Reg. ord. n. 74 del 2026 pubbl. su G.U. del 20/05/2026 n. 20
Ordinanza del Corte dei conti del 25/02/2026
Tra: A. R.
Oggetto:
Giurisdizione contabile – Responsabilità amministrativa e contabile – Limitazione di tale responsabilità personale ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o con colpa grave, ferma restando l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali – Previsione che costituisce colpa grave la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto, l'affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento – Denunciata normativa che ha omesso di prevedere che la definizione di colpa grave debba ritenersi limitata alle ipotesi di condotte poste in essere nell’esercizio dell’attività amministrativa procedimentale e provvedimentale – Previsione che, comunque, non ha previsto nella definizione della colpa grave, con riferimento ad attività materiali poste in essere da professionisti sanitari, le ipotesi di condotte concretizzatesi in violazione delle linee guida e prassi professionali vigenti e/o poste in essere in spregio dei canoni di prudenza, perizia, diligenza, cautela – Intervento legislativo che, nel sottrarre al regime della responsabilità amministrativa le condotte gravemente colpose poste in essere nell’esercizio di attività materiali e, in particolare, da parte di esercenti la professione sanitaria, frustra irragionevolmente le esigenze di buon andamento dell’amministrazione – Modifica del regime giuridico della responsabilità amministrativa che, in relazione al requisito psicologico, ha ristretto l’ambito di applicazione a una limitata categoria di condotte, determinando così un vuoto di tutela rispetto alle garanzie di rispetto del principio di buon andamento con riferimento a un’altra ampia gamma di attività in cui si estrinseca l’agire pubblico – Intervento abrogativo che, determinando un abbassamento della soglia di attenzione nell’esercizio della professione sanitaria, compromette il diritto a ricevere cure adeguate e incentiva interventi negligenti e superficiali – Differente trattamento tra categoria di operatori pubblici fondato su un criterio arbitrario, basato unicamente sulle modalità di esercizio dell’attività (provvedimentale/materiale), non coerente con l’assetto sostanzialmente unitario dell’azione amministrativa – Irragionevole disparità di trattamento – Lesione del principio di uguaglianza e ragionevolezza.
Norme impugnate:
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Costituzione Art. 32
Costituzione Art. 97 Co. 2
Costituzione Art. 32
Costituzione Art. 97 Co. 2
Testo dell'ordinanza
N. 74 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 febbraio 2026
Ordinanza del 25 febbraio 2026 della Corte dei conti - Sezione
giurisdizionale per la Puglia nel giudizio di responsabilita'
amministrativa promosso nei confronti di A. R..
Giurisdizione contabile - Responsabilita' amministrativa e contabile
- Limitazione di tale responsabilita' personale ai fatti ed alle
omissioni commessi con dolo o con colpa grave, ferma restando
l'insindacabilita' nel merito delle scelte discrezionali -
Previsione che costituisce colpa grave la violazione manifesta
delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto,
l'affermazione di un fatto la cui esistenza e' incontrastabilmente
esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la
cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del
procedimento - Denunciata normativa che ha omesso di prevedere che
la definizione di colpa grave debba ritenersi limitata alle ipotesi
di condotte poste in essere nell'esercizio dell'attivita'
amministrativa procedimentale e provvedimentale - Previsione che,
comunque, non ha previsto nella definizione della colpa grave, con
riferimento ad attivita' materiali poste in essere da
professionisti sanitari, le ipotesi di condotte concretizzatesi in
violazione delle linee guida e prassi professionali vigenti e/o
poste in essere in spregio dei canoni di prudenza, perizia,
diligenza, cautela.
- Legge 14 gennaio 1994 n. 20 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti), art. 1, comma 1,
terzo periodo, come introdotto dall'art. 1, comma 1, lettera a),
1.1), della legge 7 gennaio 2026, n. 1 (Modifiche alla legge 14
gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni nonche' delega al Governo
in materia di funzioni della Corte dei conti e di responsabilita'
amministrativa e per danno erariale).
(GU n. 20 del 20-05-2026)
LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale per la Puglia
Composta dai magistrati:
Antonio D'Amato - Presidente;
Rossana De Corato - consigliere;
Andrea Costa - primo referendario - relatore;
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
responsabilita' iscritto al n. 37698 del registro di segreteria,
promosso dal Procuratore regionale nei confronti del dott. R.A., nato
il ... a ... e ivi residente alla via ... (cod. fisc.:...), non
costituito;
Visto l'atto di citazione relativo al fascicolo istruttorio n.
I02740/2021/GNN, depositato in segreteria in data 9 settembre 2025;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 febbraio 2026 con
l'assistenza del Segretario Maria Teresa Savino - relatore il primo
referendario Andrea Costa - il P.M., in persona del Sost. P.G.
Daniele Giannini, nessuno comparso per il convenuto;
Esaminati gli atti e la documentazione tutta della causa;
Considerato in fatto
Con atto di citazione depositato in data 9 settembre 2025, la
Procura regionale ha convenuto in giudizio il dott. A.R., come sopra
generalizzato, chiedendone la condanna al pagamento in favore della
A.S.L./Ta dell'importo, in via principale di euro 117.848,40, e, in
via subordinata, di euro 58.924,20, oltre interessi, rivalutazione e
spese di giudizio, a titolo di risarcimento dei danni derivanti da un
caso di c.d. «malpractice medica».
Espone la Procura regionale di aver acquisito una notitia damni,
con protocollo interno n. 5023 del 6 maggio 2021, a seguito di
segnalazione da parte del Dirigente della Struttura
burocratico-legale dell'A.S.L. di Taranto di alcuni casi di c.d.
«malpractice medica», tra i quali vi era quello occorso in danno
dell'avv. ..., verificatosi in data ... presso l'Ospedale «...» di
...
In particolare, a seguito dell'istruttoria svolta, l'Organo
requirente ha potuto ricostruire la vicenda che puo' di seguito
riassumersi:
l'avv. ... veniva ricoverato in data ... presso l'Ospedale
"... con diagnosi d'ingresso di «Sindrome da conflitto spalla dx» e
nello stesso giorno veniva sottoposto all'intervento chirurgico
eseguito dall'odierno convenuto e consistente in «Osteotomia
dell'acromion, bursectomia subacromiale, sutura della cuffia dei
rotatori con ancoretta metallica ed artrodesi acromion-claveare con
due fili di Kirshner»;
avendo lamentato gravissimi danni alla salute in seguito al
suddetto intervento chirurgico, il ... proponeva dinanzi al Tribunale
civile di Roma giudizio per A.T.P. n. 16153/2018 R.G. e successivo
giudizio civile n. 11428/2019 R.G. (nel quale il dott. A. R. e' stato
regolarmente convenuto), per l'accertamento del danno alla salute
subito in conseguenza del suddetto intervento chirurgico;
in conseguenza degli esiti del suddetto giudizio civile,
definito con ordinanza del Tribunale di Roma ex art. 702-ter codice
di procedura civile del 6 novembre 2019 (non impugnata e percio'
passata in giudicato), l'A.S.L. di Taranto ha risarcito al ... il
danno ingiusto da questi subito, sopportando in data ... un esborso
complessivo pari ad euro 117.848,40.
Tutto cio' premesso, la Procura regionale, sulla scorta di quanto
emerso nell'ambito del giudizio civile instaurato dal ..., ritiene
che l'esborso patito dall'amministrazione sia da ricondurre alla
condotta gravemente colposa tenuto dal convenuto.
In particolare, la C.T.U. medico-legale, le cui conclusioni sono
state integralmente condivise dal Tribunale di Roma nonche' dalla
stessa Procura regionale, ha in sintesi posto in evidenza come:
il trattamento chirurgico praticato, a cielo aperto anziche'
in artroscopia, non fosse idoneo rispetto al «gold standard» della
chirurgia della cuffia dei rotatori;
dall'esame del consenso informato risulti specificato il tipo
d'intervento, acromion-plastica piu' sutura di cuffia, ma non la
tecnica di esecuzione, se a cielo aperto o in artroscopia;
l'intervento con una tecnica ormai obsoleta peraltro non
sarebbe stato correttamente eseguito;
sussista il nesso causale fra il trattamento praticato e il
danno lamentato dal periziando.
A questo punto, nel ritenere il R. responsabile a titolo di colpa
grave per il danno patito dalla A.S.L./Ta per effetto del
risarcimento corrisposto in favore del ..., la Procura regionale ha
notificato l'invito a dedurre, prospettando la responsabilita' del
medico per l'importo integralmente pagato dall'amministrazione pari
ad euro 117.848,40.
Scaduto il termine di rito, senza che fossero presentate
contro-deduzioni, la Procura regionale ha quindi provveduto al
deposito dell'atto di citazione, chiedendo la condanna del dott. R.
al pagamento in favore della A.S.L. Taranto dell'importo in via
principale di euro 117.848,40 e in via subordinata di euro 58.924,20.
Regolarmente intimato, il convenuto non si e' costituito.
All'udienza dell'11 febbraio 2026, nessuno comparso per il R., il
pubblico ministero ha insistito per l'accoglimento della domanda,
soffermandosi in particolare, con argomentazioni che verranno
illustrate nella parte motiva, sulla questione inerente
all'applicazione al caso in esame delle disposizioni di cui alla
legge n. 1/2026 con riferimento al requisito della colpa grave.
La causa e' stata quindi trattenuta per la decisione.
Diritto
1. La questione sottoposta all'esame del Collegio attiene alla
domanda formulata dalla Procura regionale per la condanna del dott.
R. al risarcimento del danno patito dalla A.S.L. di Taranto in
conseguenza delle somme corrisposte in favore dell'avv. ..., a titolo
di ristoro del pregiudizio subito a seguito dell'operazione
chirurgica effettuata dal convenuto in asserito grave spregio delle
regole di buona prassi medica e dei canoni di perizia e diligenza.
Trattasi dunque di una ipotesi di responsabilita' indiretta
derivante da un caso di c.d. malpractice medica, ovvero di condotta
gravemente colposa tenuta da un professionista esercente attivita'
sanitaria alle dipendenze di struttura pubblica.
2. Cio' posto, ai fini della verifica della sussistenza del
requisito psicologico necessaria per l'accertamento della
responsabilita' amministrativa del convenuto, il Collegio ritiene di
dover sollevare questione di legittimita' costituzionale, per
contrasto con gli articoli 3, 32 e 97, comma 2, della Costituzione,
della disposizione di cui all'art. 1, comma 1, III periodo, della
legge n. 20/1994, come introdotto dall'art. 1, comma 1, lettera a)
1.1 della legge 7 gennaio 2026, n. 1 (di seguito per comodita' «Legge
Foti» dal nome del relatore originario del disegno di legge), secondo
cui «Costituisce colpa grave la violazione manifesta delle norme di
diritto applicabili, il travisamento del fatto, l'affermazione di un
fatto la cui esistenza e' incontrastabilmente esclusa dagli atti del
procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta
incontrastabilmente dagli atti del procedimento».
3. In primo luogo, ai fini di una compiuta ricostruzione
dell'assetto ordinamentale relativo alla responsabilita'
amministrativa dei soggetti sottoposti alla giurisdizione di questa
Corte, il Collegio ritiene utile prendere le mosse dal contenuto
della recente sentenza della Corte costituzionale n. 132/2024, la
quale, nell'affrontare la questione di legittimita' costituzionale,
sollevata da Sezione territoriale di questa Corte, della disposizione
di cui all'art. 21, comma 2, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76,
convertito con modificazioni nella legge 11 settembre 2020, n. 120
(c.d. scudo erariale), ha fornito un quadro riassuntivo delle
caratteristiche salienti della responsabilita' amministrativa e degli
orientamenti via via espressi dalla stessa Corte costituzionale in
coerenza con il processo riformatore in atto dai primi anni Novanta
nell'ambito dell'agire pubblico (cfr. punti 5 e 6, alla cui lettura
si rimanda per ragioni di sintesi).
3.a In particolare, limitando l'analisi ai principi affermati
dalla Consulta nella precitata decisione che appaiono utili per un
corretto inquadramento della questione di legittimita' costituzionale
oggi sollevata, osserva il Collegio che il Giudice delle Leggi, nel
richiamare precedenti decisioni assunte, ha posto l'accento sulla
circostanza che il regime della responsabilita' amministrativa
previsto dal legislatore con la legge n. 20/1994 si propone «...
l'intento di predisporre, nei confronti degli amministratori e dei
dipendenti pubblici un assetto normativo in cui il timore della
responsabilita' non esponga all'eventualita' di rallentamenti ed
inerzie nello svolgimento dell'attivita' amministrativa» (sentenza n.
371 del 1998).
Pertanto, «[n]ella combinazione di elementi restitutori e di
deterrenza che connotano l'istituto qui in esame, la disposizione
risponde [...] alla finalita' di determinare quanto del rischio
dell'attivita' debba restare a carico dell'apparato e quanto a carico
del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da
rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva
della responsabilita' ragione di stimolo, e non di disincentivo»
(cosi', la citata sentenza n. 371 del 1998).
In questa prospettiva va inquadrata la disciplina della
responsabilita' amministrativa in generale e del suo elemento
soggettivo in particolare, e tale ottica e' stata in seguito piu'
volte ribadita (sentenze n. 203 del 2022 e n. 355 del 2010). Essa,
dunque, si sostanzia nella scelta della ripartizione del rischio
dell'attivita' tra l'apparato e l'agente pubblico, al fine di trovare
un giusto punto di equilibrio".
La Consulta ha altresi' affermato che «Il punto di equilibrio
puo' non essere fissato dal legislatore una volta per tutte, ma
modulato in funzione del contesto istituzionale, giuridico e storico
in cui opera l'agente pubblico, e del bilanciamento che il
legislatore medesimo - nel rispetto del limite della ragionevolezza -
intende effettuare, in tale contesto, tra le due menzionate esigenze.
... In linea con le considerazioni teste' svolte, nella
giurisprudenza costituzionale e' del resto costante l'affermazione
che la concreta configurazione della responsabilita' amministrativa e
la definizione del margine di discostamento dai principi comuni della
materia sono rimessi alla discrezionalita' del legislatore (sentenze
n. 123 del 2023, n. 203 del 2022, n. 355 del 2010, n. 371 del 1998,
n. 411 del 1988 e ordinanza n. 168 del 2019), "con il solo limite
della non manifesta irragionevolezza e arbitrarieta' della scelta"
(sentenza n. 355 del 2010; nello stesso senso, sentenza n. 371 del
1998, ordinanze n. 168 del 2019, n. 219, n. 221 e n. 286 del 2011).»
(punto 6.3 della sentenza n. 132/204).
Infine, non puo' non farsi richiamo alle considerazioni svolte al
punto 11 della citata decisione, in cui la Consulta ha fornito una
serie di linee guida, tra cui in particolare anche con riferimento
alla definizione della «colpa grave», in vista di un intervento
riformatore, una volta scaduto il periodo di vigenza del c.d. scudo
erariale, poi concretizzatosi nella legge n. 1/26.
4. Ebbene, osserva il Collegio che con la legge n. 1/2026 il
legislatore ha inteso rimodellare il profilo della responsabilita'
amministrativa dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte
dei conti, intervenendo, quanto al profilo sostanziale, sulla legge
14 gennaio 1994, n. 20, contenente la disciplina generale applicabile
alla materia.
Dalla lettura del preambolo della proposta di legge, si evince
come l'intervento del legislatore sia stato ispirato dall'esigenza di
trovare una soluzione al problema della «paura della firma» o
addirittura della «fuga dalla firma» (cd firmite), «... anche sul
piano della gestione delle risorse pubbliche...», cio' nella
prospettiva di non «... obliterare la circostanza, a piu' riprese e
in plurimi contesti evocata, che anche i mercati e gli investitori
internazionali guardano sempre con maggiore preoccupazione alla
macchina pubblica italiana come ad un ostacolo che rischia di
rallentare, se non bloccare, l'intero sistema-Paese» (cfr. proposta
di legge d'iniziativa del deputato Foti presentata in data 19
dicembre 2023, n. 1621, in atti parlamentari).
4.a Con particolare riferimento al profilo psicologico della
condotta generatrice di responsabilita' amministrativa, la legge
Foti, nel mantenere ferma la limitazione ai fatti e alle omissioni
commessi con dolo o con colpa grave, ha poi aggiunto all'art. 1,
comma 1, della legge n. 20/1994, i seguenti periodi: «Costituisce
colpa grave la violazione manifesta delle norme di diritto
applicabili, il travisamento del fatto, l'affermazione di un fatto la
cui esistenza e' incontrastabilmente esclusa dagli atti del
procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta
incontrastabilmente dagli atti del procedimento. Ai fini della
determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta delle
norme di diritto applicabili si tiene conto, in particolare, del
grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonche'
dell'inescusabilita' e della gravita' dell'inosservanza.
Non costituisce colpa grave la violazione o l'omissione
determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti
o a pareri delle autorita' competenti.».
Trattasi dunque di una definizione specifica di colpa grave, che
nelle intenzioni del legislatore avrebbe la finalita' di elidere i
rischi della «burocrazia difensiva», e di rimuovere l'incertezza
provocata da una disciplina che si affida a un concetto giuridico
indeterminato, quale appunto quello della colpa grave.
Si vedano al riguardo le definizioni di colpa grave gia'
contenute:
nell'art. 2, comma 3, della legge n. 117/88 in tema di
responsabilita' civile dei Magistrati secondo cui, con una formula
che sembra poi quasi integralmente recepita nella legge Foti,
«Costituisce colpa grave la violazione manifesta della legge nonche'
del diritto dell'Unione europea, il travisamento del fatto o delle
prove, ovvero l'affermazione di un fatto la cui esistenza e'
incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la
negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente
dagli atti del procedimento, ovvero l'emissione di un provvedimento
cautelare personale o reale fuori dai casi consentiti dalla legge
oppure senza motivazione.»;
nell'art. 3, comma 3, decreto legislativo n. 36/2023, recante
il Codice degli Appalti, secondo cui «Nell'ambito delle attivita'
svolte nelle fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed
esecuzione dei contratti, ai fini della responsabilita'
amministrativa costituisce colpa grave la violazione di norme di
diritto e degli auto-vincoli amministrativi, nonche' la palese
violazione di regole di prudenza, perizia e diligenza e l'omissione
delle cautele, verifiche ed informazioni preventive normalmente
richieste nell'attivita' amministrativa, in quanto esigibili nei
confronti dell'agente pubblico in base alle specifiche competenze e
in relazione al caso concreto. Non costituisce colpa grave la
violazione o l'omissione determinata dal riferimento a indirizzi
giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorita' competenti.».
Al riguardo, va precisato che tali definizioni della colpa grave
sono state inserite nel contesto di interventi normativi
specificatamente dedicati a regolare settori particolari in cui si
estrinseca la funzione pubblica (funzione giurisdizionale, settore
degli appalti pubblici), laddove la tipizzazione della colpa grave
introdotta dalla legge Foti e' stata inserita nel contesto del regime
generale della responsabilita' amministrativa dei soggetti sottoposti
alla giurisdizione della Corte dei conti.
4.b Cio' posto, reputa il Collegio che non possa dubitarsi della
circostanza che la definizione di colpa grave contenuta nell'art. 1,
comma 1 della legge n. 20/1994, come introdotto dalla legge Foti,
appaia modellata su un paradigma di condotta riferita all'azione
amministrativa propriamente detta, ovvero quella procedimentale che
si estrinseca nell'adozione di atti e provvedimenti.
Depongono in tale senso il riferimento all'applicazione di norme
di diritto, e agli orientamenti giurisprudenziali, nonche' al
travisamento di fatti, nel senso dell'affermazione della loro
esistenza o meno, risultanti incontrastabilmente dagli atti del
procedimento.
A ben vedere una lettura sistematica dell'intero impianto
riformatore del regime della responsabilita' amministrativa conforta
l'idea che il legislatore abbia voluto ridisegnare i profili della
responsabilita' gravemente colposa, avendo a mente quelli discendenti
dalle sole attivita' procedimentali e provvedimentali, con
particolare riferimento a quelle strettamente connesse alla gestione
di risorse pubbliche.
Si vedano in particolare, oltre alla gia' illustrata definizione
della colpa grave:
la modifica dell'esclusione della gravita' della colpa quando
il fatto dannoso tragga origine, oltre che, come gia' previsto
ante-riforma, dall'emanazione di un atto vistato e registrato in sede
di controllo preventivo di legittimita', «... dagli atti richiamati e
allegati che costituiscono il presupposto logico e giuridico
dell'atto sottoposto a controllo...»;
l'esclusione della responsabilita' per colpa grave, nei casi
di «a) conclusione di accordi di conciliazione nel procedimento di
mediazione o in sede giudiziale da parte dei rappresentanti delle
amministrazioni pubbliche...; b) conclusione di procedimenti di
accertamento con adesione, di accordi di mediazione, di conciliazioni
giudiziali e di transazioni fiscali in materia tributaria» (comma
1.1. come sostituito dalla legge Foti);
la norma interpretativa inerente alla buona fede dei titolari
degli organi politici, da presumersi «... fino a prova contraria,
fatti salvi i casi di dolo, quando gli atti adottati dai medesimi
titolari, nell'esercizio delle proprie competenze, sono proposti,
vistati o sottoscritti dai responsabili degli uffici tecnici o
amministrativi, in assenza di pareri formali, interni o esterni, di
contrario avviso» (secondo cpv del comma 1-ter dell'art. 1 legge n.
20/1994 introdotto dalla legge Foti);
la previsione della sanzione della sospensione dell'attivita'
eventualmente da porre a capo del dirigente o del funzionario
condannato relativamente all'attivita' di «gestione di risorse
pubbliche» (comma 1-novies dell'art. 1 legge n. 20/1994 introdotto
dalla legge Foti);
la previsione dell'obbligo di assicurazione in capo a
«Chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse
pubbliche dalla quale discenda la sua sottoposizione alla
giurisdizione della Corte dei conti...» (comma 4-bis dell'art. 2
della legge n. 20/1994 introdotto dalla legge Foti).
Inoltre, una siffatta lettura delle modifiche apportate dal
legislatore al regime generale della responsabilita' amministrativa
appare suffragata dai lavori preparatori, dai quali, come detto, e'
possibile evincere come l'intervento riformatore fosse ispirato
dall'esigenza di far fronte ad un fattore, la cd. firmite, che
affliggerebbe l'azione amministrativa propriamente detta, ovvero
quella che si estrinseca mediante l'adozione di atti.
Resterebbero dunque escluse dalla nozione di colpa grave, in
quanto del tutto pretermesse dalle modifiche previste dalla legge
Foti, ipotesi di condotte, poste in essere dai soggetti sottoposti
alla giurisdizione della Corte dei conti, diverse da quelle
propriamente afferenti all'azione amministrativa, quali ad esempio
attivita' materiali (si pensi all'utilizzo delle armi), ovvero
consistenti nell'esercizio di attivita' professionali, quali appunto
la professione medica, con riferimento alle quali, come costantemente
affermato dalla giurisprudenza, la colpa grave si sostanzia, oltre
che nella violazione di regole di buona prassi e contrarieta' alle
linee guida, in condotte contrarie ai canoni di perizia, prudenza e
diligenza.
5. A questo punto, prima di entrare nel merito delle questioni
inerenti alla rilevanza e non manifesta infondatezza dei profili di
illegittimita' costituzionale della disposizione sopra richiamata, il
Collegio ritiene necessario illustrare in sintesi le caratteristiche
della responsabilita' amministrativa indiretta riconducibile a
condotte gravemente colpose tenute da esercenti professioni sanitarie
presso strutture pubbliche, che hanno portato alla condanna
dell'Amministrazione in sede civile al risarcimento in favore del
danneggiato.
Al riguardo, va dato atto della tendenza del legislatore a
delineare un nuovo modello di responsabilita' civile, penale e
amministrativa dei medici, al fine di far fronte al fenomeno della
c.d. «medicina difensiva», ovvero a pratiche orientate ad evitare
conseguenze pregiudizievoli derivanti dall'esercizio di un'attivita'
di per se' pericolosa.
In particolare, gia' con il decreto-legge n. 158/2012 (c.d.
decreto Balduzzi), il legislatore ha fornito dei criteri ermeneutici
che avrebbero dovuto orientare il Giudice nell'accertare la
responsabilita' del medico per colpa lieve nell'ambito dell'eventuale
giudizio civile instaurato dal paziente, precisando all'art. 3 che
«Fermo restando il disposto dell'art. 2236 del codice civile
nell'accertamento della colpa lieve nell'attivita' dell'esercente le
professioni sanitarie il giudice, ai sensi dell'art. 1176 del codice
civile tiene conto in particolare dell'osservanza, nel caso concreto,
delle linee guida e delle buone pratiche accreditate dalla comunita'
scientifica nazionale e internazionale».
La successiva legge n. 24/2017 (c.d. legge Gelli-Bianco) ha poi
introdotto un regime speciale di responsabilita' del medico sotto il
profilo della quantificazione del danno e delle conseguenze
pregiudizievoli in caso di condanna, prevedendo in particolare al
comma 5: «In caso di accoglimento della domanda di risarcimento
proposta dal danneggiato nei confronti della struttura sanitaria o
sociosanitaria pubblica, ai sensi dei commi 1 e 2 dell'art. 7, o
dell'esercente la professione sanitaria, ai sensi del comma 3 del
medesimo art. 7, l'azione di responsabilita' amministrativa, per dolo
o colpa grave, nei confronti dell'esercente la professione sanitaria
e' esercitata dal pubblico ministero presso la Corte dei conti. Ai
fini della quantificazione del danno, fermo restando quanto previsto
dall'art. 1, comma 1-bis, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e
dall'art. 52, secondo comma, del testo unico di cui al regio decreto
12 luglio 1934, n. 1214, si tiene conto delle situazioni di fatto di
particolare difficolta', anche di natura organizzativa, della
struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica, in cui l'esercente la
professione sanitaria ha operato. L'importo della condanna per la
responsabilita' amministrativa e della surrogazione di cui all'art.
1916, primo comma, del codice civile, per singolo evento, in caso di
colpa grave, non puo' superare una somma pari al triplo del valore
maggiore della retribuzione lorda o del corrispettivo convenzionale
conseguiti nell'anno di inizio della condotta causa dell'evento o
nell'anno immediatamente precedente o successivo. Per i tre anni
successivi al passaggio in giudicato della decisione di accoglimento
della domanda di risarcimento proposta dal danneggiato, l'esercente
la professione sanitaria, nell'ambito delle strutture sanitarie o
sociosanitarie pubbliche, non puo' essere preposto ad incarichi
professionali superiori rispetto a quelli ricoperti e il giudicato
costituisce oggetto di specifica valutazione da parte dei commissari
nei pubblici concorsi per incarichi superiori».
5.a Con riferimento al caso di specie, va evidenziato che
l'evento da cui e' scaturita la responsabilita' addebitata al
convenuto, ovvero l'operazione chirurgica, e' avvenuto in data ... e
dunque in epoca antecedente l'entrata in vigore della legge n.
24/2017 (cd legge Gelli-Bianco), che dunque non troverebbe
applicazione nella fattispecie in esame.
Sotto tale profilo, il Collegio ritiene di non doversi discostare
dall'orientamento costante espresso dalla giurisprudenza contabile,
che ha escluso il carattere retroattivo delle disposizioni di cui
alla legge n. 24/2017 (cfr. inter alia, Sez. II Centrale di Appello
224/2021; Sez. Emilia-Romagna 363/2021; Sez. Lazio n. 492/22).
Cio' posto, con riferimento al periodo antecedente l'entrata in
vigore della legge n. 24/2017, e' stato pacificamente affermato che,
nel caso di danni subiti dal paziente per effetto di malpractice
medica, parallelamente all'eventuale azione di rivalsa dell'Azienda
sanitaria nei confronti del medico dinanzi al Giudice ordinario, «...
qualora l'azienda sanitaria venga condannata a risarcire il terzo
danneggiato in conseguenza dell'errore commesso da soggetto legato
all'ente da rapporto di servizio, la diminuzione patrimoniale che
l'ente pubblico subisce integra danno erariale indiretto, che
legittima l'azione di responsabilita' contabile ...» (cfr. da ultimo
Corte di cassazione sez. unite, sentenza del 26 giugno 2024 n.
17634).
Pertanto, nelle ipotesi, quale quella di specie, di condotte
generatrici di danno indiretto, antecedenti all'entrata in vigore
dalla legge Gelli-Bianco, il regime della responsabilita' del medico
in caso di condanna della struttura sanitaria va ricondotto alle
regole generali disciplinanti la responsabilita' amministrativa dei
soggetti sottoposti alla giurisdizione di questa Corte.
5.b Con riferimento al requisito psicologico, in assenza di
espressa definizione del concetto di colpa grave, peraltro non
codificato neanche nella legge Gelli-Bianco, si e' registrato
l'intervento della giurisprudenza volto a dare contenuto alla
clausola generale tenendo conto della tipologia di condotta esigibile
da un esercente la professione medica.
In particolare, e' stato fra l'altro evidenziato che «La
responsabilita' per colpa grave dei sanitari si manifesta, infatti,
con la mancanza di quelle cautele, cure o conoscenze costituenti lo
standard minimo di diligenza richiesta a quel determinato
professionista e, comunque, in presenza di ogni altra imprudenza che
dimostri superficialita' e disinteresse per i beni primari affidati
alle sue cure; la colpa grave deve essere valutata con tanto maggior
rigore quanto maggiori e piu' elevate siano le funzioni e la
qualificazione professionale dell'agente (cfr. Corte dei conti,
Sezione III di Appello n. 601/2004; Corte dei conti, Sezione Lazio,
25 maggio 2017 n. 120)» (cfr. Corte dei conti, sez. giur. Lombardia
n. 195/21).
Trattasi in buona sostanza di condotte che si caratterizzano per
la deviazione da un modello di azione caratterizzato dalla presenza
di linee guida, buone prassi applicative e in generale per mancato
rispetto dei canoni, non codificati, di perizia, prudenza, cautela e
diligenza.
6. Fatta questa doverosa premessa utile per inquadrare la cornice
di riferimento, il Collegio ritiene che la questione di legittimita'
costituzionale che si intende sottoporre alla Consulta debba
ritenersi rilevante per le seguenti ragioni.
6.a In primo luogo, viene il rilievo l'art. 6 della legge n.
1/2026, il quale prevede espressamente che le disposizioni che hanno
modificato il regime sostanziale della responsabilita'
amministrativa, tra cui in particolare, per quanto di interesse per
la presente questione, in tema di definizione di colpa grave, «... si
applicano ai procedimenti e ai giudizi pendenti, non definiti con
sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della
presente legge.».
Il presente giudizio puo' senza dubbio ritenersi «pendente», in
quanto in data anteriore all'entrata in vigore della legge Foti (22
gennaio 2026) si e' svolta integralmente la fase pre-processuale,
culminata con la notifica dell'invito a dedurre, ed e' stato
effettuato il deposito da parte della Procura regionale dell'atto di
citazione.
6.b Cio' posto, reputa il Collegio che le argomentazioni
sviluppate nel corso dell'udienza da parte del pubblico ministero in
merito alla non applicabilita' al caso in esame della definizione di
colpa grave introdotta dalla legge n. 1/26, pur apprezzabili, non
siano convincenti.
E invero, va evidenziato come non appaia fondato l'assunto
dell'Organo requirente secondo cui, con riferimento al requisito
psicologico, andrebbe fatta applicazione della disposizione, vigente
ratione temporis, di cui all'art. 3 del decreto-legge n. 158/2012
(c.d. decreto Balduzzi), in ragione del carattere di lex specialis di
tale norma, come desumibile dalla Relazione illustrativa e della
rubrica dello stesso articolo recante «Responsabilita' professionale
dell'esercente le professioni sanitarie».
Al riguardo, reputa il Collegio che una lettura del dato
letterale della norma, come anche di quanto affermato sul punto nella
Relazione illustrativa della legge di conversione del decreto-legge
Balduzzi (cfr. relazione alla proposta di legge n. 5440 in Atti
Camera), porta alla conclusione che in realta' l'art. 3 pare
indubitabilmente riferirsi ai giudizi risarcitori incardinati nei
confronti dei medici in sede civile, come confermato dal richiamo al
criterio della colpa lieve, mentre nulla e' stato disposto con
riferimento alla responsabilita' amministrativa nei giudizi dinanzi a
questa Corte, per i quali va fatta applicazione dei criteri generali
previsti dalla legge n. 20/1994, come oggi riformata.
In tal senso, vanno letti anche i richiami contenuti nel citato
art. 3 del decreto-legge Balduzzi all'art. 2043 del codice civile e
all'art. 2236 del codice civile che riguardano unicamente i parametri
da applicare nell'accertamento della responsabilita' del medico nel
giudizio risarcitorio dinanzi al Giudice civile.
6.c Reputa altresi' il Collegio che non vi siano spazi per
un'interpretazione diversa del dato letterale della disposizione di
cui all'art. 1, comma 1, III periodo, della legge n. 20/1994, che
consenta di ritenere la definizione di colpa grave applicabile anche
a condotte diverse da quelle poste in essere nel contesto di
attivita' procedimentali e provvedimentali.
E invero appare non sostenibile l'equiparazione prospettata dal
pubblico ministero tra la locuzione «violazione manifesta delle norme
di diritto applicabili» alla violazione delle leges artis, ovvero dei
criteri tecnici e scientifici che regolano una determinata
professione.
Al riguardo, va evidenziato come tali parametri costituiscano un
condensato di conoscenze scientifiche e tecniche, che, per quanto
possano essere codificate, si sostanziano in linee guida operative
che possono costituire un valido paradigma per la valutazione della
condotta del professionista, ma difficilmente possono ritenersi
equiparabili alle norme di diritto, essendo prive del carattere della
cogenza.
Allo stesso modo l'espressione «travisamento del fatto», su cui
altresi' e' stato posto l'accento in sede di discussione, va letta in
accordo con il successivo riferimento all'«affermazione» e «negazione
di un fatto», e dunque come tale da ritenersi riferita a situazione
emergenti dagli atti amministrativi.
Infine, contrariamente a quanto suggestivamente sostenuto dal
pubblico ministero, reputa il Collegio che, dal tenore letterale
della norma, emerge che l'elencazione contenuta nella definizione
della colpa grave sia di carattere esaustivo, e dunque non meramente
esemplificativo.
6.d In definitiva, il Collegio ritiene che la questione di
costituzionalita' sia assolutamente rilevante in considerazione
dell'impossibilita' di una diversa interpretazione costituzionalmente
orientata della norma richiamata, avente chiaro tenore letterale.
Pertanto, tenuto conto che la condotta addebitata al convenuto
nel caso in esame si sostanzia nell'aver eseguito un intervento
chirurgico, oltre che in asserito contrasto con le buone prassi
applicative vigenti, in spregio delle regole di perizia e diligenza,
la responsabilita' del medico andrebbe esclusa per difetto
dell'elemento psicologico, modellato, dalla legge di riforma
applicabile al giudizio in esame, su condotte riconducibili
unicamente ad attivita' amministrative propriamente dette, ovvero
quelle procedimentali che si estrinsecano nell'adozione di atti e
provvedimenti
7. Reputa altresi' il Collegio che la questione di legittimita'
costituzionale, oltre che rilevante, non sia manifestamente
infondata, in quanto la disposizione di cui all'art. 1, comma 1 III
periodo della legge n. 20/1994, come introdotto dall'art. 1, comma 1,
lettera a) 1.1. della legge n. 1/2026, si pone in irrimediabile
contrasto con gli articoli 3, 32 e 97, comma 2, della Costituzione,
nella misura in cui, nel tipizzare in maniera esaustiva il concetto
di colpa grave, non ha previsto che tale definizione sia applicabile
alla sola attivita' provvedimentale, o quantomeno non ha previsto che
costituiscano colpa grave anche condotte contrarie ai canoni di
perizia, prudenza, diligenza, cautela, nonche', nel caso degli
esercenti la professione sanitaria, di condotte contrarie alle linee
guida e prassi professionali.
7.a In primo luogo, a parere del Collegio, risulta violata la
disposizione di cui all'art. 97, comma 2, della Costituzione nella
misura in cui la definizione di colpa grave introdotta dalla legge
Foti, nel sottrarre al regime della responsabilita' amministrativa le
condotte gravemente colpose poste in essere nell'esercizio di
attivita' materiali, e in particolare da parte di esercenti la
professione sanitaria, appare frustrare del tutto irragionevolmente
le esigenze di buona andamento dell'agire amministrativo.
Trattasi infatti di disposizione che determinerebbe l'effetto di
legittimare condotte negligenti degli esercenti la professione
medica, poste in essere in spregio dei canoni minimi di prudenza,
perizia, cautela e diligenza, facendo ricadere le conseguenze
patrimoniali derivanti da condotte gravemente colpose totalmente a
carico dell'Amministrazione tenuta a risarcire gli eventuali danni
subiti dai pazienti.
In buona sostanza, a parere del Collegio, un regime che limitasse
la responsabilita' amministrativa alla sola ipotesi del dolo, nel
caso di attivita' materiali, determinerebbe una irragionevole rottura
dell'equilibrio nella «... ripartizione del rischio, che invece
sarebbe addossato in modo assolutamente prevalente alla
collettivita', la quale dovrebbe sopportare integralmente il danno
arrecato dall'agente pubblico.
I comportamenti macroscopicamente negligenti non sarebbero
scoraggiati e, pertanto, la funzione deterrente della responsabilita'
amministrativa, strumentale al buon andamento dell'amministrazione,
ne sarebbe irrimediabilmente indebolita.» (cfr. Corte costituzionale
n. 132/24, punto 6.6.1).
7.b Non sfugge al Collegio che, come chiarito dalla stessa
Consulta, rientra nella discrezionalita' del legislatore prevedere
ipotesi di responsabilita' amministrativa limitatamente a condotte
dolose, nelle ipotesi che presentino «... per le loro caratteristiche
intrinseche, un grado di rischio di danno talmente elevato da
scoraggiare sistematicamente l'azione e dare luogo alla
"amministrazione difensiva"».
Si pensi alle fattispecie previste dalla stessa legge Foti di
condotte poste in essere nell'ambito di conclusione di accordi di
conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale
ovvero nei procedimenti di accertamento con adesione, di accordi di
mediazione, di conciliazioni giudiziali e di transazioni fiscali in
materia tributaria (art. 1.1. legge n. 20/1994, come introdotto dalla
legge n. 1/2026).
Occorre quindi verificare se la scelta del legislatore di
limitare la responsabilita' a condotte dolose risponda ai canoni
della ragionevolezza e non arbitrarieta' (punto 6.3 della sentenza n.
132/2024 citata).
Ebbene reputa il Collegio che l'esclusione della responsabilita'
amministrativa per colpa grave con riferimento ad attivita' materiali
poste in essere dagli esercenti la professione sanitaria appaia del
tutto priva di razionalita' nella misura in cui determina un effetto
abrogativo implicito del tutto avulso dalla finalita' sottesa
all'intervento riformatore, realizzando un'ipotesi paradigmatica di
eterogenesi dei fini.
E infatti, come ampiamente illustrato, una lettura sistematica
dell'intervento di riforma, in coerenza con la voluntas legis come
desumibile dai lavori preparatori, porta a ritenere come il
legislatore sia intervenuto per far fronte al fenomeno della «paura
della firma» e dunque unicamente con riferimento all'azione
amministrativa finalizzata all'adozione di atti.
In buona sostanza, il legislatore, intervenendo sul regime
generale della responsabilita' amministrativa, ha in realta', con
riferimento al requisito psicologico, ristretto l'ambito di
applicazione ad una limitata categoria di condotte, determinando
cosi' un vuoto di tutela rispetto alle garanzie di rispetto del
principio di buon andamento con riferimento ad un'altra ampia gamma
di attivita' in cui si estrinseca l'agire pubblico.
Va al riguardo evidenziato che, come ha avuto modo di precisare
la stessa Consulta, «... l'attivita' della pubblica amministrazione
e' sempre funzionalizzata alla cura di interessi pubblici, sia quando
si estrinseca attraverso atti e provvedimenti, sia quando si
estrinseca attraverso comportamenti materiali, e l'operato dei
pubblici dipendenti, a qualsiasi livello, puo' incidere
sull'efficacia ed efficienza dell'amministrazione medesima» (cfr.
Corte costituzionale, sentenza n. 132/24, punto 7.4).
L'irrazionalita' della norma censurata appare in tutta la sua
evidenza laddove si consideri che il legislatore non ha inteso
procedere esplicitamente all'esclusione dal novero delle condotte
gravemente colpose, potenzialmente generatrici di responsabilita'
amministrativa, quelle discendenti da casi di malpractice medica,
essendosi limitato, come detto, ad affrontare i rischi connessi al
fenomeno della c.d. paura della firma.
Pare dunque al Collegio che sia del tutto sfuggito al legislatore
l'effetto abrogativo che la tipizzazione della colpa grave avrebbe
prodotto, escludendo una vasta categoria di ipotesi astrattamente
generatrici di responsabilita' amministrativa.
L'intervento normativo inoltre appare sproporzionato, nella
misura in cui ha pretermesso dal novero delle condotte potenzialmente
generatrici di responsabilita' erariale per colpa grave quelle poste
in essere nell'ambito di attivita' materiali in maniera del tutto
generalizzata.
Non pare inoltre che l'esclusione dalla responsabilita'
amministrativa delle condotte gravemente colpose poste in essere da
esercenti la professione sanitaria sia giustificata da particolari
situazioni di contingenza, tanto piu' che, come detto, il legislatore
era intervenuto per affrontare in maniera organica la problematica
della «medicina difensiva» meno di dieci anni fa con la legge
Gelli-Bianco.
Alla luce di quanto sopra, il Collegio ritiene che l'abrogazione
della responsabilita' colposa dei medici, frutto di un effetto
implicito non voluto derivante dalla tipizzazione della colpa grave
limitatamente alle ipotesi di condotte poste in essere nell'ambito
dell'attivita' amministrativa procedimentale e provvedimentale,
appaia del tutto priva di un apprezzabile senso logico e dunque
determini un ingiustificato travalicamento dei limiti imposti alla
discrezionalita' del legislatore.
7.c L'esclusione della responsabilita' per colpa grave con
riferimento a condotte poste in essere dai medici determina altresi',
a parere del Collegio, una lesione dell'art. 32 della Costituzione,
ovvero del diritto fondamentale alla salute.
E infatti, l'intervento abrogativo in questione, determinando un
abbassamento della soglia di attenzione nell'esercizio della
professione sanitaria, rischierebbe di compromettere il diritto a
ricevere cure adeguate, incentivando interventi negligenti e
superficiali.
7.d Infine, il Collegio ritiene che la tipizzazione della colpa
grave introdotta dalla legge Foti, nella misura in cui esclude la
responsabilita' amministrativa per colpa grave di soggetti sottoposti
alla giurisdizione della Corte dei conti che svolgono attivita'
diverse da quelle propriamente amministrative, quali i medici,
determini una irragionevole disparita' di trattamento in violazione
dell'art. 3 della Costituzione.
Il differente trattamento tra categoria di operatori pubblici,
infatti, sarebbe fondato su un criterio, del tutto arbitrario, basato
unicamente sulle modalita' di esercizio dell'attivita'
(provvedimentale/materiale), che non pare coerente con l'assetto
sostanzialmente unitario dell'azione amministrativa, come affermato
dalla stessa Consulta (cfr. gia' citato punto 7.4, Corte
costituzionale, sentenza n. 132/24).
Inoltre, non puo' non rilevarsi come, anche in questo caso,
l'effetto discriminatorio appaia non sorretto da valide esigenze di
razionalizzazione del regime generale della responsabilita'
amministrativa, in quanto sarebbe conseguenza implicita e non voluta
di un intervento finalizzato a ridisegnare il perimetro della
responsabilita' limitatamente all'ambito dell'azione amministrativa
che si sostanzia nell'adozione di atti e provvedimenti.
7. In definitiva, il Collegio ritiene di sollevare questione di
legittimita' costituzionale della disposizione di cui all'art. 1,
comma 1, III periodo della legge n. 20/1994, come introdotto
dall'art. 1, comma 1, lettera a) 1.1 della legge 7 gennaio 2026, n.
1, per contrasto con gli articoli 3, 32, 97, comma 2, della
Costituzione, nella parte in cui il legislatore non ha previsto che
la definizione di colpa grave debba ritenersi limitata alle ipotesi
di condotte poste in essere nell'esercizio dell'attivita'
amministrativa procedimentale e provvedimentale, o comunque non abbia
previsto nella definizione della colpa grave, con riferimento ad
attivita' materiali poste in essere da esercenti la professione
sanitaria, le ipotesi di condotte concretizzatesi in violazione delle
linee guida e prassi professionali vigenti e/o poste in essere in
spregio dei canoni di prudenza, perizia, diligenza, cautela.
P.Q.M.
la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione
Puglia, visti gli articoli 134 della Costituzione e 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale per la pronuncia sulla questione
di legittimita' costituzionale di cui in premessa;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonche' comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica.
Cosi' deciso in Bari, nella Camera di consiglio dell'11
febbraio 2026.
Il Presidente: D'Amato
L'estensore: Costa
LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale regionale per la Puglia
Decreto
nel giudizio di responsabilita' iscritto al n. 37968 del registro
di segreteria, promosso dal Procuratore regionale nei confronti del
dott. R. A., nato il ... a ... e ivi residente alla via ... (cod.
fisc.:...), non costituito;
Richiamata l'ordinanza n. 11/2026, con la quale e' stata
sollevata questione di legittimita' costituzionale della disposizione
di cui all'art. 1, comma 1, III periodo, della legge n. 20/1994, come
introdotto dall'art. 1, comma 1, lettera a) 1.1 della legge 7 gennaio
2026, n. 1;
Rilevato che, per mero errore materiale, nell'epigrafe della
predetta ordinanza e' stata indicata l'iscrizione del giudizio nel
registro di segreteria al «n. 37698» anziche' al n. 37968;
Ritenuto pertanto di dover provvedere alla rettifica del predetto
errore materiale;
P.Q.M.
La Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione
Puglia;
Dispone la correzione dell'ordinanza n. 11/2026, citata in
premessa, nel senso che il numero di iscrizione del giudizio nel
registro di segreteria indicato nell'epigrafe debba intendersi n.
37968, anziche' n. 37698.
Manda alla Segreteria per le comunicazioni di rito.
Cosi' deciso, in Bari, in data 3 marzo 2026.
Il Presidente: D'Amato