Reg. ord. n. 67 del 2026 pubbl. su G.U. del 06/05/2026 n. 18

Ordinanza del Tribunale di sorveglianza di Perugia  del 31/03/2026

Tra: M. R.

Oggetto:

Ordinamento penitenziario – Permessi premio - Previsione che i permessi premio possono essere concessi al detenuto sottoposto al regime speciale di detenzione di cui all’art. 41-bis della legge n. 354 del 1975 solamente dopo che il provvedimento applicativo di tale regime speciale sia stato revocato o non prorogato – Denunciata preclusione assoluta di una valutazione di merito della posizione del condannato la quale deriva da un provvedimento amministrativo – Irragionevolezza – Violazione del principio della riserva di giurisdizione - Violazione del principio della finalità rieducativa della pena – Violazione del principio di soggezione del giudice soltanto alla legge. 

Testo dell'ordinanza

                        N. 67 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 marzo 2026

Ordinanza del 31 marzo 2026 del Tribunale di sorveglianza di  Perugia
- Ufficio di sorveglianza di Spoleto nel procedimento di sorveglianza
nei confronti di M. R.. 
 
Ordinamento penitenziario  -  Permessi  premio  -  Previsione  che  i
  permessi premio possono essere concessi al detenuto  sottoposto  al
  regime speciale di detenzione di cui all'art. 41-bis della legge n.
  354 del 1975 solamente dopo che  il  provvedimento  applicativo  di
  tale regime speciale sia stato revocato o non prorogato. 
- Legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento  penitenziario
  e sulla  esecuzione  delle  misure  privative  e  limitative  della
  liberta'), art. 4-bis, comma 2, ultimo periodo. 


(GU n. 18 del 06-05-2026)

 
                    IL MAGISTRATO DI SORVEGLIANZA 
 
    Letta l'istanza di permesso premio pervenuta il  30  luglio  2025
nell'interesse di R. M., nato a  ...  il  ...,  attualmente  detenuto
presso la Casa circondariale  di  Terni,  in  esecuzione  della  pena
dell'ergastolo con isolamento  diurno  di  cui  al  provvedimento  di
cumulo emesso dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale  di'
Napoli in data 21 novembre 2024; decorrenza pena: 4 aprile 2014; 
    Rilevato che l'istanza e' volta alla concessione di  un  permesso
premio in compagnia dei familiari in ...; 
 
                               Osserva 
 
    R.  sta  attualmente  eseguendo  la   pena   dell'ergastolo   con
isolamento diurno in relazione alle condanne di cui al  provvedimento
di cumulo sopra  citato.  Dalla  stessa  istanza  si  evince  che  il
condannato ha per altro gia' eseguito l'isolamento diurno. 
    R. e' sottoposto da oltre undici anni al regime differenziato  in
peius di cui all'art. 41-bis ord. penit.,  a  far  data  dalla  prima
sottoposizione in data 17 luglio 2014, poi in forza di  proroghe,  la
piu' recente disposta con decreto del Ministro della giustizia emesso
il 2 luglio 2024. 
    Nell'istanza pervenuta dalla difesa si argomenta la richiesta  di
permesso premio per motivi familiari,  essendo  il  condannato  anche
padre di figli minori di eta', e la si circostanzia  con  allegazioni
rilevanti ai sensi del novellato art. 4-bis, comma  1  e  1-bis  ord.
penit., circa l'impossibilita' di adempiere alle obbligazioni  civili
nascenti dal reato in relazione alle condizioni economiche sue e  del
nucleo familiare, all'asserita insussistenza di collegamenti  attuali
con gruppi di criminalita' organizzata e di pericolo di ripristinarne
in futuro, anche dedotta dalle  dichiarazioni  dissociative  compiute
nel corso di processi che lo hanno attinto, del percorso intramurario
portato avanti negli anni e del tenore di vita attuale dei familiari. 
    La difesa di R. e' tuttavia consapevole  che  l'art.  4-bis  ord.
penit. e' stato novellato con il decreto-legge 31  ottobre  2022,  n.
162, poi convertito con modificazioni in legge 30 dicembre  2022,  n.
199, anche nel senso di prevedere, al comma 2,  periodo  finale,  che
«(i) benefici di cui al comma 1 possono essere concessi al detenuto o
internato  sottoposto  a  regime  speciale  di  detenzione   previsto
dall'art. 41-bis solamente dopo che il provvedimento  applicativo  di
tale regime speciale sia stato revocato o non prorogato». 
    La formulazione letterale della disposizione normativa determina,
percio', una inammissibilita'  dell'istanza,  finche'  il  condannato
permanga sottoposto al regime di cui all'art. 41-bis,  comma  2  ord.
penit. 
    Per questi motivi si chiede  al  Magistrato  di  sorveglianza  di
sollevare questione di legittimita' costituzionale  di  questa  parte
del novellato art. 4-bis ord. penit., poiche' in  contrasto  con  gli
articoli 3, 13 e 27 della Costituzione: «il primo, perche' il mancato
accesso ai benefici deriva da  un  provvedimento  amministrativo;  il
secondo, perche' la riforma del 2022 ha aggravato  la  posizione  del
ricorrente  che  aveva  subito  condanna  per   fatti   anteriormente
commessi;  il  terzo,  perche'  viene   violato   il   principio   di
rieducazione della pena, impedendo una effettiva valutazione da parte
del giudice per la fruizione dei benefici penitenziari». 
    Nel  caso  che  ci  occupa,  effettivamente  R.,  condannato  per
gravissimi delitti commessi in relazione al suo  inserimento  in  una
compagine  di  criminalita'  organizzata,  e  percio'  compresi   nel
disposto  dell'art.  4-bis,  comma  1,  e'   sottoposto   al   regime
differenziato in peius in forza di decreto  ministeriale  in  data  2
luglio 2024.  Secondo  la  previsione  normativa,  dunque,  anche  in
assenza di qualsiasi ulteriore approfondimento istruttorio, l'istanza
pervenuta deve considerarsi inammissibile,  poiche'  proposta  da  un
condannato che non si e' ancora visto revocato il  provvedimento  che
gli ha imposto il 41-bis (o il decreto  non  e'  venuto  a  scadenza,
senza proroghe). 
    Il  magistrato  di  sorveglianza  ritiene  di   dover   sollevare
questione  di  legittimita'  costituzionale,  in   riferimento   agli
articoli 3, 13, 27, comma  3  e  101  della  Costituzione,  dell'art.
4-bis, comma 2 ult.  periodo,  nella  parte  in  cui  prevede  che  i
permessi premio possono essere concessi  al  detenuto  sottoposto  al
regime speciale di detenzione  previsto  dall'art.  41-bis  solamente
dopo che il provvedimento applicativo di  tale  regime  speciale  sia
stato revocato o non prorogato. 
    La  questione  appare  rilevante,  poiche'   il   magistrato   di
sorveglianza chiamato a pronunciarsi sull'istanza di permesso  premio
pervenuta dall'interessato, che si  trova  proprio  nella  condizione
indicata, deve necessariamente  arrestare  alla  constatazione  della
sottoposizione dello stesso al regime speciale il proprio esame della
domanda, e derivarne l'inammissibilita' dell'istanza proposta. 
    Invece, ove la questione fosse accolta,  potrebbe  valutarsi  nel
merito la sussistenza  delle  condizioni  richieste  dall'ordinamento
penitenziario   per   l'accesso   al   permesso   premio   pervenendo
eventualmente, a fronte di atti evidenzianti in capo al soggetto  una
spiccata pericolosita' sociale,  ad  un  rigetto  individualizzato  e
riferito all'attualita' del percorso portato avanti dal condannato. 
    D'altra  parte,  la   lettura   inequivoca   della   disposizione
normativa,  per  quanto  concerne  l'inammissibilita'  di   qualsiasi
richiesta di beneficio  penitenziario,  e  dunque  anche  i  permessi
premio,  derivante  dalla  sottoposizione  al  regime  differenziato,
appare  precludere   differenti   interpretazioni   piu'   favorevoli
all'interessato. 
    Non ignora lo scrivente magistrato di sorveglianza che la S.C. si
e'  pronunciata  nel  senso  della  manifesta  infondatezza  di   una
questione di  legittimita'  costituzionale,  per  contrasto  con  gli
articoli 3, 13 e 27 della Costituzione,  dell'art.  4-bis,  comma  2,
ult. periodo (cfr. sent. 20 febbraio 2024, n. 28618 e,  conforme  sul
punto, 5 febbraio 2025, n. 6766). 
    In quelle  pronunce  viene  richiamato  lo  stabile  orientamento
interpretativo  per  il  quale  non  sussiste   «anche   secondo   la
giurisprudenza consolidata della Corte EDU,  alcuna  incompatibilita'
strutturale tra l'adozione  di  un  regime  carcerario  differenziato
(dettato  dalla  necessita'  di   neutralizzare   l'allarme   sociale
derivante dal mantenimento da parte del  detenuto  di  relazioni  con
l'esterno  del  carcere)   e   i   contenuti   della   citata   norma
convenzionale, attesa la natura temporanea della misura,  l'esistenza
per il detenuto di spazi minimi e incomprimibili di relazionalita'  e
il  controllo  giurisdizionale  sulle  ragioni  giustificatrici   del
provvedimento originario e  delle  eventuali  sue  proroghe  e  sulla
tipologia delle limitazioni imposte» (Sez. 1, n. 44149 del 19  aprile
2016, ..., Rv. 268294 - 01).» 
    E si aggiunge che, in sostanza, l'innovazione normativa del 2022,
non ha mutato questo quadro: «(s)e e' vero, infatti, che,  sul  piano
astratto, non  sussisteva,  prima  dell'intervento  modificativo  del
2022,  una   formale   ed   ineludibile   incompatibilita'   tra   la
sottoposizione  al  regime  differenziato  e  l'accesso  ai  permessi
premio, sicche' le relative richieste dovevano  essere  vagliate  nel
merito e non dichiarate tout court inammissibili  (in  questo  senso,
cfr., nella giurisprudenza di legittimita', Sez. 1, n.  42723  del  7
ottobre 2021, ..., Rv. 282155 - 01; Sez. 1, n.  21946  dell'8  giugno
2020, ..., Rv. 279373 - 01), non va trascurato, per converso, che  la
stessa Corte costituzionale, con l'ordinanza  n.  197  del  2021,  ha
posto l'accento sul legame tra il regime di  cui  all'art.  41-bis  e
l'impossibilita' di accesso  ai  benefici  penitenziari,  laddove  ha
precisato che  l'applicazione  del  regime  di  cui  all'art.  41-bis
presuppone l'attualita' dei collegamenti con organizzazioni criminali
e che "In costanza di assoggettamento a  tale  regime,  l'accesso  ai
benefici penitenziari non  risulta  possibile,  e  di  certo  non  e'
compatibile con una valutazione di 'sicuro ravvedimento' ex art.  176
cod. pen."). In questo modo, la Corte costituzionale ha  offerto  una
nitida indicazione che  il  legislatore  ha  recepito,  adattando  la
disciplina dell'istituto  alle  sue  connotazioni  strutturali  sulle
quali, va conclusivamente ribadito, la riforma del 2022 non ha inciso
in misura significativa.». 
    In altro passaggio, riferendosi in  particolare,  tra  gli  altri
benefici  penitenziari,  all'inammissibilita'  di  una  richiesta  di
permesso premio, si aggiunge  che:  «la  preclusione  all'accesso  ai
permessi premio non vale ad integrare un mutamento,  nel  complessivo
regime sanzionatorio, di portata tale da determinarne la  sostanziale
trasformazione e, di conseguenza, ad introdurre elementi  di  novita'
idonei a  giustificare  la  rivisitazione  delle  conclusioni,  sopra
evocate,  raggiunte,   ancora   in   tempi   recenti,   dalla   Corte
costituzionale  in  ordine  alla  compatibilita'  tra  la  disciplina
disegnata dall'art. 41-bis legge 26 luglio 1975, n. 354, e la riserva
di  giurisdizione  prevista  dall'art.  13,  secondo   comma,   della
Costituzione». 
    La  conclusione  cui  autorevolmente  giunge  la  S.C.  (cfr.  in
particolare sent. 2025 cit.) e' che: «la  tutela  delle  ragioni  del
detenuto sottoposto a regime  differenziato,  in  caso  di  mutamento
della sua pericolosita', debba trovare la propria  sede  naturale  in
occasione di revoca della sottoposizione al detto regime.». 
    Dubita,  di  contrario  avviso,  il  magistrato  di  sorveglianza
scrivente della compatibilita' con i parametri  costituzionali  sopra
evocati della modifica intervenuta con il decreto-legge n.  162/2022,
poi convertito in legge n. 199/2022, con  riferimento  non  certo  al
meccanismo di  sottoposizione  al  regime  differenziato  e  ai  suoi
contenuti, profili  che,  ad  ogni  modo,  esulano  dalla  competenza
attribuitagli, ma della preclusione assoluta ad  una  valutazione  di
merito della posizione del condannato che deriva,  per  come  imposto
dalla previsione inserita con la novella  nell'art.  4-bis,  comma  2
ult. periodo, non dalla legge ma da un provvedimento amministrativo. 
    In particolare, qui, per cio' che concerne  il  chiesto  permesso
premio. 
    Il  novellato  art.  4-bis,  infatti,  non   prevede   piu'   una
preclusione assoluta all'ottenimento di benefici penitenziari,  anche
nei confronti di chi sia stato condannato per reati  gravissimi  come
quelli di cui e'  stato  riconosciuto  colpevole  l'odierno  istante,
purche' la sua domanda, pur nel silenzio di  considerazioni  connesse
alla collaborazione con la giustizia, sia arricchita  da  allegazioni
significative, per come descritte dall'art. 4-bis, comma  1  e  1-bis
ord. penit. 
    Irragionevolmente, dunque, la novella finisce  per  reintrodurre,
invece,   una   preclusione   assoluta,   che   e'   collegata   alla
sottoposizione al regime  differenziato,  come  noto  frutto  di  una
decisione    amministrativa,    seppur    nella    sua    espressione
politico-verticistica, poiche' il decreto promana dal Ministro  della
giustizia. 
    Se, poi, e' vero che  la  sottoposizione  e'  sempre  temporanea,
occorre ricordare che le scansioni previste dall'art.  41-bis,  comma
2-bis, per altro con la scomparsa, dopo il 2009, del riferimento alla
possibilita' di richiedere  una  anticipata  revoca  del  decreto  di
sottoposizione al mutare delle condizioni soggettive  di  chi  vi  e'
sottoposto, sono molto dilatate nel tempo: una  prima  sottoposizione
dura per quattro anni, mentre le proroghe sono disposte per la durata
di due anni. 
    Il reclamo al Tribunale di sorveglianza di Roma, unico competente
a decidere in questa materia,  sempre  all'esito  della  riforma  del
2009, e' previsto nel comma 2-quinquies e 2-sexies, ma circa i  tempi
in cui lo stesso deve avvenire, una consolidata giurisprudenza  della
Cassazione chiarisce  che  il  termine  di  dieci  giorni  ha  natura
meramente ordinatoria (cfr. sent. 9 dicembre 2004, n. 1928) e percio'
l'eventuale  decisione  puo'  intervenire   a   distanza   di   tempo
particolarmente lunga, considerato come l'accentramento al  Tribunale
capitolino non puo' che aver significativamente inciso sui carichi di
lavoro che derivano da questa peculiare  competenza.  Non  e'  quindi
escluso che il biennio di proroga, ad esempio, possa decorrere  senza
alcuna decisione, ed intervenire soltanto dopo, o  comunque  anche  a
ridosso  del  termine.  Una  volta  che  poi  il  decreto  sia  stato
eventualmente prorogato, ecco che  si  replica  una  ostativita'  che
nuovamente deriva da una decisione amministrativa, fino  a  eventuale
nuovo reclamo. 
    Il congegno dal quale dunque, di fatto,  dipende  la  ipotesi  di
inammissibilita'  derivata  dalla  novella,  poggia  su  una   scelta
amministrativa, che solo come eventualita' puo' essere fatta  oggetto
di controllo giurisdizionale tramite impugnazione; un controllo  che,
comunque, interverra' con tempi particolarmente dilatati, per come si
e' provato a dire. 
    Quanto al fatto che, poi, in quella sede possa avvenire il vaglio
relativo all'eventuale mutamento della pericolosita' soggettiva della
persona, e' necessario ricordare che cio' accade, nei tempi di cui si
e' detto, nell'ambito di un  giudizio  che  ha  un  oggetto  comunque
diverso da quello che effettua il magistrato di sorveglianza, poiche'
mediato  dalla  verifica  della  sussistenza  dei   presupposti   per
l'adozione del decreto ministeriale. Tale vaglio e' svolto  ad  opera
di un  giudice  diverso  dal  giudice  della  rieducazione,  indicato
naturalmente dalla legge penitenziaria, poiche' opera il Tribunale di
sorveglianza di Roma e  non,  come  dovrebbe  avvenire  nel  caso  di
specie, il magistrato di sorveglianza di Spoleto ed eventualmente, in
sede di reclamo, il Tribunale di sorveglianza  di  Perugia,  con  una
doppia valutazione di merito. Il provvedimento emesso  dal  Tribunale
di  sorveglianza  di  Roma  e',  infatti,  soltanto  impugnabile   in
cassazione per la mera violazione di legge  (cfr.  ad  esempio  cass.
18434/2021 per il perimetro limitato di tale vaglio). 
    Nella diversa materia delle misure di sicurezza,  d'altra  parte,
la  Corte  costituzionale  ha  ritenuto  non  fondate  le   questioni
propostele in relazione all'art. 41-bis, comma 2-quater  ord.  penit.
nella parte in cui consentono l'applicazione del regime differenziato
anche nei confronti delle persone  internate  in  esecuzione  di  una
misura di sicurezza (cfr. sent. 197/2021, che per altro interviene in
un momento precedente alla novella normativa di cui qui ci si occupa,
in  cui  l'accesso  alle  misure  alternative  e  a  benefici  propri
dell'internato erano inibiti agli autori di  reati  di  cui  all'art.
4-bis ord. penit., in forza  di  quella  previsione  di  legge,  come
espressamente si ricorda nel p. 3 cons. in dir., e non in ragione  di
un atto amministrativo come il decreto ministeriale). 
    L'attuale assetto in quella materia prevede che il Ministro della
giustizia possa applicare o prorogare, con decreto  ministeriale,  il
regime di 41-bis anche in costanza  di  esecuzione  della  misura  di
sicurezza   detentiva,   mentre   il   magistrato   di   sorveglianza
territorialmente  individuato  resta   autonomamente   competente   a
valutare l'attualita' della pericolosita' sociale, che giustifica  la
sottoposizione alla misura di sicurezza dell'internato. 
    Anche sotto questo profilo, dunque, appare irragionevole  che  un
vaglio tanto meno esiziale, come quello legato alla concessione di un
permesso  premio,  non  sia  stato  conservato   al   magistrato   di
sorveglianza,  schiacciandolo  sulle  valutazioni  effettuate   nella
diversa sede dell'impugnazione eventuale del decreto  impositivo  del
regime differenziato, quando una scelta simile non si e' fatta, circa
le valutazioni in tema  di  attualita'  della  pericolosita'  sociale
nella materia della misura di sicurezza detentiva. 
    Ancora, in tema di permessi premio, non si  ritrova  una  analoga
preclusione, con conseguente distonia, alla valutazione di merito  da
parte    del    magistrato    di    sorveglianza    neppure    quando
dall'amministrazione  sia   imposto   il   regime   di   sorveglianza
particolare di cui all'art. 14-bis ord. penit. E cio', nonostante  la
peculiare pericolosita' penitenziaria di cui la persona  detenuta  si
e' mostrata portatrice possa condurre a provvedimenti di sorveglianza
particolare di durata russai piu'  limitata  (sei  mesi,  prorogabili
anche piu' volte ma per non piu'  di  tre  mesi  ogni  volta)  e  sia
previsto un reclamo giurisdizionale la cui competenza  e'  attribuita
ai Tribunali di  sorveglianza  nel  cui  ambito  territoriale  ricade
l'istituto penitenziario di ubicazione dell'interessato. 
    In questi casi, dunque, a fronte di  una  richiesta  di  permesso
premio, il magistrato di sorveglianza dovra' motivare nel  merito  il
proprio provvedimento che, certo, ben  potra',  e  dovra',  poggiarsi
anche sui contenuti che hanno condotto all'emissione del  14-bis,  ma
tale esame non gli sara' precluso. 
    La previsione contenuta nell'art. 4-bis,  comma  2  ult.  periodo
ord. penit. suscita dubbi di compatibilita', ad avviso di chi scrive,
anche rispetto all'art. 13, comma 2 della Cost. nella misura in  cui,
cosi' configurata, la  sottoposizione  al  regime  differenziato  non
comporta piu', soltanto, restrizioni alla quotidianita' penitenziaria
della persona condannata,  con  l'evidente  ed  essenziale  scopo  di
recidere, o  rendere  estremamente  piu'  difficile,  a  chi  ricopra
posizioni verticistiche in gruppi  di  criminalita'  organizzata,  di
continuare  dalla  detenzione  a  mantenere  contatti  con  i  gruppi
criminali sul territorio, ma finisce  per  attingere  ad  un  profilo
qualitativo della pena, interdicendo nei  confronti  di  chi  vi  sia
sottoposto  ogni  esame  di  merito  da  parte  del   magistrato   di
sorveglianza  territorialmente  competente,   della   sua   posizione
individualizzata  al  fine  di  valutare  la  concedibilita'  di   un
beneficio premiale. 
    Come noto, la Corte costituzionale, proprio con le  pronunce  che
hanno di fatto contribuito a disegnare il perimetro entro il quale la
legittimita' costituzionale del regime differenziato di cui  all'art.
41-bis e' garantita, indico', tra gli altri  elementi  dirimenti  per
escluderne  l'incostituzionalita',  che   le   limitazioni   che   ne
sostanziano il contenuto  incidessero  soltanto  sulle  modalita'  di
esecuzione della pena, e mai invece sulla sua  quantita'  e  qualita'
(cfr. Corte cost. sent. 28 luglio 1993, n. 349). 
    Vi si legge, tra l'altro, come l'amministrazione possa  «adottare
provvedimenti in ordine  alle  modalita'  di  esecuzione  della  pena
(rectius: della detenzione), che non  eccedono  il  sacrificio  della
liberta' personale gia' potenzialmente imposto  al  detenuto  con  la
sentenza di condanna (...) (m)a e' certamente da escludere che misure
di natura sostanziale che incidono sulla qualita' e  quantita'  della
pena, quali quelle che comportano un  sia  pur  temporaneo  distacco,
totale o parziale, dal  carcere  (c.d.  misure  extramurali),  e  che
percio' stesso modificano  il  grado  di  privazione  della  liberta'
personale imposto al detenuto, possano essere adottate  al  di  fuori
dei principi della riserva di legge e della riserva di  giurisdizione
specificamente  indicati   dall'art.   13,   secondo   comma,   della
Costituzione.» 
    Vi si legge ancora che le misure extramurarie «devono uniformarsi
anche ai principi di  proporzionalita'  e  individualizzazione  della
pena, cui  l'esecuzione  deve  essere  improntata;  principi,  questi
ultimi, che a loro volta discendono dagli articoli 27, primo e  terzo
comma, e 3 della Costituzione (cfr. sentt. n. 50 del 1980  e  n.  203
del 1991) - nel senso che eguaglianza di fronte alla  pena  significa
proporzione della medesima alle  personali  responsabilita'  ed  alle
esigenze di risposta che ne conseguono (cfr. sentt. n. 299 del 1992 e
n. 306 del 1993) - ed implicano anch'essi l'esercizio di una funzione
esclusivamente propria dell'ordine giudiziario (...)  Vi  e'  infatti
una distinzione sostanziale tra modalita' di trattamento del detenuto
all'interno dell'istituto penitenziario  -  la  cui  applicazione  e'
demandata di regola all'Amministrazione, anche se sotto la  vigilanza
del   magistrato   di   sorveglianza   (v.   art.   69    Ordinamento
penitenziario),  o  con  possibilita'  di  reclamo  al  Tribunale  di
sorveglianza (v. art. 14-ter Ordinamento penitenziario)  -  e  misure
che ammettono a forme di espiazione  della  pena  fuori  dal  carcere
(previste, per lo piu', al Capo  VI  del  Titolo  I  dell'Ordinamento
penitenziario, «Misure alternative alla detenzione»:  affidamento  in
prova al  servizio  sociale,  detenzione  domiciliare,  semiliberta',
liberazione anticipata, licenze; ma anche  l'assegnazione  al  lavoro
esterno o i permessi premio previsti  al  Capo  III)  le  quali  sono
sempre di competenza dell'Autorita' giudiziaria (v. articoli 21,  30,
30-ter, 69  e  70  dell'Ordinamento  penitenziario)  proprio  perche'
incidono sostanzialmente sull'esecuzione della pena  e,  quindi,  sul
grado di liberta' personale del detenuto.» 
    Dunque il regime differenziato puo'  sostanziarsi  (e  il  potere
attribuito al Ministro essere conseguentemente limitato) della  «sola
sospensione  di  quelle  medesime  regole  ed   istituti   che   gia'
nell'Ordinamento  penitenziario  appartengono  alla   competenza   di
ciascuna amministrazione penitenziaria e che si riferiscono al regime
di detenzione in senso stretto», con  la  conseguenza  che  eventuali
limitazioni invece incidenti su misure extramurarie, come  appunto  i
permessi premio, si porrebbero  in  contrasto  con  l'art.  13  della
Costituzione,  nella  parte  in  cui  non  ammette  forma  alcuna  di
detenzione, ispezione o perquisizione personale, ne' «qualsiasi altra
restrizione della liberta' personale» in assenza di un atto  motivato
dell'autorita' giudiziaria. 
    Ed e' questo il dubbio di costituzionalita' che il magistrato  di
sorveglianza qui rimettente considera  non  manifestamente  infondato
circa la previsione limitativa oggi contenuta nell'art. 4-bis,  comma
2 ult. periodo, che fa dipendere  l'inammissibilita'  di  istanze  di
permesso premio  dalla  sottoposizione  al  regime  differenziato,  e
dunque da un  provvedimento  dell'amministrazione  (con  i  caratteri
peculiari dell'atto che proviene dal Ministro), invece che  riservato
alla giurisdizione, che deve emetterne uno percio' deprivato  di  una
autonoma motivazione. 
    Non appare, per altro, che le conclusioni cui pervenne  la  Corte
costituzionale siano smentite dalla distinzione leggibile nella sent.
32/2020,  sussistente  tra  disposizioni  normative   concernenti   i
requisiti di accesso alle misure alternative  alla  detenzione  e  ai
benefici  penitenziari  come  i  permessi   premio   ed   il   lavoro
all'esterno, le  prime  soltanto  attratte  all'insieme  delle  norme
sostanziali per le quali non e' applicabile il principio  del  tempus
regit actum. La Consulta infatti spiegava in  quel  contesto,  e  con
quella  distinzione,  la  distanza  tra  misure  che  comportano  una
fuoriuscita stabile dal regime carcerario e benefici  che  non  fanno
uscire permanentemente il condannato dalla  dimensione  intramuraria.
Di qui, per altro, deriva  la  sicura  applicabilita'  al  condannato
della disciplina sopravvenuta  alla  riforma  del  2022,  per  quanto
concerne l'accesso ai permessi premio. 
    Nella sent. 32/2020 e'  ribadito  e  confermato,  per  quanto  di
interesse  in  quella  sede,  «il  significativo  impatto  di  questi
benefici  (n.d.r.  si  parla  dei  permessi  premio  e   del   lavoro
all'esterno) sul grado di concreta afflittivita' del la pena  per  il
singolo condannato», ma l'oggetto  della  pronuncia  era  soprattutto
focalizzato sulla lesione all'art. 25 della Costituzione. 
    Cio' che, per quanto si diceva, appare dirimente in questa  sede,
e della cui compatibilita'  costituzionale  si  dubita,  e'  che  sia
rimesso  ad  una  decisione  amministrativa,  invece  che  al  vaglio
concreto della giurisdizione rieducativa, un ostacolo all'accesso  ad
un  primo  frammento  di  liberta'  esterno  al  carcere,  certamente
coessenziale al perseguimento degli obbiettivi  costituzionali  della
pena e del cui significato in termini di  progressione  trattamentale
la Corte costituzionale si e' da tempo occupata. 
    L'intera legge penitenziaria e' infatti improntata,  in  adesione
alla  riserva  di  giurisdizione   contenuta   nell'art.   13   della
Costituzione, ad un ricorso rigoroso  al  vaglio  del  magistrato  di
sorveglianza per ogni momento in cui chi sia privato  della  liberta'
personale si affacci all'esterno delle mura:  dalle  visite  indicate
nell'art. 11 ord. penit., all'ammissione al lavoro all'esterno,  sino
appunto ai permessi, per gravi motivi o premiali, e poi  alle  misure
alternative  alla  detenzione.  E'  soprattutto   su   questo   netto
discrimine che poggia l'insegnamento  della  sent.  349/1993,  ed  e'
rispetto  a  questo  confine  che  oggi  la  preclusi  one  contenuta
nell'art. 4-bis  connessa  all'emissione  di  un  mero  provvedimento
amministrativo appare esorbitante. 
    La  previsione  contenuta  nell'art.  4-bis,  comma  2-bis   ult.
periodo, sembra quindi anche distonica  rispetto  all'art.  27  della
Costituzione, nella misura in cui e' interdetto, per tutto  il  tempo
della sottoposizione al regime differenziato, un vaglio  in  concreto
da parte del magistrato di sorveglianza competente del  comportamento
tenuto dal condannato e del trattamento svolto nei suoi confronti. 
    Giova richiamare, a questo riguardo, la giurisprudenza della S.C.
formatasi prima della novella  normativa  del  2022.  La  Cassazione,
infatti, ha  ritenuto  illegittima  la  decisione  del  Tribunale  di
sorveglianza  che  dichiari  il  regime  differenziato  di  per   se'
incompatibile con la concessione dei permessi premio,  in  quanto  il
giudice deve comunque valutare, in concreto,  se  il  detenuto  abbia
collaborato con la giustizia o versi in un'ipotesi di  collaborazione
impossibile  o  inesigibile,  e   non   sussista   il   pericolo   di
ristabilimento dei collegamenti con la criminalita' organizzata (cfr.
sent. 22 novembre 20221, n. 42723). 
    Secondo  il  ragionamento  seguito  dalla  S.C.:  «(L)a  astratta
compatibilita'  tra  i  due  istituti   deriva,   soprattutto   dalla
particolare disciplina della revoca del regime differenziato. 
    Come noto, l'art. 41-bis ord. pen. prevede la possibilita', nella
pratica assai frequente, di una proroga del regime  particolare,  ove
il detenuto sia nelle condizioni di ristabilire i legami con ambienti
di criminalita' politica o mafiosa, nel  cui  contesto  il  reato  in
espiazione era stato commesso e alla cui recisione era finalizzata la
sospensione delle regole ordinarie del trattamento. 
    Sull'estremo  opposto,  e'  evidente  che,  ove  tali  condizioni
dovessero venire meno dovrebbe procedersi alla revoca  della  misura,
siccome non piu' giustificata. 
    Il regime della revoca era originariamente disciplinato dal comma
2-ter dell'art. 41-bis, il  quale  stabiliva  che,  ove  prima  della
scadenza, fossero venute meno le condizioni che  avevano  determinato
l'adozione o la proroga del provvedimento  di  cui  al  comma  2,  il
Ministro della giustizia  doveva  procedere,  anche  d'ufficio,  alla
revoca con decreto  motivato;  e  che  il  provvedimento  di  rigetto
dell'istanza  di  revoca  fosse  reclamabile  ai  sensi   dei   commi
2-quinquies     e     2-sexies,     dovendo     qualificarsi     come
silenzio-accoglimento la mancata  decisione  nel  termine  di  trenta
giorni dalla presentazione della  richiesta.  Detta  disposizione  e'
stata tuttavia abrogata  dalla  legge  15  luglio  2009,  n.  94;  e,
nondimeno, pur di fronte a tale  abrogazione,  la  giurisprudenza  di
legittimita' ha successivamente affermato la impugnabilita', mediante
reclamo al  tribunale  di  sorveglianza,  del  rigetto  per  silenzio
rifiuto  della  richiesta  di  revoca  anticipata  del  provvedimento
ministeriale applicativo, benche' con  la  novella  introdotta  dalla
legge n. 94 del 2009 non sia piu' prevista  la  possibilita'  di  una
revisione, neanche per sopravvenienze, di  detto  provvedimento.  Una
soluzione che e' stata  giustificata  con  il  carattere  di  rimedio
generale  dell'istituto  del  reclamo  avverso  i  provvedimenti  che
dispongono o prorogano il regime di sorveglianza particolare, di  cui
all'art. 14-ter Ord. pen. (...). E  cio'  sulla  scorta  dei  rilievi
formulati dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 190 del  2010,
che   ha    affermato    la    necessita'    di    un'interpretazione
costituzionalmente orientata dell'istituto, pur  in  assenza  di  una
norma  specificamente  dedicata  alla  revoca  anticipata  (...)   Ne
consegue che pur in presenza di un provvedimento  applicativo  (o  di
proroga) del regime differenziato, formalmente in vigore,  potrebbero
darsi situazioni in cui sia, sostanzialmente, venuta meno la  ragione
giustificativa dell'atto de quo, nonostante  che  detto  regime  sia,
ancora,  formalmente  applicato;  con  la  necessita'  pertanto,   di
addivenire, comunque, a  una  pronuncia  di  merito  che  spieghi  le
ragioni per le quali il beneficio  richiesto  non  possa  essere,  in
concreto, accordato.». 
    A queste considerazioni, che appaiono decisamente  attuali  anche
con l'odierno quadro di riferimento, puo' ad avviso del magistrato di
sorveglianza che qui dubita della compatibilita' costituzionale della
preclusione assoluta introdotta nel  2022,  aggiungersi  un  ulterior
argomento. 
    Dal  punto  di  vista  della  funzione  rieducativa  della  pena,
rispetto alla quale l'istituto del permesso premio dispiega un  ruolo
essenziale,   quale   strumento   pedagogico-propulsivo   come   tale
ampiamente   riconosciuto   nella    giurisprudenza    della    Corte
costituzionale, ben diverso appare il provvedimento del magistrato di
sorveglianza che si limiti ad una  declaratoria  di  inammissibilita'
obbligata  rispetto  alle  valutazioni  compiute,  seppur  nel   modo
massimamente  informato  che  e'  necessario  attendersi,   in   sede
amministrativa, in rapporto a quello che pur pervenga ad un  rigetto,
ma sulla scorta di una disamina concreta ed attenta  dei  profili  di
pericolosita' sociale attuale emergenti dagli atti. 
    Se infatti e' del tutto probabile che, dall'esame degli  atti,  e
dalle stesse fonti informative sulla  base  delle  quali  il  decreto
ministeriale  e'  stato  assunto   (fuori   dall'ipotesi   acutamente
descritta  dalla  S.C.  e  che  puo'  verificarsi  in  concreto),  il
magistrato di  sorveglianza  trarra'  argomenti  dirimenti  in  segno
negativo rispetto alla concedibilita' del permesso premio, lo  stesso
dovra' basare la propria decisione  anche  su  un  esame  degli  atti
trattamentali presenti, che lo stesso conosce in un modo  diretto  ed
informato, che deriva dalla propria competenza territoriale. 
    In questa chiave anche un rigetto, che illustri al condannato  le
ragioni per le quali il beneficio penitenziario richiesto non gli sia
concedibile, acquista un significato rieducativo essenziale,  poiche'
si  confronta  in  concreto  con  le  caratteristiche  personologiche
dell'istante e gli mostra le vie attraverso le quali un percorso puo'
avviarsi o approfondirsi, favorendo quella dinamica di confronto  tra
condannato  e  magistrato  di  sorveglianza,  che  puo'   contribuire
all'evoluzione  risocializzante  della  persona,  sia  pure  la  piu'
pericolosa. 
    La consapevolezza di dover riferire al magistrato di sorveglianza
in vista di una simile decisione, poi,  costituisce  stimolo  per  le
aree educative degli istituti penitenziari a non omettere, anche  nei
confronti  dei  sottoposti  al   regime   differenziato,   interventi
trattamentali e di osservazione che  vadano  al  di  la'  della  mera
attestazione di una buona condotta, ma forniscano  la  base  per  una
eventuale piu' matura riflessione sulla scaturigine dei reati e sulle
conseguenze degli agiti nei confronti delle vittime dei reati e della
societa'. 
    Si tratta d'altra parte di  un  meccanismo  consonante  con  quei
caratteri di progressivita' e flessibilita' della pena «che  derivano
dallo stesso principio rieducativo, e che si declinano in una duplice
speculare  responsabilita':  quella  del   condannato,   chiamato   a
"intraprendere un cammino di revisione critica del proprio passato  e
di ricostruzione della propria personalita', in linea con le esigenze
minime di rispetto  dei  valori  fondamentali  su  cui  si  fonda  la
convivenza civile"; e quella correlativa  del  sistema  penale  nello
stimolare il condannato a intraprendere e  proseguire  tale  cammino,
avvicinandolo gradualmente ai benefici finalizzati  a  promuovere  il
suo progressivo  reinserimento  nella  societa'»  (cfr.  sent.  Corte
costituzionale 201/2025 e sent. 149/2018). 
    Tenuto conto di  questi  profili,  ci  si  deve  domandare  quale
significato possa attribuirsi all'espressione adoperata  dalla  Corte
costituzionale in  un  passaggio  dell'ordinanza  di  rinvio  97/2021
(quella cui ci si riferisce, pur  con  indicazione  «197/2021»  nelle
sent. cass.  cit.  28618/202410  e  6766/2025),  che  ha  dettagliato
importanti profili in materia di compatibilita' costituzionale  delle
disposizioni in materia di liberazione  condizionale  per  condannati
all'ergastolo per reati compresi nel disposto  dell'art.  4-bis  ord.
penit, non collaboranti. 
    In quel contesto, in cui si esibiva l'incostituzionalita' di  una
preclusione  assoluta  in  materia,  in  attesa  di   un   intervento
legislativo, poi concretizzatosi con  il  decreto-legge  n.  162/2022
conv. in legge n. 199/2022, si aggiunge una proposizione  subordinata
chiarificatrice e insieme rassicuratoria: «Peraltro,  e'  anche  bene
ribadire che, per i casi  di  dimostrati  e  persistenti  legami  del
detenuto  con  il  sodalizio   criminale   originario   l'ordinamento
penitenziario appresta l'apposito regime di cui all'art.  41-bis,  la
cui   applicazione   ai   singoli   detenuti   presuppone,   appunto,
l'attualita'  dei  loro  collegamenti  con  organizzazioni  criminali
(sentenze n. 186 del  2018  e  n.  122  del  2017).  In  costanza  di
assoggettamento a tale regime l'accesso ai benefici penitenziari  non
risulta possibile e di certo non e' compatibile con  una  valutazione
di "sicuro ravvedimento" ex art. 176 cod. pen.» 
    Ad  avviso  della  S.C.  questo  passaggio,  che  pure   non   e'
strettamente connesso con l'oggetto della decisione  in  quella  sede
assunta, non riferibile a detenuto sottoposto al regime  speciale  di
cui ali art. 41-bis, costituirebbe «una  nitida  indicazione  che  il
legislatore ha recepito» (cfr. sent. 20 febbraio 2024, n. 28618). 
    La lucida indicazione  della  Consulta  appare  invece  anche  in
ragione della oculata scelta del la formula «non  risulta  possibile»
(che  puo'  attenere   al   merito,   ben   piu'   che   univocamente
all'inammissibilita') la condivisibile presa d'atto della tendenziale
«irriducibile inconciliabilita' tra un istituto,  quale  il  permesso
premio, che e' specificamente finalizzato  a  promuovere  i  rapporti
affettivi   e   sociali   nella   forma   piu'   piena,    attraverso
l'autorizzazione del beneficiario  a  rientrare  temporaneamente  nel
proprio contesto socio-familiare, e un regime  penitenziario,  quello
contemplato  dall'art.  41-bis  Ord.  pen.,   che   appare,   invece,
finalizzato a impedire forme di indebito collegamento  con  l'esterno
e, con esso, il perpetuarsi dei legami e delle  reciproche  influenze
con il contesto criminale di provenienza.»  (cfr.  sent.  cit.  cass.
42723/2021). In altre parole vi si troverebbe  descritta  una  chiara
difficolta' di merito  mentre  la  novella  normati  a  determina  un
ostacolo giuridico, una preclusione processuale invincibile, privando
l'interessato di uno spazio di verifica in concreto del suo percorso. 
    Cio' accade mentre comunque non puo'  escludersi,  e  non  sembra
doversi trarre un diverso giudizio su questo punto  dal  la  succinta
enunciazione della Corte costituzionale che, per  le  caratteristiche
strutturali del meccanismo  impositivo  del  regime  differenziato  e
degli eventuali  controlli  giurisdizionali  imposti,  nonche'  della
natura  differente  dei  giudizi  che  l'a.g.  de  e  compiere  sulla
legittimita'  dell'imposizione  del  regime  o  sulla   persona,   si
determinino per tempi anche prolungati situazioni in cui il permanere
del regime differenziato e' nel caso specifico non piu' necessario  e
la decisione di merito sul percorso della persona  potrebbe  condurre
il magistrato di sorveglianza all'accoglimento dell'istanza. 
    Per come si e'  provato  a  dire  in  precedenza,  poi  anche  il
probabilissimo esito di rigetto di una simile istanza  ha  un  valore
contenutistico in funzione rieducativa, del tutto diverso da una mera
inammissibilita' e muta sensibilmente il procedimento richiesto  alla
magistratura di sorveglianza. 
    D'altra  parte,  la  Corte   si   sofferma   poi   esplicitamente
sull'incompatibilita' della sottoposizione  al  regime  differenziato
con  la  valutazione  di  sicuro  ravvedimento,  che  costituisce  il
requisito  essenziale  per  la   concedibilita'   della   liberazione
condizionale, estraneo all'istituto del permesso premio. 
    Sottolineare  questo   passaggio   argomentativo   dell'ordinanza
97/2021 appare ulteriormente significativo come  dimostrazione  della
sostanziale differenza  tra  l'accostamento  della  preclusione  alla
liberazione  condizionale  e  al  permesso  premio,  della  quale  il
legislatore della novella del 2022  non  sembra  aver  invece  tenuto
conto. 
    In  definitiva,  la  pronuncia  del  magistrato  di  sorveglianza
risulta profondamente mutata,  ed  impoverita,  nei  suoi  contenuti,
all'esito della novella normativa, che ha reintrodotto di  fatto  una
preclusione   assoluta,   ma   derivante    da    un    provvedimento
amministrativo.  E  cio'  anche  tenendo   conto   che   con   decisa
probabilita' il magistrato di sorveglianza si  esprimerebbe  comunque
nel senso del rigetto dell'istanza di  permesso  premio,  poiche'  si
tratterebbe di un provvedimento giurisdizionale ed emesso nel merito,
con tutte le conseguenze che si e' provato ad illustrare. 
    Si appalesa, infine, un contrasto  con  l'art.  101  della  Corte
costituzionale, nella misura in cui, per tutte le considerazioni gia'
in precedenza rimesse alle valutazioni  della  Corte,  il  meccanismo
ostativo leggibile nell'art. 4-bis, comma 2 ult.  periodo  ha  finito
per sostituire, per i condannati sottoposti al  regime  differenziato
in peius, la preesistente preclusione assoluta, poi  dichiarata  come
tale incostituzionale (gia'  a  partire  dalla  sent.  253/2019),  ma
derivante  pur  sempre  da  una  scelta  del  legislatore,  con   una
preclusione,  ugualmente  invincibile   ma   che   discende   da   un
provvedimento meramente amministrativo, rispetto al quale l'autorita'
giudiziaria   non   puo'   che    arrestare    la    sua    decisione
all'inammissibilita'. 
    Per le sopra  enunciate  ragioni  ad  avviso  del  magistrato  di
sorveglianza scrivente, sussiste dunque contrasto tra  l'art.  4-bis,
comma 2 ult. periodo, nella parte  in  cui  prevede  che  i  permessi
premio possono  essere  concessi  al  detenuto  sottoposto  a  regime
speciale di detenzione previsto dall'art. 41-bis solamente  dopo  che
il provvedimento  applicativo  di  tale  regime  speciale  sia  stato
revocato o non prorogato, e gli articoli 3, 13, 27,  comma  3  e  101
della  Costituzione,  e  pertanto,  presuppostane  la  rilevanza  per
l'odierno procedimento, deve  sollevarsi  questione  di  legittimita'
costituzionale che si ritiene non manifestamente infondata. 
    Ove la questione qui proposta dovesse  trovare  accoglimento,  la
Corte potra' valutare il ricorso al meccanismo  della  illegittimita'
conseguenziale di  cui  all'art.  27  della  legge  n.  87/1953,  per
estendere altri benefici preclusi dalla di  sposizione  normativa  di
cui qui si  e'  trattato  un  giudizio  di  incostituzionalita',  ove
eventualmente avvenuto. 

 
                               P.Q.M. 
 
    Visti gli articoli 134 della Costituzione,  23  e  ss.  legge  11
marzo 1953, n. 87; 
    Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 4-bis,  comma  2  ult.  periodo
ord. penit. nella parte in cui prevede che i permessi premio  possono
essere  concessi  al  detenuto  sottoposto  a  regime   speciale   di
detenzione  previsto  dall'art.  41-bis   solamente   dopo   che   il
provvedimento applicativo di tale regime speciale sia stato  revocato
o non prorogato e gli articoli  3,  13,  27,  comma  3  e  101  della
Costituzione. 
    Dispone  l'immediata   trasmissione   degli   atti   alla   Corte
costituzionale. 
    Sospende il procedimento in corso  sino  all'esito  del  giudizio
incidentale di legittimita' costituzionale. 
    Ordina che a cura della  cancelleria  la  presente  ordinanza  di
trasmissione degli atti sia notificata alle  parti  in  causa  ed  al
pubblico ministero nonche' al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. 
        Spoleto, 31 marzo 2026 
 
             Il Magistrato di sorveglianza: Gianfilippi