i militari e
potrebbero in molti casi essere salvaguardate attraverso soluzioni
meno radicali dell'allontanamento dal servizio.
38.3. Quanto, infine, alla componente lato sensu sanzionatoria
della sospensione - laddove la si ritenga rinvenibile nell'art. 914,
c.m. (v. § 4.2) - essa non impone di per se' alcuna forma di
automatismo e non sarebbe vanificata ove all'amministrazione fosse
riconosciuto il potere di valutare in concreto l'opportunita' di
mantenere in servizio il militare ammesso all'affidamento in prova (e
quindi, necessariamente, condannato ad una pena detentiva non
superiore a tre anni).
38.4. Del resto, cio' che si ritiene sproporzionato non e', in
se', la previsione della sospensione dall'impiego del militare
ammesso all'affidamento in prova, che resterebbe pur sempre nella
disponibilita' dell'amministrazione ogniqualvolta fosse reputata
l'unica soluzione adeguata alla tutela degli interessi istituzionali
coinvolti, bensi' il suo carattere necessario e indiscriminato. Non
si tratta, quindi, di sottrarre all'amministrazione uno strumento di
tutela, ma di garantire un margine di flessibilita' nel suo utilizzo,
tale da consentire una valutazione in concreto della situazione e un
adeguato contemperamento tra le esigenze del servizio, il prestigio
dell'istituzione e il percorso rieducativo del condannato.
39. L'irragionevolezza dell'automatismo e' ulteriormente
confermata dal confronto tra la sospensione di cui si discute (914
c.m.) e le sospensioni di carattere precauzionale previste dai
successivi articoli del codice (articoli 915-917, c.m.).
39.1. Solo per le ipotesi di sospensione precauzionale, infatti,
l'art. 918, comma 2, c.m. prevede la «potesta' di revoca del
provvedimento» per sopravvenuti motivi di interesse pubblico, per
mutamento della situazione di fatto o per una nuova valutazione
dell'interesse pubblico originario, consentendo cosi'
all'amministrazione di esercitare la propria discrezionalita', seppur
ex post.
39.2. L'art. 914, c.m. non ammette, invece, alcuna valutazione
discrezionale - ne' nella fase di adozione del provvedimento, ne'
successivamente - e priva l'amministrazione di ogni potere di
apprezzamento, anche nell'ipotesi in cui la prestazione del servizio
potrebbe non essere preclusa. Il rigido e incondizionato automatismo
previsto dalla disposizione censurata costituisce, pertanto,
un'anomalia nell'ambito del sistema normativo di riferimento, che -
in fattispecie nelle quali vengono egualmente in rilievo il rapporto
tra la posizione del militare e le esigenze dell'amministrazione -
mostra di ritenere compatibile con le esigenze dell'ordinamento
militare una modulazione del potere sospensivo.
VI. La rimessione della questione.
40. Per le ragioni esposte, il Collegio ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 914 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice
dell'ordinamento militare), nella parte in cui dispone che la
sospensione dal servizio «e' applicata ai militari durante
l'espiazione di pene detentive, anche se sostituite in base alle
disposizioni dell'ordinamento», includendovi automaticamente e
incondizionatamente l'ipotesi di espiazione della pena mediante
affidamento in prova al servizio sociale (art. 47, ord. pen.), senza
consentire all'amministrazione di valutare in concreto la
compatibilita' della predetta misura alternativa con la prosecuzione
del servizio, tenuto conto delle proprie esigenze organizzative e di
tutela del prestigio dell'istituzione.
40.1. Vanno conseguentemente disposte, ai sensi dell'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, la sospensione del presente
giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
40.2. Resta riservata alla definizione dell'appello cautelare
ogni pronuncia sul relativo petitum e sulle spese del grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sezione seconda -
non definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe
proposto, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 914 del decreto
legislativo 15 marzo 2010, n. 66, nei termini e per le ragioni di cui
in motivazione;
Sospende, per l'effetto, il presente giudizio cautelare fino alla
definizione dell'incidente di costituzionalita';
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonche' comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento;
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, commi 1
e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell'art. 10
del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio
del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignita' della parte
interessata, manda alla segreteria di procedere all'oscuramento delle
generalita' nonche' di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la
parte appellante;
Cosi' deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 10
marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:
Fabio Taormina, Presidente;
Antonella Manzione, consigliere;
Carmelina Addesso, consigliere;
Alessandro Enrico Basilico, consigliere;
Luca Emanuele Ricci, consigliere, estensore.
Il Presidente: Taormina
L'Estensore: Ricci