Reg. ord. n. 73 del 2026 pubbl. su G.U. del 13/05/2026 n. 19
Ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana del 13/03/2026
Tra: Koalaludo cooperativa sociale arl C/ Ministero delle Imprese e del Made in Italy
Oggetto:
Cooperative – Attività di vigilanza – Mancato deposito dei bilanci di esercizio da oltre cinque anni e assenza di valori patrimoniali immobiliari – Provvedimento di scioglimento senza nomina del liquidatore, emesso dall’autorità di vigilanza – Denunciato automatismo dissolutorio, privo di contraddittorio, senza riconoscimento di alcun margine di valutazione discrezionale all’amministrazione, in assenza di misure intermedie e di possibilità di sanatoria – Collegamento dell’effetto estintivo a una presunzione assoluta collegata a una irregolarità formale – Omologazione di situazioni differenti – Violazione dei principi di eguaglianza e di ragionevolezza – Irragionevole equiparazione tra cooperative cessate e cooperative operative indipendentemente dall’accertamento del presupposto sostanziale collegato alla perdita della mutualità – Contrasto con il favor costituzionale per la cooperazione – Contrasto con le finalità della vigilanza sugli enti cooperativi – Irragionevolezza del criterio patrimoniale immobiliare quale presupposto dell’automatismo dissolutorio – Violazione del canone di proporzionalità sia sotto il profilo cardinale che ordinale – Ritenuta natura sanzionatoria sostanziale dell’automatismo dissolutorio – Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 116 del 2025 – Incoerenza della proporzionalità ordinale rispetto alla disciplina delle società di capitali, nonché per la sovrapposizione con la fattispecie dell’art. 2545-septiesdecies cod. civ. – Inosservanza degli obblighi internazionali con riferimento ai principi di proporzionalità del sistema sanzionatorio e di tutela del diritto di proprietà, come riconosciuti dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU) e dal relativo Protocollo addizionale.
Norme impugnate:
codice civile (disposizioni di attuazione del)
del
Num.
Art. 223
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Costituzione Art. 45
Costituzione Art. 117 Co. 1
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 3
Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 1
Costituzione Art. 45
Costituzione Art. 117 Co. 1
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 3
Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 1
Testo dell'ordinanza
N. 73 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 marzo 2026
Ordinanza del 13 marzo 2026 del Tribunale amministrativo regionale
per la Toscana sul ricorso proposto da Koalaludo cooperativa sociale
a r.l. e R. P. contro Ministero delle imprese e del made in Italy e
Presidenza del Consiglio dei ministri..
Cooperative - Attivita' di vigilanza - Mancato deposito dei bilanci
di esercizio da oltre cinque anni e assenza di valori patrimoniali
immobiliari - Provvedimento di scioglimento senza nomina del
liquidatore, emesso dall'autorita' di vigilanza - Denunciato
automatismo dissolutorio, privo di contraddittorio, senza
riconoscimento di alcun margine di valutazione discrezionale
all'amministrazione, in assenza di misure intermedie e di
possibilita' di sanatoria.
- Disposizioni per l'attuazione del codice civile e disposizioni
transitorie, art. 223-septiesdecies.
(GU n. 19 del 13-05-2026)
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA
(Sezione Seconda)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2441 del 2025, proposto dalla Koalaludo Cooperativa
Sociale a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore,
nonche' da R. P., rappresentati e difesi dagli avvocati Claudio
Bargellini e Nicola Pignatelli, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia;
contro Ministero delle imprese e del made in Italy e Presidenza
del Consiglio dei ministri, in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato domiciliataria ex lege
in Firenze, via degli Arazzieri n. 4;
Camera di Commercio della Maremma e del Tirreno, non costituita
in giudizio;
nei confronti La Costa - Cooperativa Agricola Forestale a r.l.,
non costituita in giudizio;
per l'annullamento
del decreto del Ministero delle imprese e del made in Italy n. 21
del 16 maggio 2025, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 122 del 28
maggio 2025, avente ad oggetto «Scioglimento di varie societa'
cooperative senza nomina del commissario liquidatore», nella parte in
cui dispone lo scioglimento anche della Koalaludo Cooperativa sociale
a r.l.;
del provvedimento, di numero, data e contenuto incognito, con cui
il Ministero delle imprese e del made in Italy ha disposto la
cancellazione della ricorrente dall'Albo delle societa' Cooperative
istituito presso lo stesso Ministero (come risulta dal sito
istituzionale);
del provvedimento del Ministero delle imprese e del made in Italy
(mimit.AOO_STV.REGISTRO UFFICIALE.U. 0150920.22-07-2025) avente ad
oggetto «Coop. Koalaludo, sede in Livorno, codice fiscale n.
01601520496», comunicato in data 22 luglio 2025, recante una mera
conferma del contenuto del decreto ministeriale n. 21 del 16 maggio
2025;
del conseguente provvedimento di cancellazione d'ufficio della
Cooperativa dal Registro delle imprese, meramente esecutivo e
sconosciuto ai ricorrenti, adottato con determina del Conservatore n.
456 del 3 luglio 2025 (per quanto si apprende dalla attuale visura
camerale);
di ogni altro provvedimento consequenziale ed esecutivo,
ancorche' non conosciuto dai ricorrenti.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
visti tutti gli atti della causa;
visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle
imprese e del made in Italy e della Presidenza del Consiglio dei
ministri;
relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il
dott. Marcello Faviere e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale.
A. Premesse in fatto e svolgimento del giudizio
A.1. Sulla natura dell'ente ricorrente e sulle attivita'
esercitate.
1. La cooperativa sociale Koalaludo a r.l., costituita il 19
maggio 2008 ed operativa e agli anziani nel territorio della citta'
di Livorno e dei comuni limitrofi. Tra le attivita' stabilmente
espletate rientrano: la gestione di asili nido e servizi per la prima
infanzia; la conduzione di ludoteche comunali e del servizio Ludobus
del Comune di Livorno; l'organizzazione e realizzazione di centri
estivi; i laboratori educativi e ludici per RSA; l'attivita' di
animazione per anziani; la progettazione e gestione del servizio
pedibus in favore di numerosi plessi scolastici della citta';
convenzioni con amministrazioni pubbliche e soggetti privati.
A.2. Sull'intervento amministrativo oggetto di impugnazione.
2. Con decreto del Ministero delle imprese e del made in Italy n.
21 del 16 maggio 2025, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 122 del
28 maggio 2025, recante lo «scioglimento di varie societa'
cooperative senza nomina del commissario liquidatore», si dispone lo
scioglimento della cooperativa Koalaludo, senza nomina del
commissario liquidatore, motivando la decisione con il mancato
deposito dei bilanci di esercizio da oltre cinque anni e l'assenza di
valori patrimoniali immobiliari, ai sensi dell'art. 223-septiesdecies
disp. att. c.c.
Seguivano ulteriori provvedimenti meramente confermativi o
esecutivi: la cancellazione dall'Albo delle societa' cooperative, una
seconda comunicazione ministeriale del 22 luglio 2025 di rigetto
dell'istanza di autotutela, nonche' la determinazione del
Conservatore del Registro delle imprese n. 456 del 3 luglio 2025 che
dispone la cancellazione dal Registro delle imprese.
Gli effetti del provvedimento comportavano, come dedotto in
giudizio dalla ricorrente, l'immediato blocco del conto corrente
sociale, con impossibilita' per la cooperativa di far fronte ai
pagamenti degli stipendi, delle retribuzioni dei collaboratori e dei
fornitori, oltre all'interruzione dei servizi socio-educativi in
corso di esecuzione.
A.3. Sul ricorso originariamente proposto al TAR Lazio, sulla
riassunzione innanzi al TAR Toscana e le sopravvenienze in punto di
fatto.
3. Con ricorso notificato il 23 luglio 2025, la Koalaludo e il
socio R. P. adivano il TAR Lazio (r.g.r. n. 8546/2025) per ottenere
l'annullamento dei provvedimenti sopra richiamati, proponendo un
ricorso esclusivamente fondato sulla dedotta illegittimita'
costituzionale della norma attributiva del potere, ossia l'art.
223-septiesdecies disp. att. c.c., in quanto recante un automatismo
sanzionatorio ritenuto in contrasto con plurimi parametri
costituzionali e sovranazionali.
Il TAR Lazio, con decreto monocratico n. 4038 del 24 luglio 2025,
sospendeva l'efficacia dei provvedimenti impugnati; successivamente,
con ordinanza n. 15508 del 26 agosto 2025, dichiarava la propria
incompetenza territoriale a favore del TAR Toscana. Il ricorso, che
veniva tempestivamente riassunto (r.g.n. n. 2441/2025) con
reiterazione della domanda cautelare, lamenta la violazione dei
seguenti parametri di costituzionalita':
violazione degli articoli 3 e 45 della Costituzione, per
irragionevolezza e sproporzione della sanzione automatica rispetto
alla natura dell'inadempimento, nonche' per difetto di ogni
valutazione sulla effettiva operativita' e sulla sussistenza dello
scopo mutualistico;
violazione dell'art. 117, comma 1, della Costituzione, in
relazione agli articoli 3 CEDU, 1 Protocollo n. 1 CEDU e articoli 17
e 49, comma 3, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea, per eccesso punitivo e sacrificio irragionevole
dell'attivita' economica e della funzione sociale della cooperazione;
violazione del principio di proporzionalita', sia nella sua
dimensione ordinale-comparativa (parificazione di situazioni
eterogenee, tutte sanzionate con il massimo effetto estintivo), sia
in quella cardinale (sproporzione intrinseca della sanzione rispetto
al mero inadempimento formale).
4. Il TAR Toscana, con decreto n. 468 del 1° settembre 2025 e poi
con ordinanza collegiale n. 559 del 1° ottobre 2025, confermava la
sospensione dell'esecutivita' degli atti impugnati, rilevando la
gravita' e irreversibilita' del pregiudizio derivante dall'immediata
cessazione dei servizi sociali svolti dalla cooperativa e dalla
sospensione della sua operativita' amministrativa e contabile.
In esecuzione della misura cautelare, il Ministero invitava la
CCIAA di Livorno a sospendere gli effetti del decreto di scioglimento
e della conseguente cancellazione dal Registro delle imprese.
Nel mese di agosto 2025 la cooperativa provvedeva al deposito dei
bilanci relativi agli esercizi 2019, 2020, 2021 e 2022 (14 e 17
agosto 2025), mentre per gli esercizi 2023 e 2024 risultava in corso
la procedura di approvazione.
A.4. Sulla ammissibilita' e configurazione del ricorso per soli
motivi di costituzionalita' nel processo amministrativo.
5. Il ricorso introduttivo e' espressamente e integralmente
costruito sulle censure di legittimita' costituzionale avverso l'art.
223-septiesdecies disp. att. c.c., unica norma attributiva del potere
esercitato dal Ministero e fondamento diretto ed esclusivo del
decreto di scioglimento della cooperativa ricorrente.
La peculiare struttura del ricorso, che articola un unico motivo
fondato esclusivamente sulla questione di legittimita' costituzionale
della norma, non rappresenta un'anomalia processuale, ma una
fattispecie compatibile con la logica del giudizio incidentale
delineato dall'art. 23, della legge n. 87 del 1953.
Come rilevato in dottrina e ribadito dalla giurisprudenza, tale
configurazione non altera i presupposti del sindacato di
costituzionalita', ne' sovverte la «pregiudizialita' necessaria» tra
giudizio amministrativo e giudizio costituzionale, giacche' cio' che
assume rilievo non e' il numero dei motivi dedotti, bensi' la
sussistenza di un provvedimento lesivo che presuppone l'applicazione
della norma denunciata.
La scelta dei ricorrenti si pone nel solco di tale filone
giurisprudenziale che propone una figura processuale accolta anche
dalla Corte costituzionale, a condizione che permanga un petitum
amministrativo autonomo, rappresentato dalla domanda di annullamento
del provvedimento lesivo.
In particolare nella sentenza 12 gennaio 2000, n. 4, la Corte
affronta con chiarezza il tema della coincidenza tra motivo di
ricorso e questione di legittimita' costituzionale, confermando la
piena ammissibilita' dell'incidente anche quando la dedotta
incostituzionalita' costituisce l'unico motivo di censura avanzato
nel giudizio a quo. Nell'occasione era lo stesso giudice rimettente -
il TAR Sicilia - a richiamare, e la Corte a valorizzare, la
giurisprudenza costituzionale consolidata secondo cui «la dedotta
incostituzionalita' di una norma puo' costituire l'unico motivo su
cui puo' validamente fondarsi l'impugnazione di un atto
amministrativo e la richiesta di un'eventuale pronuncia cautelare»
(sentenze n. 444 del 1990 e n. 367 del 1991), come testualmente
richiamato nella motivazione della decisione.
Piu' nel dettaglio la Corte recepisce tale principio come
proposto dal giudice rimettente, osservando che nel giudizio
principale «il gravame [...] si fonda, in modo esclusivo, sulla
asserita incostituzionalita' della norma denunciata, di cui il
decreto assessoriale costituisce puntuale applicazione», cosi
riconoscendo che proprio la coincidenza tra unico motivo del ricorso
e questione di costituzionalita' rafforza il requisito della
rilevanza richiesto dall'art. 23 della legge n. 87 del 1953.
Solo l'eliminazione della norma denunciata, infatti,
consentirebbe al giudice di «pronunciarsi definitivamente e
positivamente [...] sia sulla domanda cautelare [...] sia sul merito
del ricorso».
Da cio' discende un principio processuale di rilievo sistemico:
quando l'atto amministrativo impugnato e' atto vincolato e trova
fondamento esclusivo nella norma sospettata di illegittimita', la
questione di costituzionalita' non solo e' ammissibile, ma
costituisce il presupposto necessario della decisione, non potendo il
giudice definire il giudizio senza la previa verifica della
conformita' a Costituzione della disposizione presupposta. L'unicita'
del motivo non attenua ma anzi accentua il nesso di pregiudizialita'
logica e giuridica tra il giudizio principale e il giudizio
costituzionale, integrando pienamente il requisito della rilevanza
dell'incidente.
In tal senso depongono le ricostruzioni contenute negli atti del
giudizio a quo, che presentano la domanda di annullamento degli atti
ministeriali quale effetto diretto e conseguenziale della prospettata
declaratoria di illegittimita' costituzionale della disposizione
applicata, per la quale non puo' che individuarsi la presenza di un
petitum autonomo rispetto alla questione di costituzionalita'
sollevata.
Tale principio e' ribadito anche in decisioni successive della
Corte costituzionale, tra cui le sentenze n. 16/2017 e n. 263/1994,
confermando che la questione incidentale resta pienamente ammissibile
anche quando essa, sola, sorregga il ricorso.
6. Sotto il profilo della permanenza dell'autonomia tra giudizio
a quo e giudizio di legittimita' costituzionale e ai fini della
ricostruzione del rapporto di pregiudizialita', particolarmente
significativa e' la sentenza n. 361/2004 della Corte costituzionale,
la quale, pur in un contesto diverso, ribadisce che il petitum
dell'azione nel giudizio amministrativo e' «distinto e separato»
dalla questione di costituzionalita', anche quando quest'ultima sia
logicamente decisiva per la definizione del giudizio principale. La
distinzione strutturale tra i due giudizi impedisce che l'incidentale
si trasformi in un ricorso in via principale, anche quando la
decisione della Corte determini la caducazione automatica della norma
e, di riflesso, l'illegittimita' dell'atto impugnato.
Nella stessa direzione si muove la giurisprudenza amministrativa
piu' recente. E' costante, infatti, l'affermazione secondo cui il
soggetto leso dall'esercizio del potere pubblico, ove ritenga che la
norma attributiva del potere sia incostituzionale, deve dedurre il
dubbio di costituzionalita' «con riferimento ad un provvedimento
tempestivamente impugnato» (Cons. Stato, 18 ottobre 1977, n. 805),
risultando inammissibile una questione proposta in via principale e
priva di un atto amministrativo quale necessario presupposto
processuale.
La conclusione e' ulteriormente confermata dalla giurisprudenza
costituzionale che ha stigmatizzato ogni tentativo di trasformare il
giudizio incidentale in un ricorso diretto: nella sentenza n. 17/1999
si afferma che la questione sollevata in via incidentale non puo'
presentarsi «impropriamente come azione diretta contro una legge»,
poiche' cio' che qualifica l'incidentalita' e' proprio la necessaria
distinzione tra petitum del giudizio a quo e questione di
legittimita' costituzionale.
E' dunque pienamente giustificata - tanto sul piano sistematico
quanto su quello processuale - la possibilita' che il ricorso
amministrativo sia costruito per soli motivi di costituzionalita'. Il
ricorrente, infatti, non mira all'affermazione astratta
dell'illegittimita' della norma, ma all'annullamento dell'atto
lesivo, giacche' cio' che interessa direttamente e' la rimozione del
provvedimento che applica la norma sospettata di incostituzionalita',
non la pronuncia astratta sulla norma stessa.
B. Rilevanza e non manifesta infondatezza delle questioni di
legittimita' costituzionale della previsione di cui all'art
223-septiesdecies delle disposizioni per l'attuazione del codice
civile e disposizioni transitorie
7. Terminata l'esposizione del substrato fattuale sotteso al
ricorso, il Collegio osserva di dubitare - per le ragioni e in
relazione ai parametri che saranno di seguito indicati - della
legittimita' costituzionale della previsione di cui all'art.
223-septiesdecies delle disposizioni attuative transitorie relative
al libro V del codice civile, introdotta dal decreto legislativo 17
gennaio 2003, n. 6.
C. Sulla rilevanza delle questioni di legittimita' costituzionale
8. Il Collegio ritiene rilevante la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 223-septiesdecies delle disposizioni per
l'attuazione del codice civile e disposizioni transitorie, in quanto
norma direttamente e necessariamente applicata dall'Amministrazione
per l'adozione del decreto ministeriale MIMIT n. 21 del 16 maggio
2025 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 122 del 28 maggio 2025),
che ha disposto lo scioglimento d'ufficio senza nomina del
commissario liquidatore della cooperativa ricorrente, nonche' degli
atti conseguenti (cancellazione dall'Albo delle cooperative e dal
Registro delle imprese), sulla base dei soli presupposti formali del
mancato deposito dei bilanci da oltre cinque anni e della assenza di
valori immobiliari iscritti nello stato patrimoniale.
Prima di esporre le ragioni che sorreggono i dubbi di
legittimita' costituzionale occorre indicare le ragioni di rilevanza
delle questioni che saranno di seguito esposte.
Codesta Corte ha evidenziato come la rilevanza debba avere i
requisiti dell'attualita' (Corte costituzionale, 10 giugno 2016, n.
134), della non implausibilita' alla stregua della motivazione
offerta dal rimettente (Corte costituzionale, 2 aprile 2014, n. 67) e
ha infine affermato l'insensibilita' della rilevanza alle vicende del
rapporto o del processo a quo (Corte costituzionale, 10 giugno 2016,
n. 133).
Declinando tali principi al caso di specie occorre descrivere la
sequenza procedimentale che occupa il giudizio a quo nonche' la
portata ed il tenore della norma allo stesso applicabile al fine di
dimostrare che la questione di legittimita' costituzionale si pone
come necessariamente prodromica alla valutazione sulla validita' del
provvedimento amministrativo impugnato, data la natura
necessariamente vincolata del suo contenuto.
9. La sequenza procedimentale che ha condotto all'adozione del
decreto direttoriale del 16 maggio 2025 prende avvio dall'attivita'
istruttoria svolta dalla Unioncamere, cui e' riconducibile la
predisposizione dell'elenco delle societa' cooperative risultate
inadempienti all'obbligo di deposito del bilancio per oltre un
quinquennio (ai sensi dell'art. 223-septiedecies, comma 2, disp. att.
cc.).
Su tale base, la Direzione generale servizi di vigilanza del
Ministero delle imprese e del made in Italy, ha proceduto agli
accertamenti preliminari, avvalendosi altresi' delle verifiche
condotte dall'Agenzia delle entrate circa l'assenza di valori
patrimoniali immobiliari intestati agli enti cooperativi interessati.
Completata l'istruttoria e verificati i presupposti stabiliti
dall'art. 223-septiesdecies il medesimo direttore generale ha
adottato l'atto conclusivo, vale a dire il decreto di scioglimento
d'autorita' delle cooperative riportate nell'allegato, disponendone
la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana,
come previsto dalla legge.
Ha fatto seguito l'adozione dell'ulteriore provvedimento del
Conservatore del Registro delle imprese presso la Camera di Commercio
della Maremma e del Tirreno (n. 456/2025) di cancellazione della
cooperativa dal Registro imprese, anch'esso qualificato come atto
dovuto e vincolato dal precedente decreto ministeriale.
La sequenza procedimentale, cosi come ricostruita anche negli
atti di causa, non lascia alcun margine valutativo
all'amministrazione: l'Autorita' ha ritenuto vincolata l'applicazione
della norma, si' che la verifica del suo statuto costituzionale
condiziona integralmente la definizione del giudizio impugnatorio
pendente avanti questo Tribunale.
10. La domanda di parte e' volta all'annullamento degli atti
amministrativi lesivi (decreto ministeriale n. 21/2025, provvedimento
ministeriale confermativo del 22 luglio 2025, determinazione del
Conservatore n. 456 del 3 luglio 2025 e atti consequenziali), sul
presupposto che tali atti siano l'applicazione vincolata di una norma
attributiva del potere che si assume incostituzionale per violazione
degli articoli 3, 45 e 117, comma 1, della Costituzione (nonche' dei
correlati parametri convenzionali ed europei).
C.1. Individuazione della norma applicata dall'amministrazione e
dei suoi caratteri.
11. Dagli atti emerge che il decreto ministeriale n. 21 del 16
maggio 2025 ha fatto applicazione diretta dell'art. 223-septiesdecies
disp. att. c.c., disponendo lo scioglimento dellacooperativa
ricorrente per mancato deposito dei bilanci oltre il quinquennio e
assenza di immobili, con iscrizione nel Registro delle imprese e
cancellazione d'ufficio; lo stesso Ministero, con il provvedimento
del 22 luglio 2025 (prot. mimit. AOO_STV.REGISTRO
UFFICIALE.U.0150920.22-07-2025), ha confermato lanatura vincolata del
potere esercitato, escludendo spazi di graduazione o di ponderazione
in concreto.
Il petitum del giudizio amministrativo resta, dunque, quello
impugnatorio (annullamento dell'atto), mentre la questione di
legittimita' costituzionale rappresenta la causa petendi che sorregge
l'illegittimita' derivata dei provvedimenti: l'assetto e' quello
tipico del ricorso per soli motivi di costituzionalita', nel quale la
rimozione dell'atto dipende dalla previa verifica, ad opera della
Corte, della conformita' a Costituzione della norma presupposta.
12. La norma applicata e censurata e' l'art. 223-septiesdecies
delle disposizioni attuative e transitorie relative al libro V del
codice civile, introdotta dal decreto legislativo 17 gennaio 2003, n.
6.
La disposizione cosi' recita: «Fermo restando quanto previsto
degli articoli 2545septiesdecies e 2545-octiesdecies del codice, gli
Enti cooperativi che non hanno depositato i bilanci di esercizio da
oltre cinque anni, qualora non risulti l'esistenza di valori
patrimoniali immobiliari, sono sciolti senza nomina del liquidatore
con provvedimento dell'autorita' di vigilanza da iscriversi nel
registro delle imprese.
Entro il termine perentorio di trenta giorni dalla pubblicazione
nella Gazzetta Ufficiale i creditori o gli altri interessati possono
presentare formale e motivata domanda all'autorita' governativa,
intesa ad ottenere la nomina del commissario liquidatore; in
mancanza, a seguito di comunicazione dell'autorita' di vigilanza, il
conservatore del registro delle imprese territorialmente competente
provvede alla cancellazione della societa' cooperativa o dell'ente
mutualistico dal registro medesimo.
Ai fini dello scioglimento e della cancellazione ai sensi del
primo comma, l'ente di cui all'art. 7 della legge 29 dicembre 1993,
n. 580, trasmette all'autorita' di vigilanza, alla chiusura di ogni
semestre solare, l'elenco degli enti cooperativi, anche in
liquidazione ordinaria, che non hanno depositato i bilanci di
esercizio da oltre cinque anni. L'autorita' di vigilanza verifica
l'assenza di valori patrimoniali immobiliari mediante apposita
indagine massiva nei pubblici registri, in attuazione delle
convenzioni che devono essere all'uopo stipulate con le competenti
autorita' detentrici dei registri predetti».
La prima parte del primo comma dell'art. 223-septiesdecies
disciplina un meccanismo di scioglimento d'ufficio, immediato e
vincolato, applicabile alle societa' cooperative. Il primo requisito
perche' scatti lo scioglimento e' la mancata presentazione, da piu'
di cinque anni, dei bilanci di esercizio da parte della cooperativa.
Si tratta di un criterio puramente formale, fondato sul comportamento
omissivo rispetto a un obbligo pubblicitario.
La cooperativa deve essere inoltre priva di qualunque bene
immobile iscritto nei pubblici registri. Questo elemento assume
valore «filtrante»: solo le cooperative senza patrimonio immobiliare
possono essere sciolte automaticamente.
Al verificarsi cumulativo dei due presupposti, la norma prevede
che la cooperativa «e' sciolta senza nomina del liquidatore» mediante
un provvedimento dell'autorita' di vigilanza (oggi il Ministero delle
imprese e del made in Italy - MIMIT). Lo scioglimento, quindi, e'
obbligatorio, in quanto non vi e' margine discrezionale; e'
automatico, poiche' deriva dalla sola ricorrenza dei presupposti; e'
senza liquidatore giacche' la cooperativa non viene posta in
liquidazione ma e' destinata alla cancellazione diretta dal Registro
delle imprese.
La seconda parte del comma 1 stabilisce che, entro trenta giorni
dalla pubblicazione del provvedimento di scioglimento nella Gazzetta
Ufficiale, i creditori e gli altri interessati possono presentare una
domanda formale e motivata all'autorita' governativa per ottenere la
nomina di un commissario liquidatore; qualora tale istanza non sia
presentata, l'autorita' di vigilanza comunica l'esito al conservatore
del registro delle imprese, il quale procede alla cancellazione della
societa' cooperativa o dell'ente mutualistico dal registro stesso.
Il provvedimento dell'autorita' di vigilanza, quindi, deve essere
iscritto nel Registro delle imprese; tale pubblicita' produce effetti
erga omnes e avvia la fase successiva (eventuali domande di nomina
del liquidatore entro trenta giorni, altrimenti cancellazione).
13. Nella sua formulazione originaria, la disposizione aveva
carattere transitorio: essa si applicava solo fino al 31 dicembre
2004.
Negli anni successivi il legislatore ha deciso di trasformare
quella disciplina eccezionale in un meccanismo a regime, eliminando
la natura transitoria originaria.
Con la legge 23 luglio 2009, n. 99, l'articolo fu infatti
modificato e la scadenza del 31 dicembre 2004 venne soppressa.
Da quel momento in poi, lo scioglimento senza liquidatore delle
cooperative inattive e' diventato un potere permanente attribuito
all'autorita' di vigilanza, fondato su criteri rigidi - mancato
deposito dei bilanci per oltre cinque anni unito all'assenza di
immobili - e privo di una valutazione caso per caso.
La terza e piu' recente modifica e' intervenuta nel 2020, con il
decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (convertito nella legge n.
120/2020). Con questo intervento e' stato introdotto il secondo
comma, volto a rendere la procedura ancora piu' ciclica e
automatizzata.
In particolare, la norma ha imposto alle Camere di commercio di
trasmettere ogni semestre al Ministero l'elenco delle cooperative che
non depositano bilanci da oltre cinque anni, e ha previsto che
l'autorita' di vigilanza svolga una indagine massiva nei pubblici
registri per verificare l'eventuale presenza di beni immobili prima
di disporre lo scioglimento. Si tratta di una integrazione che ha
reso la norma piu' sistematica e incisiva, rafforzando ulteriormente
l'automatismo del procedimento.
14. Ai fini della valutazione della rilevanza della questione di
costituzionalita' il Collegio ritiene che non risultano profilabili
soluzioni definitorie alternative: non e' praticabile
un'interpretazione adeguatrice del primo comma dell'art.
223-septiesdecies che introduca margini discrezionali o un vaglio
sostanziale della operativita' e della mutualita' degli enti
cooperativi.
L'Amministrazione stessa, nelle proprie controdeduzioni nel
giudizio a quo - ha ribadito il carattere automatico della misura e
la doverosita' del decreto in presenza dei presupposti tipizzati,
sicche' la definizione del giudizio dipende dall'esito dello
scrutinio di costituzionalita'.
Il Collegio ritiene che l'art. 223-septiesdecies - nella parte in
cui tipizza il combinato mancato deposito dei bilanci e assenza di
valori patrimoniali e vi aggancia ipso iure lo scioglimento per atto
dell'autorita' con devoluzione del patrimonio (per il tramite del
combinato disposto con l'art. 2514, comma 1, lett. d), c.c.),
configuri un automatismo sanzionatorio integralmente vincolato, che
non lascia spazi a ponderazioni discrezionali dell'Amministrazione
sul caso concreto, ne' consente di graduare la risposta in funzione
dell'effettivo disvalore dell'illecito.
In termini generali, con riferimento al congegno dissolutorio
disciplinato dalla norma in scrutinio, la giurisprudenza ha chiarito
che il potere e' tout court vincolato e che «all'amministrazione e'
preclusa ogni valutazione discrezionale circa la tenuita'
dell'omissione e la sua incidenza sul funzionamento della
cooperativa», essendo il bilanciamento ex ante rimesso dal
legislatore alla tipizzazione delle fattispecie e non alla successiva
ponderazione in concreto (Cons. Stato, Sez. VI, 6 giugno 2023,
sentenza n. 5534).
Tale assetto - per la sua struttura rigidamente consequenziale -
non si presta a letture alternative che, introducendo clausole di
modulazione o filtri valutativi non testuali, trasferiscano
nell'interpretazione un potere di selezione dell'interesse pubblico
che il legislatore ha gia' esercitato a monte nella costruzione della
fattispecie astratta.
Ne consegue che l'unica interpretatio utilis ipotizzabile (ossia
quella che degraderebbe il meccanismo a mera abilitazione di un
potere valutativo e graduabile) si risolverebbe in una inammissibile
manipolazione del dato normativo, per di piu' priva di criteri legali
idonei a reggere il necessario standard di legalita' dell'azione
amministrativa.
Sulla scorta della giurisprudenza costituzionale che ammette
l'interpretazione conforme solo quando essa risulti ragionevolmente
praticabile alla luce del testo e del sistema, escludendola allorche'
occorra sovvertire la scelta tipologica del legislatore o innestarvi
elementi estranei (tra le altre, Corte costituzionale n. 262/2015;
nonche' nn. 202/2023, 139/2022, 11/2020, 189/2019, 133/2019, 78/2019,
42/2017 e Corte costituzionale n. 356/1996 nella quale si afferma il
principio secondo cui «le leggi non si dichiarano costituzionalmente
illegittime perche' e' possibile darne interpretazioni
incostituzionali (e qualche giudice ritenga di darne), ma perche' e'
impossibile darne interpretazioni costituzionali»), deve dunque
escludersi che l'art. 223-septiesdecies possa essere salvato per via
esegetica.
Invero, ogni tentativo di «spostare» dall'automatismo legale ad
una valutazione amministrativa ex post (graduazione della misura;
esame delle circostanze; verifica degli effetti su mutualita' e
continuita' aziendale) contraddice il tenore letterale e la tecnica
della disposizione (che tipizza presupposti e predetermina effetti),
oltre a generare - per l'assenza di indicatori normativi - un'area di
esercizio atipica e potenzialmente arbitraria del potere
sanzionatorio, con conseguenti criticita' di legalita' sostanziale e
di eguaglianza nel trattamento dei casi.
15. A conferma di tale lettura occorre richiamare la recente
pronuncia della Corte costituzionale n. 16/07/2025, n. 116, la quale
di fronte a un automatismo dissolutorio omologo per struttura ed
effetti (sul quale si tornera' in seguito), ha escluso soluzioni
meramente interpretative e ha ritenuto necessaria una pronuncia
sostitutiva che rimpiazzi l'automatismo con la gestione commissariale
ex art. 2545-sexiesdecies del codice civile, proprio perche' la
rigidita' del congegno non consentiva, sul piano esegetico, di
recuperare in via di conformazione i test di connessione razionale,
necessita' (mezzi meno restrittivi) e proporzionalita' in senso
stretto.
Cio' ribadisce, anche per l'art. 223-septiesdecies,
l'impossibilita' di un salvataggio interpretativo e la conseguente
necessita' di un rimedio normativo o sostitutivo che ripristini,
senza stravolgimenti del testo, la coerenza costituzionale della
disciplina.
16. Un'ulteriore riflessione si pone in ragione della
peculiarita' del ricorso. Come sopra gia' evidenziato i ricorrenti
hanno articolato motivi unicamente incentrati sulla
incostituzionalita' dell'art. 223-septiesdecies disp. att. c.c.,
denunciandone l'automatismo sanzionatorio e la disproporzione
rispetto al mero inadempimento formale (mancato deposito dei bilanci)
e alla condizione patrimoniale (assenza di immobili), in violazione
dei principi di ragionevolezza e proporzionalita' (art. 3 della
Costituzione) e del favor costituzionale per la cooperazione (art. 45
della Costituzione), oltre che dei parametri convenzionali ed europei
richiamati (art. 3 CEDU; art. 1 Prot. n. 1 CEDU; articoli 17 e 49
Carta dei diritti fondamentali UE).
I ricorrenti hanno articolato puntuali censure in ordine al
decreto ministeriale di scioglimento e agli atti consequenziali,
deducendo: i) il difetto di istruttoria e la mancata considerazione
dell'operativita' effettiva della cooperativa; ii) l'applicazione non
graduata e non «caso per caso» della misura estintiva; iii)
l'irrilevanza, ai fini del decidere, di un deposito sopravvenuto dei
bilanci e, comunque, dell'avvenuto svolgimento di servizi di spiccata
valenza sociale (ludoteche, centri estivi, animazione nelle RSA,
convenzioni con enti pubblici), tutti profili documentati in atti.
Le deduzioni difensive sottolineano, in specie, che la
cooperativa Koalaludo ha continuativamente erogato prestazioni
mutualistiche, mantenendo personale dipendente, adempimenti
previdenziali e fiscali, e obbligazioni contrattuali con
amministrazioni e privati; onde il parossismo di una sanzione
estintiva «a prescindere» dal riscontro concreto della mutualita' e
dell'operativita' dell'ente.
Invero:
a) il provvedimento ministeriale del 22 luglio 2025 (di
conferma dell'originario decreto impugnato) rivendica espressamente
la natura vincolata dell'intervento, escludendo spazi di
discrezionalita' «selettiva» al ricorrere dei presupposti legali;
sicche' nessuna integrazione istruttoria in chiave sostanziale
avrebbe potuto rovesciare l'esito, una volta accertato il mancato
deposito quinquennale dei bilanci e l'assenza di valori immobiliari
nella logica dell'art. 223-septiesdecies. Ne discende che il difetto
di «caso per caso», evocato dal ricorrente, non e' vizio del decreto,
ma effetto della regola legale che ne vincola contenuto ed esito;
b) le allegazioni circa la continuita' dell'attivita'
mutualistica (contratti in corso con il Comune di Livorno, RSA,
centri estivi, «pedibus», forza lavoro regolarmente retribuita e
contributi versati), come pure l'avvenuto deposito - medio tempore,
di plurimi bilanci (2019-2022) non valgono, per cio' solo, a smentire
l'impianto del decreto, giacche' il paradigma legale applicato non
consente di far refluire tali elementi in una valutazione comparativa
e proporzionata: l'autorita' deve sciogliere; non puo' graduare (ne'
nominare un commissario ad acta in luogo del rappresentante per
colmare l'inadempimento formale), poiche' la norma prevede lo
scioglimento senz'altro. Anche per tal verso, le censure - pur
rivolte al decreto - traguardano la tenuta costituzionale
dell'automatismo legale.
La Struktur des Verhältnisses tra norma e atto impone, allora, di
traslare il giudizio di legittimita' sul parametro legislativo: se la
misura unica (scioglimento e contestuale cancellazione senza
liquidatore) slega la reazione pubblica dal disvalore concreto
(limitatamente formale) della condotta, assimilandola alle ipotesi -
incomparabilmente piu' gravi - di mancanza della mutualita' o di
inattivita' gestionale protratta (art. 2545-septiesdecies del codice
civile), l'eventuale vizio di sproporzione o di irragionevolezza si
colloca a monte, nella disciplina dell'art. 223-septiesdecies, non
gia' nel modus operandi dell'Amministrazione nel caso singolo.
17. Ne consegue che la doglianza sul difetto di istruttoria
«sostanziale» (mancata delibazione dell'operativita', dei servizi in
corso, del portato sociale dell'attivita') non puo' essere utilmente
coltivata intra l'orizzonte del provvedimento: e' la norma a
precludere ogni ponderazione del caso concreto, imponendo - al
ricorrere dei due presupposti formali - lo scioglimento d'ufficio con
cancellazione. In tal quadro, la rilevanza della questione di
costituzionalita' e' massima: la sortita del giudizio impugnatorio
dipende dal vaglio della regola legale che ha conformato in modo
necessitato l'esercizio del potere.
A conferma, le stesse allegazioni difensive producono un effetto
rivelatore: se, come documentato, l'ente e' operativo, impiega
lavoratori, adempie contributi e imposte, ed ha regolarizzato
depositi contabili per piu' annualita', la mancanza di qualunque
effetto «salvifico» di tali elementi non smaschera un deficit del
decreto, ma l'assetto legale che prescinde dalla verifica della
mutualita' e dell'operativita' concreto. E', dunque, la norma - non
il decreto - a opporre la «chiusura istruttoria» stigmatizzata dai
ricorrenti.
In esito, il Collegio reputa che le censure, ancorche'
direttamente indirizzate al decreto, abbiano, in ultimo, come
necessario destinatario la disposizione di cui all'art.
223-septiesdecies disp. att. c.c.: e' in quella sede normativa che si
annida l'asserito automatismo sanzionatorio, insensibile alla
graduazione e alla prova dell'effettiva mutualita'; ed e' sul suo
vaglio di costituzionalita' che si gioca l'esito necessario del
presente giudizio.
18. A cio' si aggiunga un'ultima considerazione.
Come sopra ricordato la giurisprudenza costituzionale ha chiarito
che «la circostanza che la dedotta incostituzionalita' [...]
costituisca l'unico motivo di ricorso non impedisce di considerare
sussistente il requisito della rilevanza» (Corte costituzionale, 12
gennaio 2000, n. 4).
Detta pronuncia, come rilevato anche dalla giurisprudenza
successiva sopra indicata, riconosce che proprio la strutturale
assenza di motivi ulteriori intensifica la dipendenza dell'esito del
giudizio dalla risoluzione della questione incidentale.
L'apparente coincidenza tra il motivo del ricorso e la questione
incidentale, pertanto, non genera sovrapposizione tra giudizio
amministrativo e giudizio costituzionale: mentre il primo resta volto
alla rimozione dell'atto lesivo, il secondo mantiene la propria
natura oggettiva, rivolta alla verifica della conformita' della norma
all'ordinamento costituzionale. Si tratta - come gli studi dottrinali
sottolineano - di una coincidenza soltanto fenomenica, che non
modifica la fisiologia del modello incidentale ne' trasforma il
giudizio comune in una forma surrettizia di ricorso in via
principale.
Alla luce della struttura monomotiva del ricorso, risulta
evidente che:
(i) qualora la Corte costituzionale dichiari l'illegittimita'
della norma, verra' meno ex tunc il fondamento legale del potere
esercitato, con conseguente illegittimita' derivata del decreto
ministeriale n. 21/2025 e degli atti conseguenti, che dovranno essere
annullati;
(ii) qualora la questione sia ritenuta non fondata, il ricorso
dovra' essere respinto, non residuando ulteriori censure utili ai
fini dell'annullamento. In entrambi i casi, la decisione della Corte
esaurisce l'oggetto del presente giudizio, in coerenza con la natura
vincolata del provvedimento e con l'impianto normativo che ne
costituisce unico parametro di legittimita'.
E. Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimita'
Costituzionale
E.1. Sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 223-septiesdecies disp. att.
c.c. per violazione del principio di ragionevolezza (articoli 3 e 45
della Costituzione).
19. Sulla non manifesta infondatezza della questione e
sull'automatismo dissolutorio privo di contraddittorio.
Il Collegio ritiene non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 223-septiesdecies delle
disposizioni di attuazione del codice civile, nella parte in cui
collega automaticamente lo scioglimento delle societa' cooperative al
mancato deposito dei bilanci di esercizio per oltre un quinquennio in
assenza di beni immobili, senza accordare all'amministrazione alcun
margine di valutazione discrezionale, senza prevedere alcuna forma di
contraddittorio, senza introdurre misure intermedie o graduate e
senza contemplare la sanabilita' delle inadempienze. La questione si
pone in riferimento agli articoli 3 e 45 della Costituzione, da
intendersi in combinato disposto, poiche' la disciplina censurata
incide su enti che l'art. 45 della Costituzione riconosce quali
portatori di una funzione sociale che l'ordinamento non solo deve
valorizzare e promuovere, ma anche proteggere con strumenti normativi
coerenti e non irragionevolmente penalizzanti.
L'assetto contestato erige a presupposto necessario e sufficiente
per l'estinzione dell'ente un inadempimento formale, prescindendo da
qualsivoglia verifica circa l'effettiva operativita' della
cooperativa, il concreto perseguimento dello scopo mutualistico e la
reale incidenza dell'omissione sull'assetto economico-organizzativo.
In tal modo, il meccanismo normativo assimila condotte formali a
fattispecie di effettivo disvalore sostanziale e preclude ogni
valutazione in concreto, ponendosi in tensione con il principio di
ragionevolezza, quale corollario del canone di eguaglianza sancito
dall'art. 3 della Costituzione, e con il favor cooperativo che
promana dall'art. 45 della Costituzione.
20. Sulla violazione dell'eguaglianza sostanziale e
sull'inidoneita' dei richiami a discipline eterogenee.
Come gia' chiarito dalla giurisprudenza costituzionale,
l'eguaglianza sostanziale postula che situazioni ontologicamente
diverse siano trattate in modo differenziato e che la risposta
dell'ordinamento sia proporzionata al disvalore concreto della
condotta e coerente con la ratio dell'intervento legislativo.
Diversamente, si produce una omologazione irragionevole di
fattispecie diseguali, suscettibile di esiti arbitrari. Nel caso in
esame, l'omesso deposito dei bilanci - pur costituendo violazione di
obblighi pubblicitari funzionali alla trasparenza - non rappresenta,
di per se', un indice univoco ne' dell'inattivita' dell'ente ne'
della perdita della mutualita', ne' implica automaticamente un
pregiudizio agli interessi pubblici che il diritto cooperativo
intende presidiare.
Ne' giova, in senso contrario, l'assunto ministeriale secondo cui
il legislatore avrebbe gia' operato un bilanciamento ex ante, con
conseguente potere vincolato dell'Amministrazione e preclusione di
ogni valutazione sulla tenuita' dell'inadempimento o sulle
circostanze del caso concreto. Proprio un bilanciamento costruito
come automatismo, che impedisce ogni considerazione della fattualita'
sottesa, puo' risultare irragionevole e sproporzionato, tanto nella
dimensione «ordinale» quanto in quella «cardinale» della
proporzionalita': la vincolatezza irrigidisce la scelta legislativa,
sostituendo alla necessaria graduazione lo schema di una presunzione
assoluta.
Parimenti inidoneo e' il richiamo a discipline eterogenee, quali
il decreto del Presidente della Repubblica 23 luglio 2004, n. 247, in
tema di societa' non operative, o l'art. 40 del decreto-legge 16
luglio 2020, n. 76, relativo alle societa' di capitali, su cui si
tornera' in seguito - giacche' esse perseguono fini diversi,
afferiscono a tipologie societarie differenti e, soprattutto, non
assumono come verita' legale che l'omissione del deposito equivalga
ontologicamente alla perdita del fine tipico dell'ente.
20.1. Sul carattere irragionevole dell'automatismo estintivo e
sulla soppressione di ogni valutazione in concreto.
Si impone rilevare come il passaggio dall'inadempimento formale
allo scioglimento immediato dell'ente previsto dall'art.
223-septiesdecies riveli un automatismo che l'ordinamento
costituzionale non puo' accogliere senza riserve. Il meccanismo,
fondato sull'assoluta equivalenza tra la mancata pubblicita' del
bilancio e la perdita della mutualita', finisce per sottrarsi a
qualunque valutazione concreta delle peculiarita' del caso e rende
indifferenti circostanze oggettivamente rilevanti, quali l'effettivo
esercizio dell'attivita' mutualistica, la presenza di rapporti
giuridici pendenti, l'interesse economico e sociale dei soci e degli
utenti, nonche' le conseguenze occupazionali derivanti dalla
cessazione coattiva dell'attivita' cooperativa.
La mancanza di strumenti accertativi intermedi e l'impossibilita'
di graduare la risposta dell'ordinamento determinano un sistema che
omologa situazioni radicalmente dissimili, negando tutela anche a
tutte quelle cooperative che, qualora sottoposte a un'indagine
sostanziale, risulterebbero pienamente meritevoli della protezione
costituzionale. Il vizio principale della disciplina risiede
nell'aver assoggettato realta' profondamente eterogenee a un'unica
conseguenza estintiva, sostituendo alla verifica della perdita della
mutualita' una presunzione assoluta ancorata a una mera irregolarita'
documentale.
Una simile opzione normativa si rivela incompatibile tanto con il
principio di ragionevolezza, che impone di distinguere tra
fattispecie ontologicamente diverse, quanto con il favor che l'art.
45 della Costituzione esprime nei confronti della cooperazione.
L'eliminazione automatica di un ente prima dell'accertamento
della sua reale conformita' ai requisiti mutualistici si pone in
aperto contrasto con il dovere costituzionale di sostenerne lo
sviluppo e di vigilare con strumenti proporzionati e non punitivi.
20.2. Sull'irragionevole equiparazione tra cooperative cessate e
cooperative pienamente operative.
Ulteriore profilo di irragionevolezza emerge nell'assimilazione,
operata dall'art. 223-septiesdecies disp. att. c.c., tra cooperative
di fatto cessate da tempo e cooperative invece pienamente operative,
accomunate soltanto dal medesimo inadempimento formale del deposito
dei bilanci. Da un lato, la norma intercetta enti che abbiano
abbandonato lo scopo mutualistico, interrotto la vita assembleare e
gestionale e dismesso i rapporti giuridici, manifestando attraverso
il protratto silenzio contabile una condizione di inerzia
irreversibile. In questi casi l'omissione contabile puo' assumere un
significato sostanziale, costituendo indizio della cessazione
dell'attivita' sociale.
Dall'altro lato, tuttavia, la medesima disciplina si applica a
cooperative che svolgono regolarmente attivita' mutualistica,
mantengono organi sociali funzionanti, approvano i bilanci, adempiono
ai propri doveri fiscali, contributivi e lavoristici, intrattengono
rapporti contrattuali pubblici e privati e forniscono servizi
essenziali alla collettivita'. Per tali enti l'omesso deposito si
configura come una disfunzione meramente formale, spesso
riconducibile a ritardi procedurali o a difficolta' tecniche,
talvolta tempestivamente superate.
La norma, nondimeno, accomuna entrambe le situazioni e fa
discendere dalla medesima omissione la sanzione piu' grave conosciuta
dall'ordinamento, ossia l'estinzione irreversibile dell'ente. Ne
risulta una compressione sproporzionata di interessi
costituzionalmente protetti: la continuita' dell'attivita'
mutualistica, la tutela del lavoro e la funzione sociale svolta dalle
cooperative nei confronti delle comunita' locali. L'automatismo in
questione sovverte la gerarchia dei valori costituzionali,
consentendo che l'eliminazione dell'ente intervenga indipendentemente
dall'accertamento del presupposto sostanziale, la perdita della
mutualita' - che soltanto potrebbe giustificarla.
21. Sull'angolo visuale dell'art. 45 della Costituzione:
centralita' del bilancio e non del deposito quale strumento di
verifica della mutualita' e ruolo della revisione cooperativa.
La censura acquista maggior rilievo alla luce dell'art. 45 della
Costituzione, che assegna alle cooperative una posizione
costituzionalmente differenziata in ragione della loro vocazione
solidaristica, del perseguimento di finalita' mutualistiche e del
contributo allo sviluppo sociale ed economico della collettivita'. In
tale prospettiva, e' intrinsecamente problematica una disciplina che
consente lo scioglimento automatico della cooperativa senza qualsiasi
accertamento circa la perdita della mutualita', accomunando enti
effettivamente privi dei requisiti mutualistici ed enti pienamente
operativi e socialmente attivi, incisi da una omissione
prevalentemente documentale.
Le tesi ministeriali fondano la legittimita' dell'automatismo
sull'idea che il bilancio, nelle cooperative, sia intimamente
connesso alla dimostrazione della persistenza della mutualita',
richiamando l'obbligo - sancito dall'art. 2513 del codice civile, di
evidenziare in bilancio la misura e la natura degli scambi
mutualistici mediante separata indicazione dei rapporti intrattenuti
con i soci rispetto a quelli con i terzi, nonche' il presidio
informativo della nota integrativa, reso piu' penetrante dall'art.
2427 del codice civile, applicabile alle cooperative in quanto
compatibile. A cio' si aggiunge la disciplina della destinazione
degli utili e del regime delle riserve: l'art. 2545-quater del codice
civile impone la costituzione di riserve indivisibili e la
devoluzione ai fondi mutualistici, l'art. 2545-quinquies del codice
civile e l'art. 11 della legge 31 gennaio 1992, n. 59, confermano la
centralita' del bilancio quale sede in cui si manifesta la
partecipazione alla c.d. mutualita' di sistema. Da tale complesso
normativo emerge che il bilancio non e' mero documento contabile, ma
strumento attraverso cui la mutualita' diviene intelligibile e
verificabile, tanto sul piano interno, verso i soci, quanto su quello
esterno, verso i terzi e l'autorita' di vigilanza.
Tuttavia, dalla centralita' informativa del bilancio non deriva
l'automatica equivalenza tra mancato deposito e inesistenza del
bilancio o, a maggior ragione, mancanza della mutualita'. L'omissione
del deposito attiene al piano della pubblicita' legale, incide sulla
conoscibilita' esterna dei dati contabili e mutualistici, ma non
implica necessariamente che tali dati non esistano ne' che
l'attivita' mutualistica non sia stata svolta.
Soprattutto, un simile automatismo oblitera il presidio organico
che l'ordinamento ha apprestato proprio per coniugare trasparenza e
sostanza: la revisione cooperativa disciplinata dal decreto del
Presidente della Repubblica n. 30 aprile 2002, n. 220, la quale, ai
sensi dell'art. 4, e' chiamata non solo a scandagliare la correttezza
amministrativo-contabile, ma a verificare in concreto la persistenza
della natura mutualistica, accertando la coerenza tra attivita' e
scopo, l'effettivita' della partecipazione dei soci, la veridicita'
delle poste, l'assenza di finalita' lucrative, la regolarita' del
prestito sociale e la corrispondenza tra scritture e operazioni
reali.
In questo quadro, il bilancio e' la cartina di tornasole della
vitalita' mutualistica e dell'allocazione delle risorse, ma la sua
mancata pubblicita' non puo' trasformarsi in presunzione assoluta di
perdita del fine tipico.
L'art. 223-septiesdecies, nella misura in cui muta un
inadempimento informativo in indice legale necessario e sufficiente
di carenza di mutualita', si rivela soluzione di formalismo
eccentrico: sostituisce alla verifica caso per caso, affidata alla
revisione di cui al decreto del Presidente della Repubblica n.
220/2002, un automatismo dissolutorio che prescinde dalla realta'
economica e sociale dell'ente, sovrapponendosi irragionevolmente a un
sistema di vigilanza gia' concepito per valorizzare la sostanza sulla
forma.
Ne deriva un contrasto sistematico con il disegno costituzionale
dell'art. 45 della Costituzione, che impone controlli «opportuni»
volti a garantire la genuinita' della cooperazione mediante strumenti
razionali, proporzionati e capaci di misurare la realta' effettiva
dell'impresa mutualistica.
22. Sulla irragionevolezza del criterio patrimoniale immobiliare
quale presupposto per l'applicazione dell'automatismo dissolutorio.
Merita ulteriore considerazione il rilievo eccessivo attribuito
dalla disciplina censurata al requisito negativo della presenza di
beni immobili nel patrimonio sociale, requisito che funge da
discrimine per l'operativita' dell'automatismo estintivo. La norma,
infatti, esonera dalla cancellazione coattiva cooperative inattive
proprietarie di beni immobili anche di modesto valore, mentre puo'
condurre alla soppressione immediata cooperative pienamente operative
ma prive di immobili, pur essendo dotate di attivita', rapporti
giuridici, avviamento e rilevanti asset immateriali.
Tale criterio appare del tutto avulso dalla logica giuridica che
governa l'impresa cooperativa. La natura e la vitalita' dell'ente non
discendono dalla composizione del patrimonio, bensi' dalla
persistenza della mutualita', dalla democraticita'
dell'organizzazione e dall'assenza di finalita' lucrative, secondo la
delineazione degli articoli 2511 e ss. del codice civile.
La fisionomia giuridica della societa' cooperativa non trae la
propria essenza dalla consistenza del patrimonio immobiliare, ne'
dall'eventuale rilievo delle immobilizzazioni in generale, ma si
radica piuttosto nei principi cardine che il legislatore ha voluto
porre alla base del tipo sociale. L'art. 2511 del codice civile
individua, quali tratti strutturali, lo scopo mutualistico e la
peculiare variabilita' del capitale, mentre l'art. 2516 del codice
civile consacra la pariteticita' del rapporto sociale e la
neutralita' della ricchezza conferita ai fini della partecipazione ai
processi deliberativi. A cio' si aggiunge l'art. 2525 del codice
civile, che disciplina i limiti minimi e massimi della partecipazione
individuale, escludendo che il profilo patrimoniale - e in specie
quello immobiliare - possa assumere un carattere preponderante e
idoneo a imprimere una connotazione distintiva alla cooperativa quale
species del genus societario.
Nel modello cooperativo disciplinato dal codice civile il
patrimonio ha una funzione unicamente strumentale, come dimostrano la
disciplina delle riserve indivisibili e la devoluzione ai fondi
mutualistici prevista dall'art. 2514 del codice civile, che
evidenziano come il bene tutelato non sia il cespite patrimoniale in
se', ma la sua destinazione collettiva al sistema cooperativo.
Ne discende che tali considerazioni, attinenti alla struttura
tipologica della cooperativa nella sua dimensione generale, trovano
applicazione nella maggior parte del fenomeno cooperativo,
caratterizzato in larga misura da cooperative di produzione e lavoro,
sociali, agricole, di consumo e di servizi, per le quali l'elemento
immobiliare non assurge a tratto identitario ne' sistemico. Solo in
talune forme specifiche - in particolare le cooperative edilizie di
abitazione, che rappresentano tuttavia una quota minoritaria, pari a
poco piu' del 7% dell'intero universo cooperativo nazionale - la
componente immobiliare puo' assumere una rilevanza piu' marcata,
riflettendo esigenze proprie del settore piuttosto che
caratteristiche intrinseche del modello societario cooperativo nel
suo complesso (fonte: Ministero delle imprese e del made in Italy,
Descrizione del mondo cooperativo italiano - Statistiche Albo 2022 e
Bilanci 2020, 2022).
L'assunzione del bene immobile quale criterio discriminante
finisce pertanto per introdurre una gerarchizzazione anacronistica
del patrimonio, incapace di cogliere il valore economico e sociale
degli asset immateriali - concessioni, autorizzazioni, diritti d'uso,
marchi, avviamento - che spesso costituiscono l'essenza stessa del
progetto mutualistico, soprattutto nei settori a spiccata rilevanza
pubblica.
L'estinzione automatica dell'ente comporta cosi' la perdita
irreversibile di beni giuridici insostituibili, senza che
l'ordinamento preveda strumenti di conservazione o gestione
funzionale.
Ne deriva una disciplina che discrimina arbitrariamente tra
cooperative inattive e cooperative operative sulla base di un
parametro estraneo alla logica mutualistica, finendo per allontanarsi
tanto dalla sistematica codicistica quanto dal mandato promozionale
dell'art. 45 della Costituzione, che impone di valutare la
cooperazione per la sua funzione sociale e non per la contingente
forma dei beni impiegati.
23. Sulla sentenza n. 116/2025 della Corte costituzionale e
sull'illegittimita' degli automatismi sanzionatori.
Giova richiamare la sentenza 21 luglio 2025, n. 116, con la quale
codesta Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimita'
dell'automatismo sanzionatorio dello scioglimento per atto
d'autorita' previsto, per l'ipotesi di sottrazione alla vigilanza,
dall'art. 12, comma 3, decreto legislativo 14 agosto 2002, n. 220,
ravvisandone il contrasto con gli articoli 3 e 45 della Costituzione.
E' opportuno, sul punto, riportare il tenore della disposizione
richiamata, nella parte in cui stabilisce che «Fermo restando quanto
previsto dall'art. 2638, secondo comma, del codice civile, gli enti
cooperativi che si sottraggono all'attivita' di vigilanza o non
rispettano finalita' mutualistiche sono cancellati, sentita la
Commissione centrale per le cooperative, dall'albo nazionale degli
enti cooperativi. Si applica il provvedimento di scioglimento per
atto dell'autorita' ai sensi dell'art. 2545-septiesdecies del codice
civile e dell'art. 223-septiesdecies delle disposizioni per
l'attuazione del codice civile e disposizioni transitorie, di cui al
regio decreto 30 marzo 1942, n. 318, con conseguente obbligo di
devoluzione del patrimonio ai sensi dell'art. 2514, primo comma,
lettera d), del codice civile».
La pronuncia muove dal favor costituzionale per la cooperazione,
iscritto nell'art. 45 della Costituzione, e dall'esigenza che i
«controlli opportuni», ivi espressamente contemplati, si traducano in
un assetto normativo razionale, proporzionato e non dissuasivo
rispetto all'esperienza cooperativa. La Corte, in una prospettiva
coerente con la visione pluralistica dell'ordine economico, rileva
l'irragionevolezza dell'assimilazione, sul piano del trattamento
sanzionatorio, tra la mancanza accertata dei requisiti mutualistici e
la mera sottrazione alla vigilanza, trattandosi di fattispecie
ontologicamente differenti per disvalore: la seconda e' condotta
strumentale alla verifica e non puo', di per se', fungere da indice
necessario della perdita della mutualita'. L'omologazione normativa
frustra la ratio dei controlli delineata dall'art. 45 della
Costituzione e vulnera l'art. 3 della Costituzione per violazione del
canone di ragionevolezza.
Si sottolinea, inoltre, come lo scioglimento automatico e non
graduabile integri una misura «di eccezionale severita'», capace di
colpire indiscriminatamente condotte attive e dolose e condotte
meramente omissive o colpose, con ricadute gravose sui diritti dei
soci, anche laddove il rapporto cooperativo si intrecci con il
diritto al lavoro. Siffatto automatismo non supera i test di
connessione razionale, necessita' e proporzionalita' in senso stretto
e deve, pertanto, cedere il passo a strumenti meno invasivi, i c.d.
least restrictive means, individuati nella gestione commissariale ex
art. 2545-sexiesdecies del codice civile (anche ad acta), coerente
con l'art. 45 della Costituzione e idonea ad assicurare
l'effettivita' dei controlli senza sacrificare irreversibilmente
l'ente prima dell'accertamento sostanziale.
I principi enunciati nella citata sentenza n. 116/2025 si
attagliano, mutatis mutandis, alla fattispecie in esame. Anche qui,
infatti, e' in discussione un automatismo dissolutorio fondato su un
inadempimento meramente formale - l'omesso deposito pluriennale dei
bilanci - che non costituisce, in termini necessari e univoci, indice
della perdita della mutualita' ne' dell'inattivita' sostanziale
dell'ente.
L'assenza di una valutazione concreta sull'operativita' della
cooperativa, la preclusione del contraddittorio effettivo e la
mancanza di misure interposte o graduate replicano i medesimi vizi di
irragionevolezza censurati dalla Corte, in quanto producono una
omologazione sanzionatoria di situazioni radicalmente diverse,
misconoscendo il favor per la cooperazione che discende dall'art. 45
della Costituzione.
Ne segue che l'insegnamento della Consulta - secondo cui gli
automatismi sanzionatori rigidi e non graduabili, che equiparano
fatti eterogenei, difettano del necessario fondamento di
ragionevolezza e devono arretrare a fronte di misure meno afflittive
coerenti con la funzione dei controlli - rafforza, nel presente
giudizio incidentale, la non manifesta infondatezza della questione
proposta in riferimento agli articoli 3 e 45 della Costituzione nei
confronti dell'art. 223-septiesdecies disp. att. del codice civile.
L'automatismo qui scrutinato, infatti, sposta il baricentro
dall'accertamento sostanziale alla presunzione assoluta, sostituendo
al controllo caso per caso un esito estintivo inevitabile, in cio'
stesso incompatibile con il disegno costituzionale.
E.2. Sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 223-septiesdecies disp. att.
del codice civile per violazione del principio di proporzionalita'
ordinale e cardinale (articoli 3 e 45 della Costituzione).
24. Sulla rimessione delle questioni di proporzionalita'
«cardinale» e «ordinale» del trattamento sanzionatorio.
Le considerazioni svolte assumono valore anche sotto il diverso
profilo, che parimenti si rimette al vaglio di codesta Corte, della
proporzionalita' del trattamento sanzionatorio delineato dall'art.
223-septiesdecies disp. att. del codice civile, avuto riguardo tanto
alla dimensione «cardinale» quanto a quella «ordinale», secondo la
distinzione, ormai acquisita, che informa le piu' recenti teorie
retributive. In termini sostanziali, la proporzionalita' «cardinale»
attiene alla severita' intrinseca della misura, cui e' chiesto di
superare i test di idoneita', necessita' e proporzionalita' in senso
stretto; la proporzionalita' «ordinale», invece, esige coerenza
comparativa nel sistema, si che a condotte di disvalore diverso
corrispondano risposte differenziate e coerenti con la gerarchia dei
beni giuridici protetti.
In questa prospettiva metodologica, la disciplina in scrutinio
appare esposta a un duplice sindacato. Sotto il profilo cardinale,
poiche' ricollega alla violazione di un obbligo di pubblicita' legale
- la cui natura e' dichiarativa e non costitutiva - la sanzione
massima ed irreversibile dello scioglimento senza liquidazione,
anticipando l'effetto piu' afflittivo rispetto all'accertamento
sostanziale della perdita dei requisiti mutualistici o della assenza
di vitalita' sociale. Sotto il profilo ordinale, perche' omologa,
sotto un'unica misura espulsiva non graduabile, fattispecie
ontologicamente diseguali, laddove l'ordinamento, specie in ragione
dell'art. 45 della Costituzione, pretende un bilanciamento che
valorizzi la sostanza sulla forma e impone l'utilizzo di strumenti
meno restrittivi prima di giungere alla soppressione dell'ente.
25. Sulla ratio «deflattiva» dell'art. 223-septiesdecies e sulla
sua estraneita' strutturale al sistema di vigilanza.
L'art. 223-septiesdecies disp. att. c.c. si colloca, nella sua
ratio primaria, al di fuori dell'architettura normativa dedicata alla
tutela della mutualita' genuina, che trova invece compiuta disciplina
nel sistema di revisione cooperativa delineato dal decreto del
Presidente della Repubblica n. 220/2002 e nelle specifiche
disposizioni del codice civile relative allo scopo mutualistico e ai
requisiti di prevalenza (su cui si tornera' in seguito).
La finalita' precipua della norma in esame non e', dunque, quella
di vigilare sulla correttezza dei rapporti mutualistici - per la
quale l'ordinamento ha predisposto strumenti autonomi, differenziati
e proporzionati - bensi' quella di assicurare la vitalita' effettiva
delle societa' iscritte al Registro delle imprese, mantenendo l'albo
camerale immune da soggetti meramente formali, privi di operativita'
sostanziale o ormai estranei ai traffici economici. E' in questa
prospettiva ordinatoria che il legislatore ha elevato il protratto
mancato adempimento pubblicitario del deposito dei bilanci a indice
sintomatico, ancorche' presuntivo, di una possibile cessazione della
vita sociale, mirando piu' a preservare l'affidabilita' del sistema
pubblicistico della pubblicita' legale che a svolgere un controllo
qualitativo sulla genuinita' della mutualita'.
Su tale fondamento, si innesta il duplice scrutinio di
proporzionalita'.
Nella dimensione della proporzionalita' cardinale, il giudizio si
concentra per lo piu' sulla congruenza dello strumento rispetto alla
sua finalita' propria, che e appunto quella di espungere dal Registro
delle imprese gli enti inattivi o privi di effettivita' gestionale.
La verifica, in tal caso, concerne l'idoneita' e la non eccedenza
della misura rispetto al valore autonomamente protetto dalla
disposizione, valutato in se' e per se', senza necessita' di
confronto con altri strumenti dell'ordinamento.
Diversamente, sul piano della proporzionalita' ordinale, il
sindacato si estende oltre la finalita' originaria della norma, per
valutare altresi' il rapporto tra la misura stessa e il complesso
degli altri strumenti che presiedono alla tutela della mutualita'. In
questa prospettiva comparativa, il giudice deve verificare se la
scelta legislativa dello scioglimento senza liquidazione, nella sua
rigidita' ed automatismo, si ponga in un equilibrio ragionevole
rispetto ad alternative meno afflittive, che - pur efficaci nella
salvaguardia della mutualita' - non incidono in maniera irreversibile
sull'esistenza dell'ente.
Ne deriva che l'art. 223-septiesdecies, pur estraneo al sistema
di vigilanza sulla mutualita', deve comunque superare entrambi i
livelli del giudizio di proporzionalita': l'uno, cardinale, riferito
alla sua funzione propria di presidio della vitalita' sociale;
l'altro, ordinale, riferito al bilanciamento con gli strumenti gia'
previsti dall'ordinamento per garantire la correttezza mutualistica,
al fine di evitare che lo strumento estremo dello scioglimento operi
in modo eccedente rispetto alle finalita' che la norma, nel suo
sistema, e chiamata a perseguire.
26. Sulla proporzionalita' cardinale: idoneita', necessita' e
proporzionalita' in senso stretto del meccanismo dissolutorio.
Nella prospettiva intrinseca del giudizio di proporzionalita', si
profila l'insuperabilita' dei test di idoneita', necessita' e
proporzionalita' in senso stretto da parte dell'assetto approntato
dall'art. 223-septiesdecies disp. att. c.c., poiche' esso predispone
una conseguenza automatica, rigida e non graduabile - lo scioglimento
senza liquidazione - a fronte di una condotta che non e' univocamente
rivelatrice della cessazione della funzione mutualistica o della
inattivita' dell'ente e che, per la sua stessa natura formale, non
consente di desumere, ex se, un disvalore sostanziale commisurato
alla piu' afflittiva tra le misure previste dall'ordinamento.
E' dirimente, al riguardo, la precisazione secondo cui il
riferimento normativo al «mancato deposito dei bilanci di esercizio»
attiene esclusivamente all'adempimento pubblicitario presso il
Registro delle imprese, ai sensi degli articoli 2435 e 2519 del
codice civile, e non gia' alla redazione o alla approvazione interna
del bilancio, governate dagli articoli 2364 e 2478-bis del codice
civile (per il tramite dell'art. 2519 del codice civile), nonche'
dagli articoli 2435 e 2545-undecies del codice civile, laddove
pertinenti. Il deposito, infatti, adempie a una funzione
eminentemente pubblicistica: inserisce il bilancio in un sistema di
pubblicita' dichiarativa volto ad assicurare trasparenza e certezza
nelle relazioni economiche, ma non integra requisito di validita',
integrita' o efficacia dell'atto nel piano endosocietario. E
principio pacifico che la pubblicita' camerale del bilancio abbia
natura dichiarativa e non costitutiva, sicche' la sua omissione non
incide, di per se', ne' sull'avvenuta redazione del documento ne'
sulla sua approvazione assembleare, ne' determina l'illegittimita'
della gestione o l'inesistenza dell'attivita' sociale, risolvendosi
piuttosto nella inottemperanza a un obbligo informativo verso i
terzi.
In tale orizzonte, la medesima lettera dell'art.
223-septiesdecies, letta secondo canoni sistematici, evidenzia che il
mancato deposito puo' essere stato assunto dal legislatore come
indice di inattivita', e non gia' come indice univoco di carenza di
mutualita', potendo la norma operare persino nei casi in cui il
bilancio sia stato regolarmente redatto e approvato ma non depositato
nei termini di legge.
27. Sulla ratio originaria dell'art. 223-septiesdecies disp. att.
c.c. e sulla lettura giurisprudenziale deflattiva.
A conferma della prospettiva sin qui delineata, giova richiamare
la genesi storica dell'art. 223-septiesdecies, introdotto dal decreto
legislativo 17 gennaio 2003, n. 6, in attuazione della legge delega 3
ottobre 2001, n. 366, nel quadro della riforma del diritto societario
ispirata a finalita' di semplificazione e razionalizzazione. La
disposizione fu concepita quale procedura, anche transitoria, di
scioglimento semplificato e accelerato, funzionale a rimuovere dal
Registro delle imprese gli enti cooperativi di fatto cessati o privi
di effettiva operativita', evitando l'apertura di liquidazioni
inutili per soggetti ormai estranei al circuito economico.
In questa chiave, il protratto mancato deposito dei bilanci
veniva assunto non come illecito autonomo, bensi' quale indice
presuntivo di inattivita' sostanziale, idoneo a giustificare lo
scioglimento solo in quanto sintomatico della cessazione della vita
sociale, specie in assenza di beni immobili da liquidare; la
componente patrimoniale veniva, cioe', utilizzata come criterio
meramente strumentale, e non come parametro definitorio del tipo
cooperativo.
La giurisprudenza di legittimita' e amministrativa ha ribadito,
con nitore, tale impostazione deflattiva. La Corte di cassazione ha
affermato che lo scioglimento ex art. 223-septiesdecies risponde a
una ratio ordinatoria piuttosto che punitiva, mirando a eliminare
societa' «inermi» o non piu' operative, nelle quali il protratto
inadempimento contabile consente di presumere la cessazione
dell'attivita' sociale, presunzione che, tuttavia, non opera
allorche' emergano elementi fattuali attestanti l'effettivo esercizio
dell'attivita' mutualistica (Cass., sez. I, 12 giugno 2019, n. 15775;
Cass., sez. I, 20 gennaio 2020, n. 1070). In termini convergenti, la
giurisprudenza amministrativa ha ricondotto l'istituto alla
necessita' che l'inadempimento sia espressivo di un'inerzia
qualificata e definitiva, tale da rendere superflua ogni ulteriore
fase liquidatoria, richiedendo, dunque, una situazione di stabile
inattivita' dell'ente (Cons. Stato, sez. VI, 9 febbraio 2016, n. 504;
Cons. Stato, sez. VI, 5 marzo 2018, n. 1345).
28. Sulla natura sanzionatoria sostanziale dello scioglimento
automatico, anche alla luce della sentenza n. 116/2025 della Corte
costituzionale.
L'amministrazione resistente nelle proprie difese sostiene che lo
scioglimento ex art. 223-septiesdecies non costituirebbe sanzione, ma
conseguenza «ripristinatoria», come se il mancato deposito
quinquennale instaurasse una presunzione iuris et de iure di mancanza
di mutualita' e come se l'istituto si allineasse, senza residui,
all'art. 2545-septiesdecies del codice civile (che presuppone, per
converso, un accertamento in concreto, come si vedra' infra).
Tale ricostruzione non persuade giacche' cio' che rileva, per lo
scrutinio di proporzionalita' ai fini costituzionali, non e'
l'etichetta formale, bensi' l'effetto afflittivo e definitivo della
misura: soppressione dell'ente e cancellazione dal Registro, con
incidenza su posizioni soggettive protette (iniziativa economica in
forma cooperativa, diritti dei soci, rapporti in corso, talora
diritti al lavoro). Un automatismo estintivo privo di accertamento in
concreto e di dosimetria assume, pertanto, natura sostanzialmente
sanzionatoria o, quantomeno, para-sanzionatoria, e non puo' sottrarsi
a un pieno scrutinio di proporzionalita'.
In termini ulteriormente risolutivi, la sentenza 21 luglio 2025,
n. 116, di codesta Corte costituzionale offre criteri decisivi per la
qualificazione dello scioglimento automatico delle cooperative quale
misura di natura sostanzialmente sanzionatoria.
La Consulta ha ribadito che la natura della misura non dipende
dalla qualificazione formale, bensi' dai suoi tratti sostanziali: la
generalita' dell'applicazione, la funzione repressiva e dissuasiva e
il grado di severita' degli effetti prodotti. Sotto tali profili lo
scioglimento per atto d'autorita' si colloca al massimo grado di
afflittivita' tra le misure previste dal sistema di vigilanza
cooperativa, poiche' determina l'estinzione dell'ente e la cessazione
coattiva dell'attivita' sociale, incide in modo diretto e
irreversibile sui diritti dei soci e, la' dove essi prestino
attivita' lavorativa in cooperativa, compromette anche il diritto al
lavoro e l'esercizio dell'iniziativa economica in forma mutualistica.
La Corte ha escluso che si tratti di misura meramente
organizzativa o ripristinatoria, evidenziando che, in ragione della
sua eccezionale severita', essa reagisce a una condotta ritenuta
bisognosa di risposta afflittiva e anticipa la conseguenza piu' grave
prima dell'accertamento sostanziale della mancanza dei requisiti
mutualistici. La natura sanzionatoria risulta vieppiu' accentuata
quando lo scioglimento sia disposto automaticamente, senza
possibilita' di graduazione, e a fronte di condotte eterogenee che
spaziano da comportamenti attivi e dolosi a mere omissioni colpose,
talora riconducibili al solo legale rappresentante e non
necessariamente note alla compagine sociale: in simili casi,
l'applicazione indifferenziata della misura, priva di valutazione del
disvalore concreto, genera un rischio manifesto di conseguenze
sproporzionate e ingiuste.
La Consulta ha inoltre sottolineato che, allorche' l'ordinamento
disponga di strumenti intermedi o meno invasivi idonei a perseguire
la finalita' pubblica sottesa (quali, in primis, la gestione
commissariale ex art. 2545-sexiesdecies del codice civile, anche ad
acta), l'opzione per la misura piu' afflittiva deve essere sorretta
da una necessita' qualificata; in difetto, la scelta legislativa
risulta eccedente rispetto allo scopo perseguito. La sproporzione
cardinale della sanzione e' aggravata dal fatto che essa anticipa
l'effetto espulsivo rispetto all'accertamento sostanziale della
perdita dei requisiti mutualistici, sopprimendo l'ente prima di
verificare la sua effettiva conformita' al modello costituzionalmente
tutelato: una simile anticipazione, applicata in modo
indifferenziato, si rivela incompatibile con il favor specifico che
l'art. 45 della Costituzione accorda alla cooperazione e impone al
legislatore di evitare soluzioni normative idonee a pregiudicare
irragionevolmente la continuita' di realta' cooperative
potenzialmente sane.
29. Sulla piena assimilabilita' strutturale dell'automatismo
scrutinato al modello sanzionatorio censurato dalla Corte
costituzionale.
Alla luce dei principi affermati dalla sentenza n. 116/2025,
risulta evidente come lo scioglimento automatico previsto dall'art.
223-septiesdecies disp. att. c.c. presenti caratteristiche
strutturali del tutto sovrapponibili a quelle valorizzate dalla Corte
per qualificare la misura come sostanzialmente punitiva. Anche nel
caso di specie, infatti, lo scioglimento consegue in via automatica
al mero ricorrere di un presupposto formale, non consente alcuno
spazio di graduazione, non prevede strumenti interposti, determina
l'estinzione immediata dell'ente e produce un effetto espulsivo
definitivo rispetto al sistema economico e cooperativo.
In tal modo, l'istituto oltrepassa la funzione deflattiva
originariamente assegnatagli dal legislatore delegato del 2003 e si
trasfigura, negli effetti concreti, in una misura afflittiva
applicata indipendentemente da un previo accertamento sostanziale
sulla perdita della mutualita'. Si registra, dunque, un evidente
scostamento tra la ratio originaria dell'istituto - volta alla
cancellazione di enti inerti e privi di operativita', e la sua
applicazione concreta, che finisce per colpire realta' pienamente
operative, in violazione del principio di ragionevolezza e del
mandato promozionale dell'art. 45 della Costituzione.
Proprio tale divaricazione tra funzione dichiarata e effetti
reali dell'istituto costituisce un indice autonomo di
irragionevolezza, dal momento che la disposizione, cosi interpretata
e applicata, sacrifica la sostanza dell'attivita' mutualistica
sull'altare di un formalismo documentale, eliminando enti che
l'ordinamento sarebbe invece chiamato a riconoscere, sostenere e
accompagnare, secondo quanto esige il dettato costituzionale.
30. Sul difetto dei requisiti di idoneita', necessita' e
proporzionalita' in senso stretto dell'estinzione automatica.
Si delinea, pertanto, la non conformita' dell'assetto normativo
ai tre canoni fondamentali della proporzionalita' cardinale -
idoneita', necessita' e proporzionalita' in senso stretto - alla luce
degli elementi fin qui considerati, che hanno messo in evidenza la
ratio del deposito dei bilanci, la natura dichiarativa dell'obbligo
di pubblicita' e la qualificazione sostanzialmente sanzionatoria
dello scioglimento automatico.
Sul piano dell'idoneita', l'obiettivo dichiarato dal legislatore,
ossia la deflazione del Registro delle imprese e la certezza
informativa sullo status dell'ente - potrebbe essere conseguito
attraverso strumenti meno invasivi, come il commissariamento ad acta
su impulso e richiesta della cooperativa colpita dal provvedimento,
volto al deposito dei bilanci mancanti, l'assegnazione di termini per
la regolarizzazione, la sospensione temporanea di benefici o
ulteriori misure ripristinatorie, che avrebbero funzione di riportare
l'ente nella legalita' senza eliminarlo irreversibilmente.
Sul piano della necessita', l'ordinamento gia' dispone di
alternative meno afflittive ed egualmente idonee a garantire
l'effettivita' dei controlli, tra cui la gestione commissariale ex
art. 2545-sexiesdecies del codice civile, idonea a produrre
coattivamente gli adempimenti dovuti e a verificare in concreto la
persistenza della mutualita', evitando che la sanzione piu' grave
intervenga in assenza di un accertamento sostanziale. Ne deriva che
la scelta legislativa dell'automatismo dissolutorio non appare ne'
indispensabile ne' proporzionata rispetto alle finalita' perseguite.
Sul piano della proporzionalita' in senso stretto, si impone
considerare la sofferenza giuridica impressa dallo scioglimento: esso
travolge l'ente, ne interrompe l'attivita' economica, disarticola
rapporti contrattuali in corso (anche con pubbliche amministrazioni),
compromette servizi a rilevanza sociale, incide sui lavoratori,
spesso appartenenti a categorie deboli, e provoca effetti a cascata
sul tessuto comunitario. Tale sacrificio si rivela manifestamente
eccedente rispetto al disvalore dell'omissione formale, specie
quando, come nel caso di specie, emergano elementi univoci di piena
operativita' e regolarita' sostanziale.
31. Sull'evidenza fattuale idonea a smentire l'equiparazione tra
omissione pubblicitaria e inattivita' sostanziale.
Dagli atti del giudizio emerge un quadro fattuale che mostra, in
maniera plausibile e non smentita dall'amministrazione, la piena
continuita' operativa, amministrativa e mutualistica della Koalaludo
cooperativa sociale a r.l., smentendo cosi' la valenza che la norma
attribuisce all'omesso deposito pluriennale dei bilanci quale
presunto indice di inattivita' sostanziale.
La visura camerale attesta una stabilita' operativa ininterrotta
sin dal 1° giugno 2008; al 31 marzo 2025 risultano attivi dodici
addetti oltre ai tre amministratori, con incrementi stagionali;
risultano in corso numerosi rapporti contrattuali con enti pubblici e
privati, tra cui il coordinamento del sistema ludotecario e del
servizio «Ludobus» del Comune di Livorno, i centri estivi presso
plessi scolastici cittadini, attivita' educative presso la Fortezza
Nuova, progetti di mobilita' scolastica come il «Pedibus» e servizi
di animazione in strutture residenziali per anziani, alcune delle
quali attive ininterrottamente dal 2018.
Sul versante amministrativo-contabile, risulta la regolare tenuta
del Libro Unico del Lavoro, la corresponsione delle retribuzioni,
l'invio delle denunce contributive e fiscali (modelli F24 e
UNIEMENS), la trasmissione delle CU e dei modelli 770, l'assolvimento
degli obblighi IVA e il pagamento dei contributi di revisione
all'Albo per i bienni 2019-2020, 2021-2022 e 2023-2024. Si evidenzia,
altresi', l'avvenuta regolarizzazione del profilo pubblicitario con
il deposito, tra il 14 e il 17 agosto 2025, dei bilanci 2019-2022 e
la procedura di approvazione in corso dei bilanci 2023-2024.
Un insieme cosi univoco di dati disarticola il nesso presuntivo
posto dalla norma tra omissione documentale e estinzione dell'ente,
dimostrando come il mancato deposito dei bilanci non costituisca
indicatore affidabile ne' della perdita della mutualita', ne' della
cessazione della vita sociale.
La cooperativa, lungi dall'essere un soggetto «inerte», risulta
pienamente inserita nel circuito economico e sociale e svolge
attivita' di elevato valore comunitario, con ricadute positive su
minori, famiglie, scuole, servizi sociali e strutture residenziali.
L'applicazione dell'automatismo dissolutorio, in un simile
contesto, appare dunque non solo irragionevole, ma profondamente
sproporzionata rispetto allo scopo perseguito.
32. Sulla manifesta sproporzione dell'automatismo sanzionatorio e
sulla frizione sistemica con gli articoli 3 e 45 della Costituzione.
Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve
ulteriormente porre in evidenza come gli automatismi sanzionatori
privi di graduazione, che colpiscono in egual modo condotte
qualitativamente e quantitativamente differenti, non resistano al
sindacato di ragionevolezza e proporzionalita' imposto dagli articoli
3 e 45 della Costituzione.
L'assimilazione normativa tra comportamenti dolosi e mere
omissioni colpose, tra inadempimenti formali e situazioni di
perdurante operativita' mutualistica, integra un appiattimento
sanzionatorio che interrompe irragionevolmente la funzione sociale
della cooperazione e incide, in modo sproporzionato, su diritti
fondamentali dei soci, sui rapporti di lavoro e sui servizi erogati
alle comunita' di riferimento.
La vicenda concreta puo' offrire una esemplificazione
paradigmatica di tale distorsione: il combinato disposto del decreto
ministeriale di scioglimento e degli atti consequenziali ha prodotto
un effetto espulsivo immediato, materializzatosi nel blocco
dell'operativita' bancaria, nell'interruzione dei servizi educativi e
sociali in corso, nel rischio di sospensione delle prestazioni
lavorative e nella compromissione dei rapporti in essere con
amministrazioni pubbliche e soggetti privati. Tutto cio' e' avvenuto
in assenza di un contraddittorio effettivo, senza che alla
cooperativa fosse riconosciuto alcuno spazio di recupero o
regolarizzazione, nonostante essa avesse depositato i bilanci
mancanti e conservasse una piena e documentata attivita'
mutualistica, produttiva di utilita' sociali rilevanti.
E' proprio questa cesura tra la modestia del disvalore formale e
l'estrema severita' delle conseguenze a rendere manifesto il difetto
di proporzionalita' cardinale dell'automatismo: la sanzione
estintiva, nella sua perentorieta', si rivela, radicalmente
incoerente rispetto allo scopo dichiarato dal legislatore,
sacrificando realta' cooperative vitali e pienamente operative per un
inadempimento che non incide sulla sostanza della gestione.
Si verifica, cosi, uno squilibrio strutturale tra l'interesse
alla certezza pubblicistica del sistema registrale e il favor
costituzionale per la cooperazione, squilibrio che determina una
sproporzione intrinseca e vulnera il nucleo essenziale del principio
di ragionevolezza. L'automatismo in esame, nella sua indiscriminata
applicazione, si risolve dunque in una disciplina incapace di
riflettere la pluralita' delle situazioni concrete e finisce per
frustrare il mandato promozionale dell'art. 45 della Costituzione,
che impone alla Repubblica di riconoscere e favorire lo sviluppo
della cooperazione mediante strumenti normativi congrui, graduali e
rispettosi della funzione sociale che essa esprime.
E.2.1. Proporzionalita' ordinale.
33. Sulla proporzionalita' ordinale e sul disvalore relativo
dell'illecito nell'ordinamento.
La seconda nozione di proporzionalita', quella cd. «ordinale», si
pone quale naturale esplicazione del principio di eguaglianza sancito
dall'art. 3 della Costituzione e consente di misurare il disvalore
relativo dell'illecito nell'ordinamento, secondo criteri che hanno
trovato elaborazione nel pensiero giuridico contemporaneo e in sede
comunitaria. Essa implica che l'ordinamento distingua tra violazioni
omogenee e eterogenee, nel rispetto di tre esigenze fondamentali: che
a illeciti di disvalore comparabile corrispondano sanzioni di
severita' comparabile (parity); che a illeciti piu' gravi
corrispondano sanzioni piu' severe, e viceversa (rank-ordering); che
a illeciti significativamente piu' gravi corrispondano reazioni
significativamente piu' severe (spacing of penalties).
Tali criteri, costantemente richiamati nella giurisprudenza
costituzionale, sono funzionali alla prevenzione di aporie interne ai
sistemi sanzionatori, poiche' il legislatore - titolare di una
discrezionalita' ampia nella dosimetria delle pene - deve comunque
evitare che emergano soluzioni arbitrarie o manifestamente
irragionevoli. In tal senso si sono espresse, tra le piu' recenti, le
sentenze n. 46 del 2024, n. 120 del 2023, nn. 260 e 95 del 2022, n.
62 del 2021 e n. 91 del 2024.
L'esigenza di coerenza razionale e valoriale del sistema, gia'
autorevolmente chiarita dalla celebre sentenza n. 204 del 1982,
impone di scongiurare trattamenti sanzionatori indifferenziati
riferiti a fatti caratterizzati da disvalori eterogenei.
E' nel solco di tali principi che si colloca il dubbio di
costituzionalita' qui prospettato.
L'art. 223-septiesdecies disp. att. c.c. applica infatti la
sanzione massima dello scioglimento automatico a fronte di un mero
inadempimento pubblicitario - l'omesso deposito dei bilanci oltre il
quinquennio - prescindendo da un accertamento sostanziale sulla
perdita della mutualita' o della vitalita' operativa. In tal modo la
disposizione assimilerebbe, quanto all'esito, una condotta formale a
quella, ontologicamente e assiologicamente distinta, contemplata
dall'art. 2545-septiesdecies del codice civile, che richiede un
accertamento sostanziale della carenza di mutualita' o
dell'impossibilita' per l'ente di perseguire i propri scopi
statutari.
34. Sul raffronto con il sistema applicabile alle societa' di
capitali e sulla maggiore severita' irragionevole del trattamento
delle cooperative (violazione del parametro della severita'
comparabile o parity).
Una prima significativa incrinatura della proporzionalita'
ordinale emerge dal confronto con la disciplina prevista per le
societa' di capitali dall'art. 40 del decreto-legge 16 luglio 2020,
n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020,
n. 120 (recante: Semplificazione delle procedure di cancellazione dal
registro delle imprese e dall'albo degli enti cooperativi). Si tratta
di norme dirette a presidiare interessi analoghi, l'eliminazione dal
Registro delle imprese di enti inattivi, ma strutturate secondo
logiche radicalmente differenti, ispirate, nel caso delle societa'
lucrative, a criteri di gradualita', rimediabilita' e valutazione
concreta, del tutto estranei all'art. 223-septiesdecies.
In base all'art. 40, il conservatore del Registro delle imprese,
una volta accertato il protratto inadempimento documentale ovvero
altri indici sintomatici di inattivita', non procede affatto alla
cancellazione dell'ente; egli provvede piuttosto ad iscrivere una
determinazione meramente iniziale, priva di effetti estintivi
immediati, e pone gli amministratori nella condizione di rispondere,
spiegare e regolarizzare. Il provvedimento e' infatti comunicato alla
societa', la quale dispone di un termine di sessanta giorni per
dimostrare la propria effettiva operativita', per avanzare istanza
motivata di prosecuzione dell'attivita', o, semplicemente, per
procedere al deposito dei bilanci omessi, si da ristabilire la
regolarita' formale.
Soltanto laddove la societa', pur messa nelle condizioni di
partecipare, non offra alcun riscontro, il conservatore verifica
ulteriori elementi sostanziali, quali la chiusura della partita IVA o
l'assenza di beni registrati, e solo all'esito di tale duplice vaglio
- formale e sostanziale - procede alla cancellazione definitiva.
E' dunque evidente come la disciplina riservata alle societa' di
capitali, pur riferita a soggetti privi di una posizione
costituzionale privilegiata, sia improntata ai criteri della
gradualita', del contraddittorio effettivo, della rimediabilita'
dell'inadempimento, della verifica in concreto dell'attivita'
economica e della proporzionalita' della reazione ordinamentale.
L'estinzione e' confinata all'estrema ratio e sopraggiunge solo
quando la societa', messa a conoscenza della propria irregolarita',
scelga di non attivarsi e quando risulti definitivamente accertata
l'assenza di ogni vita economica.
All'opposto, l'art. 223-septiesdecies disp. att. c.c. tratta il
mero inadempimento pubblicitario - il quale, per sua natura, attiene
alla conoscibilita' esterna dei dati contabili e non alla sostanza
dell'operativita' societaria - come presupposto necessario e
sufficiente per la soppressione immediata e irreversibile dell'ente,
senza contraddittorio, senza rimedi, senza strumenti correttivi e
senza alcun apprezzamento in fatto. L'assenza del deposito diviene,
per espressa costruzione normativa, non gia' un indice che richiede
conferma, ma una presunzione assoluta e non confutabile di
inattivita', idonea a provocare un effetto estintivo che, nelle
societa' di capitali, e' invece subordinato a valutazioni plurime e
ad un'interlocuzione procedimentale che incorpora gli stessi principi
di razionalita' e proporzionalita' che il nostro ordinamento postula
anche nei settori privi di copertura costituzionale.
Cosi' si delinea una contraddizione di sistema di particolare
intensita': i soggetti tutelati dall'art. 45 della Costituzione,
portatori di una funzione sociale che la Repubblica e' chiamata a
promuovere e sostenere, vengono assoggettati ad una disciplina piu'
afflittiva e meno garantita rispetto alle societa' orientate al
lucro, che, pur prive di speciale dignita' costituzionale, godono di
un procedimento ispirato alla massima cautela, alla effettiva
verifica dell'inattivita', alla possibilita' di ravvedimento e alla
residualita' della cancellazione. L'art. 223-septiesdecies opera
dunque secondo una ratio invertita, che sovverte la gerarchia
valoriale tracciata dalla Costituzione: mentre la legge ordinaria
assicura ai soggetti lucrativi una piena possibilita' di
regolarizzazione e di conservazione della continuita' aziendale,
l'ordinamento nega tale possibilita' proprio a quegli enti che, per
volonta' del costituente, devono essere oggetto di favor e di
vigilanza proporzionata, graduata e non meramente repressiva.
Si manifesta cosi, in tutta chiarezza, il vulnus al principio di
proporzionalita' ordinale: lo stesso fatto - l'omesso deposito dei
bilanci per cinque esercizi, riceve un trattamento sensibilmente piu'
mite nelle societa' lucrative e, viceversa, la sanzione piu' grave
nel settore cooperativo, dove l'ordinamento dovrebbe, per contro,
esercitare un'attenzione rafforzata verso la sostanza delle attivita'
mutualistiche e non verso la mera regolarita' documentale.
35. Sull'inidoneita' del richiamo al decreto del Presidente della
Repubblica n. 247/2004 e sulla definitiva emersione del vulnus di
proporzionalita'.
La difesa erariale ha tentato di giustificare la disciplina
censurata mediante un accostamento ai meccanismi di cancellazione
d'ufficio delle imprese inattive previsti dal decreto del Presidente
della Repubblica 23 luglio 2004, n. 247. Ma tale assimilazione non
appare sostenibile, risolvendosi in un parallelismo soltanto formale.
In primo luogo, la cancellazione d'ufficio delle societa'
lucrative ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica n.
247/2004 si fonda su un quadro sintomatico plurimo e convergente di
inattivita' sostanziale: irreperibilita' della sede legale, mancato
compimento di atti di gestione per tre anni, mancanza del codice
fiscale, mancata ricostituzione della pluralita' dei soci, inerzia
rispetto al termine di durata. L'omesso deposito dei bilanci non e'
presupposto sufficiente, ma semplice indice da corroborare mediante
ulteriori elementi probatori.
In secondo luogo, l'ordinamento riconosce alla societa' un
effettivo contraddittorio: l'art. 3, comma 2, del decreto prevede la
possibilita' di dimostrare la persistenza dell'attivita' sociale.
L'effetto estintivo e' subordinato all'esito negativo di tale
verifica sostanziale.
Viceversa, l'art. 223-septiesdecies disp. att. c.c. fa discendere
la perdita della soggettivita' giuridica da un presupposto meramente
formale, trasformando un inadempimento documentale in prova legale
della mancanza di attivita' mutualistica, senza procedura partecipata
ne' possibilita' di regolarizzazione.
Si assiste cosi' a una drastica inversione gerarchica: mentre per
le societa' lucrative l'estinzione presuppone un accertamento
sostanziale della inattivita', per le cooperative - entita'
costituzionalmente qualificate - essa deriva automaticamente da un
inadempimento di natura strumentale. Ne emerge una evidente
violazione della proporzionalita' ordinale e del principio di
ragionevolezza in combinato con il favor cooperativistico sancito
dall'art. 45 della Costituzione.
36. Sul raffronto con l'art. 2545-septiesdecies del codice civile
e sulla frattura della proporzionalita' ordinale interna al sistema
cooperativo (violazione della corretta gerarchia sanzionatoria o
rank-ordering).
Un ulteriore raffronto che la proporzionalita' ordinale impone e'
con l'art. 2545-septiesdecies del codice civile (recante
«scioglimento per atto dell'autorita'») che, al primo comma, cosi'
recita: «L'Autorita' di vigilanza, con provvedimento da pubblicarsi
nella Gazzetta Ufficiale e da iscriversi nel Registro delle imprese,
puo' sciogliere le societa' cooperative e gli enti mutualistici che
non perseguono lo scopo mutualistico o non sono in condizione di
raggiungere gli scopi per cui sono stati costituiti o che per due
anni consecutivi non hanno depositato il bilancio di esercizio o non
hanno compiuto atti di gestione».
La disposizione, nell'ambito della disciplina generale e
ordinaria dei controlli sulle societa' cooperative, prevede una
pluralita' di fattispecie alternative che possono condurre allo
scioglimento delle stesse per atto dell'autorita': la perdita dello
scopo mutualistico; l'impossibilita' di conseguirlo; l'omesso
deposito del bilancio per due esercizi consecutivi; il mancato
compimento di atti di gestione.
Si tratta di presupposti eterogenei per struttura e contenuto, ma
tutti astrattamente idonei a giustificare la misura estintiva,
sebbene la norma imponga - per ciascuno di essi - un accertamento
sostanziale da parte dell'autorita' di vigilanza, anche attraverso
gli strumenti delineati dal decreto legislativo 2 agosto 2002, n.
220: (revisione ordinaria, ispezione straordinaria, diffida, gestione
commissariale).
Lo stesso art. 223-septiesdecies si presenta come ipotesi
aggiuntiva rispetto all'art. 2545-septiesdecies del codice civile,
come si evince dalla formula di apertura: «Fermo restando quanto
previsto dagli articoli 2545-septiesdecies e 2545-octiesdecies del
codice».
La stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 116/2025, ha
evidenziato la saldatura sistematica tra la norma codicistica e
quella di attuazione, con riferimento alla tecnica e agli effetti
dello scioglimento d'autorita'.
La comunanza della tipologia sanzionatoria - lo scioglimento per
atto d'autorita', e la diversita' strutturale dei presupposti che la
legittimano costituiscono una prima ragione di violazione della
proporzionalita' ordinale: la medesima sanzione colpisce infatti
fattispecie di disvalore radicalmente diverso, con una equiparazione
che trascura la diversa portata delle condotte prese in
considerazione. L'art. 2545-septiesdecies del codice civile riserva
lo scioglimento a situazioni che incidono sulla ragione d'essere
stessa dell'ente cooperativo, mentre l'art. 223-septiesdecies disp.
att. c.c. lo fa discendere da un inadempimento meramente strumentale
e formale.
Tale asimmetria emerge con ancora maggiore chiarezza se si
considera la disciplina del decreto legislativo n. 220/2002, che
struttura un sistema di vigilanza fondato su un accertamento
sostanziale, graduato e dialogico. In esso, lo scioglimento
costituisce l'esito terminale di un percorso istruttorio che valuta
la persistenza o meno della mutualita' e della correttezza
gestionale. Al contrario, l'art. 223-septiesdecies dispensa da ogni
accertamento concreto, ponendosi fuori dalla logica stessa del
sistema mutualistico.
L'effetto e' che la sanzione piu' grave viene estesa a ipotesi
che non riflettono alcuna compromissione della mutualita', ne' alcuna
inattitudine strutturale dell'ente a perseguire gli scopi statutari,
con una equiparazione priva di razionale fondamento.
37. Sulla sovrapponibilita' delle fattispecie basate sull'omesso
deposito dei bilanci e sulla seconda frattura della proporzionalita'
ordinale (violazione della graduazione proporzionata delle sanzioni o
spacing of penalties).
Un ulteriore profilo di irragionevolezza emerge dal fatto che nel
nostro ordinamento lo scioglimento d'autorita' e' previsto come
conseguenza automatica del mancato deposito dei bilanci in presenza
di due fattispecie sovrapponibili: l'art. 2545-septiesdecies del
codice civile (per l'omesso deposito biennale) e l'art.
223-septiesdecies disp. att. del codice civile (per l'omesso deposito
quinquennale, combinato con l'assenza di beni immobili). Tale
sovrapposizione produce un difetto di coordinamento sistematico,
poiche' presupposti temporalmente e qualitativamente distinti
conducono alla medesima sanzione estintiva, senza che emerga una
progressione logica o una graduazione coerente con la diversa
intensita' del disvalore.
La prima disposizione attribuisce all'autorita' di vigilanza il
potere di disporre lo scioglimento dell'ente in presenza, tra
l'altro, del mancato deposito del bilancio per due esercizi
consecutivi. La norma attuativa, invece, contempla parimenti lo
scioglimento d'autorita', ma lo collega sia al protrarsi del mancato
deposito dei bilanci per oltre cinque anni che all'ulteriore
circostanza della non esistenza di valori patrimoniali immobiliari.
Appare gia' evidente la discrasia sistemica tra le due
disposizioni se si considera che l'ordinamento finisce per comminare
la medesima sanzione dissolutoria in modo automatico e incondizionato
proprio nell'ipotesi di inadempimento meno grave - il mancato
deposito dei bilanci per il biennio - mentre subordina quello che
dovrebbe costituire l'intervento piu' severo, poiche' riferito a un
inadempimento piu' esteso e significativo, al verificarsi di
un'ulteriore condizione estrinseca, ossia l'assenza di beni immobili
nel patrimonio dell'ente.
Ne risulta un'evidente inversione della proporzione tra gravita'
della condotta omissiva e rigidita' della reazione ordinamentale:
laddove il disvalore e' minore, la sanzione opera senza filtro;
laddove, invece, l'omissione si protrae per un quinquennio, l'effetto
estintivo si attiva solo qualora concorrano circostanze patrimoniali
ulteriori, del tutto eterogenee rispetto al presupposto
dell'irregolarita' contabile. Tale asimmetria, lungi dal rispondere a
un disegno coerente, appare anzi incrinare l'esigenza di razionalita'
e proporzionalita' che dovrebbe presidiare la costruzione delle
fattispecie dissolutive, generando un'irragionevole frattura
applicativa all'interno del medesimo segmento normativo.
La giurisprudenza amministrativa, poi, ha accentuato tale
convergenza qualificando lo scioglimento ex art. 2545-septiesdecies
del codice civile come atto vincolato, nonostante la lettera della
norma impieghi il verbo «puo'», e ha ritenuto inoperante il vizio di
partecipazione ai sensi dell'art. 21-octies della legge n. 241 del
1990 (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 6 giugno 2023, n. 5534; Cons. Stato,
sez. I, 8 aprile 2025, parere n. 312; Cons. Stato, sez. I, 30
dicembre 2025, n. 1526). Parimenti, e' stato chiarito che il mancato
deposito biennale costituisce autonoma fattispecie idonea ex se a
fondare lo scioglimento, indipendentemente dalla revisione
mutualistica.
37.1. Diversa opzione interpretativa dell'art. 2545-septiesdecies
e asimmetria tra discrezionalita' codicistica e automatismo dell'art.
223-septiesdecies (irragionevole sovversione della gerarchia
sanzionatoria o rank-ordering).
Sotto il possibile angolo interpretativo alternativo - che
valorizza il significato letterale del «puo'», ritenendolo
espressione di potere discrezionale dell'autorita' - la violazione
della proporzionalita' non si attenua: in tal caso, l'art.
2545-septiesdecies del codice civile richiederebbe comunque una
valutazione concreta della vitalita' dell'ente, mentre l'art.
223-septiesdecies disp. att. del codice civile opererebbe in modo
rigido e automatico, senza margine di apprezzamento, producendo una
frattura ancor piu' netta nella scala dei disvalori.
Come sopra evidenziato, infatti, la sovrapponibilita' tra le due
disposizioni - entrambe accomunate dall'esito estintivo dell'ente -
trova origine nell'opzione interpretativa accolta dalla prevalente
giurisprudenza, segnatamente amministrativa, che ha attribuito alla
formulazione dell'art. 2545-septiesdecies del codice civile un valore
sostanzialmente vincolante, pur a fronte dell'impiego del verbo
«puo'» riferito allo scioglimento delle cooperative che non abbiano
depositato il bilancio per due esercizi consecutivi. Tale lettura,
pur diffusamente accolta, non rappresenta tuttavia l'unica ermeneusi
plausibile, ne' e' quella che maggiormente si conforma alla struttura
letterale e sistematica della norma codicistica.
Laddove si adotti un'interpretazione maggiormente aderente al
significato proprio della locuzione «puo'», occorre riconoscere che i
poteri conferiti all'autorita' ai sensi dell'art. 2545-septiesdecies
del codice civile mantengono la loro natura intrinsecamente
discrezionale.
Tale discrezionalita', e' bene precisarlo, si esplica nella fase
di accertamento dei presupposti, nella valutazione complessiva della
loro portata sul piano fattuale e non nella scelta amministrativa a
valle. La giurisprudenza ha infatti precisato che la discrezionalita'
attribuita all'autorita' di vigilanza dall'art. 2545-septiesdecies
del codice civile non concerne affatto la determinazione finale circa
l'an della misura dissolutoria, bensi' si esaurisce nella fase
istruttoria di accertamento dei presupposti tipizzati dal legislatore
(cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 12 giugno 2025, n. 6939 in cui si
precisa che il verbo «puo'» deve riferirsi unicamente al margine di
apprezzamento inerente alla verifica della ricorrenza delle
circostanze fattuali rilevanti).
In tale prospettiva, tutte le alternative circostanze fattuali
previste dalla disposizione (la perdita dello scopo mutualistico;
l'impossibilita' di conseguirlo; l'omesso deposito del bilancio per
due esercizi consecutivi; il mancato compimento di atti di gestione)
non determinerebbero un effetto dissolutorio automatico, ma
costituirebbero indici sintomatici che l'amministrazione e' chiamata
a valutare nel concreto, alla luce della complessiva vitalita'
dell'ente e dell'effettiva rispondenza dell'attivita' svolta allo
scopo mutualistico.
Il mancato deposito dei bilanci non opera dunque ipso iure, ma
richiede una ponderazione sostanziale della situazione societaria,
che investe profili quali la natura delle attivita' esercitate, la
loro continuita', la struttura organizzativa, il grado di autonomia
decisionale, la finalizzazione complessiva dell'azione sociale e il
livello di esposizione al rischio economico.
Assumendo questa impostazione, il raffronto con l'art.
223-septiesdecies disp. att. del codice civile evidenzia un ancor
piu' marcato difetto di proporzione interna al sistema.
La norma codicistica, pur riferendosi a presupposti che possono
assumere rilievo istituzionale assai significativo - come la perdita
dello scopo mutualistico o la sopravvenuta impossibilita' di
realizzare gli scopi statutari - non sottrae l'autorita' al dovere di
esercitare un apprezzamento discrezionale, volto a tarare la misura
dissolutoria alla luce della gravita' e della rilevanza effettiva
delle circostanze riscontrate. La sanzione piu' incisiva viene dunque
applicata solo all'esito di un giudizio individualizzato, rispettoso
della complessita' del caso concreto.
Di tutt'altro segno e', invece, la disciplina dell'art.
223-septiesdecies disp. att. del codice civile, che, pur muovendo da
presupposti di portata piu' circoscritta - l'omesso deposito dei
bilanci per oltre un quinquennio e la contestuale assenza di beni
immobili - prevede uno scioglimento automatico, rigidamente
vincolato, insensibile al contesto fattuale e non accompagnato da
alcuna valutazione sulla possibilita' di recupero funzionale
dell'ente. Il procedimento, privo di contraddittorio
endoprocedimentale e impermeabile a qualsiasi modulazione, conduce
direttamente all'estinzione e alla successiva cancellazione, senza
consentire un apprezzamento graduato della gravita'
dell'inadempimento o delle eventuali cause giustificative.
Questa eterogeneita' dei modelli decisionali produce una frattura
che si pone in tensione con il principio di proporzionalita' in senso
ordinale. Ne scaturisce un assetto paradossale: ipotesi che, per
contenuto e impatto potenziale, possono incidere profondamente sulla
struttura identitaria della cooperativa richiedono un accurato
giudizio ponderativo; viceversa, una fattispecie costruita su
presupposti piu' modesti, e comunque non immediatamente rivelatori
della cessazione dell'attivita', determina un effetto estintivo
automatico, non graduabile e privo di valutazione preventiva. Si
incrina cosi l'armonia sistematica che dovrebbe correlare la gravita'
del presupposto alla severita' della reazione ordinamentale.
Ne deriva, in conclusione, un quadro normativo strutturalmente
disallineato: a presupposti qualitativamente e quantitativamente
diversi corrispondono reazioni non calibrate secondo una logica
progressiva, con l'effetto di attribuire una sanzione vincolata e
immediata all'ipotesi meno grave e, per converso, una sanzione
modulabile e mediata da valutazioni discrezionali all'ipotesi
potenzialmente piu' incisiva. L'automatismo previsto dall'art.
223-septiesdecies si colloca cosi extra ordinem, rompendo la coerenza
interna del sistema e alterando la proporzione tra fatto e
conseguenza giuridica che costituisce presidio irrinunciabile di
razionalita' dell'ordinamento.
Non meno rilevante e' la distanza funzionale tra l'art.
223-septiesdecies disp. att. del codice civile e il sistema di
vigilanza del decreto legislativo n. 220/2002, dal quale la norma
risulta estranea tanto per finalita' quanto per struttura. Mentre il
decreto legislativo 220 persegue la tutela della mutualita'
attraverso controlli sostanziali e graduati, l'art. 223-septiesdecies
crea un automatismo estraneo alla fisiologia della vigilanza
cooperativa, volto unicamente alla «pulizia» del registro, ma con
effetti ben piu' incisivi rispetto a quelli previsti dai rimedi
mutualistici propri dell'ordinamento.
Il difetto di proporzionalita' ordinale e' reso ancor piu'
evidente dalla circostanza che l'art. 223-septiesdecies,
originariamente introdotto come norma transitoria di bonifica del
Registro nel 2003 e destinato a esaurirsi entro il 31 dicembre 2004,
e' stato reso permanente dall'art. 10 della legge n. 99 del 2009,
senza adeguamento dei presupposti presuntivi e senza ricalibratura
del meccanismo consequenziale. Da misura eccezionale limitata a un
contesto emergenziale, la norma e' divenuta fonte ordinaria di
scioglimenti, con rigore maggiore di quello previsto nelle ipotesi
sostanziali tipizzate dal codice civile.
38. Sulla giurisprudenza costituzionale e sulla necessita' di una
ragione adeguata di omologazione.
La rigida equiparazione tra disvalori eterogenei non supera il
vaglio della proporzionalita' ordinale alla luce della sentenza della
Corte costituzionale n. 116 del 2025. In quella occasione la Corte ha
affermato che previsioni che «colpiscono in egual modo fatti in
qualche misura differenti» richiedono una adeguata ragione di
omologazione, tanto piu' quando l'effetto prodotto e' lo scioglimento
dell'ente, misura definita «di eccezionale severita'» e «al grado
massimo di afflittivita'». La Corte ha inoltre ribadito la necessita'
del previo ricorso a strumenti meno restrittivi, quali la gestione
commissariale e gli atti ad acta, ove il fatto non attesti ex se la
perdita della mutualita'.
Nel caso ora in esame, difettano le ragioni che potrebbero
giustificare l'omologazione: l'inadempimento pubblicitario
quinquennale non e' indicativo della cessazione dell'attivita'
mutualistica, ne' del venir meno delle finalita' o della vitalita'
sociali; l'assenza di beni immobili e' elemento che non connota in
maniera peculiare il modello cooperativo e la sanzione massima opera
senza margine valutativo.
Ne risulta una violazione rafforzata dell'art. 3 della
Costituzione, in combinato disposto con l'art. 45 della Costituzione,
poiche' l'ordinamento finisce per punire allo stesso modo la perdita
sostanziale della mutualita' e la mera irregolarita' documentale.
39. Sulla estraneita' strutturale dell'art. 223-septiesdecies al
sistema di vigilanza mutualistica.
L'art. 223-septiesdecies disp. att. del codice civile si
presenta, sul piano sistemico, come norma estranea alla disciplina
della vigilanza cooperativa delineata dal decreto legislativo n. 220
del 2002. Quest'ultimo attribuisce al Ministero competente il potere
di esercitare controlli pubblici finalizzati esclusivamente
all'accertamento dei requisiti mutualistici, mediante revisione e
ispezione straordinaria, secondo un modello improntato a concretezza,
gradualita' e proporzionalita'. La vigilanza mira alla tutela
dell'identita' cooperativa e non tollera automatismi ablativi.
L'art. 223-septiesdecies, viceversa, non reca alcun riferimento
alla verifica della mutualita' o alla correttezza gestionale; non
prevede l'attivazione degli strumenti propri della vigilanza; opera
su un piano meramente anagrafico-registrale, volto alla depurazione
del Registro; e, tuttavia, determina un effetto estintivo piu'
incisivo di quello previsto dagli articoli 2545-sexiesdecies e
2545-septiesdecies del codice civile.
La disposizione si colloca dunque su un piano funzionale affatto
diverso, e per certi aspetti opposto, rispetto al sistema di
vigilanza mutualistica. E' proprio tale estraneita' strutturale a
rendere ancora piu' evidente il difetto di proporzionalita' ordinale:
un meccanismo meramente formale, avulso dal sistema della revisione
cooperativa, determina una conseguenza sostanziale massima riservata
alle piu' gravi fattispecie di perdita della mutualita' o assenza di
atti di gestione per periodi prolungati, senza che l'ordinamento
esiga - come altrove - una verifica della realta' effettiva dell'ente
e della gravita' delle sue irregolarita'.
E.3. Sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 223-septiesdecies disp. att.
c.c. in riferimento all'art. 117, primo comma, della Costituzione,
alla CEDU (art. 1 Prot. n. 1; divieto di pene grossolanamente
sproporzionate) e, in via sistemica, alla CDFUE (articoli 17 e 49, §
3).
40. Sulla funzione dei parametri convenzionali come norme
interposte e sul ruolo sistemico della CDFUE.
Il Collegio premette che la questione di costituzionalita'
prospettata in riferimento all'art. 117, primo comma, della
Costituzione, si colloca nel solco della giurisprudenza consolidata,
secondo cui le norme della Convenzione europea dei diritti dell'uomo
possono fungere da parametri interposti del giudizio di legittimita'
costituzionale ogniqualvolta il loro contenuto precettivo risulti
pertinente al segmento normativo sottoposto a scrutinio e l'incidenza
sia diretta sui diritti evocati. In tale prospettiva, assumono
particolare rilievo l'art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU - nella parte
in cui tutela la dimensione patrimoniale delle posizioni giuridiche
soggettive e dell'apparato organizzativo dell'ente - e lo standard di
proporzionalita' delle misure afflittive desumibile dall'art. 3 CEDU,
come interpretato dalla Corte di Strasburgo nel senso di vietare pene
o sanzioni «grossolanamente sproporzionate».
Tali parametri appaiono pertinenti con riguardo alla disciplina
oggetto di rimessione, poiche' lo scioglimento ipso iure della
cooperativa, con devoluzione del patrimonio, incide in modo diretto e
irreversibile non solo sulla struttura patrimoniale e operativa
dell'ente, ma anche, per riflesso, sulla sfera giuridica dei soci.
Quanto ai parametri della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea, segnatamente gli articoli 17 (proprieta') e 49,
par. 3 (proporzionalita' delle pene) - il Collegio e' consapevole del
limite segnato dall'art. 51 CDFUE, che ne circoscrive l'operativita'
come norme interposte ai soli casi in cui la fattispecie ricada
nell'ambito di applicazione del diritto dell'Unione. Cio' non
esclude, tuttavia, che i principi ivi contenuti possano svolgere una
funzione orientativa e rafforzativa del giudizio di proporzionalita'
fondato sugli articoli 3 e 45 della Costituzione. e sull'architettura
stessa della CEDU.
41. Sulla proporzionalita' «cardinale» e sui criteri
costituzionali e convenzionali di controllo.
Le considerazioni che precedono corroborano l'assunto secondo cui
la misura esaminata presenti possibili profili di irragionevolezza in
relazione alla proporzionalita' cardinale, ossia al rapporto
intrinseco tra il disvalore della condotta e l'intensita' della
reazione ordinamentale. L'automatismo estintivo previsto dall'art.
223-septiesdecies - legato unicamente all'omesso deposito dei bilanci
e all'assenza di valori patrimoniali immobiliari - appare, infatti,
sganciato da qualsiasi valutazione sostanziale sulla perdita della
mutualita' o sull'effettiva inattivita' dell'ente, risultando
potenzialmente eccedente rispetto al disvalore del fatto tipico.
Il sindacato di proporzionalita' intrinseca, da tempo scolpito
dalla giurisprudenza di questa Corte, a partire dalle sentenze n. 343
del 1993, n. 284 del 2019, n. 136 del 2020 e n. 91 del 2024, richiede
che l'intensita' della compressione dei diritti fondamentali sia
calibrata sull'effettiva lesione o minaccia agli interessi pubblici
sottesi alla norma. Tale approccio trova ulteriore conferma nella
sentenza n. 116/2025, che ha stigmatizzato meccanismi automatici e
non graduabili in settori affini, ribadendo i canoni della
connessione razionale, della necessita', intesa come ricorso ai mezzi
meno restrittivi, e della proporzionalita' in senso stretto.
In tale prospettiva, il Collegio ravvisa che l'automatismo
dissolutorio con devoluzione patrimoniale, in assenza di un previo
accertamento sostanziale, rischi di travalicare il limite
costituzionale, ponendosi in contrasto non solo con l'art. 3 della
Costituzione, ma anche con l'art. 45 della Costituzione, che impone
alla Repubblica di predisporre controlli «opportuni» idonei a
preservare, non a sacrificare ex abrupto, l'identita' mutualistica
delle cooperative.
Per il tramite dell'art. 117, primo comma, della Costituzione,
entrano cosi in rilievo l'art. 3 CEDU e l'art. 1 Prot. n. 1, cui si
affiancano, come criteri orientativi, gli articoli 17 e 49, § 3,
della CDFUE.
42. Sull'intreccio tra dignita', proprieta' e giusto equilibrio
nei parametri CEDU.
L'art. 3 CEDU, che vieta pene o trattamenti inumani o degradanti,
esprime un presidio assoluto della dignita' umana e impone agli Stati
un dovere positivo di evitare interventi che risultino, anche
indirettamente, lesivi di tale nucleo inviolabile. L'art. 1 del
Protocollo n. 1, che tutela il diritto al rispetto dei beni, richiede
che qualsiasi ingerenza nella sfera patrimoniale sia conforme alla
legge, persegua un interesse generale e mantenga un ragionevole
equilibrio tra le esigenze collettive e la tutela dell'individuo.
La giurisprudenza della Corte EDU ha piu' volte derivato
dall'art. 3 CEDU un divieto di sanzioni «grossolanamente
sproporzionate», come nei casi Cumpănă e Mazăre (GC, 2004), Colago
Mestre (2007), Belpietro c. Italia (2013), Nadtoka (2016), Olafsson
(2017), Sallusti (2019), e ha riconosciuto all'art. 1 Prot. n. 1 un
raggio applicativo che abbraccia l'incidenza patrimoniale
dell'intervento pubblico sull'attivita' economica (cfr. Sporrong e
Lönnroth c. Svezia, 1982).
La medesima Corte internazionale ha da tempo ricollegato alla
sfera applicativa dell'art. 1 del Protocollo n. 1 le incidenze
patrimoniali dell'intervento pubblico sull'attivita' economica (cfr.
caso Sporrong e Lönnroth c. Svezia, 1982), onde la reazione
automatica, che nel caso che qui occupa si vorrebbe far scattare per
il solo combinato mancato deposito e assenza di valori patrimoniali,
esige un test di stretta necessita' e di minor sacrificio dei diritti
coinvolti.
Su tale scia il ricorso ai least restrictive means ovvero sia il
rifiuto di automatismi indifferenziati, impone che la misura
dissolutoria con devoluzione non puo' dirsi congrua se sganciata
dall'effettivo deficit mutualistico dell'ente e se preclude
all'amministrazione l'uso di strumenti graduati idonei a conseguire
il medesimo fine di legalita' sostanziale. La norma si colloca
nell'orbita di tutela dell'art. 1 del Protocollo n. 1 alla CEDU, che
richiede che l'ingerenza pubblica sulla proprieta' trovi innanzitutto
base legale e, inoltre, risponda a scopo di interesse generale e,
soprattutto, rispetti un ragionevole rapporto di proporzionalita' (il
c.d. fair balance) tra il fine perseguito e la compressione dei
diritti incisi.
Nel sistema censurato nella presente ordinanza la base legale non
difetta.
L'asimmetria si coglie invece sul crinale della proporzionalita':
un indice puramente formale (l'omessa pubblicita' contabile), non
univocamente rivelatore della perdita della mutualita', aziona la
misura piu' afflittiva possibile - l'estinzione dell'ente - in via
necessaria e non graduabile, senza che siano previamente esplorati
mezzi meno restrittivi idonei ad assicurare il medesimo scopo (ad
esempio, commissariamento ad acta per il deposito, assegnazione di
termini di regolarizzazione e di poteri ispettivi officiosi).
43. Sullo sbilanciamento del «fair balance» e sulla rigidita'
dell'automatismo.
Alla luce dei parametri convenzionali richiamati, il Collegio
rileva che l'automatismo in questione potrebbe alterare il «giusto
equilibrio» richiesto dall'art. 1 Prot. n. 1, riversando sull'ente e
sui soci un sacrificio eccessivo rispetto alla gravita' del fatto.
Cio' che difetta, in altri termini, e' la proporzionata
correlazione tra indice formale (omessa pubblicita' contabile) e
misura massima (estinzione dell'ente), applicata in via automatica,
senza spazio di valutazione in concreto ne' misure intermediate atte
a conseguire lo scopo con minore sacrificio (es.: commissariamento ad
acta per adempiere al deposito, termini di regolarizzazione).
Il «fair balance» risulta dunque sbilanciato, poiche' si
sacrifica integralmente la sfera protetta dell'ente e dei soci per un
inadempimento formale che non e', in se', dimostrativo della carenza
sostanziale di mutualita'. Questo esito e' esattamente il tipo di
eccedenza che, nella prospettiva convenzionale, non supera il test di
proporzionalita' (come sopra evidenziato).
L'estinzione automatica, che non lascia spazio ad alcuna
valutazione concreta ne' alla predisposizione di rimedi meno
afflittivi, si fonda su un indice puramente formale - l'omessa
pubblicita' contabile - che non equivale, di per se', a perdita della
mutualita'.
Tale rigidita' replica gli stessi tratti gia' censurati dalla
Corte nella sentenza n. 116/2025, ove era stato affermato che misure
«al massimo grado di afflittivita'» esigono un sindacato
particolarmente rigoroso di proporzione, pena il loro conflitto con i
parametri costituzionali e convenzionali.
44. Sul divieto convenzionale di sanzioni grossolanamente
sproporzionate e sull'assenza di graduazione.
La Consulta, nella piu' volte citata sentenza n. 116/2025, ha
fatto proprio tale standard quando, scrutinando un automatismo
dissolutorio nel contiguo settore della vigilanza cooperativa (art.
12, comma 3, decreto legislativo n. 220/2002), ha concluso per
l'illegittimita' della soluzione normativa che omologa fatti «in
qualche misura differenti» e anticipa la sanzione piu' grave prima di
ogni accertamento sostanziale, esigendo al contrario la
predisposizione di strumenti meno invasivi (tra cui la gestione
commissariale ex art. 2545-sexiesdecies del codice civile) e una
verifica in concreto della situazione dell'ente.
Il tratto comune, che qui viene in evidenza anche per l'art.
223-septiesdecies, e' dunque la rigidita' automatica del meccanismo,
la sua insensibilita' alla varieta' delle condotte (fino alle mere
omissioni formali), e l'assenza di valvole di graduazione idonee a
correlare la severita' dell'effetto estintivo al disvalore concreto
del fatto.
Applicato alla fattispecie, lo scioglimento automatico e non
graduabile: (a) colpisce indistintamente condotte eterogenee (fino a
mere omissioni colpose), (b) e' privo di filtri idonei a «misurare»
il disvalore concreto, (c) non contempla rimedi meno invasivi.
Il grado di severita' della misura e' stato definito dalla stessa
Corte costituzionale «al massimo livello di afflittivita'», proprio
perche' sopprime l'ente e incide sui diritti dei soci; in tale
cornice, l'automatismo dissolutorio si espone a un giudizio di
sproporzione intrinseca secondo lo standard convenzionale.
45. Sul ruolo sistemico degli articoli 17 e 49, § 3, CDFUE.
Nella cornice dei parametri evocati, acquistano rilievo - quali
criteri orientativi - anche gli articoli 17 e 49, par. 3, della Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), in rapporto
agli articoli 11 e 117, comma 1, della Costituzione
Gli articoli si collocano tra i presidi strutturali
dell'ordinamento dell'Unione, delineando, rispettivamente, la tutela
del diritto di proprieta' e il principio di proporzionalita' delle
pene.
L'art. 17 riconosce la proprieta' quale diritto fondamentale,
garantendone il pacifico godimento e ammettendo la privazione solo
per motivi di interesse generale, sulla base della legge e previa
corresponsione di un giusto indennizzo, secondo un bilanciamento che
preservi l'essenza del diritto stesso.
L'art. 49, par. 3, introduce un limite sostanziale al potere
punitivo, imponendo che le pene non siano sproporzionate rispetto al
reato, sicche' la risposta sanzionatoria dell'autorita' risulti
sempre misurata, ragionevole e conforme ai valori comuni dell'Unione.
Coniugati, tali precetti esprimono una visione integrata dei
diritti fondamentali, nella quale la garanzia patrimoniale e il
limite alla potesta' punitiva concorrono a definire uno Stato di
diritto europeo rispettoso della dignita' umana, dell'equilibrio tra
individuo e autorita' e del principio di proporzione come criterio
generale dell'azione pubblica.
46. Sulla prospettata sproporzione dell'apparato e sul rischio di
effetti dissuasivi sull'iniziativa cooperativa.
Invero, la sentenza della Corte Costituzionale n. 116/2025 ha
puntualizzato che, in assenza di riconducibilita' della fattispecie
all'ambito di applicazione del diritto dell'Unione ai sensi dell'art.
51 CDFUE, le censure fondate direttamente sulla Carta sono
inammissibili come parametri interposti; cionondimeno, i principi
eurounitari sulla tutela della proprieta' (art. 17) e sulla
proporzionalita' delle pene (art. 49, §3) convergono con i canoni
costituzionali interni e rafforzano - sul piano argomentativo - lo
scrutinio di ragionevolezza e proporzionalita' della misura che,
automaticamente, fa discendere lo scioglimento e la devoluzione
patrimoniale dal solo combinato mancato deposito dei bilanci e
assenza di valori patrimoniali, senza previa verifica sostanziale del
carattere mutualistico.
Sul versante interno, tale quadro si innesta nel percorso
giurisprudenziale con cui la Corte costituzionale ha progressivamente
rimarcato l'esigenza che le sanzioni siano modulate alla luce
dell'offesa concreta, e non applicate secondo automatismi rigidamente
predeterminati.
Gia' con la sentenza n. 284/2019 la Corte costituzionale
ribadisce, pur in un esito di infondatezza, il principio secondo cui
il sistema sanzionatorio deve consentire una adeguata modulazione
della pena in rapporto alla concreta offensivita' del fatto, evitando
che l'irrogazione derivi da automatismi rigidi e predeterminati.
La sentenza n. 91/2024, poi, ha ulteriormente chiarito che,
nell'ambito delle sanzioni penali, non e' compatibile con i principi
costituzionali un sistema che imponga trattamenti sanzionatori
massimi o particolarmente severi in via automatica, senza consentire
alcuna valutazione della concreta offensivita' della condotta.
Tali approdi, unificati dall'esigenza di scongiurare esiti
afflittivi grossolanamente sproporzionati, si pongono in armonia con
la giurisprudenza CEDU in tema di divieto di pene e misure eccessive
rispetto alla condotta, e consolidano un modello costituzionale che
rifiuta gli automatismi e richiede un giudizio sostanziale, calibrato
sulle peculiarita' del caso e coerente con i valori di
ragionevolezza, proporzione ed effettivita' della tutela.
47. Sull'obbligo di individuare rimedi alternativi e sulla
sufficienza del sistema di vigilanza vigente.
Alla luce dei richiamati criteri, l'apparato sanzionatorio che
collega, ipso iure, ai presupposti dell'art. 223-septiesdecies lo
scioglimento per atto dell'autorita' con devoluzione dell'intero
patrimonio si rivela sproporzionato e irragionevole.
Si tratta di una misura automatica, non graduabile e posta a
monte di qualsivoglia accertamento sul difetto di mutualita' o di
effettiva inattivita' dell'ente, benche' i presupposti tipizzati
(mancato deposito e assenza di asset patrimoniali) non siano, di per
se', sintomatici della mancanza dei requisiti che i controlli sono
chiamati ad assicurare.
La sentenza n. 116/2025 ha stigmatizzato, in casi omologhi per
struttura, l'anticipazione dissolutoria priva di verifica
sostanziale, il difetto di ricorso ai mezzi meno restrittivi e la
compressione eccedente di posizioni costituzionalmente rilevanti; qui
parimenti difetta ogni spazio per misure flessibili idonee a
realizzare la finalita' pubblica del controllo, pur salvaguardando
l'ente e la sua funzione sociale.
L'ordinamento gia' conosce reazioni meno incisive idonee a
perseguire la legalita' sostanziale, mentre l'automatismo
dissolutorio determina un vulnus non necessario al sistema
cooperativo e ai valori assicurati dall'art. 45 della Costituzione.
La natura ontologica della cooperativa - che giustifica il favor
costituzionale ex art. 45 della Costituzione - viene qui pregiudicata
non gia' dall'accertata carenza del carattere mutualistico, ma dal
solo ricorrere dei presupposti formali-patrimoniali dell'art.
223-septiesdecies; ne discende una cesura tra la finalita' del
controllo e l'oggetto dell'accertamento che la reazione sanzionatoria
dovrebbe presidiare. Il risultato e' un sacrificio estremo
(scioglimento e devoluzione) che colpisce anche gli interessi dei
soci e degli altri beneficiari dell'attivita' della cooperativa,
laddove la lesione si irradia sulla liberta' d'impresa in forma
cooperativa, sulla continuita' occupazionale dei soci lavoratori e,
in definitiva, su una pluralita' di diritti fondamentali interni alla
compagine sociale.
Siffatta sofferenza, nella prospettiva della proporzionalita'
«cardinale», si rivela eccessiva e, come tale, ingiusta, ove
confrontata con il disvalore dell'illecito, che puo' consistere in
mere omissioni burocratiche o in inerzie non fraudolente Giova
rimarcare che il ricorrere dei presupposti formali-patrimoniali
(mancato deposito dei bilanci e assenza di valori patrimoniali) non
equivale a difetto di mutualita': la misura in parola elimina
dall'ordinamento l'ente prima che la pubblica autorita' abbia potuto
accertare - anche con mezzi officiosi e penetranti - l'eventuale
scollamento dall'ideale cooperativo. La Corte ha chiarito che un
impianto cosi' rigido non supera ne' il test della necessita'
(difettando il ricorso ai mezzi meno invasivi) ne' quello della
proporzionalita' in senso stretto, poiche' il costo sociale
complessivo (estinzione dell'ente; devoluzione del patrimonio;
interruzione dei servizi mutualistici) sovrasta il disvalore tipico
delle condotte meno gravi e non dolose.
Infine, un automatismo tanto draconiano e' suscettibile di
determinare un chilling effect sull'iniziativa cooperativa,
disincentivando la forma impresa che l'art. 45 della Costituzione
promuove e favorisce: la prevedibilita' di uno scioglimento «a
scatto», ancorato al solo combinato mancato deposito/assenza
patrimoniale, puo' raffreddare l'ingresso e la permanenza nel
settore, con ricadute sistemiche su lavoro, tutela del risparmio e
del credito, sviluppo della persona e mutualita' esterna. La Corte ha
gia' messo in guardia da simili esiti, richiamando la necessita' di
misure meno pregiudizievoli per ottenere l'effetto di coazione
indiretta verso la legalita' sostanziale, e sottolineando come la
rigidita' sanzionatoria omologhi condotte dolose e meri inadempimenti
colposi.
48. Sulla necessita' di individuare rimedi costituzionalmente
adeguati in luogo dell'automatismo dissolutorio.
Le considerazioni che precedono impongono, altresi', di
verificare se, una volta accertata la manifesta sproporzione della
conseguenza automaticamente ricollegata ai presupposti di cui
all'art. 223-septiesdecies delle disposizioni di attuazione del
codice civile - vale a dire il mancato deposito dei bilanci
accompagnato dalla assenza di valori patrimoniali - sia rinvenibile
nell'ordinamento una risposta alternativa costituzionalmente
adeguata, idonea a presidiare l'interesse pubblico senza determinare
un sacrificio irreversibile e anticipato della compagine cooperativa.
Sul punto, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 116 del
2025, ha affermato in termini inequivoci che, una volta riscontrata
l'illegittimita' di un meccanismo sanzionatorio per violazione del
principio di proporzionalita', «una pronuncia meramente ablativa
determinerebbe un insostenibile vuoto di tutela», in contrasto con la
stessa esigenza costituzionale di assicurare controlli effettivi sul
fenomeno cooperativo.
La Corte ha, altresi', ribadito un principio ormai consolidato
nella propria giurisprudenza, secondo cui l'intervento correttivo e'
consentito anche in assenza di soluzioni a «rime obbligate»,
risultando sufficiente che il trattamento sostitutivo sia ricavabile
da «discipline gia' esistenti» e si collochi tra le «soluzioni
costituzionalmente adeguate» coerenti con la logica perseguita dal
legislatore.
Tali coordinate risultano pienamente sovrapponibili allo
scrutinio dell'art. 223-septiesdecies, il quale riproduce un
automatismo dissolutorio analogo per struttura ed effetti a quello
oggetto della pronuncia della Corte, imponendo pertanto
l'individuazione di misure analoghe o intermedie che consentano
l'accertamento sostanziale della situazione dell'ente prima di
giungere allo scioglimento con devoluzione del patrimonio.
Innanzitutto permane un robusto presidio di legalita' cooperativa
fondato su poteri di vigilanza discrezionali e graduati, in cui lo
scioglimento per atto d'autorita' opera quale extrema ratio, alla
luce dell'art. 2545-septiesdecies del codice civile, che consente
all'autorita' di sciogliere le cooperative che non perseguano lo
scopo mutualistico, non siano in condizione di raggiungere gli scopi
statutari, ovvero siano rimaste inattive (mancato deposito dei
bilanci per due anni o assenza di atti di gestione), con nomina, se
del caso, dei commissari liquidatori.
In coerenza con gli approdi della Consulta, quindi, il sistema
conserva strumenti correttivi e sostitutivi idonei a ripristinare la
legalita' senza precipitare immediatamente ed automaticamente nella
sanzione finale. Ne risulta, dunque, un impianto regolatorio
autosufficiente: la funzione di vigilanza mutualistica (come
riordinata dal decreto legislativo n. 220/2002) non e' svuotata
dall'eventuale caducazione dell'art. 223-septiesdecies, poiche'
l'intervento ablativo resta comunque praticabile a seguito di
valutazione in concreto dei presupposti tipizzati dall'art.
2545-septiesdecies, nel rispetto dei canoni di ragionevolezza,
proporzionalita' e gradualita' avvalorati dalla Consulta.
In questa prospettiva la gestione commissariale di cui all'art.
2545-sexiesdecies del codice civile si configura quale rimedio
additivo - sostitutivo costituzionalmente imposto, e non gia' come
mera opzione discrezionale.
La sentenza n. 116 del 2025 individua espressamente tale istituto
come il «provvedimento sanzionatorio immediatamente meno grave dello
scioglimento», idoneo a mantenere un adeguato livello di rigore,
senza pregiudicare in via definitiva l'esistenza dell'ente
cooperativo.
Secondo la Corte, la nomina di un commissario - anche con poteri
limitati al compimento di specifici adempimenti - consente di
«svolgere l'attivita' di vigilanza, dalla quale potrebbe emergere che
l'ente debba comunque essere sciolto», ma evita che tale esito si
produca prima dell'accertamento sostanziale dei requisiti
mutualistici.
Questa soluzione realizza il principio dei least restrictive
means, espressamente valorizzato dalla Corte, la quale ha censurato
l'automatismo legislativo proprio perche' idoneo a determinare lo
scioglimento anche di cooperative che, se sottoposte a verifica
effettiva, risulterebbero in possesso dei requisiti di legge.
Inoltre, la Corte ha evidenziato come lo scioglimento anticipato
produca un pregiudizio diretto e grave non solo sull'ente, ma anche
sui soci e sugli altri stakeholders, incidendo sulla liberta' di
impresa in forma cooperativa, sulla continuita' occupazionale dei
soci lavoratori e sugli interessi collettivi protetti dall'art. 45
della Costituzione.
Infine, la ricostruzione accolta dalla Corte trova conferma nel
dato storico-sistematico: prima dell'entrata in vigore del decreto
legislativo n. 220 del 2002, la prassi amministrativa faceva
ordinario ricorso alla gestione commissariale quale risposta alla
mancata collaborazione; successivamente, tra il 2012 e il 2017, il
legislatore aveva ritenuto sufficiente una sanzione pecuniaria,
riservando lo scioglimento ai soli casi di accertata carenza
sostanziale. L'odierno automatismo dissolutorio, privo di fasi
intermedie, rappresenta dunque un inasprimento isolato e
disallineato, che la sentenza n. 116 del 2025 ha ricondotto entro
confini costituzionalmente compatibili.
L'art. 223-septiesdecies disp. att. c.c., cosi come attualmente
congegnato, si espone infatti a sospetto di illegittimita'
costituzionale nella misura in cui non contempla - nemmeno su istanza
della cooperativa, la possibilita' di ricorrere alla nomina di un
commissario, anche ad acta, quale rimedio alternativo idoneo a
conseguire il medesimo risultato di legalita' sostanziale con minore
sacrificio dell'ente.
Mentre per le societa' di capitali l'ordinamento appronta un
procedimento graduato e rimediale (art. 40, decreto-legge n.
76/2020), nel quale l'effetto estintivo e' preceduto da un
contraddittorio effettivo, da termini per la regolarizzazione e dalla
possibilita' di dimostrare l'operativita', l'art. 223-septiesdecies
si fonda, al contrario, su un automatismo rigido che sopprime l'ente
senza consentire alcuna interlocuzione procedimentale, ne'
l'attivazione di strumenti correttivi. Tale asimmetria si presenta
difficilmente conciliabile con il principio di proporzionalita', in
quanto trattamenti piu' rigorosi e irreversibili gravano sulle
cooperative - soggetti costituzionalmente protetti dall'art. 45 della
Costituzione - rispetto a quanto previsto per le societa' lucrative
prive di analoga garanzia costituzionale.
Simmetricamente, il sistema di vigilanza mutualistica delineato
dal decreto legislativo n. 220/2002 e dagli articoli
2545-sexiesdecies e 2545-septiesdecies del codice civile conosce da
sempre la gestione commissariale, anche ad acta, quale rimedio
ordinario e graduato, idoneo sia a ripristinare la legalita', sia a
verificare in concreto la persistenza della mutualita', prima di
giungere all'eventuale scioglimento dell'ente come extrema ratio.
L'automatismo previsto dall'art. 223-septiesdecies, non consentendo
alcun accesso a tale rimedio, ne' d'ufficio ne' su iniziativa della
cooperativa interessata, rompe la coerenza sistemica e priva l'ente
di uno strumento costituzionalmente necessario ai sensi dell'art. 45
della Costituzione.
Ne consegue che la disciplina censurata si presenta irragionevole
e sproporzionata, poiche' anticipa l'effetto piu' afflittivo,
l'estinzione e la devoluzione del patrimonio, senza aver prima
consentito l'esperimento della misura meno invasiva che l'ordinamento
conosce e valorizza: la nomina di un commissario incaricato di
assicurare il deposito dei bilanci omessi o di svolgere gli
adempimenti indispensabili ai fini della verifica sostanziale.
Il Collegio ritiene pertanto che l'art. 223-septiesdecies disp.
att. c.c. sia costituzionalmente sospetto nella parte in cui non
prevede, neppure su richiesta della cooperativa, la possibilita' di
attivare, anche su richiesta delle cooperative colpite dal
provvedimento ministeriale e che quindi dimostrerebbero segni di
vitalita' operativa, un commissariamento, anche ad acta, quale
rimedio idoneo e proporzionato ai fini del ripristino della legalita'
cooperativa.
Tale omissione normativa, ponendo sullo stesso piano situazioni
eterogenee e impedendo una risposta graduata, appare in contrasto con
gli articoli 3, 45 e 117, primo comma, della Costituzione, nonche'
con gli standard convenzionali di proporzionalita' e di tutela
effettiva della proprieta' e della liberta' d'impresa in forma
cooperativa.
F. Statuizioni finali
49. Alla luce delle considerazioni che precedono, appaiono,
pertanto, rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimita' costituzionale della disposizione di cui all'art.
223-septiesdecies delle disposizioni attuative del codice civile,
nella parte in cui prevede che sia disposto lo scioglimento
d'autorita' della societa' cooperativa a causa del mancato deposito
per cinque anni dei bilanci, in maniera vincolata, automatica e senza
una valutazione sul caso concreto, in relazione ai parametri di cui
all'art. 3, 45, 117 della Costituzione nonche' alle disposizioni di
cui agli articoli 3 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e
1 del relativo Protocollo n. 1 addizionale alla Convenzione, per il
tramite delle previsioni di cui agli articoli 11 e 117, comma 1,
della Costituzione.
I dubbi di legittimita' costituzionale espressi dal Collegio
impongono, quindi, di adire codesta Corte costituzionale, stante
l'impossibilita' di operare una interpretazione costituzionalmente
conforme del dato normativo per le ragioni sopra esposte.
Ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, il presente giudizio davanti al Giudice amministrativo e'
sospeso fino alla definizione dell'incidente di costituzionalita'.
Ai sensi dell'art. 23, quarto comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, la presente ordinanza sara' comunicata alle parti costituite,
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata
anche al Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente della
Camera dei deputati.
Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle
spese resta riservata alla decisione definitiva.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo per la Toscana (Sezione Seconda):
i) dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 223-septiesdecies
delle disposizioni attuative del codice civile e disposizioni
transitorie, nei sensi di cui in motivazione, in relazione agli
articoli 3, 45, 117, comma 1, (in relazione articoli 3 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo e 1 del relativo Protocollo
n. 1 addizionale alla Convenzione);
ii) sospende, per l'effetto, in parte qua, ai sensi dell'art.
23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, il presente giudizio previa
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione
del suindicato incidente di costituzionalita';
iii) ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente
del Consiglio dei ministri, nonche' comunicata ai Presidenti della
Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica;
iv) riserva ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e
sulle spese di lite all'esito del giudizio di legittimita'
costituzionale.
Cosi' deciso in Firenze nelle camere di consiglio dei giorni 11
febbraio 2026, 25 febbraio 2026, con l'intervento dei magistrati:
Alessandro Cacciari, Presidente;
Andrea Vitucci, Primo referendario;
Marcello Faviere, Primo referendario, estensore.
Il Presidente: Cacciari
L'estensore: Faviere