Reg. ord. n. 58 del 2026 pubbl. su G.U. del 22/04/2026 n. 16
Ordinanza del Corte suprema di cassazione del 25/09/2025
Tra: Comune di Seravezza (LU) C/ G.S.M. B.
Oggetto:
Tributi – Imposta comunale sugli immobili (ICI) – Terreno concesso in locazione – Realizzazione di un fabbricato, da parte del conduttore, in difetto di concessione edilizia e senza l’assenso del locatore – Attivazione del locatore, in sede giudiziale, per la restituzione coattiva del terreno locato e, in sede amministrativa, per l’annullamento in autotutela della concessione edilizia in sanatoria rilasciata al conduttore privo di titolo nonché per la demolizione del manufatto abusivo, dopo lo sgombero coattivo del terreno locato – Soggettività passiva, secondo il diritto vivente, del proprietario-locatore all’imposta – Omessa esclusione – Violazione del principio della capacità contributiva – Violazione dei principi di ragionevolezza ed eguaglianza tributaria – Violazione dei principi di eguaglianza e ragionevolezza, sotto il profilo della coerenza dell’imposta con il suo presupposto economico e con riguardo alla non arbitrarietà dell’entità dell’imposizione – Disparità di trattamento rispetto alla riduzione della base imponibile riconosciuta al proprietario di un fabbricato inagibile o inabitabile – Parità di trattamento rispetto all’opposta fattispecie nella quale la costruzione del fabbricato sia stata assentita dal locatore – Lesione del diritto di proprietà, riconosciuto anche a livello convenzionale, anche conseguente all’inadeguata e tardiva tutela di tale diritto a livello giudiziario e amministrativo.
Norme impugnate:
decreto legislativo
del 30/12/1992
Num. 504
Art. 1
Co. 2
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Co. 1
Costituzione Art. 42 Co. 2
Costituzione Art. 53 Co. 1
Protocollo addizionale alla Convenzione europea diritti dell'uomo Art. 1
Costituzione Art. 42 Co. 2
Costituzione Art. 53 Co. 1
Protocollo addizionale alla Convenzione europea diritti dell'uomo Art. 1
Testo dell'ordinanza
N. 58 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 settembre 2025
Ordinanza del 25 settembre 2025 della Corte di cassazione sul ricorso
proposto dal Comune di Seravezza contro G.S.M. B. .
Tributi - Imposta comunale sugli immobili (ICI) - Terreno concesso in
locazione - Realizzazione di un fabbricato, da parte del
conduttore, in difetto di concessione edilizia e senza l'assenso
del locatore - Attivazione del locatore, in sede giudiziale, per la
restituzione coattiva del terreno locato e, in sede amministrativa,
per l'annullamento in autotutela della concessione edilizia in
sanatoria rilasciata al conduttore privo di titolo nonche' per la
demolizione del manufatto abusivo, dopo lo sgombero coattivo del
terreno locato - Soggettivita' passiva, secondo il diritto vivente,
del proprietario-locatore all'imposta - Omessa esclusione.
- Decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 540 (recte: n. 504)
(Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma
dell'articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), art. 1, comma
2 (nel testo vigente ratione temporis).
(GU n. 16 del 22-04-2026)
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sezione tributaria
Riunita in Camera di consiglio nella seguente composizione:
dott. Angelo Matteo Socci, Presidente;
dott. Fabio Di Pisa, consigliere;
dott. Giuseppe Lo Sardo, consigliere relatore;
dott. Andrea Penta, consigliere;
dott. Alessio Liberati, consigliere;
Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
iscritto al n. 18109/2019 R.G., proposto da:
Comune di Seravezza (LU), in persona del sindaco pro tempore,
autorizzato ad instaurare il presente procedimento in forza di
deliberazione adottata dalla Giunta Municipale l'8 maggio 2019, n.
68, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni Balbi, con studio in
Roma, ove elettivamente domiciliato (indirizzo pec per notifiche e
comunicazioni: giovanni.balbi@avvocatismcv.it), giusta procura in
allegato al ricorso introduttivo del presente procedimento;
ricorrente;
Contro B. G. S. M., rappresentato e difeso dall'avv. prof. Laura
Castaldi e dall'avv. prof. Nicola Leone de Renzis Sonnino, entrambi
con studio in Firenze, elettivamente domiciliato presso l'avv.
Roberto Luca Lobuono Tajani, con studio in Roma (indirizzo pec per
notifiche e comunicazioni: lobuonotajani@pec.it), giusta procura in
calce al controricorso di costituzione nel presente procedimento;
controricorrente;
Nonche' nei confronti di B. E.; intimato;
Avverso la sentenza depositata dalla Commissione tributaria
regionale per la Toscana il 17 gennaio 2019, n. 69/8/2019, notificata
il 1° aprile 2019;
Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio
non partecipata del 9 settembre 2025 dal dott. Giuseppe Lo Sardo;
Fatti di causa
1. Il Comune di Seravezza (LU) ha proposto ricorso per la
Cassazione della sentenza depositata dalla Commissione tributaria
regionale per la Toscana il 17 gennaio 2019, n. 69/8/2019, notificata
il 1° aprile 2019, la quale, in controversia avente ad oggetto
l'impugnazione degli avvisi di accertamento nn. ... e ... del ... da
parte del medesimo comune nei confronti di G. S. M. B. per l'ICI
relativa agli anni ... e ..., nella misura, rispettivamente, di euro
7.186,62 e di euro 7.491,41 (oltre ad accessori), per l'omessa
dichiarazione di fabbricato ubicato nel medesimo comune, censito in
catasto al NCEU con la particella ... del folio ... ed edificato per
la maggior parte (per la restante parte su terreni appartenenti ad E.
B. ed altri proprietari), senza alcuna autorizzazione, su terreno
censito in catasto al NCT con le particelle ... e ... del folio ... e
concesso in locazione novennale per l'esercizio dell'attivita'
stagionale di campeggio (con scrittura privata del 28 settembre 1966)
da W. B. e L. B. (il primo, dante causa iure hereditario dell'attuale
proprietario, dopo l'assegnazione esclusiva del medesimo terreno, in
sede di approvazione del progetto divisionale, con ordinanza resa dal
giudice istruttore presso il Tribunale di Massa all'udienza del 29
gennaio 1987, nel procedimento iscritto al n. 1824/1983 R.G.) a M.
B., il quale, in veste di autore materiale della inaedificatio (con
destinazione del manufatto a servizi igienici in uso al medesimo
campeggio), aveva anche presentato il ... un'istanza di concessione
edilizia in sanatoria ex art. 35 della legge 28 febbraio 1985, n. 47,
rilasciata il ... ed annullata in autotutela il ... su istanza
presentata dall'attuale (com)proprietario il ..., dopo il recupero
della disponibilita' del predetto terreno il ... soltanto all'esito
di procedura di convalida di sfratto per finita locazione (con
sentenza depositata dal Tribunale di Lucca il 6 settembre 1993, n.
833, confermata da sentenza depositata dalla Corte di Appello di
Firenze il 18 ottobre 1999, n. 1317, e dalla sentenza depositata
dalla Corte Suprema di Cassazione il 10 marzo 2004, n. 4912), ha
accolto l'appello proposto da G. S. M. B. nei confronti del Comune di
Seravezza (LU) avverso la sentenza depositata dalla Commissione
tributaria provinciale di Lucca il 25 marzo 2015, n. 152/4/2015, con
compensazione delle spese giudiziali.
2. Il giudice di appello ha riformato la decisione di prime cure
- che aveva parzialmente accolto il ricorso originario di G. S. M. B.
(dopo la relativa riunione per connessione, insieme a quello proposto
da E. B. per l'impugnazione dell'avviso di accertamento n. ... per
l'ICI relativa all'anno ... per la rispettiva quota di comproprieta'
sul medesimo fabbricato per effetto dell'accessione su terreno di
esclusiva proprieta') nel senso di dichiarare l'illegittimita' degli
atti impositivi «(che rimangono fermi nel resto) limitatamente alla
quota dell'importo accertato riferentesi ai diritti di comproprieta'
sull'immobile oggetto di imposizione non spettanti ai singoli
ricorrenti» - sul rilievo che quest'ultimo fosse estraneo alla
costruzione (avvenuta a sua insaputa) del fabbricato, avesse tentato
di recuperare il possesso materiale del terreno mediante la procedura
di sfratto per finita locazione, avesse ottenuto l'annullamento in
autotutela della concessione in sanatoria ed avesse provveduto a sue
spese alla demolizione del manufatto abusivo. Da qui il conseguente
annullamento (nella loro interezza) degli attivi impositivi.
3. G. S. M. B. ha resistito con controricorso.
4. Le parti hanno depositato memorie illustrative. In tale sede,
il controricorrente ha eccepito l'inammissibilita' del ricorso per
tardiva proposizione.
Ragioni della decisione
1. Il ricorso principale e' affidato a tre motivi.
1.1 Con il primo motivo si denuncia violazione e falsa
applicazione degli articoli 1, comma 2, 2, 3, 5 e 10 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, 934, primo comma, 1592 e 1593
del codice civile, 53 della Costituzione, in relazione all'art. 360,
primo comma, n. 3), codice di procedura civile, per essere stato
erroneamente ritenuto dal giudice di appello che il proprietario del
terreno potesse essere esonerato dal tributo per gli anni di
riferimento, senza tener conto dell'acquisto per accessione in suo
favore del fabbricato abusivamente edificato dal conduttore, rispetto
al quale egli conservava la sola facolta' di demolizione (sulla base
della disciplina delle addizioni e dei miglioramenti: articoli 1592 e
1593 del codice civile) alla cessazione della locazione.
1.2 Con il secondo motivo, si denuncia omessa motivazione circa
un fatto controverso e decisivo per il giudizio, in relazione
all'art. 360, primo comma, n. 5), del codice di procedura civile, per
non essere stata tenuta in conto dal giudice di appello la sentenza
depositata dalla Commissione tributaria regionale per la Toscana il
29 settembre 2014, n. 1876/30/2014, la quale aveva confermato gli
atti impositivi per l'ICI relativa agli anni
1.3 Con il terzo motivo, si denuncia violazione e falsa
applicazione dell'art. 5 del decreto legislativo 18 novembre 1997, n.
472, in relazione all'art. 360, primo comma, n. 3), del codice di
procedura civile, per essere stato erroneamente ritenuto dal giudice
di appello l'assorbimento della questione relativa all'applicabilita'
delle sanzioni amministrative, che pure era stata riproposta
dall'ente impositore appellato nel corso del giudizio di gravame.
2. Preliminarmente, si deve esaminare l'eccezione opposta dal
controricorrente in ordine alla tardiva proposizione del ricorso per
cassazione.
A suo dire, essendo stata notificata la sentenza impugnata su sua
iniziativa alla controparte il 1° aprile 2019, il ricorso per
cassazione doveva essere proposto da quest'ultima nel termine breve
di sessanta giorni con decorrenza dalla predetta notifica (art. 325,
secondo comma, del codice di procedura civile), che veniva, percio' a
scadenza il 31 maggio 2019 (giorno feriale e non festivo). Laddove,
invece, il ricorso sarebbe stato consegnato al servizio postale il 14
giugno 2019 e sarebbe stato ricevuto dal destinatario il 19 giugno
2019.
2.1 Di contro, dall'esame dell'annessa relata di notifica, si
evince:
che il ricorso era stato affidato per la notifica
all'ufficiale giudiziario presso la Corte di Appello di Roma il 28
maggio 2019 (secondo l'attestazione del timbro apposto dall'UNEP di
Roma, recante il numero cronologico, la data e la specifica delle
spese, ma non anche la firma dell'addetto);
che la lettera raccomandata A.R. (con l'accluso ricorso) era
stata consegnata all'agente postale per la spedizione, una prima
volta, il 29 maggio 2019 e, una seconda volta (a causa del mancato
recapito della prima per l'erronea indicazione sul plico del numero
civico del domicilio eletto dal destinatario), il 14 giugno 2019
(secondo le risultanze della relata di notifica);
che la seconda lettera raccomandata A.R. (con l'accluso
ricorso) era stata recapitata al destinatario il 19 giugno 2019 (come
e' stato riconosciuto dallo stesso controricorrente).
2.2 Secondo la giurisprudenza di questa Corte, alla stregua della
sentenza della Corte costituzionale n. 447 del 12 novembre 2002 (che
ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale del combinato disposto
dell'art. 149 del codice di procedura civile e dell'art. 4 della
legge 20 novembre 1982, n. 890, nella parte in cui prevede che la
notificazione a mezzo posta si perfeziona, per il notificante, alla
data di ricezione dell'atto da parte del destinatario), in tema di
notificazione, il momento di perfezionamento per il notificante, per
il principio della scissione degli effetti della notificazione, ai
fini della tempestivita' dell'impugnazione (nella specie, ricorso per
cassazione), e' costituito dalla consegna dell'atto da notificarsi
all'ufficiale giudiziario, la cui prova puo' essere ricavata dal
timbro, ancorche' privo di sottoscrizione, da questi apposto
sull'atto, recante il numero cronologico, la data e la specifica
delle spese, salvo che sia in contestazione la conformita' al vero di
quanto da esso desumibile, atteso che le risultanze del registro
cronologico, che egli deve tenere ai sensi dell'art. 116, comma 1, n.
1), del decreto del Presidente della Repubblica 15 dicembre 1959, n.
1229, fanno fede fino a querela di falso (tra le tante: Cass., Sez.
Un., 20 giugno 2007, n. 14294; Cass., Sez. Lav., 1° settembre 2008,
n. 22003; Cass., Sez. 5^, 25 febbraio 2015, n. 3755; Cass., Sez. 3^,
21 novembre 2017, n. 27538; Cass., Sez. 5^, 17 luglio 2020, n. 15289;
Cass., Sez. 5^, 19 luglio 2022, n. 22602; Cass., Sez. 6^-Trib., 15
febbraio 2023, n. 4798; Cass., Sez. 2^, 4 novembre 2024, n. 28259;
Cass., Sez. trib., 7 maggio 2025, n. 12098).
2.3 Ne' rileva in senso ostativo l'erronea indicazione del numero
civico (n. 5 anziche' n. 15 di viale Spartaco Lavagnini in Firenze)
del domicilio eletto dal destinatario (presso lo studio del proprio
difensore di fiducia) sull'esterno del plico consegnato
dall'ufficiale giudiziario all'agente postale e nella correlativa
ricevuta di spedizione (ma non anche nella richiesta di notifica nel
corpo della relata e nell'avviso di ricevimento), essendo stata
rinnovata la spedizione della lettera raccomandata A.R. (con
l'indirizzo emendato) a breve distanza (cioe', meno di trenta giorni)
dal mancato recapito del plico contenente l'erronea indicazione.
Trattandosi di errore non imputabile al notificante (che, per parte
sua, aveva correttamente indicato il domicilio eletto dal
destinatario nell'intestazione del ricorso e nella richiesta di
notifica all'ufficiale giudiziario), non puo' trovare applicazione
l'orientamento secondo cui la data di consegna all'ufficiale
giudiziario non puo' assumere rilievo ove l'atto in questione sia ab
origine viziato da errore nell'indicazione dell'esatto indirizzo del
destinatario, poiche' tale indicazione e' formalita' che non sfugge
alla disponibilita' del notificante (tra le tante: Cass., Sez. Un. ,
30 marzo 2010, n. 7607; Cass., Sez. Lav., 18 ottobre 2016, n. 21037;
Cass., Sez. 5^, 20 dicembre 2021, n. 40724).
Ora, ai fini della valutazione della tempestivita' della
rinnovazione della notificazione, inizialmente non andata a buon
fine, rispetto al termine per impugnare, occorre distinguere a
seconda che l'errore originario sia imputabile al notificante oppure
no: nel primo caso, l'impugnazione puo' ritenersi tempestivamente
proposta solo se la rinnovata notifica interviene entro il termine
per impugnare, non potendosi far retroagire i suoi effetti fino al
momento della prima notificazione; nel secondo caso, invece, la
ripresa del procedimento notificatorio - che la parte deve provare di
aver avviato nell'immediatezza dell'appresa notizia circa l'esito
negativo della notificazione, non occorrendo una preventiva
autorizzazione al giudice - ha effetto dalla data iniziale di
attivazione del procedimento, essendo irrilevante l'intervenuto
spirare del termine per impugnare (tra le tante: Cass., Sez. Lav., 21
agosto 2020, n. 17577; Cass., Sez. 3^, 7 dicembre 2023, n. 34272;
Cass., Sez. trib., 3 dicembre 2024, n. 30889). Cosicche' si deve dare
continuita' all'indirizzo consolidato di questa Corte, secondo cui,
in caso di notifica di atti processuali non andata a buon fine per
ragioni non imputabili al notificante, questi, appreso dell'esito
negativo, per conservare gli effetti collegati alla richiesta
originaria, deve riattivare il processo notificatorio con
immediatezza e svolgere con tempestivita' gli atti necessari al suo
completamento, ossia senza superare il limite di tempo pari alla
meta' dei termini indicati dall'art. 325 del codice di procedura
civile, salvo circostanze eccezionali di cui sia data prova rigorosa
(tra le tante: Cass., Sez. Lav., 21 agosto 2020, n. 17577; Cass.,
Sez. 5^, 29 ottobre 2021, n. 30882; Cass., Sez. 2^, 16 maggio 2022,
n. 15564; Cass., Sez. trib., 27 dicembre 2023, n. 36035; Cass., Sez.
trib., 3 dicembre 2024, n. 30889; Cass., Sez. trib., 7 settembre
2025, n. 24705).
2.4 Alla luce di tali principi, poiche', nella specie, la prima
notifica, non si e' conclusa positivamente per circostanze non
imputabili al notificante, e poiche' la seconda notifica e' seguita a
comportamento diligente del ricorrente che ha provveduto a
rinotificare l'atto in tempi ragionevolmente contenuti rispetto
all'originario termine di decadenza (la prima notificazione, si e'
perfezionata il 29 maggio 2019, mentre la seconda notificazione il 14
giugno 2019), il ricorso deve considerarsi tempestivamente proposto,
pur essendo stato recapitato al destinatario successivamente allo
spirare del termine previsto dall'art. 325, secondo comma, del codice
di procedura civile.
3. Tanto premesso, la controversia involge la sussistenza del
presupposto impositivo dell'ICI (art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 504), in caso di concessione in
locazione di un terreno, nei riguardi del proprietario locatore in
relazione al fabbricato edificato dal conduttore senza il suo
consenso (e a sua insaputa) in difetto di concessione edilizia,
allorquando il proprietario, dopo averne acquisito conoscenza, si sia
prontamente attivato per il recupero coattivo della disponibilita'
del terreno, per l'annullamento in autotutela della concessione in
sanatoria nel frattempo rilasciata a favore del conduttore e per la
demolizione a proprie spese del fabbricato abusivo subito dopo la
restituzione del terreno.
3.1 A tale riguardo, la giurisprudenza di legittimita' si e'
espressa nel senso che l'imputabilita' al conduttore della
costruzione abusiva del fabbricato sul terreno appartenente al
locatore non esclude l'oggettiva sussistenza del presupposto
impositivo, stante l'automaticita' dell'acquisto a titolo originario
per accessione (art. 934 del codice civile) a favore del proprietario
del suolo edificato. In tal senso, questa Corte ha affermato che, in
tema di ICI, soggetto passivo dell'imposta gravante su un immobile
che accede al suolo e' il proprietario del terreno il quale, in forza
del principio dell'accessione di cui all'art. 934 del codice civile,
acquista a titolo originario ed ipso iure la proprieta' della
costruzione, senza che rilevi se l'abbia edificata egli stesso o
terzi (in termini: Cass., Sez. 5^, 6 agosto 2019, n. 20958, con
riguardo a fattispecie in cui il fabbricato era stato edificato dal
conduttore del terreno in difetto di concessione edilizia).
3.2 In seguito, ribadendo il suddetto principio in giudizio
vertente tra le medesime parti in relazione a pregresse annate
dell'ICI (anni 2006, 2007 e 2008), questa Corte ha considerato
irrilevante la condotta del proprietario del terreno con riguardo
alla cessazione in sede giudiziale della locazione, alla caducazione
in sede amministrativa della concessione edilizia in sanatoria ed
alla demolizione a sue spese del fabbricato abusivo (in termini:
Cass., Sez. 5^, 11 marzo 2020, n. 6797). Non diversamente si e'
deciso anche in relazione alla corresponsione dell'ICI su un
fabbricato abusivo che era stato edificato ed utilizzato dallo stesso
proprietario del suolo (Cass., Sez. 6^-5, 28 ottobre 2021, n. 30454),
nonche' su un'opera pubblica che era stata edificata da un ente
pubblico su terreno occupato in virtu' della c.d. «accessione
invertita» (o occupazione espropriativa), rispetto alla quale la CEDU
ha negato la possibilita' di individuare sistemi di acquisizione
diversi da quello consensuale del contratto e da quello autoritativo
del procedimento ablatorio (Cass., Sez. 5^, 4 agosto 2017, n. 19572).
4. Di contro, richiamandosi ad altro precedente della
giurisprudenza di merito, con un ragionamento ispirato ad un'esegesi
costituzionalmente orientata nella direzione di una rilettura
«sostanzialista» del principio di capacita' contributiva (art. 53
della Costituzione), la sentenza impugnata ha escluso in analoga
vicenda la soggettivita' passiva del proprietario del terreno, che si
era prodigato per l'annullamento della concessione edilizia in
sanatoria e per la demolizione a sue spese del fabbricato abusivo.
In tal senso, il giudice di appello ha suggestivamente
argomentato che: «Nondimeno, la carenza del presupposto impositivo
rileva sotto un diverso profilo, costituito dall'assenza delle
condizioni minime per l'imputazione psicologica all'appellante di
detto possesso, carenza che deriva dalla dimostrata estraneita' del
predetto all'edificazione dell'immobile. Come riconosciuto anche
dalla recente sentenza della CTR della Toscana n. 1657/07/3017 (sia
pure ai fini dell'IRPEF) l'odierno appellante e' rimasto «del tutto
estraneo al cespite, e non avendo potuto disporre delle utilita'
economiche che dal bene stesso discendono, e costituendo l'immobile
un bene abusivamente realizzato dal conduttore antecedentemente al
..., data in cui il conduttore aveva presentato istanza di sanatoria,
a fronte del bene ricevuto in eredita' dal B., nel ..., e della
successiva richiesta di annullamento della concessione edilizia (di
sanatoria) erroneamente concessa dall'Amministrazione Comunale con
successiva demolizione del fabbricato». L'estraneita' del B. al
cespite (dallo stesso stabilmente rivendicata nel corso dei diversi
gradi di giudizio) e' accreditata da plurimi elementi: una
controversia per sfratto per morosita' ultraventennale, esitata nel
rilascio dell'immobile assistito dalla forza pubblica solo nel ...,
segno di un contenzioso intensamente persistito tra le parti;
l'istanza del ... con cui il B. ha chiesto e conseguito
l'annullamento del permesso in sanatoria concesso a soggetto non
titolato, accettando, dunque, una perdita obiettiva di valore
immobiliare che non pare possa dirsi strumentale solo ad avvalorare
la mancata soggezione all'ICI; il sostenimento delle spese di
demolizione, testimonianza di una contrarieta' concretamente
manifesta rispetto al possesso del bene. Senza che vi siano evidenze
di una consapevolezza del B. circa la realizzazione dell'opera prima
del rilascio dell'immobile. L'evenienza oggetto del presente giudizio
(proprietario del terreno all'oscuro dell'edificazione abusivamente
realizzata da un conduttore persistito nel possesso durante la
ultraventennale procedura di sfratto, capace di procurarne, in prima
battuta, una regolarizzazione urbanistico-edilizia, poi annullata su
istanza del proprietario del terreno) e' assai rara e rispetto ad
essa non si rinvengono precedenti in termini in seno alla
giurisprudenza (di) legittimita'. Una qualche condivisibile
indicazione - per profili parzialmente assimilabili - si puo' trarre
da una pronuncia della CTP di Caltanisetta (n. 753/1/2017) espressasi
in merito al ricorso per avviso di accertamento ICI avanzato da parte
di un condomino. I giudici nisseni hanno rimarcato che la
comproprieta' della nuova opera sorge a favore dei condomini non
costruttori solo se essa sia stata realizzata con il rispetto delle
norme sui limiti del comproprietario all'uso delle cose comuni e che
dunque le opere abusivamente create non possono reputarsi beni
condominiali per accessione ma vanno considerate appartenenti al
comproprietario costruttore e rientranti nella sua esclusiva sfera
giuridica (Cass. 7523/2007). Da tali premesse la CTP ha tratto la
convinzione dell'assenza dell'imputazione soggettiva del presupposto
di imposta ICI (ai sensi dell'art. 1, 2° comma, decreto legislativo
n. 504/1992, identificabile nel possesso di fabbricati, di aree
fabbricabili e di terreni agricoli in quanto annesso al diritto di
proprieta' degli immobili oppure alla titolarita' di un diritto di
usufrutto, uso, abitazione, enfiteusi o superficie sugli stessi.).
Oltre a cio', si impone una lettura costituzionalmente orientata che,
tenuto conto della valenza ermeneutica dell'art. 53 della
Costituzione, riconosca preclusa l'imposizione rispetto a situazioni,
quali quella in esame, in cui vi sono chiare evidenze contrarie alla
sussistenza di un possesso qualificato ex art. 1140 c.(c.), gia'
sotto il profilo dell'animus rem sibi habendi».
5. In controversia parallelamente coinvolgente il medesimo
contribuente per la tassazione dei redditi annuali del fabbricato
abusivo in questione, con riguardo all'IRPEF relativa all'anno 2007,
la sentenza depositata dalla Commissione tributaria regionale per la
Toscana il 28 aprile 2017, n. 1657/07/2017, sulla quale si e' formato
medio tempore il giudicato (come si evince dall'attestazione della
competente Segreteria in calce alla copia annessa alla documentazione
prodotta dall'ente impositore nel giudizio di appello), ha sancito
che le circostanze accertate (cioe', l'edificazione abusiva del
fabbricato e «la lunga controversia giudiziaria di sfratto per finita
locazione esitata (dopo 25 anni) nel reintegro del possesso con
l'intervento della forza pubblica nel ... ») «consentono di affermare
il mancato possesso del bene da parte del ricorrente e, in una
lettura costituzionalmente orientata, la non imputazione soggettiva
del presupposto impositivo ai fini IRPEF, ai sensi degli artt. 25 ss.
decreto del Presidente della Repubblica n. 917/1986, essendo il sig.
B. del tutto estraneo al cespite e non avendo potuto disporre delle
utilita' economiche che dal bene stesso discendono, e costituendo
l'immobile un bene abusivamente realizzato dal conduttore
antecedentemente al ..., data in cui il conduttore aveva presentato
istanza di concessione in sanatoria, a fronte del fondo ricevuto in
eredita' dal B. nel ..., e della successiva richiesta di annullamento
della concessione edilizia (di sanatoria) erroneamente concesso
dall'Amministrazione comunale con successiva demolizione del
fabbricato».
6. In disparte l'audace interpretazione del giudice di appello
sulla imponibilita' della fattispecie, il thema disputandum deve
essere rivisto alla luce dello ius superveniens (con il conseguente
aggiornamento del sistema normativo), avendosi riguardo, per un
verso, alla novellazione dell'art. 1, comma 759, della legge 27
dicembre 2019, n. 160, da parte dell'art. 1, comma 81, della legge 29
dicembre 2022, n. 197, con l'aggiunta - tra le ipotesi di esenzione
da IMU - della lettera g-bis), a tenore del quale: «g-bis) gli
immobili non utilizzabili ne' disponibili, per i quali sia stata
presentata denuncia all'autorita' giudiziaria in relazione ai reati
di cui agli articoli 614, secondo comma, o 633 del codice penale o
per la cui occupazione abusiva sia stata presentata denuncia o
iniziata azione giudiziaria penale (...)», e, per altro verso, alla
sentenza della Corte costituzionale n. 60 del 18 aprile 2024, la
quale - sul presupposto della irretroattivita' del citato art. 1,
comma 81, della legge 29 dicembre 2022, n. 197 - ha dichiarato (per
il passato) l'illegittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 1, del
decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, nel testo applicabile
ratione temporis, in riferimento agli articoli 3, primo comma, e 53,
primo comma, della Costituzione, «nella parte in cui non prevede che
non siano soggetti ad IMU, per il periodo dell'anno durante il quale
sussistono le condizioni prescritte, gli immobili non utilizzabili
ne' disponibili, per i quali sia stata presentata denuncia
all'autorita' giudiziaria in relazione ai reati di cui agli articoli
614, secondo comma, o 633 del codice penale o per la cui occupazione
abusiva sia stata presentata denuncia o iniziata azione giudiziaria
penale».
6.1 Ora, sia la novella legislativa che la sentenza manipolativa
muovono dalla identica ratio che lo spossessamento del proprietario
da parte di un terzo comporta la cessazione del presupposto
impositivo dell'IMU, il quale (come per l'ICI, che ne condivide la
medesima natura - da ultima: Corte costituzionale, 18 luglio 2025 n.
112) si fonda sul c.d. «possesso qualificato» (cioe', in linea di
principio, sulla concorrente titolarita' di proprieta' o diritto
reale di godimento e possesso) sull'immobile.
A tale riguardo, vengono in rilievo gli articoli 8, comma 2, e 9,
comma 1, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, a tenore dei
quali: «Art. 8 - (...) 2. L'imposta municipale propria ha per
presupposto il possesso di immobili diversi dall'abitazione
principale» e «Art. 9 - 1. Soggetti passivi dell'imposta municipale
propria sono il proprietario di immobili, inclusi i terreni e le aree
edificabili, a qualsiasi uso destinati, ivi compresi quelli
strumentali o alla cui produzione o scambio e' diretta l'attivita'
dell'impresa, ovvero il titolare di diritto reale di usufrutto, uso,
abitazione, enfiteusi, superficie sugli stessi. Nel caso di
concessione di aree demaniali, soggetto passivo e' il concessionario.
Per gli immobili, anche da costruire o in corso di costruzione,
concessi in locazione finanziaria, soggetto passivo e' il locatario a
decorrere dalla data della stipula e per tutta la durata del
contratto»; nonche' l'art. 13, comma 2, del decreto legge 6 dicembre
2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre
2011, n. 214, a tenore del quale: «Art. 13 - (...) 2. L'imposta
municipale propria ha per presupposto il possesso di immobili di cui
all'art. 2 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, ivi
compresa l'abitazione principale e le pertinenze della stessa».
Alla luce del quadro normativo cosi' delineato, la giurisprudenza
di questa Corte ha affermato che il concetto di «possesso» quale
presupposto impositivo del tributo e' riferito al potere di fatto
sulla cosa, che trova corrispondenza nella titolarita' del diritto di
proprieta' o di altri diritti reali (eccezionalmente, anche
personali) di godimento indicati dalla norma in coerenza con la
natura patrimoniale dell'imposta, prescindendo dalla redditivita' del
bene sottoposto a tassazione (Cass., Sez. 6^-5, 1° febbraio 2022, n.
2966). Peraltro, premesso che, in funzione del richiamo espresso
all'art. 5 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, da parte
dell'art. 13, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214,
ai fini dell'IMU, in merito alla soggettivita' passiva, possono
essere valorizzate le indicazioni della giurisprudenza in ordine alla
normativa sull'ICI, secondo il consolidato e uniforme orientamento
della giurisprudenza di legittimita', la norma tributaria fa
riferimento solo alla nozione di ius possidendi, cosicche' l'elenco
dei soggetti passivi indicati dalla norma tributaria costituisce un
numerus clausus, in quanto collegato alla titolarita' del diritto di
proprieta' o di altro diritto reale di godimento (tra le tante:
Cass., Sez. 1^, 19 settembre 2005, n. 18476; Cass., Sez. 5^, 16 marzo
2007, n. 6192; Cass., Sez. 5^, 7 giugno 2017, n. 14119; Cass., Sez.
5^, 14 marzo 2019, n. 7274; Cass., Sez. 5^, 19 agosto 2022, n.
24972), con le sole eccezioni date dall'espressa previsione del
conduttore/utilizzatore nel leasing finanziario (Cass., Sez. 5^, 27
aprile 2022, n, 13120; Cass., Sez. trib., 20 aprile 2023, nn. 10589,
10594, 10617, 10708 e 10733; Cass., Sez. trib., 7 maggio 2024, n.
6232; Cass., Sez. trib., 23 maggio 2024, n. 14482; Cass., Sez. trib.,
1° marzo 2025, n. 5447), del concessionario (nonche' del
sub-concessionario: Cass., Sez. Trib., 27 aprile 2025, n. 11006) di
area pertinente al demanio (Cass., Sez. trib., 19 aprile 2023, n.
31807; Cass., Sez. trib., 4 dicembre 2023, n, 33701) o al patrimonio
indisponibile (Cass., Sez. trib., 10 luglio 2025, n. 18946) dello
Stato o di enti territoriali, del coniuge assegnatario
dell'abitazione familiare nei procedimenti di separazione legale,
annullamento, scioglimento o cessazione degli effetti civili del
matrimonio (ex art. 4, comma 12-bis, del decreto-legge 2 marzo 2012,
n. 16, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n.
44 - Cass., Sez. trib., 3 marzo 2023, n. 6544) o del convivente more
uxorio assegnatario dell'abitazione familiare in caso di cessazione
del rapporto (ex art. 4, comma 12-bis, del decreto-legge 2 marzo
2012, n. 16, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile
2012, n. 44 - Cass., Sez. 5^, 30 aprile 2019, n. 11416), nei quali il
legislatore ha dato autonoma e specifica rilevanza alla detenzione
«qualificata» dalla connessione ad un titolo contrattuale,
amministrativo o giudiziale.
6.2 In via prodromica a tale sviluppo, nel dare impulso al
predetto incidente di costituzionalita', questa Corte (Cass., Sez.
trib., 13 aprile 2023, nn. 9956 e 9957) ha espresso considerazioni
estensibili - al di la' dei limiti connaturati ai casi singolarmente
esaminati - ad ogni ipotesi in cui il possesso «qualificato» si
interrompa con il dissolvimento del legame di coessenzialita' tra il
diritto (reale o personale) e il possesso o la detenzione
sull'immobile, facendo venir meno uno dei cardini imprescindibili del
presupposto impositivo.
In particolare, si e' affermato che:
«se e' vero (...) che a mente di quanto statuito dall'art. 8,
decreto legislativo n. 23/2011 il presupposto dell'IMU e' da
individuarsi nel «possesso» di immobili (diversi dall'abitazione
principale) come dianzi delineato, occorre al contempo evidenziare
che il possesso legittimante il sorgere della soggettivita' passiva
ai fini IMU, per essere effettivo, presuppone che la cosa rientri
materialmente nella disponibilita' individuale del possessore di
talche' quest'ultimo possa esercitare le prerogative discendenti dal
diritto ricadente sul bene»;
«nelle ipotesi, come quella in esame, in cui il contribuente
sia sprovvisto sia della disponibilita' materiale del bene, sia della
possibilita' di esercitare qualsivoglia diritto sulla cosa, sorge
allora fondatamente il dubbio che l'originaria ricorrente non avrebbe
dovuto essere considerata soggetto passivo ai fini IMU, stante
l'assenza dei requisiti minimi acche' potesse configurarsi una
situazione possessoria e, conseguentemente, una capacita' a
contribuire individuale»;
«con riferimento agli immobili abusivamente occupati e di cui
sia precluso lo sgombero per cause indipendenti dalla volonta' del
contribuente, si ritiene possa venire a mancare il presupposto
dell'imposta, che si assume essere l'effettivo e concreto esercizio
dei poteri di disposizione e godimento del bene, in quanto ritenuti
manifestazioni di capacita' contributiva».
Su tale presupposto, quindi, si e' rimarcata la «concretezza» e
l'«effettivita'» della nozione costituzionale di capacita'
contributiva (art. 53 della Costituzione), la quale postula
l'utilizzabilita' materiale del bene da parte del soggetto «titolato»
a beneficiare del suo godimento.
In tale direzione, anche il giudice delle leggi e' pervenuto alla
conclusione che: «E' dunque irragionevole e contrario al principio
della capacita' contributiva che il proprietario di un immobile
occupato abusivamente, il quale abbia sporto tempestiva denuncia
all'autorita' giudiziaria penale sia, cio' nonostante, tenuto a
versare l'IMU per il periodo decorrente dal momento della denuncia a
quello in cui l'immobile venga liberato, perche' la proprieta' di
tale immobile non costituisce, per il periodo in cui e' abusivamente
occupato, un valido indice rivelatore di ricchezza per il
proprietario spogliato del possesso»; inoltre, lo stesso ha
significativamente evidenziato che: «Del resto, questa impostazione
e' coerente con una ipotesi impositiva per certi versi simile in cui,
in caso di perdita della disponibilita' del bene per fatto di terzo,
l'ordinamento giuridico stabilisce il venir meno dell'obbligo del
pagamento dell'imposta. E' questo il caso della tassa
automobilistica: l'art. 5 del decreto-legge 30 dicembre 1982, n. 953
(Misure in materia tributaria), convertito, con modificazioni, in
legge 28 febbraio 1983, n. 53, stabilisce infatti, ai commi
trentasettesimo e trentottesimo, che, nonostante il soggetto passivo
sia il proprietario del bene, «[l]a perdita del possesso del veicolo
o dell'autoscafo per forza maggiore o per fatto di terzo o la
indisponibilita' conseguente a provvedimento dell'autorita'
giudiziaria o della pubblica amministrazione, annotate nei registri
indicati nel trentaduesimo comma, fanno venir meno l'obbligo del
pagamento del tributo per i periodi d'imposta successivi a quello in
cui e' stata effettuata l'annotazione. L'obbligo del pagamento
ricomincia a decorrere dal mese in cui avviene il riacquisto del
possesso o la disponibilita' del veicolo o dell'autoscafo».
Ne discende il delinearsi di un principio generale di rango
costituzionale, secondo cui la perdita della disponibilita' materiale
del bene per fatto di un terzo, ogni qualvolta il possesso o la
detenzione integrino (o concorrano ad integrare) il presupposto
impositivo, vanifica la capacita' contributiva correlata alla
titolarita' del diritto qualificante e fa venir meno l'obbligo di
pagamento dell'imposta fino al ripristino dello status quo ante.
6.3 A tale principio si e' sostanzialmente ispirato il giudice di
appello, escludendo la permanenza del possesso qualificato (per gli
anni di riferimento) in capo al contribuente in relazione alla
inconsapevolezza ed alla non imputabilita' della costruzione abusiva
del fabbricato, del quale lo stesso non ha mai goduto, ha promosso
l'annullamento in autotutela della illegittima sanatoria urbanistica
ed ha curato a proprie spese la demolizione.
Cio' non di meno, e' convinzione del collegio che, per quanto la
fattispecie in decisione presenti palesi analogie e significative
affinita' (sul piano dell'incidenza ostativa sul presupposto
impositivo) con quella a suo tempo rimessa al giudice delle leggi, le
rimarchevoli dissimiglianze (sul piano della conformazione
strutturale della vicenda) non consentano un'estensione pedissequa ed
un adattamento automatico di tale principio con il corollario di una
lettura costituzionalmente orientata degli articoli 8, comma 2, e 9,
comma 1, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23.
Invero, e' palese la differenza sul piano fenomenico
dell'occupazione abusiva (sine titulo) di un terreno appartenente al
contribuente da parte di un terzo estraneo e la costruzione di un
fabbricato in difetto di concessione edilizia da parte del conduttore
all'insaputa e contro la volonta' del proprietario/locatore del
terreno.
Difatti, l'inaedificatio, nel primo caso, e' opera di un terzo
libero da vincoli contrattuali con il proprietario del terreno e
privo di un titolo legittimante il suo utilizzo o godimento; nel
secondo caso, e' opera di un terzo legato da un vincolo contrattale
(la locazione) al proprietario del terreno e munito di un titolo
legittimante il suo utilizzo o godimento, ma e' realizzata contra
pacta (cioe', in violazione di un divieto imposto dal
proprietario/locatore) ovvero absque pactis (cioe', senza l'assenso
preventivo o successivo del proprietario/locatore). A maggior ragione
ove si consideri che, dopo essere state investite delle questioni di
massima di particolare importanza «se la "conformazione" al dettato
costituzionale dell'art. 13, comma 2, quarto periodo, del
decreto-legge n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 214 del 2011, come modificato dall'art. 1, comma 707,
lettera b, della legge n. 147 del 2013, che ha ridefinito - in senso
favorevole al contribuente, per l'ipotesi di dimora e residenza dei
coniugi in immobili ubicati in diversi comuni (o anche nel medesimo
comune) - i requisiti dell'"abitazione principale", ridondi in
un'illegittimita' costituzionale "derivata" dell'art. 8, comma 2, del
decreto legislativo n. 504 del 1992, come modificato dall'art. 1,
comma 173, lettera b, della legge n. 296 del 2006, almeno nella parte
in cui e' stabilito il comune presupposto della "dimora abituale"
(stante il valore meramente presuntivo a tal fine della residenza
anagrafica) dei familiari per il riconoscimento dell'analoga
agevolazione ai fini dell'ICI» (Cass., Sez. trib., 27 febbraio 2023,
n. 5870), e «se sia corretta e costituzionalmente orientata
l'interpretazione dell'art. 8, comma 2, decreto legislativo n.
504/1992, come modificato dall'art. 1, comma 173, lettera b, legge n.
296/2006, mediante applicazione dell'esenzione anche all'abitazione
"nella quale il contribuente, che la possiede a titolo di proprieta',
usufrutto o altro diritto reale", dimori abitualmente senza i suoi
familiari» (Cass., Sez. tribunale, 27 febbraio 2023, n. 5878), le
Sezioni Unite di questa Corte hanno ritenuto, con il richiamo ad un
precedente arresto di questa Sezione (Cass., Sez. 5^, 3 giugno 2015,
n, 11373 - ma vedasi anche, piu' di recente, in senso analogo: Cass.,
Sez. trib., 9 agosto 2024, n. 22593), «che non possa essere praticata
un'interpretazione costituzionalmente orientata dell'art. 8, comma 2,
del decreto legislativo n. 504/1992 e successive modifiche ed
integrazioni, alla stregua dei principi espressi dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 209/2022 in tema di IMU. (...) Vi
osta il principio piu' volte espresso da questa Corte e che va
ulteriormente in questa sede ribadito, secondo cui le norme fiscali
di agevolazione sono norme di "stretta interpretazione", nel senso
che non sono in alcun modo applicabili a casi e situazioni
riconducibili al relativo significato letterale (tra le molte,
proprio in tema di ICI, cfr. Cass. sez. 5, 11 ottobre 2017, n. 23833;
Cass. sez. 6-5, ordinanza 3 febbraio 2017, n. 3011)» (Cass., Sez. Un,
15 ottobre 2024, nn. 26774 e 26776).
Tanto in piena sintonia con la giurisprudenza della Corte
costituzionale, secondo cui «l'onere di interpretazione conforme
viene meno, lasciando il passo all'incidente di costituzionalita',
allorche' il giudice rimettente sostenga (...) che il tenore
letterale della disposizione non consenta tale interpretazione»
(Corte Cost., 26 novembre 2020, n. 253; Corte costituzionale, 25
gennaio 2023, n. 102; Corte costituzionale 11 gennaio 2024, n. 4).
Da qui l'opzione per la rimessione alla Corte costituzionale
della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 2,
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, come modificato
dall'art. 1, comma 173, lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n.
296, per contrasto con gli articoli 3, 29, 31 e 53, primo comma della
Costituzione, «nella parte in cui, nel subordinare il godimento da
parte del soggetto passivo dell'agevolazione di cui alla citata norma
all'essere l'immobile adibito ad abitazione principale "intendendosi
per tale, salvo prova contraria, quella di residenza anagrafica",
stabilisce: "[p]er abitazione principale si intende quella nella
quale il contribuente, che la possiede a titolo di proprieta'
usufrutto o altro diritto reale, e i suoi familiari, dimorano
abitualmente", anziche' disporre: "[p]er abitazione principale si
intende quella nella quale il contribuente, che la possiede a titolo
di proprieta' usufrutto o altro diritto reale, dimora abitualmente"».
Questione da ultimo risolta con la conforme dichiarazione di
illegittimita' costituzionale nei termini delineati dal giudice
remittente (Corte costituzionale, 18 luglio 2025, n. 112).
6.4 Peraltro, una differenza «ontologica» sarebbe, comunque,
ravvisabile anche in relazione alla ulteriore fattispecie, per quanto
piu' similare a quella in disamina, dell'occupazione abusiva del
terreno da parte di un terzo estraneo che non si limiti all'invasione
ed all'usurpazione del terreno, ma costruisca al suo interno un
fabbricato con o senza il rilascio di concessione edilizia, dacche'
l'inaedificatio rientra nelle tipiche modalita' di godimento del
terreno e concretizza un potere di fatto corrispondente all'esercizio
di una facolta' insita nel diritto di proprieta' (ius aedificandi).
Difatti, e' evidente che siffatta ipotesi sarebbe pur sempre
soggetta ratione temporis - in presenza delle condizioni delineate in
sede di manipolazione additiva - alla regolamentazione dettata
dall'art. 9, comma 1, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23,
nel testo integrato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 60
del 18 aprile 2024, essendo pacificamente riconducibile alla vasta
fenomenologia dell'«occupazione abusiva».
6.5 Considerato, quindi, che la fattispecie in disamina destinata
a restar fuori dalla disciplina favorevole al contribuente, si pone
l'esigenza di valutare se, alla luce del delineato assetto del
sistema normativo, una applicazione ferma e rigorosa del «diritto
vivente» (nella esegesi declinata, senza alcun conflitto interno,
dalla richiamata giurisprudenza di legittimita') non si ponga in
contrasto con i principi costituzionali.
Difatti, in presenza di un orientamento giurisprudenziale
consolidato, il giudice a quo ha la facolta' di assumere
l'interpretazione censurata in termini di «diritto vivente» e di
richiederne su tale presupposto il controllo di compatibilita' con i
parametri costituzionali, cio', senza che gli si possa addebitare di
non aver seguito altra interpretazione, piu' aderente ai parametri
stessi, sussistendo tale onere solo in assenza di un contrario
diritto vivente, il che non ricorre nel caso in esame (Corte
costituzionale, 10 maggio 2012, n. 117; Corte costituzionale, 22
novembre 2012, n. 258; Corte costituzionale, 12 luglio 2013, n. 191;
Corte costituzionale, 24 ottobre 2014, n. 242; Corte costituzionale,
11 febbraio 2015, n. 11; Corte costituzionale, 21 luglio 2016, n.
200; Corte costituzionale, 26 maggio 2017, n. 122; Corte
costituzionale, 7 dicembre 2017, n. 259; Corte costituzionale, 1°
marzo 2018, n. 39; Corte costituzionale, 9 aprile 2019, n. 75; Corte
costituzionale, 7 giugno 2019, n. 141; Corte costituzionale, 18
luglio 2019, n. 189; Corte costituzionale, 5 febbraio 2020, n. 12;
Corte costituzionale, 26 febbraio 2020, n. 32; Corte costituzionale,
20 maggio 2020, n. 95; Corte costituzionale, 11 gennaio 2021, n. 1;
Corte costituzionale, 30 luglio 2021, n. 180).
Peraltro, oltre al confine invalicabile del diritto vivente, si
deve rilevare che, anche dopo la riforma legislativa e la sentenza
della Corte costituzionale sull'occupazione abusiva, non e' possibile
per questa Corte un'interpretazione costituzionalmente orientata, nel
caso in giudizio, per l'eterogeneita' dei parametri fattuali rispetto
alle fattispecie prese in esame dalla novella normativa e dalla
decisione di illegittimita' costituzionale, come e' stata pur
lodevolmente fatta dal giudice di merito, in quanto la lettera della
legge non consente una valida alternativa sul piano esegetico.
6.6 Rammentato che la giurisprudenza di legittimita' si e'
uniformemente espressa nel senso che soggetto passivo dell'IMU (come
anche dell'ICI) gravante su un fabbricato e' il proprietario del
terreno il quale, in forza del principio dell'accessione di cui
all'art. 934 del codice civile, acquista a titolo originario ed ipso
iure la proprieta' della costruzione ivi insistente, senza che faccia
differenza se l'abbia edificata egli stesso o terzi, per cui viene in
rilievo l'applicazione tassativa dell'art. 9, comma 1, del decreto
legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (per l'ICI, dell'art. 1, comma 2,
del 30 dicembre 1992, n. 504), con la conseguente debenza del
tributo, e' convinzione del collegio che si delinei un fondato
sospetto (fumus) di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, per plausibile
contrarieta' agli articoli 3, 42 e 53 della Costituzione.
6.7 In particolare, sul piano della non manifesta infondatezza,
sussistono seri e consistenti dubbi di incompatibilita' della norma -
oggetto di interpretazione che rappresenta «diritto vivente» - con
quanto prescritto dagli articoli 3 e 53 della Costituzione.
6.7.1 In primo luogo, il collegio ritiene che sussistano elementi
di contrasto con il principio di capacita' contributiva di cui
all'art. 53 della Costituzione.
Nel delineare la portata dell'art. 53 della Costituzione, la
Corte costituzionale ha, invero, individuato tre requisiti essenziali
della capacita' contributiva: l'effettivita', la certezza e
l'attualita' (tra le tante: Corte costituzionale, 12 luglio 1967, n.
109; Corte costituzionale, 28 luglio 1976, n. 200; Corte
costituzionale, 26 marzo 1980, n. 42; Corte costituzionale, 22 aprile
1980, n. 54; Corte costituzionale, n. 252/1992; Corte costituzionale,
29 gennaio 1996, n. 73; Corte costituzionale, 26 luglio 2000, n.
362).
In ordine al primo requisito, il nesso tra il fatto rivelatore di
capacita' contributiva e il tributo deve essere effettivo e non
apparente o fittizio. L'effettivita' esprime, infatti, la concreta
idoneita' del presupposto rispetto all'obbligazione d'imposta, la
quale dovra' avere ad oggetto una manifestazione economica reale, che
consenta la misurazione di un reddito esistente e non meramente
presunto.
Alla stregua dell'impostazione della Consulta (Corte
costituzionale, 12 luglio 1967, n. 109; Corte costituzionale, 28
luglio 1976, n. 200), il concorso alle spese pubbliche deve, quindi,
salvaguardare il diritto del contribuente ad essere chiamato a
concorrere alle spese pubbliche solo in quanto in possesso di
effettiva capacita' contributiva e idoneita' effettiva al pagamento
delle imposte, non potendo essere qualificata capacita' contributiva
un'idoneita' economica che non si basi su fatti reali, ma abbia una
base fittizia (Corte costituzionale, 26 marzo 1980, n. 42).
La capacita' contributiva, inoltre, deve essere effettiva nel
senso di certa ed attuale, e non meramente fittizia (Corte
costituzionale, 28 luglio 1976, n. 200, cit., 1254; Corte
costituzionale, 26 marzo 1980, n. 42.; Corte costituzionale, 3 giugno
1992, n. 252; Corte costituzionale, 29 gennaio 1996, n. 73; Corte
costituzionale, 26 luglio 2000, n. 362). Infine, in forza del
parametro dell'attualita', il tributo deve essere correlato ad una
capacita' contributiva presente (in atto), non ad una capacita'
contributiva passata o futura (Corte Cost., 22 aprile 1980, n. 54),
ovvero la capacita' contributiva deve sussistere nel momento in cui
si verifica il prelievo.
6.7.2 In tale ottica la capacita' contributiva risulta, pertanto,
inscindibilmente connessa ai principi di ragionevolezza e di
uguaglianza tributaria, atteso che, in forza del connubio normativo
tra gli articoli 53 e 3 della Costituzione a situazioni uguali devono
corrispondere uguali regimi impositivi e, correlativamente, a
situazioni diverse un trattamento tributario disuguale (Corte
costituzionale, 6 luglio 1972, n. 120).
Ne consegue la necessita' che siano disciplinati in modo uguale i
fatti economici che esprimono pari capacita' contributiva, ma
regolati in modo diversificato i fatti che esprimono capacita'
contributiva in modo differenziato.
Il principio di uguaglianza tributaria presuppone, peraltro,
necessariamente quello di capacita' contributiva, che fornisce il
criterio di giudizio per valutare se due situazioni siano eguali o
diverse al fine del pari o diverso trattamento tributario.
6.8 Nell'applicare detti principi generali al caso di specie, il
collegio ritiene che, per le annualita' d'imposta in cui il locatore
non aveva ancora recuperato la materiale disponibilita' del terreno
stravolto dall'edificazione abusiva del conduttore per la perdurante
pendenza del procedimento di sfratto per finita locazione (fino al
grado di legittimita') e il fabbricato abusivo non era stato ancora
demolito (per iniziativa e a spese del locatore) dopo l'annullamento
in autotutela della concessione edilizia in sanatoria indebitamente
rilasciata dal comune a favore del mero conduttore del terreno (in
assenza di abilitazione allo sfruttamento edilizio mediante la
realizzazione di manufatti strumentali alla destinazione
contrattuale), il prelievo tributario si ponga in contrasto con i
principi costituzionali innanzi citati.
Se e' vero, infatti, che a mente di quanto statuito dall'art. 1,
comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, il
presupposto impositivo dell'ICI e' da individuarsi nel «possesso» di
immobili come dianzi delineato, occorre al contempo evidenziare che
il possesso legittimante il sorgere della soggettivita' passiva ai
fini ICI, per essere effettivo, presuppone che l'immobile rientri
materialmente nella disponibilita' individuale del possessore, di
talche' quest'ultimo possa esercitare le prerogative discendenti dal
diritto ricadente sull'immobile.
Nelle ipotesi, come quella in esame, in cui, il conduttore del
terreno - in spregio alle pattuizioni contrattuali ed in assenza di
concessione edilizia - abbia edificato ex nihilo un fabbricato
abusivo all'insaputa e senza l'autorizzazione del locatore, che e'
stato costretto a subire lo spoglio dell'area occupata e trasformata
mediante la realizzazione di un manufatto mai voluto e mai posseduto,
pur essendosi attivato per tempo per il recupero coattivo della
disponibilita' materiale del terreno, l'annullamento in autotutela
della concessione edilizia in sanatoria rilasciata a favore del
conduttore e la demolizione a proprie spese del fabbricato abusivo,
sorge allora fondatamente il dubbio che egli non avrebbe dovuto
essere considerato soggetto passivo ai fini dell'ICI, stante
l'assenza dei requisiti minimi acche' potesse configurarsi la
pienezza di una situazione possessoria e, conseguentemente, di una
capacita' di contribuzione individuale rispetto ad un bene venuto ad
esistenza ed acquisito al patrimonio contro la sua volonta'.
6.9 Dunque, con riferimento a fabbricati la cui edificazione sia
frutto di occupazione sine titulo dell'area di sedime in danno del
locatore del piu' ampio terreno e di cui sia preclusa la demolizione
fino allo sgombero effettivo da parte del conduttore per cause
indipendenti dalla volonta' del locatore (nonostante il tempestivo
esercizio dell'azione giudiziale per la risoluzione della locazione e
la restituzione del terreno locato, si ritiene possa venire a mancare
il presupposto dell'imposta, che si assume essere l'effettivo e
concreto esercizio dei poteri di disposizione e di godimento del
bene, in quanto ritenuti manifestazioni di capacita' contributiva.
Ai fini del verificarsi o meno del presupposto dell'ICI, nei casi
come quello in esame, assume, invero, precipuo rilievo la
circostanza, giuridicamente rilevante, che il proprietario (o il
titolare di altro diritto reale di godimento) concedente in locazione
un terreno non ha mai avuto il possesso del fabbricato edificato sine
titulo dal conduttore ed e' stato, al contempo, spogliato del
possesso dell'area occupata dalla insistente costruzione fino allo
sgombero forzoso del terreno all'esito della procedura di sfratto per
finita locazione ed al ripristino dello status quo ante mediante la
demolizione del manufatto abusivo.
6.10 Per cui, il possessore «spogliato» puo' rimanere (anche in
caso di ius possidendi) sempre possessore solo se la tutela dei
propri diritti possessori e' attivabile e realizzabile, ma, senza la
reintegrazione dei diritti possessori, il diritto di proprieta' e'
svuotato proprio dello ius possidendi, il quale non e' piu'
esercitabile per causa non imputabile al proprietario (o al titolare
di altro diritto reale di godimento), e che, per contro, viene
assunto a presupposto della tassazione.
6.11. Dunque, in caso di costruzione abusiva sul terreno concesso
in locazione, l'obbligo tributario dovrebbe ritenersi conseguente
alla natura civilistica della controversia con il conduttore
inadempiente ed alla conseguente esperibilita' con esito fausto dei
rimedi civilistici previsti dall'ordinamento.
6.12 Dinanzi ad una condizione «patologica», come quella sottesa
al caso in esame, laddove il contribuente si trovi
nell'impossibilita' di recuperare con immediatezza il pieno possesso
del terreno e, per conseguenza, di ripristinare la situazione
preesistente mediante la demolizione del fabbricato abusivo, a causa
del tempo necessario ad ottenere in sede giudiziale (il
riconoscimento e l'attuazione del proprio diritto mediante) il
rilascio e lo sgombero del terreno locato da parte del conduttore,
risulterebbe in contrasto con i principi costituzionali imporre il
pagamento dell'imposta per le annate in cui permane la costruzione
abusiva in attesa della liberazione forzosa del terreno locato,
difettando la capacita' contributiva del contribuente per il
godimento precluso ab origine del fabbricato.
6.13 Nel valutare la condizione, dianzi descritta, di oggettiva
impossibilita' del proprietario di dare concreta estrinsecazione al
proprio diritto, e di oggettiva indisponibilita' del fabbricato
scaturente dall'edificazione abusiva, e', peraltro, degno di rilievo
che i soggetti passivi individuati dalla normativa sull'ICI sono
anche quelli che si avvantaggiano dei servizi pubblici
(illuminazione, pubblica sicurezza, ecc.) resi disponibili dai
comuni, circostanza evidenziata dalla Corte costituzionale, la quale
ha avuto modo di osservare che «l'imposizione ICI non tende a colpire
solo i proprietari ma, piu' in generale, i titolari delle situazioni
previste dall'art. 3 [del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
504], in quanto idonee, nella loro varieta', ad individuare di norma
coloro che, avendo il godimento del bene, si avvantaggiano, con
immediatezza, dei servizi e delle attivita' gestionali dei comuni, a
beneficio dei quali il gettito viene, a regime, destinato, in
sostituzione di altri tributi contestualmente soppressi» (Corte
costituzionale, 22 aprile 1997, n. 111; Corte costituzionale 2 aprile
1999, n. 1999).
6.14 Al contempo, la norma in commento appare in conflitto, come
si e' detto, anche con il principio di eguaglianza recato dall'art. 3
della Costituzione, che necessariamente implica un principio di
ragionevolezza delle leggi, in forza del quale e' necessario che le
distinzioni operate dal legislatore tributario, anche per settori
economici, non siano irragionevoli o arbitrarie o ingiustificate
(Corte costituzionale, 16 luglio 2014, n. 201), al fine di verificare
la coerenza interna della struttura dell'imposta con il suo
presupposto economico, come pure la non arbitrarieta' dell'entita'
dell'imposizione.
A parere del collegio, risulterebbe, invero, irragionevole che al
proprietario di un fabbricato inagibile o inabitabile (eventualmente,
a causa della sua inerzia) sia riconosciuta, ai sensi dell'art. 8,
comma 1, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, una
riduzione della base imponibile dell'ICI, mentre, per il proprietario
di un fabbricato edificato senza il suo consenso in difetto di
concessione edilizia, nell'attesa di recuperare in sede giudiziale il
possesso del terreno e di provvedere alla conseguente demolizione del
manufatto abusivo, sia prevista una tassazione integrale.
Ed altrettanto si potrebbe dire per l'ipotesi (opposta e
contraria a quella in disamina) della costruzione realizzata - al di
la' dell'eventuale difetto di concessione edilizia - dal conduttore
con l'assenso (preventivo o successivo) del locatore, il cui possesso
«mediato» (per il tramite della detenzione) del terreno verrebbe ad
estendersi anche al fabbricato acquistato per accessione, venendo ad
essere altrimenti equiparate sul piano del trattamento tributario
fattispecie nettamente contrapposte in relazione alla
riconducibilita' o meno della inaedificatio alla volonta' del
titolare della proprieta' (o di altro diritto di godimento) sul
terreno. Laddove, l'attivita' edificatoria, nell'un caso, e'
esclusivamente imputabile al conduttore, che ha abusato della
detenzione del terreno per realizzare un fabbricato mai accettato e
mai posseduto dal locatore; nell'altro caso, e' indirettamente
imputabile al locatore, che ha assentito all'estensione della
detenzione (e, di riflesso, del possesso «mediato», che e' connesso
alla titolarita' della proprieta' o di altro diritto reale di
godimento) dal terreno al fabbricato.
Ne' incide su tale conclusione il regime codicistico delle
migliorie e delle addizioni apportate dal conduttore al bene locato
(artt. 1592 e 1593 del codice civile), il quale attiene ai rapporti
obbligatori tra le parti e prescinde dall'operativita' ex lege
dell'accessione (art. 934 del codice civile) nella sfera patrimoniale
del locatore, fermo restando che le addizioni apportate contro la
volonta' del locatore e comportanti il deterioramento del bene locato
(art. 1588 del codice civile) giustificano la pretesa del locatore al
risarcimento del danno in forma specifica mediante l'eliminazione da
parte del conduttore delle opere da lui abusivamente eseguite (Cass.,
Sez. 3^, 20 marzo 2006, n. 6094).
6.15 Infine, la tassazione del fabbricato edificato sine titulo
in capo ai soggetti passivi dell'ICI pone dubbi di compatibilita'
costituzionale anche con l'art. 42, secondo comma, della Costituzione
e, peraltro, con l'art. 1 del Protocollo 1 della Convenzione europea
dei diritti dell'uomo, i quali garantiscono e tutelano la proprieta'
privata.
Infatti, la costruzione di un fabbricato in assenza di titolo
edilizio contro la volonta' del proprietario del terreno comporta
l'inevitabile esercizio di azioni a tutela della proprieta' o del
possesso cui si accompagna l'intervento dell'autorita' giudiziaria al
fine di ottenere (oltre che la cessazione del contratto legittimante
la detenzione del terzo) lo sgombero del terreno occupato e la
rimozione della costruzione illecita, ma se l'intervento
dell'autorita' giudiziaria non risulta essere tempestivo ed incisivo,
con conseguente permanenza dello stato di illiceita', ed il diritto
di proprieta' non riceve tutela adeguata, la pubblica amministrazione
ritrarrebbe un vantaggio, rappresentato dalla riscossione di un
tributo, in virtu' di una situazione illecita da essa medio tempore
tollerata (se non strumentalizzata) a detrimento del diritto di
proprieta' del contribuente.
Ma tanto contrasta con quanto affermato piu' volte dalla Corte
europea dei diritti dell'uomo (CEDU), secondo la quale non e'
consentito alla pubblica amministrazione trarre vantaggio da propri
comportamenti illeciti e, piu' in generale, da una situazione di
illegalita' dalla stessa determinata o occasionata (vedansi, ad
esempio: CEDU, 13 ottobre 2015, La Rosa e Alba c. Italia; CEDU, 6
marzo 2007, Scordino c. Italia), ed il principio ha trovato ingresso
anche in pronunce rese dalla Corte costituzionale (Corte
costituzionale, 30 aprile 2015, n. 71; Corte costituzionale, 8
ottobre 2010, n. 293).
7. In conclusione, il collegio ritiene non manifestamente
infondata, in riferimento agli articoli 3, primo comma, 42, secondo
comma, e 53, primo comma, della Costituzione, la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 540 (nel testo vigente ratione
temporis), nella parte in cui non esclude la soggezione ad ICI del
proprietario (o del titolare di altro diritto reale di godimento),
che abbia concesso in locazione un terreno, con limitato riguardo al
fabbricato edificato dal conduttore sul medesimo terreno in difetto
di concessione edilizia e senza l'assenso (preventivo o successivo)
del locatore, allorquando quest'ultimo, dopo averne avuto cognizione,
si sia immediatamente attivato in sede giudiziale per la restituzione
coattiva del terreno locato, nonche' in sede amministrativa per
l'annullamento in autotutela della concessione edilizia in sanatoria
eventualmente rilasciata al conduttore privo di titolo, ed abbia
curato la demolizione del manufatto abusivo dopo lo sgombero coattivo
del terreno locato.
8. Peraltro, tale questione appare, altresi', rilevante ai fini
della decisione della presente controversia, giacche' l'eventuale
declaratoria di illegittimita' costituzionale in parte qua dell'art.
1, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 540
inciderebbe sul diritto vivente (favorevole all'ente impositore)
ormai radicatosi su di essa. La decisione del ricorso richiede,
invero, l'applicazione della citata disposizione normativa, di qui la
rilevanza del dubbio di illegittimita' costituzionale in
considerazione della sussistenza di un effettivo e concreto rapporto
di strumentalita' fra la definizione del giudizio principale e la
risoluzione della questione di legittimita' costituzionale (Corte
costituzionale, 21 dicembre 2021, n. 250).
9. Ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, alla
dichiarazione di rilevanza e non manifesta infondatezza della
questione di legittimita' costituzionale segue la sospensione del
presente procedimento e l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale.
P. Q. M.
La Corte, visti gli articoli 134 della Costituzione e 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente
infondata, in riferimento agli articoli 3, primo comma, 42, secondo
comma, e 53, primo comma, della Costituzione, la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 540 (nel testo vigente ratione
temporis), nella parte in cui non esclude la soggezione ad ICI del
proprietario (o del titolare di altro diritto reale di godimento),
che abbia concesso in locazione un terreno, con limitato riguardo al
fabbricato edificato dal conduttore sul medesimo terreno in difetto
di concessione edilizia e senza l'assenso (preventivo o successivo)
del locatore, allorquando quest'ultimo, dopo averne avuto cognizione,
si sia immediatamente attivato in sede giudiziale per la restituzione
coattiva del terreno locato, nonche' in sede amministrativa per
l'annullamento in autotutela della concessione edilizia in sanatoria
rilasciata al conduttore privo di titolo, ed abbia curato la
demolizione del manufatto abusivo dopo lo sgombero coattivo del
terreno locato; dispone la sospensione del presente procedimento;
dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Procuratore Generale presso questa
Corte ed al Presidente del Consiglio dei ministri; dispone, altresi',
che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia comunicata
ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica; dispone che gli atti processuali, ivi compresi i
documenti relativi alle notificazioni e comunicazioni disposte,
vengano immediatamente trasmessi alla Corte costituzionale.
Cosi' deciso a Roma nella Camera di consiglio del 9 settembre
2025.
Il Presidente: Angelo Matteo Socci