Reg. ord. n. 53 del 2026 pubbl. su G.U. del 15/04/2026 n. 15
Ordinanza del Corte suprema di cassazione del 19/03/2026
Tra: Tecnimont spa C/ Roma Capitale
Oggetto:
Enti locali – Disposizioni urgenti per Roma Capitale – Obbligazioni contratte dal Comune di Roma fino alla data del 28 aprile 2008 – Assunzione da parte della gestione commissariale istituita per il rientro dall’indebitamento pregresso – Applicazione delle previsioni dell’art. 248 del d.lgs. n. 267 del 2000 (TUEL) concernenti la dichiarazione di dissesto – Effetti nei confronti dei creditori – Divieto di intraprendere o proseguire azioni esecutive e blocco della maturazione di interessi e rivalutazione del credito per tutta la durata della procedura di risanamento e di liquidazione – Denunciata assenza di un termine finale ai divieti, riferito all’esaurimento di una procedura amministrativa di durata sostanzialmente indefinita – Lesione del diritto alla tutela giurisdizionale in sede esecutiva – Violazione dei vincoli derivanti dagli obblighi internazionali con riferimento alle previsioni della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU) e del relativo Protocollo addizionale.
Norme impugnate:
decreto-legge
del 25/06/2008
Num. 112
Art. 78
Co. 6
convertito con modificazioni in
legge del 06/08/2008 Num. 133
legge del 06/08/2008 Num. 133
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 24
Costituzione Art. 117 Co. 1
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 6
Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 1
Costituzione Art. 117 Co. 1
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 6
Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 1
Testo dell'ordinanza
N. 53 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 marzo 2026
Ordinanza del 19 marzo 2026 della Corte di cassazione sul ricorso
proposto da Tecnimont spa contro Roma Capitale.
Enti locali - Disposizioni urgenti per Roma Capitale - Obbligazioni
contratte dal Comune di Roma fino alla data del 28 aprile 2008 -
Assunzione da parte della gestione commissariale istituita per il
rientro dall'indebitamento pregresso - Applicazione delle
previsioni dell'art. 248 del d.lgs. n. 267 del 2000 (TUEL)
concernenti la dichiarazione di dissesto - Effetti nei confronti
dei creditori - Divieto di intraprendere o proseguire azioni
esecutive e blocco della maturazione di interessi e rivalutazione
del credito per tutta la durata della procedura di risanamento e di
liquidazione.
- Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione
tributaria), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto
2008, n. 133, art. 78, comma 6.
(GU n. 15 del 15-04-2026)
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Terza sezione civile
Composta dagli ill.mi sigg.ri magistrati:
Franco De Stefano Presidente;
Pasquale Gianniti consigliere;
Cristiano Valle consigliere;
Irene Ambrosi consigliere;
Alberto Crivelli consigliere rel.;
Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
iscritto al n. 25326/2023 R.G. proposto da:
Tecnimont S.p.a., sedente in Milano, in persona del legale
rappresentante, con avv. Antonio Auricchio e Decio Nicola Mattei
Palamara; ricorrente;
contro Roma Capitale, in persona del sindaco pro tempore, con
avv. Federica Graglia; controricorrente;
e contro Unicredit Banca di Roma S.p.a., sedente in Milano,
in persona del legale rappresentante; intimata avverso la sentenza n.
9676/23 resa dal Tribunale di Roma e pubblicata il 16 giugno 2023,
non notificata;
Udita la relazione della causa svolta alla pubblica udienza del
nove gennaio 2026 dal consigliere dott. Alberto Crivelli;
Udito il Sostituto Procuratore generale, dott. Mauro Vitiello,
che ha concluso per l'accoglimento del ricorso;
Udito il difensore della ricorrente, avv. Augusta Ciminelli, in
sostituzione e per delega in atti dell'avv. Antonio Auricchio, che ha
concluso per l'accoglimento del ricorso.
Fatti di causa
1. Con ricorso depositato in data 26 novembre 2018, la Tecnimont
S.p.a. proponeva opposizione avverso l'ordinanza di estinzione,
emessa il 20 novembre 2018, nell'ambito di procedura esecutiva di
pignoramento presso terzi di tutte le somme dovute da Unicredit alla
controricorrente, in considerazione della ritenuta necessita', da
parte del giudice dell'esecuzione, di considerare il credito, portato
in sentenza resa il 9 maggio 2013 dal Tribunale di Roma nei confronti
di Roma Capitale, soggetto alla procedura concorsuale di cui all'art.
248, decreto legislativo n. 267/2000, in virtu' del richiamo di cui
all'art. 78, decreto-legge n. 112/2008, in quanto appunto sorto da
atto o fatto precedente al 28 aprile 2008 (data da individuarsi a
seguito dell'interpretazione fornita dall'art. 4, comma 8-bis,
decreto-legge n. 2/2010 del comma 3 dell'art. 78 cit.), con
conseguente impignorabilita' dei crediti in sede esecutiva. Ne' il
giudice dell'esecuzione ravvisava un sospetto di illegittimita'
costituzionale della normativa di riferimento, alla luce della
pronuncia Corte costituzionale n. 154 del 2013 e di quella della S.C.
(Cass. n. 23651/17). Veniva dunque adottato un provvedimento di
improcedibilita' dell'esecuzione.
L'odierno ricorrente proponeva allora opposizione agli atti
esecutivi deducendo che: a) il giudice dell'esecuzione avrebbe
erroneamente rilevato d'ufficio l'improcedibilita' dell'esecuzione;
b) la norma di cui all'art. 78, comma 6, decreto-legge n. 112/2008,
nell'interpretazione fornita dal giudice dell'esecuzione, sarebbe
contraria ai principi costituzionali e della Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali.
Il giudice dell'esecuzione, rilevato il mancato dispiegamento di
istanze di provvedimenti cautelari, unicamente disponeva «,
cautelativamente, il mantenimento del vincolo sulle somme pignorate
fino alla definizione del giudizio di merito, sempre che lo stesso
venga introdotto».
Con citazione in riassunzione tempestivamente notificata,
l'opponente ha reiterato le domande avanzate col ricorso.
Introdotto il giudizio di merito, lo stesso veniva definito con
la sentenza qui impugnata sulla base di argomentazioni sovrapponibili
a quelle rese dal giudice dell'esecuzione nel suo provvedimento di
improcedibilita', respingendo cosi' l'opposizione.
Tecnimont S.p.a. propone cosi' ricorso in cassazione affidato a
due motivi, mentre Roma Capitale resiste a mezzo di controricorso e
Unicredit e' rimasta intimata.
Da ultimo la parte ricorrente ha depositato memoria illustrativa,
a mezzo della quale ha riferito che in data 19 agosto 2025 Roma
Capitale ha versato a Tecnimont l'importo di euro 1.832.223,85,
restando pero', a parere della ricorrente, ancor debitrice della
somma di euro 372.096,95, dal momento che la sentenza che costituisce
titolo esecutivo aveva condannato il Comune di Roma al pagamento
della somma capitale di euro 1.710.795,98, oltre interessi legali dal
22 gennaio 2007 al saldo.
La causa e' stata infine trattata all'udienza pubblica in
epigrafe.
Ragioni della decisione
1. Pregiudizialmente occorre verificare, alla luce del contenuto
della memoria illustrativa della parte ricorrente, in cui si da' atto
dell'intervenuto pagamento della somma di euro 1.832.223,85 da parte
della controricorrente, del permanente interesse a ricorrere.
1.1. La risposta dev'essere positiva: ed infatti la societa'
ricorrente agisce per la Cassazione di una pronuncia che ha
confermato la declaratoria di improcedibilita' di un processo
esecutivo avente ad oggetto l'espropriazione per il soddisfacimento
di un proprio credito (pacificamente risalente al 2007), accertato in
sentenza definitiva per capitale ed interessi fino al saldo, ed
espressamente le somme corrisposte nel 2025 soddisfano appunto il
capitale, ma solo parzialmente il credito da interessi (che sul
capitale di euro 1.710.795,98 e' rimasto insoddisfatto da diciassette
anni), per cui permane all'evidenza l'interesse a proseguire l'azione
stessa, attraverso appunto la rimozione della pronuncia che a cio'
osta, per il soddisfacimento di tale ultimo credito, quantificato
dalla parte nel gia' ricordato importo di euro 372.096,95.
In altri termini, rimosso, nell'evenienza dell'accoglimento della
questione di legittimita' costituzionale inerente all'art. 78,
decreto-legge n. 112/2008 oggetto dei motivi, l'ostacolo costituito
da tale ultima disposizione, la societa' ricorrente potrebbe
procedere all'espropriazione per il soddisfacimento del suo residuo
credito per interessi.
Per quanto concerne ulteriori aspetti della questione, gli stessi
saranno esaminati in prosieguo.
Ancora, va precisato che, nello sviluppo dell'ordinanza, ogni
riferimento al Comune di Roma va, all'occorrenza, inteso come
operato, ratione temporis, all'ente che, a termini dall'art. 24 della
legge 5 maggio 2009, n. 42, che al primo e' succeduto, cioe' Roma
Capitale.
2. Con il primo mezzo si deduce «Violazione e falsa applicazione
di norme di diritto ex art. 360, comma 1, n. 3 del codice di
procedura civile con riferimento all'art. 117, primo comma, della
Costituzione, e all'art. 1 del protocollo n. 1 della CEDU».
A parere della ricorrente erroneamente il giudice
dell'opposizione aveva rigettato la denunciata illegittimita'
costituzionale del citato art. 78, decreto-legge n. 112/78, laddove
richiama l'art. 248 del decreto legislativo n. 267/2000 (TUEL),
nonche' dell'ultimo periodo del comma 8-bis dell'art. 4,
decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2, conv. in legge 26 marzo 2010, n.
42, e cio' senza tenere in considerazione le osservazioni svolte in
sede oppositiva dalla ricorrente, secondo cui: da un lato, il gia'
citato precedente del giudice delle leggi non poteva essere piu'
considerato attuale, alla luce di quanto stabilito dalla Corte
europea dei diritti dell'uomo (d'ora in avanti, Corte europea dei
diritti dell'uomo) con le sopravvenute sentenze Pennino e De Luca,
che avevano fortemente ridimensionato il «peso specifico» attribuito
dalla Corte costituzionale al principio della par condicio
creditorum; dall'altro lato, la sentenza Cassazione n. 23651/2017,
oltre che a sembrare in contrasto con l'evoluzione giurisprudenziale
maturata in seno alla Corte europea dei diritti dell'uomo, con
particolare riferimento all'estensione dei relativi principi anche ai
casi in cui un provvedimento giudiziale venga emesso dopo l'apertura
della procedura di dissesto, ha avuto ad oggetto un caso sotto alcuni
aspetti diverso da quello di specie.
In particolare, si sottolinea che la Corte costituzionale si e'
considerata non legittimata a sindacare l'interpretazione della
Convenzione dei Diritti dell'Uomo data dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo.
E' poi principio consolidato che, in caso di conflitto tra norme
interne e la suddetta Convenzione, occorre sollevare giudizio di
legittimita' costituzionale per contrasto con l'art. 117 della
Costituzione.
Orbene, a tale scrutinio di legittimita' non osterebbe la
precedente pronuncia n. 154 del 2013, in quanto dichiarativa di non
fondatezza con riferimento ai profili denunciati.
La pronuncia poi sarebbe superata dai successivi arresti della
Corte europea dei diritti dell'uomo, laddove essa stabilisce che «il
divieto di intraprendere o proseguire azioni esecutive nei confronti
dell'ente rimane in vigore fino all'approvazione del rendiconto da
parte dell'OSL, quindi fino ad una data futura che dipende
dall'attivita' di una commissione amministrativa indipendente. La
celerita' della procedura dinanzi a tale organo sfugge quindi
completamente al controllo del ricorrente ... A giudizio della Corte,
cio' ha comportato il venire meno del ragionevole rapporto di
proporzionalita' che deve esistere, in materia, tra i mezzi impiegati
e lo scopo prefisso» (Corte EDU, 24 settembre 2013, Pennino
c/Italia).
In seguito a cio' la Corte europea dei diritti dell'uomo ha
stabilito che «In seguito alla dichiarazione di dissesto finanziario
del Comune di ...»; e ancora «non eseguendo la sentenza del tribunale
di ..., le autorita' nazionali hanno impedito al ricorrente di
riscuotere il denaro che questi poteva ragionevolmente aspettarsi di
ottenere» (cfr. § 53 sentenza De Luca; § 57 sentenza Pennino); d. «la
mancanza di risorse di un comune non possa giustificare che questo
ometta di onorare gli obblighi derivanti da una sentenza definitiva
pronunciata a suo sfavore» (si vedano, mutatis mutandis, Ambruosi c.
Italia, n. 31227/96, §§ 28-34, 19 ottobre 2000, e Bourdov, sopra
citata, § 41).
Sempre per la giurisprudenza della Corte EDU un credito puo'
costituire un «bene», ai sensi dell'art. 1 del Protocollo n. 1, se e'
sufficientemente accertato come esigibile (Corte EDU 9 dicembre 1994,
Raffinerie Greche Stan c/Grecia), per cui, sempre a parere della
ricorrente, non occorre che l'accertamento sia avvenuto con sentenza
passata in giudicato.
Il credito della ricorrente sarebbe certamente esigibile, in
quanto accertato da una sentenza definitiva, ed in seguito al
dissesto del Comune di Roma - o Roma Capitale - lo stesso non ha
pagato il debito, se non parzialmente, vale a dire quanto alla sola
sorta capitale e solamente dopo oltre diciassette anni.
Questa Corte, con la gia' citata sentenza n. 23651/17 ha
rimarcato che «la Corte EDU ha dato rilievo implicito, ma chiaro, al
fatto che il pagamento da parte del Comune di ..., una volta
sopraggiunta quella definitivita', era pur sempre stato possibile nel
lasso di tempo fra essa e l'intervento della legge n. 140 del 2004,
che aveva determinato la sua attrazione nel regime della legge n. 267
del 2000».
Tale lettura pero' contrasterebbe con l'interpretazione del
credito-bene da parte della Corte EDU, secondo cui il credito e'
sufficientemente accertato sol che costituisca titolo esecutivo
(Corte EDU 29 maggio 2018, Bikic c/Croazia).
Per cui sarebbe errata la ricostruzione interpretativa operata da
questa Corte, a tenore della quale la Corte EDU avrebbe «... ritenuto
contrastare ... con l'art. 1 del protocollo il fatto che lo Stato
Italiano si fosse ingerito sul credito del ricorrente attraendolo
nella disciplina del dissesto in una situazione in cui esso avrebbe
dovuto essere onorato dal Comune di ... dopo la sentenza definitiva
nel periodo anteriore alla legge n. 140 del 2004, con cui l'ingerenza
di era verificata», dal momento che, fra l'altro, se si fa
riferimento al caso De Luca, «dopo la sentenza definitiva nel periodo
anteriore alla legge n. 140 del 2004» il Comune di ... si trovava
gia' nell'impossibilita' giuridica di pagare, stante quanto previsto
dall'art. 5 del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 80.
2.1. Anzitutto deve osservarsi che il ricorso non si pone
contrasto col principio espresso da questa Corte secondo cui «Non
puo' costituire motivo di ricorso per cassazione la valutazione
negativa del giudice di merito circa la rilevanza e la non fondatezza
di una questione di legittimita' costituzionale, perche' il relativo
provvedimento (benche' eventualmente ricompreso, da un punto di vista
formale, in una sentenza) ha carattere puramente ordinatorio, essendo
riservato il relativo potere decisorio alla Corte costituzionale, e,
d'altra parte, la stessa questione puo' essere riproposta in ogni
grado di giudizio. Tuttavia, si deve presumere che le doglianze
relative alle deliberazioni assunte dal giudice di merito sulla
questione di legittimita' costituzionale non si presentino come fine
a se stesse, ma abbiano funzione strumentale in relazione
all'obiettivo di conseguire una pronuncia piu' favorevole di quella
resa con la sentenza impugnata, e che, quindi, l'impugnazione investa
sostanzialmente, sia pure in forma ellittica, il capo o il punto
della sentenza regolato dalla norma giuridica la cui
costituzionalita' e' contestata» (Cass. n. 25343/14; Cass. n.
9284/18).
Orbene, nella specie le doglianze non si presentano affatto fine
a se' stesse, ma sono rappresentate come strettamente funzionali al
conseguimento di una pronuncia piu' favorevole, come emerge peraltro
inequivocabilmente dalle conclusioni tratte dalla parte, volte
infatti ad ottenere, a seguito dell'auspicata declaratoria di
illegittimita' costituzionale e della conseguente caducazione della
norma posta a fondamento del rigetto della sua opposizione formale,
il riconoscimento dell'illegittimita' di tale rigetto e, dunque,
l'accoglimento della stessa opposizione proposta avverso il diniego
di assegnazione di un credito, di cui al provvedimento del g.e. di
improcedibilita' del processo per espropriazione presso terzi,
essendo basati tanto quest'ultimo quanto il rigetto dell'opposizione
allo stesso, come denunciato dalla parte, sull'applicazione di una
norma - l'art. 78 della legge n. 2/2010 - della cui illegittimita'
costituzionale si tratterebbe.
Va in proposito sottolineato che proprio i profili sottoposti a
censura di incostituzionalita' da parte del ricorrente hanno formato
oggetto di verifica negativa da parte del giudice del merito in
ordine alla loro non manifesta infondatezza, e che proprio la
disposizione censurata e' stata dal giudice del merito ritenuta di
ostacolo alla proseguibilita' dell'azione esecutiva intrapresa.
2.2. Il motivo, partendo dalla condivisibile premessa per cui
l'interpretazione della Convenzione dei diritti dell'uomo appartiene
alla Corte EDU e che il rilievo di un eventuale contrasto -
ricorrendo i presupposti previsti dalle legge - tra una norma interna
e la Convenzione determina in capo al giudice nazionale non gia'
l'obbligo di disapplicazione della norma interna medesima, ma quello
di sollevare la questione di legittimita' costituzionale con la
prospettazione del contrasto con l'art. 117, comma primo, della
Costituzione in relazione alle norme sovranazionali quali norme
interposte, come emerge da quanto precede, fornisce una propria
lettura della giurisprudenza della Corte EDU in base alla quale 1) la
Convenzione tutela il diritto al rispetto dei beni appartenenti ad
una persona fisica o giuridica (art. 1 Protocollo addizionale 1),
identificando fra siffatti beni anche i crediti portati da pronunce
comunque esecutive, ancorche' non definitive, purche'
sufficientemente accertate; 2) declinando tale principio a proposito
di crediti che il legislatore consente di non onorare, tale regola va
considerata non conforme alla norma convenzionale sopra richiamata
appunto trattandosi di crediti sufficientemente accertati per essere
esigibili; 3) cio' non dovrebbe riguardare solo i crediti
anteriormente accertati, ma anche quelli posteriormente accertati
(rispetto alla norma interna istitutiva della possibilita' di non
onorare il credito).
Di tali assunti principi farebbe non corretta applicazione il
precedente di questa Corte, n. 26357/17, mentre la sentenza Corte
costituzionale n. 154 del 2013 sarebbe superata da successivi arresti
della Corte europea dei diritti dell'uomo.
2.3. Va anzitutto premesso che l'arresto di questa Corte che si
ritiene non conforme alla lettura delle sentenze Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali ha riguardato, come la presente controversia, una
vicenda debitoria del Comune di Roma, coinvolta nel dissesto di tale
ente, il quale e' stato assoggettato alla procedura denominata
gestione commissariale per il rientro del debito del Comune di Roma,
di cui all'art. 78, decreto-legge n. 112/2008, che costituisce una
disciplina ampiamente derogatoria rispetto a quella generale prevista
per gli enti locali dal decreto legislativo n. 267/2000 (d'ora in
avanti, TUEL). In virtu' della richiamata normativa speciale, con
riferimento alle obbligazioni derivanti da atti e fatti anteriori al
28 aprile 2008 e per tutta la durata della procedura, non possono
essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti
dell'ente.
In base all'art. 4, comma 8-bis, decreto-legge n. 2/2010, il
primo periodo del comma 3 dell'art. 78 del decreto-legge n. 112 del
2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, si
interpreta nel senso che la gestione commissariale del comune assume,
con bilancio separato rispetto a quello della gestione ordinaria,
tutte le obbligazioni derivanti da fatti o atti posti in essere fino
alla data del 28 aprile 2008, anche qualora le stesse siano accertate
e i relativi crediti siano liquidati con sentenze pubblicate
successivamente alla medesima data.
2.4. Orbene, il suddetto arresto ha ritenuto che, alla luce delle
sentenze Corte EDU allora note, in particolare quelle direttamente
rilevanti (perche' concernenti altri casi di crediti vantati nei
confronti di enti locali in dissesto, sentenza Corte europea dei
diritti dell'uomo del 24 settembre 2013, Pennino c. Italia n.
43892/04, nonche' De Luca c. Italia n. 43870/04; oltre ad altro
precedente riguardante fattispecie differente ma comunque involgente
una questione di ostacolo all'esercizio di un'azione esecutiva
fondata su un titolo giudiziale: sentenza Corte europea dei diritti
dell'uomo del 19 ottobre 2000, Ambruosi c. Italia, n. 31227/96),
dovessero essere lette nel senso che come «beni» ai sensi dell'art. 1
prot. 1, cit., della Convenzione, dovessero essere considerati solo i
crediti portati in sentenza definitiva resa anteriormente all'entrata
in vigore della norma interna.
2.5. Il ragionamento seguito e' stato quello per cui l'ostacolo
normativo interno, per violare la convenzione, si deve frapporre
rispetto a una sentenza che aveva concretamente conferito alla parte
interessata il diritto ad ottenere il pagamento, il che si verificava
inequivocabilmente ogni qual volta prima dell'intervento legislativo
appunto il creditore aveva un titolo attuale e definitivo.
Si legge, infatti, nella sentenza di questa Corte n. 26357/17:
«Nel paragrafo 58, infatti, dopo avere dato atto che il Governo
Italiano aveva giustificato l'ingerenza nel godimento da parte del
ricorrente del suo diritto al rispetto dei suoi beni "con il dissesto
finanziario del comune e con la volonta' di garantire a tutti i
creditori parita' di trattamento per la riscossione dei loro
crediti", la Corte europea dei diritti dell'uomo si e' cosi'
espressa: "La Corte ritiene che la mancanza di risorse di un comune
non possa giustificare che questo ometta di onorare gli obblighi
derivanti da una sentenza definitiva pronunciata a suo sfavore (si
vedano, mutatis mutandis, Ambruosi c. Italia, n. 31227/96, §§ 28-34,
19 ottobre 2000, e Bourdov, sopra citata, § 41).
In tal modo, cioe' rimarcando che il credito, cioe' il bene, era
stato riconosciuto con sentenza definitiva e non era stato onorato
nemmeno dopo di essa, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha dato
rilievo implicito, ma chiaro, al fatto che il pagamento da parte del
Comune di ..., una volta sopraggiunta quella definitivita', era pur
sempre stato possibile nel lasso di tempo fra essa e l'intervento
della legge n. 140 del 2004, che aveva determinato la sua attrazione
nel regime della legge n. 267 del 2000.
Attrazione anteriormente alla legge esclusa dalla giurisprudenza
interna (che infatti consentiva, come ricordato dalla pronuncia,
l'esecuzione di crediti accertati con sentenza definitiva, anche nei
confronti di enti locali in dissesto n.d.r.).
La sottolineatura del valore del riconoscimento in sede
giurisdizionale del credito e' presente espressamente nel successivo
paragrafo 59.
In pratica, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha ritenuto
contrastare con la Convenzione e segnatamente con l'art. 1 del
Protocollo il fatto che lo Stato Italiano si fosse ingerito sul
credito del ricorrente attraendolo nella disciplina del dissesto in
una situazione in cui esso avrebbe dovuto essere onorato dal Comune
di ... dopo la sentenza definitiva nel periodo anteriore alla legge
n. 140 del 2004, con cui l'ingerenza di era verificata"».
La lettura che, invece, propone la ricorrente sarebbe nel senso,
piu' radicale, per cui non solo la nozione di «bene» si riferirebbe
anche a crediti sufficientemente accertati come esigibili e dunque a
prescindere dalla definitivita' della sentenza, ma, addirittura, che
cio' riguarderebbe comunque tutti i crediti accertati, anche
successivamente l'apertura della procedura e l'entrata in vigore
della norma interna.
2.6. Evidente come la lettura proposta dalla ricorrente in
realta' prescinde da quanto effettivamente stabilito dalle pronunce
della Corte EDU, la cui interpretazione deve confermarsi nei termini
indicati dal precedente di questa Corte appena citato.
Intanto, pacificamente tutte le pronunce citate, la sentenza «De
Luca» e la sent. «Pennino», fanno chiaro riferimento a sentenze
definitive.
Anche la pronuncia successiva (Bikic/Croazia del 19 maggio 2018)
- pur riferita ad un caso (diritto all'abitazione) ed in un contesto
(la normativa croata) del tutto differenti, fa sempre riferimento
alla necessita' di una sentenza definitiva e - proprio in ragione
della non definitivita' - respinge la domanda.
Nel suo complesso poi, la sentenza Corte EDU n. 31227/96,
Ambruosi, e' incomparabile con quelle qui rilevanti, sia perche' la
vicenda che la riguardava concerneva un provvedimento che poneva nel
nulla delle pronunce, sia perche' equipara tale situazione a quella
in cui invece non era intervenuto alcun accertamento giurisdizionale,
sia perche' poi fa riferimento ad una nozione di bene che prescinde
da un provvedimento e alla nozione di entrata futura come semplice
somma «guadagnata»: quindi, appunto, prescindendo da qualsiasi
accertamento.
Con cio' appare evidente l'inutilizzabilita' di una
giurisprudenza con riferimento alla verifica di legittimita' di norme
interne che invece riguardano di necessita' crediti oggettivizzati in
titoli o pronunce, siccome riferiti alla loro eseguibilita'.
E, come si e' premesso, e' evidente che - concernendo crediti
oggetto di accertamento giudiziale e soprattutto in rapporto a
procedure concorsuali od esecutive - la CEDU nei suoi precedenti fa
sempre riferimento alla necessita' della definitivita' di
quell'accertamento.
2.7. Resta da vedere se tale definitivita' debba essere intesa
nel senso indicato dal precedente di questa Corte, quindi anteriore
alla norma che non consente l'eseguibilita', oppure possa intervenire
anche successivamente.
Cio' in quanto nella specie, trattandosi dell'art. 78 della legge
n. 112/2008 come interpretata dalla legge n. 2/2010, il credito -
ancorche' anteriore - risulta accertato con sentenza emessa nel 2013
e ancor successivamente divenuta definitiva.
Ora, addivenendo alla seconda soluzione (irrilevanza del momento
della definitivita' della pronuncia), anzitutto si predicherebbe una
lettura del tutto inadeguata del principio espresso nelle due
sentenze della Corte EDU (Pennino e De Luca) che si vorrebbe attuare
nell'ordinamento a mezzo della declaratoria di illegittimita' della
norma di cui all'art. 78, decreto-legge n. 112/2008 come interpretata
dalla legge n. 2/2010.
Invero, dire che «la mancanza di risorse di un comune non (puo')
possa giustificare che questo ometta di onorare gli obblighi
derivanti da una sentenza definitiva pronunciata a suo sfavore», non
significa che sempre e comunque l'ente in dissesto, a fronte di una
sentenza definitiva, debba pagare l'intero debito; ma significa,
invece, che il legislatore nazionale (cui la convenzione e' rivolta)
non puo' consentire con un suo intervento un simile risultato, cioe'
non puo' cancellare - o meglio rendere inesigibile nel caso delle
procedure di dissesto - un debito portato in una sentenza gia'
definitiva e fin li' liberamente eseguibile.
2.8. D'altro canto, occorre osservare che, in virtu' della
disciplina in esame, a seguito della presentazione delle istanze di
liquidazione dei crediti derivanti dalle obbligazioni contratte entro
il 28 aprile 2008 da parte dei responsabili dei servizi competenti di
Roma Capitale, entro i termini stabiliti dalla legge n. 145/18 (art.
1, commi 927-930), la definitiva rilevazione della massa passiva
viene approvata dal Presidente del Consiglio dei ministri e, nel
frattempo, si procede al periodico aggiornamento del piano di rientro
(aggiornato due volte all'anno dal commissario ed approvato dal
Presidente del Consiglio dei ministri, cfr. art. 1, comma 751, legge
n. 208/15).
E' evidente, quindi, che - analogamente a quanto si conclude sia
in dottrina che da parte della giurisprudenza amministrativa in
relazione all'omologa disposizione di cui all'art. 256 TUEL - la
speciale disciplina normativa in esame, basata sulla creazione di una
massa separata affidata alla gestione di un organo straordinario,
distinto dagli organi istituzionali dell'ente locale, puo' produrre
effetti positivi soltanto se tutte le poste passive riferibili a
fatti antecedenti al riequilibrio del bilancio dell'ente (accertati
anche dopo, con sentenza definitiva) possono essere attratte alla
predetta gestione.
Quindi, solo ad un credito nei confronti dell'ente locale che, al
momento della definitivita' della sentenza che lo accerta, possa
ancora essere azionato in via esecutiva, puo' riferirsi il principio
sopra espresso, e non certo ad uno che venga accertato dopo che il
legislatore abbia stabilito la regola per cui anche di fronte a una
sentenza definitiva il credito non e' esigibile.
A diversamente concludere, sarebbe infatti lecito a qualsiasi
creditore anteriore (cioe' per un fatto od atto sorti anteriormente
al dissesto) dell'ente in questione, sfornito di qualsiasi
accertamento, di ottenerlo e poi esigere il pagamento al di fuori
della procedura, e dunque non solo verrebbe frustrata la stessa ratio
e lo scopo della gestione liquidatoria, ma sarebbe pregiudicata la
gestione delle funzioni ordinarie del comune, prima che esso torni ad
uno stato di riequilibrio finanziario, mettendo a rischio l'esercizio
delle stesse funzioni e dei servizi fondamentali svolti dal comune,
che non potrebbe sostenere sul piano finanziario i costi di tali
funzioni e servizi, essendo di fatto in uno stato di insolvenza
dell'intero (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. n. 1/22), cosi' ponendo nel
nulla la stessa disciplina del Governo pubblico del dissesto, creando
poi un evidente disparita' di trattamento con i creditori di enti in
dissesto non interessati dalla norma in esame, ed in ultima analisi
altresi' con tutti i creditori anteriori delle procedure concorsuali
nei riguardi di imprese (anche con quelli che, pur dopo l'apertura e
poi l'omologazione della procedura, possono ancora ricorrere in
giudizi ordinari per ottenere l'accertamento del loro credito, come
nel caso del concordato preventivo, i quali pero' restano vincolati
ai tempi ed ai modi di pagamento previsti dalla relativa proposta).
2.9. In proposito non va dimenticato che la stessa Corte EDU, in
tutte le sue pronunce, non manca di premettere che l'ingerenza del
legislatore col diritto dell'individuo puo' essere giustificata dalla
proporzionalita', nel senso che «un'ingerenza con i diritti
dell'individuo compatibile con l'articolo 1 del Protocollo n. 1 deve
assicurare il "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse
generale ed i requisiti della salvaguardia dei diritti fondamentali
dell'individuo (vedi Beyeler contro Italia [GC], n. 33202/96, § 107,
ECHR 2000-). Su cio' deve esistere un rapporto ragionevole di
proporzionalita' tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito» (cfr.
ad es. sentenza Ambruosi).
Ora, e' sicuramente ragionevole leggere la sentenza nel senso che
ha indicato questa Corte, per cui chi gia' aveva consolidato il
diritto ad eseguire in base a una sentenza definitiva si e' visto
privato dello stesso a seguito di un intervento legislativo (in
ipotesi la legge interpretativa del 2010; nel caso invece affrontato
dalle sentenze Pennino e De Luca la legge che estendeva alle sentenze
definitive la soggezione alla procedura di cui al decreto legislativo
n. 267/2000), ma non nel senso - per quanto si e' osservato - per cui
puo' procedere ad esecuzione individuale qualsiasi creditore che, pur
dopo la norma e dopo la delibera del dissesto (in questo caso
specifico, dopo la legge che ha istituito la gestione liquidatoria),
ottenga un titolo definitivo.
Sotto tale profilo la proporzionalita' nel caso presente risulta
in realta' rispettata, perche' si tratta di un ostacolo
all'esecuzione individuale cui si sostituisce pero' la possibilita'
di far valere il credito in sede concorsuale, soddisfacendosi
sull'attivo configurato dalla disciplina speciale, formato
essenzialmente attraverso il ricorso a risorse pubbliche.
In altri termini, lo scopo delle norme sullo stato di dissesto e'
quello di salvaguardare le funzioni fondamentali dell'ente in stato
di insolvenza, permettendogli di recuperare una situazione
finanziaria di riequilibrio e, quindi, di normalita' gestionale e di
capienza finanziaria, che altrimenti sarebbe compromessa dai debiti
sorti nel periodo precedente, per cui e' evidente che tale interesse
pubblico risulta prevalente, in base ad un giudizio di bilanciamento
e di razionalita', rispetto agli interessi individuali e patrimoniali
dei privati, ancorche' accertati con provvedimenti giurisdizionali
riferiti a debiti pregressi, ma adottati successivamente (per quanto
qui rileva, all'adozione della norma che rende tali crediti non
esigibili).
2.10. D'altronde, venendo al caso specifico del Comune di Roma,
va rimarcato che la deroga alla disciplina generale del dissesto
degli enti locali si limita all'introduzione di una doppia gestione
(ordinaria e commissariale), volta a mantenere indenni dal peso di
debiti pregressi le risorse destinate all'attivita' ordinaria di Roma
Capitale, in ragione del rilievo del tutto peculiare di quest'ultimo
ente, sia in campo nazionale che internazionale.
Per conseguire tale scopo (come osservato da Corte costituzionale
n. 154 del 2013, su questo piano ancora attuale) e' indispensabile
stabilire una data precisa (individuata nel 28 aprile 2008), al fine
di determinare una separazione temporale tra obbligazioni ad essa
precedenti, i cui effetti ricadono sulla gestione commissariale, e
obbligazioni successive, i cui effetti sono imputati alla gestione
ordinaria. Si deve, in definitiva, ritenere che l'art. 78, comma 6,
primo periodo, del decreto-legge n. 112 del 2008 sia coerente con la
ratio che presiede alle funzioni ed all'attivita' dell'organo
straordinario di liquidazione, di cui all'art. 245 e agli articoli
252 e seguenti del decreto legislativo n. 267 del 2000, con la
differenza della contestualita' di gestione ordinaria e
commissariale, volta a preservare la prima dal dissesto.
Stando cosi' le cose, sotto il profilo in esame si deve
confermare che la questione di legittimita' costituzionale e'
manifestamente infondata.
3. Col secondo mezzo si deduce «illegittimita' costituzionale
della normativa interna per contrasto con il primo comma dell'art.
117 della Costituzione, in relazione all'art. 6, comma 1, della CEDU
come interpretato dalla Corte EDU».
Ai sensi del § 1 dell'art. 6 della Convenzione EDU «Ogni persona
ha diritto a che la sua causa sia esaminata ... entro un termine
ragionevole da un tribunale».
Ad avviso della ricorrente si evince in maniera incontrovertibile
come le limitazioni imposte dall'art. 78, comma 6, primo periodo
decreto-legge n. 112/2008, e dall'art. 4, comma 8-bis, ultimo
periodo, decreto-legge n. 2/2010, al «diritto [dell'esponente] ad un
tribunale» siano notevoli e del tutto speculari a quelle riscontrate
dalla Corte EDU nei casi Pennino e De Luca.
Invero il «diritto ad un tribunale» ... sarebbe illusorio se
l'ordinamento giuridico interno di uno Stato contraente permettesse
che una decisione giudiziaria definitiva ed obbligatoria restasse
inefficace a scapito di una parte. L'esecuzione di una sentenza, di
qualsiasi giudice, deve quindi essere considerata facente parte
integrante del «processo» ai sensi dell'art. 6 «(Hornsby c. Grecia,
19 marzo 1997, § 40, Raccolta delle sentenze e decisioni 1997 II, e
Bourdov c. Russia (n. 2), n. 33509/04, § 65, 15 gennaio 2009)» (cfr.
§ 66 sentenza De Luca; § 70 sentenza Pennino); b. il «diritto di
accesso ad un tribunale ... non e' assoluto, ma puo' dare luogo a
limitazioni implicitamente ammesse. Tuttavia, tali limitazioni non
possono restringere l'accesso offerto all'individuo in maniera o ad
un punto tali che il diritto ne risulti leso nella sua stessa
sostanza. Inoltre, esse si conciliano con l'art. 6 § 1 solo se
perseguono un interesse legittimo e se esiste un ragionevole rapporto
di proporzionalita' tra i mezzi impiegati e lo scopo prefisso (si
vedano, tra molte altre, Khalfaoui c. Francia, n. 34791/97, §§ 35-36,
CEDU 1999-IX, e Papon c. Francia, n. 54210/00, § 90, 25 luglio 2002;
si veda anche il richiamo dei principi pertinenti in Fayed c. Regno
Unito, 21 settembre 1994, § 65, serie A n. 294-B)» (cfr. § 69
sentenza De Luca; § 73 sentenza Pennino); sebbene una limitazione
possa perseguire «lo scopo legittimo di assicurare la parita' di
trattamento tra i creditori», «Quanto alla proporzionalita'
dell'ingerenza, la Corte rileva che il divieto di intraprendere o
proseguire azioni esecutive nei confronti dell'ente rimane in vigore
fino all'approvazione del rendiconto da parte dell'OSL, quindi fino
ad una data futura che dipende dall'attivita' di una commissione
amministrativa indipendente. La celerita' della procedura dinanzi a
tale organo sfugge quindi completamente al controllo del ricorrente»
(cfr. §§ 70-71 sentenza De Luca; §§ 74-75 sentenza Pennino).
Nella specie, a oltre dieci anni non sarebbe ancora possibile
(anche solo) prevedere una data di chiusura della procedura di
dissesto, e cio', si aggiunge sempre da parte della ricorrente, alla
luce della consolidata giurisprudenza ad avviso della quale la durata
ragionevole delle procedure fallimentari puo' essere stimata in
cinque anni e puo' aumentare fino a massimo sette nel caso in cui il
procedimento presenti particolari difficolta'.
Anche l'osservazione per cui «non ricorre in alcun modo una
situazione nella quale, per effetto dell'applicazione alla ricorrente
della normativa sul risanamento del comune capitolino con il blocco
della possibilita' di agire esecutivamente, quel diritto risulti
violato. E' sufficiente osservare nuovamente che il credito della
ricorrente, al momento della sopravvenienza della legge del 2010 che
precludeva quell'azione non risultava assistito dalla cosa giudicata
e, soprattutto, che - non e' dato sapere per quale ragione - la
ricorrente non risultava nemmeno (come invece il ricorrente Pennino
nella vicenda giudicata dalla Corte EDU) aver chiesto l'ammissione
alla procedura amministrativa, del resto nemmeno risalente nel tempo»
(Cass. n. 23651/17), non si attaglierebbe alla presente fattispecie.
Infatti, la ricorrente era stata ritualmente ammessa alla
procedura con determina dirigenziale n. 1272/14.
Mentre, in ordine al difetto di cosa giudicata, la ricorrente
richiama quanto precedentemente dedotto sul punto e in ogni caso
ritiene illogico che non esista un termine certo per tutti i crediti,
accertati o meno con sentenza passata in giudicato.
In ogni caso, se tale ultimo requisito fosse ritenuto rilevante,
sarebbe peraltro privo di rilievo il momento della sua formazione,
ribadito comunque che l'art. 6 § 1 della Convenzione assicura a tutti
il diritto di agire dinanzi a qualsiasi tribunale in relazione ai
propri diritti e obblighi civili; in cio' si incarna il «diritto ad
un tribunale», di cui il diritto di accesso, cioe' il diritto di
avviare un procedimento dinanzi ai tribunali in materia civile,
costituisce un aspetto. Tale diritto sarebbe illusorio se
l'ordinamento giuridico interno di uno Stato contraente consentisse a
una decisione giudiziaria definitiva e vincolante di rimanere
inoperante a danno di una parte.
L'esecuzione di una sentenza emessa da un tribunale dovrebbe
quindi essere considerata parte integrante del «processo» ai sensi
dell'art. 6 § 1 (Hornsby c. Grecia, 19 marzo 1997, § 40, Rapporti
1997-II e Ülger v. Turchia, 25321/02, § 38, 26 giugno 2007).
3.1. Il mezzo pone la questione del rispetto - da parte della
complessiva disciplina introdotta dall'art. 78, comma 6,
decreto-legge n. 112/08, cit., come integrata dal successivo art. 4,
comma 8-bis, decreto-legge n. 2/10, pure cit. - di un principio
affermato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, e gia' sopra
riportato, secondo cui «il diritto di accesso ad un tribunale ... non
e' assoluto, ma puo' dare luogo a limitazioni implicitamente ammesse.
Tuttavia, tali limitazioni non possono restringere l'accesso offerto
all'individuo in maniera o ad un punto tali che il diritto ne risulti
leso nella sua stessa sostanza. Inoltre, esse si conciliano con
l'art. 6 § 1 solo se perseguono un interesse legittimo e se esiste un
ragionevole rapporto di proporzionalita' tra i mezzi impiegati e lo
scopo prefisso», espresso in varie pronunce (v. sopra) e ribadito
nelle sentenze De Luca al § 69 e Pennino § 73.
L'art. 6, § 1 della convenzione, infatti, stabilisce che «Ogni
persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata ... entro un
termine ragionevole da un tribunale».
Orbene alla luce di cio' ritiene la ricorrente che non sia
proporzionata la limitazione costituita dall'attendere, senza un
termine certo, in sostanzasine die, a differenza di quanto accade
nelle procedure concorsuali relative alle imprese, la chiusura del
procedimento per poter intraprendere la tutela giudiziaria
(esecutiva) del credito-bene.
3.2. Preliminarmente, va notato che la Corte europea dei diritti
dell'uomo riconosce la correttezza di una limitazione imposta a
tutela della par condicio creditorum (§ 74 sentenza Pennino).
Tuttavia, appunto, stigmatizza il fatto che il divieto di
intraprendere l'azione esecutiva (che ad ogni effetto equipara
all'accesso al tribunale) si estende «fino ad una data futura che
dipende dall'attivita' di una commissione amministrativa
indipendente. La celerita' della procedura dinanzi a tale organo
sfugge quindi completamente al controllo del ricorrente» (sempre caso
Pennino).
3.3. L'osservazione di per se' e' certamente rilevante rispetto
alla fattispecie in oggetto.
Ed anzi va chiarito che, in rapporto ad essa, viene in rilievo
anche il dettato dell'art. 1 Protocollo n. 1 addizionale alla
Convenzione, poiche' sotto tale profilo, quello cioe' della durata
indefinita della procedura e dunque dell'ostacolo all'esercizio del
diritto di credito in sede esecutiva, va preso in considerazione lo
stesso in quanto supportato da titolo esecutivo e dunque, sotto tale
profilo, «sufficientemente accertato».
Invero, effettivamente non rileva sotto tale profilo il fatto che
la sentenza sia divenuta definitiva prima o dopo l'apertura della
procedura o l'adozione del provvedimento legislativo che ha
sottoposto il soddisfacimento del credito ad una determinata
procedura, in questo caso conseguente al dissesto di un ente locale.
L'apertura della procedura di dissesto, infatti, non ostacola
l'accertamento in sede di cognizione, da parte del giudice ordinario,
del credito vantato nei riguardi dell'ente locale, ne' il passaggio
in giudicato della relativa pronuncia.
Sebbene la disciplina del dissesto, anche nel caso della gestione
commissariale per il rientro del debito del Comune di Roma, preveda
una forma di accertamento (consistente nell'approvazione del piano di
rientro, periodicamente aggiornato, sulla base delle «istanze di
liquidazione» formulate dai responsabili dei vari settori di Roma
Capitale, una sorta appunto di accertamento interno di congruita' del
credito in base all'effettivita' del servizio erogato dal fornitore e
dell'insussistenza di avvenuto pagamento o di prescrizione dello
stesso - sulla falsariga del disposto di cui all'art. 254, comma 4,
TUEL -, cui fanno espresso riferimento i commi 927, 928 e 929
dell'art. 1, legge n. 145/18), esso ha natura meramente
amministrativa (a differenza dell'accertamento del passivo nelle
procedure liquidatorie previste dal codice della crisi), e' soggetto
al ricorso amministrativo (cfr. art. 7, comma 1-bis, decreto-legge n.
80/2004) e appunto non interferisce con l'accertamento giudiziale.
L'unica azione che non puo' essere intrapresa o proseguita
durante lo svolgimento della procedura di dissesto e' quella
esecutiva, come stabilito dall'art. 248, comma 2, decreto legislativo
n. 267/2000, espressamente richiamato dall'art. 78, decreto-legge n.
112/2008.
Ma poiche' l'azione esecutiva e' sicura espressione del diritto
di difesa di cui all'art. 24 della Costituzione ed e' direttamente
presa in considerazione dalle gia' richiamate pronunce della Corte
europea dei diritti dell'uomo come non comprimibile oltre un
determinato limite, alla luce della disciplina della tuttora pendente
procedura di dissesto del Comune di Roma (sebbene non piu' nella
titolarita' della gestione commissariale, ma ormai di Roma Capitale,
come si vedra' cfr. par. 3.9), e' convincimento di questa Corte che
la questione posta in proposito dalla parte non sia manifestamente
infondata.
3.4. Deve infatti osservarsi che sicuramente la possibilita' di
una procedura di accertamento e liquidazione del credito verso un
ente pubblico che abbia durata indeterminata o sine die puo'
configurare un'ipotesi di sostanziale espropriazione del credito,
essendo noto che il soddisfacimento in un termine irragionevole o
addirittura senza termine equivale al non soddisfacimento (e in
ragione di cio' la previsione di un termine e' sempre prevista
dall'ordinamento, come si vedra', cfr. par. 3.7), e lede il diritto
di difesa e il diritto fatto valere nella sua stessa sostanza e, nei
termini indicati, viola la Convenzione EDU nei termini sopra indicati
in riferimento alla possibilita' di accesso alla tutela
giurisdizionale esecutiva: ed allora occorre verificare se cio' si
configuri nella specie, posto che la Corte EDU, come visto sopra, ha
gia' stabilito, nell'ambito dei suoi poteri di interpretazione della
Convenzione, che la possibilita' di accesso alla giustizia del
creditore non puo' essere procrastinata fino ad una data futura che
dipende dall'attivita' di una commissione amministrativa
indipendente, anche perche' la celerita' della procedura dinanzi a
tale organo sfugge completamente al controllo del creditore stesso,
come si e' gia' riportato nei passi richiamati delle pronunce della
stessa Corte sovranazionale.
Anzitutto va notato che tale procedura, per quanto sia stata
avvicinata - come rilevato anche dal massimo consesso della giustizia
amministrativa (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. cit.) - a quelle
concorsuali privatistiche ed in particolare a quelle liquidatorie, se
ne distingue nettamente non solo perche' non affidata o vigilata
dall'autorita' giudiziaria, bensi' a quella amministrativa, ma
perche' al finale per la copertura del disavanzo dell'ente locale e
per il suo risanamento e' previsto un intervento, sia pure non
illimitato, dello Stato, con funzione tipica di «pagatore di ultima
istanza» all'interno del sistema di finanza pubblica che da esso
promana.
In particolare, in attuazione dell'art. 78, comma 3,
decreto-legge n. 112/08, il d.P.C.M. 5 dicembre 2008 ha stabilito che
all'attuazione del piano di rientro si provvede mediante utilizzo dei
contributi, di cui all'art. 5, comma 3, del decreto-legge 7 ottobre
2008, n. 154 (Disposizioni urgenti per il contenimento della spesa
sanitaria e in materia di regolazioni contabili con le autonomie
locali), convertito dalla legge 4 dicembre 2008, n. 189. Si tratta
delle risorse assegnate ai singoli comuni, a valere sul fondo per le
aree sottoutilizzate, che possono essere impiegate anche per le
finalita' inerenti al ripiano delle anticipazioni della Cassa
depositi e prestiti alla gestione commissariale. La stessa
disposizione prevede: «In sede di attuazione dell'art. 119 della
Costituzione, a decorrere dall'anno 2010, viene riservato
prioritariamente a favore di Roma Capitale un contributo annuale di
500 milioni di euro, anche per finalita' previste dal presente comma
[ripiano delle anticipazioni della Cassa depositi e prestiti],
nell'ambito delle risorse disponibili». Lo stesso decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 5 dicembre 2008 stabilisce che
il commissario straordinario puo' chiedere finanziamenti alla Cassa
depositi e prestiti o a primari istituti di credito e che, poi, «il
Ministero competente alla gestione dei capitoli di spesa, ove sono
contabilizzati i trasferimenti pluriennali, corrisponde questi
ultimi, alle originarie scadenze, direttamente alla Cassa depositi e
prestiti o all'istituto di credito a titolo di progressiva estinzione
dei finanziamenti concessi». Si deduce, pertanto, che il piano di
rientro e' finanziato con i trasferimenti pluriennali dovuti al
Comune di Roma.
Inoltre, l'art. 4, commi 7 e 8, del decreto-legge n. 2 del 2010
dispone che «e' attribuito al Commissario straordinario del Governo
[...] un importo pari a 600 milioni di euro, di cui un sesto al
Comune di Roma e cinque sesti al Commissario straordinario del
Governo». Ulteriori interventi sono stati effettuati con il
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica), che,
all'art. 14, comma 14, prevede la costituzione di un fondo su
apposito capitolo di bilancio del Ministero dell'economia e delle
finanze, con dotazione annua di 300 milioni di euro, a partire dal
2011, per il concorso al sostegno degli oneri derivanti
dall'attuazione del piano di rientro. La restante quota delle somme
occorrenti allo scopo e' reperita mediante l'istituzione, fino al
conseguimento di 200 milioni di euro annui, di una addizionale sui
diritti di imbarco dei passeggeri in partenza dagli aeroporti di Roma
e mediante un incremento dell'addizionale comunale IRPEF fino al
massimo dello 0,4%. Il comma 15 del citato art. 14 prevede ancora
l'istituzione di un apposito fondo, con dotazione di 200 milioni di
euro annui, a decorrere dal 2011, destinato esclusivamente
all'attuazione del piano di rientro.
Infine, l'art. 16, comma 12-octies, del decreto-legge 7 agosto
2012, n. 95, prevede che il fondo istituito dall'art. 14, comma
14-bis, del decreto-legge n. 78 del 2010 e' attribuito al Commissario
straordinario. Il fondo in questione, inizialmente previsto a favore
di tutti i Comuni in stato di dissesto, e' stato istituito presso il
Ministero dell'economia e delle finanze, con una dotazione di 50
milioni di euro annui, a decorrere dal 2011.
Tali fonti risultano poi essere state tempo per tempo
rifinanziate.
3.5. Ma le differenze tra le due procedure tipologie di procedure
(insolvenza privata e dissesto degli enti locali) sono anche di altro
e fondamentale segno.
Esse, pur avendo in comune una forma di attuazione della par
condicio creditorum e che la disciplina del dissesto pubblico e'
stata via via avvicinata a quella dell'insolvenza privata; si
distinguono nettamente anche in ragione della rispettiva natura, in
quanto, mentre quest'ultima costituisce una declinazione dell'azione
giudiziaria esecutiva, quantunque in forma collettiva anziche'
individuale, le procedure di dissesto costituiscono invece una
procedura meramente amministrativa, durante il cui perdurare e'
impedito in radice l'esercizio dell'azione esecutiva.
Se, dunque, nel primo caso quest'ultima pur in una forma
differente e' esercitata, nel secondo, qui in rilievo, e' esclusa.
Inoltre, solo per l'eccessiva durata dell'azione giudiziaria
esecutiva, tanto individuale come concorsuale, e' prevista una
disciplina volta a indennizzare la parte per tale situazione,
costituita, come noto, dalla legge n. 89/2001.
Per altro verso, come si e' gia' detto sopra, le prospettive dei
creditori dell'una e dell'altra procedura sono ben differenti.
Nel caso specifico della gestione commissariale per il rientro
del debito del Comune di Roma (oggi Roma Capitale), come si e' visto,
i creditori possono contare su un ampio ricorso alla finanza
pubblica, al concorso dell'ente locale Roma Capitale, da specifiche
entrate e da finanziamenti vari via via preveduti, mentre il
creditore di imprese private in liquidazione puo' solo contare sul
patrimonio aziendale e al piu', nel caso degli strumenti di
regolazione della crisi, sull'intervento di finanza terza, ma cio'
solo a seguito di una proposta del debitore.
Peraltro, proprio su tale piano si saggia in maniera plastica la
differenza ulteriore tra le due procedure.
Infatti, una volta esaurito il patrimonio dell'impresa, di norma
il debitore puo' accedere all'istituto dell'esdebitazione, che rende
definitivamente inesigibile il residuo credito.
Viceversa, le procedure di dissesto, inclusa quella speciale di
cui si tratta, non producono alcun effetto esdebitatorio, sebbene,
per quanto si e' osservato in tema di massa attiva, sia piu'
difficile che parte del credito rimanga alfine insoddisfatto.
Cio' rende ancor piu' attuale l'esigenza, per il creditore
insoddisfatto, di ottenere al piu' presto tutela esecutiva davanti
all'autorita' giudiziaria.
In ogni caso, per i creditori che non vengono comunque
soddisfatti, o non ancora soddisfatti, l'attesa per la tutela
giurisdizionale (in sede esecutiva, per quanto qui rileva) deve
comunque essere proporzionata alla tutela dell'interesse pubblico
protetto dalla norma che prevede la procedura di dissesto.
Va infine anche rimarcato che, mentre nel caso dell'impresa si
tratta di affrontare l'insolvenza di un soggetto che puo' essere
risolta solo con le sole risorse dell'azienda (salvo l'ipotesi
dell'insolvenza di gruppo, autonomamente disciplinata e per la quale
il coinvolgimento delle imprese non insolventi e' imperniato sulla
responsabilita' e art. 2497 del codice civile, cfr. art. 291 CCII),
il dissesto degli enti locali e' relativo a soggetti che si
inseriscono comunque nell'ambito piu' generale della Pubblica
Amministrazione, che infatti come visto fa fronte in maniera piu' o
meno ampia allo stesso e che nel suo complesso non e' insolvente.
3.6. Ora, la disciplina del dissesto del Comune di Roma va
raffrontata all'esigenza di garantire in tempi ragionevoli e
controllabili (da parte dell'interessato) la chiusura della procedura
e dunque alla conseguente possibilita' di accesso alla tutela
giudiziale del proprio credito in sede esecutiva, in applicazione
delle richiamate disposizioni della Convenzione EDU e dunque nel
rispetto dell'art. 117, primo comma, della Costituzione.
E' vero che, anche in questo caso, la previsione di termini
perentori potrebbe comportare la compressione di un interesse
pubblico all'accertamento ed al pagamento all'interno della procedura
dei crediti di cui si discute.
Ma la situazione e' incomparabile con quella oggetto del primo
motivo, in base alla prospettazione del quale un interesse pubblico
verrebbe a soccombere a seguito di un'iniziativa successiva
all'apertura della procedura del dissesto o anche della norma che
precisa i crediti a quest'ultima soggetti, interesse che, dunque, si
concilia con quello dei creditori, laddove gli stessi anteriormente
alla norma che configura la sottoposizione del credito alla procedura
avessero gia' ottenuto una definitivita' che qualificherebbe di bene,
ai sensi dell'art. 1 Prot. 1, quel credito.
Invero, sotto la prospettiva che qui ne occupa, il credito,
giudizialmente accertato e portato in un titolo esecutivo, in ragione
dell'interesse pubblico gia' ricordato viene indefinitamente
spogliato della tutela giurisdizionale esecutiva.
3.7. In proposito - tralasciando il fatto che le procedure di
insolvenza delle imprese prevedono sempre, direttamente o
indirettamente, la previsione di un termine di durata dei relativi
piani (artt. 74, 87, 216 CCII, - va rammentato che l'art. 265 del
TUEL - con riferimento alla generalita' degli enti locali, anch'essi
portatori di analoghi interessi pubblici stabilisce in cinque anni
dalla delibera di dissesto il termine massimo di durata della
procedura stessa, pur consentendosi poi una proroga di ulteriori tre
anni (ma l'ultimo solo in casi eccezionali), peraltro previa chiusura
con modalita' semplificata di quella originaria, come previsto
dall'art. 268-bis del TUEL.
Tali disposizioni, che peraltro trovano sanzione non nella
possibilita' di intraprendere l'azione esecutiva alla loro scadenza,
in quanto di natura non perentoria, ma nella responsabilita' dei
soggetti cui va ascritto il relativo ritardo, non ricevono
applicazione nell'ipotesi della gestione commissariale oggetto del
presente giudizio.
Con tutto cio' va rimarcato che ancor di recente la stessa Corte
EDU prosegue nella condanna dell'amministrazione italiana con
riferimento a procedure di dissesto di eccessiva durata (cfr. tra le
ultime causa n. 41796/23+ altri tre, Banca Sistema S.p.a./Italia).
E' vero che l'art. 78 cit. consente al Presidente del Consiglio,
nell'ambito del decreto che adotta dopo aver nominato il commissario,
di indicare le norme del titolo VIII del TUEL applicabili, ma a
proposito della durata della procedura esiste un sistema speciale e,
del resto, tra le disposizioni richiamate dalla norma (cui si
aggiunge l'art. 253 TUEL ad opera dell'art. 13-ter del decreto-legge
n. 78/2010), indipendentemente poi dal rilievo che cio' potrebbe
avere, non vi sono quelle sopra citate.
Invero, il sistema dei termini di durata della procedura in esame
e' stato affidato nel corso del tempo a norme o di natura
amministrativa o addirittura legislativa, che si sono risolte in una
catena di proroghe della durata della procedura, di guisa che la
stessa risulta tuttora pendente.
Essa si struttura su un piano di rientro periodicamente
aggiornato (su base semestrale, cfr. art. 1, comma 751, legge n.
208/2015), sulla base delle «istanze di liquidazione» formulate dai
responsabili dei vari servizi e in ragione della disponibilita' delle
risorse procede al pagamento dei crediti.
Tuttavia, la durata della procedura e' totalmente condizionata
dai termini concessi ai responsabili suddetti per la formulazione
delle istanze di liquidazione.
Infatti, ai sensi del comma 13-ter dell'art. 14 del decreto-legge
31 maggio 2010, n. 78, introdotto in sede di conversione dalla legge
30 luglio 2010, n. 122, la gestione commissariale si intende esaurita
con la conclusione delle attivita' straordinarie della gestione
commissariale, anche ove residui un'attivita' meramente esecutiva e
«adempimentale» (citato dalla norma), alla quale provvedono gli
uffici di Roma Capitale. Orbene in base all'art. 1, comma 932, della
legge n. 145/2018, il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri con cui e' prevista l'approvazione della proposta definitiva
di accertamento della massa passiva di cui al precedente comma 930
determina contestualmente, ai sensi del citato comma 13-ter dell'art.
14, decreto-legge n. 78/10, la conclusione delle attivita'
straordinarie della gestione commissariale.
Ovviamente, la proposta definitiva e' condizionata dalla
precedente approvazione delle surriferite istanze di liquidazione ed
a tal proposito va rimarcato che per la prima volta e' stato previsto
un termine finale per la presentazione delle suddette istanze a mezzo
della legge n. 145/2018, che all'art. 1, comma 927, lo individuava in
trentasei mesi dall'entrata in vigore della legge stessa (1° gennaio
2019).
Tale termine e' stato poi prorogato a quarantotto mesi dall'art.
13 del decreto-legge n. 190/2021, ulteriormente prorogato a sessanta
mesi dall'art. 3 del decreto-legge n. 198/2022 e, infine, a settanta
mesi dall'art. 3 del decreto-legge n. 215/23.
Tale ultima disposizione introduceva poi un termine perentorio
per la presentazione delle domande di ammissione dei crediti vantati
nei confronti del Comune di Roma, quelli come gia' chiarito sorti per
atti o fatti anteriori al 28 aprile 2008, individuandolo in
centottanta giorni dalla pubblicita' che avrebbe dovuto effettuare il
commissario straordinario, e stabilendosi altresi' che tale termine
ha carattere perentorio e la mancata presentazione dell'istanza nei
termini determina la cancellazione del relativo credito.
Il comma 929-bis della gia' richiamata legge n. 145/18, come
introdotto sempre dal decreto-legge n. 215/23, conferiva altresi' al
commissario il termine di tre mesi (dalla scadenza di quello
perentorio previsto per i creditori, di cui s'e' appena detto) per
formulare la proposta definitiva della massa passiva (prevista come
gia' ricordato dal comma 930 dell'art. 1, legge n. 145/18), che in
effetti lo stesso ha presentato alla Presidenza del Consiglio dei
ministri, organo preposto alla relativa approvazione, in data 30
gennaio 2025 (approvazione poi intervenuta, dandone atto il
successivo comma 932-quater, introdotto dall'art. 6-bis del
decreto-legge n. 156/25).
3.8. Alla luce di quanto appena riportato, la disciplina speciale
dunque prevedeva che quantomeno con l'approvazione da parte del
Presidente del Consiglio dei ministri della proposta definitiva della
massa passiva, alla luce del richiamato comma 932 dell'art. 1, legge
n. 145/18, si determinasse la chiusura dell'attivita' straordinaria:
peraltro, come detto in precedenza, l'art. 78 del decreto-legge n.
112/2008, richiamando espressamente l'art. 248, comma 2, del decreto
legislativo n. 267/2000 (TUEL) prevede che il divieto di iniziare o
proseguire azioni esecutive per i debiti in oggetto si estende per
tutta la durata della procedura, in particolare fino all'approvazione
del rendiconto di cui all'art. 256.
Orbene, in base al comma 11 di tale disposizione, «Entro il
termine di sessanta giorni dall'ultimazione delle operazioni di
pagamento, l'organo straordinario della liquidazione e' tenuto ad
approvare il rendiconto della gestione ed a trasmetterlo all'organo
regionale di controllo ed all'organo di revisione contabile
dell'ente, il quale e' competente sul riscontro della liquidazione e
verifica la rispondenza tra il piano di estinzione e l'effettiva
liquidazione.».
3.9. Cio' significa che non la chiusura delle operazioni di
accertamento, ma quella dell'attuazione del piano di rientro finale,
tramite tutti i pagamenti, costituisce il momento di chiusura
effettiva e, quindi, rilevante per il venir meno dell'ostacolo
all'azione esecutiva individuale.
A completamento del sopra riferito panorama legislativo, va
ricordato che le lettera c) e d) del successivo comma 932 dell'art.
1, legge n. 145/18, stabiliscono che, a seguito dell'approvazione
della proposta definitiva di rilevazione della massa passiva:
«c) e' trasferita a Roma Capitale la titolarita' del piano di
estinzione dei debiti, ivi inclusi quelli finanziari, oggetto di
ricognizione, come approvato con il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri di cui al comma 930 (...);
d) le posizioni debitorie derivanti da obbligazioni contratte
in data anteriore al 28 aprile 2008 non inserite nella definitiva
rilevazione della massa passiva di cui al comma 930, rientrano nella
competenza di Roma Capitale».
Soprattutto il comma 932-ter, sempre dell'art. 1, legge n.
145/18, introdotto dall'art. 19 del decreto-legge 30 giugno 2025, n.
95, stabilisce poi «Roma Capitale attua il Piano di cui ai commi 930
e 932-bis, nei limiti delle risorse finanziarie di cui all'art. 14,
comma 14, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (...). Con
riferimento alle posizioni debitorie inserite nel Piano non sono
ammessi sequestri o procedure esecutive comunque denominate nei
confronti del Patrimonio di Roma Capitale. Le procedure esecutive
eventualmente disposte non determinano vincoli sulle somme e non
vincolano l'ente e il tesoriere, i quali possono disporre delle somme
per i fini dell'ente e per le finalita' di legge. I debiti di cui al
Piano non producono interessi ne' sono soggetti a rivalutazione
monetaria (...)».
3.10. In conclusione, dalla vigente disciplina non emerge la
presenza di un termine finale della procedura in esame, ne'
perentorio ne' ordinatorio, pur essendo previsto che i relativi
creditori per tutta la durata della stessa e comunque fino
all'approvazione del rendiconto di cui all'art. 256 TUEL, pertanto
fino all'esaurimento di tutti i pagamenti, non possano iniziare o
proseguire alcuna azione esecutiva e, pertanto, trovare il
soddisfacimento del credito, pure ove loro riconosciuto in un titolo
esecutivo.
Inoltre, per tutta la durata della procedura cosi' intesa (quindi
dalla sua apertura disposta ex lege fino alla chiusura o al
pagamento) i crediti non producono interessi e rivalutazione, come
previsto sia dall'art. 248, comma 4, TUEL, in quanto richiamato
dall'art. 78, comma 6, decreto-legge n. 112/2008 (disposizione
peraltro dichiarata legittima dalla sentenza Corte costituzionale n.
219 del 2022, sebbene con riferimento al regime ordinario dei debiti
dei comuni in dissesto, come complessivamente delineato dal titolo
VIII del TUEL), sia dall'appena ricordato decreto-legge n. 95/2025.
4. A questo punto occorre, pero', considerare la rilevanza della
questione rispetto al residuo credito per interessi fatto ancora
valere dalla ricorrente. Come e' gia' stato detto al par. 1, il
credito e' stato, infatti, soddisfatto interamente quanto al
capitale, ma non per gran parte di quello per interessi cosi' come
determinati ed accertati in virtu' della sentenza costituente titolo
esecutivo.
Come poco sopra ricordato pero', in virtu' dell'art. 78, comma 6,
del decreto-legge n. 112/2008, e' stato richiamato l'art. 248, comma
4, TUEL, che appunto prevede che dalla delibera del dissesto fino
all'approvazione del rendiconto i crediti oggetto di procedura non
producono interessi.
La disposizione va adattata alla speciale procedura per il
rientro del debito pregresso del Comune di Roma o Roma Capitale, nel
senso che per essa non e' prevista una delibera di dissesto, il cui
effetto va sostituito, quindi, con la data di decorrenza stabilita
specificamente e piu' volte ricordata (28 aprile 2008), mentre il
riferimento al rendiconto attiene al termine delle operazioni di
attuazione del piano di rientro, e pertanto per l'indeterminatezza
dello stesso va fatto richiamo a quanto gia' osservato a proposito
dell'identica questione relativa alla durata della procedura, cosi'
come posta da ultimo dal comma 932-ter dell'art. 1, legge n.
145/2018, con riferimento all'assenza di un dies a quo per il divieto
di iniziare o proseguire le azioni esecutive individuali.
Orbene, appare evidente che la durata indeterminata della
procedura non puo' che riflettersi anche sul diritto agli interessi,
parte integrante del credito vantato, per effetto della disposizione
richiamata che appunto per tale durata esclude come visto la
produzione degli stessi.
4.1. Siffatta questione deve peraltro essere verificata in
rapporto alla sentenza n. 219/2022, con cui il Giudice delle leggi ha
ritenuto la legittimita' costituzionale del citato art. 248, comma 4,
TUEL, peraltro con riferimento alla procedura di dissesto «comune»,
cioe' interamente disciplinata dal suddetto testo unico per la
generalita' degli enti locali.
In proposito, la Corte costituzionale osserva che «in coerenza
con le caratteristiche di una procedura concorsuale, la disposizione
relativa agli accessori del credito ha la finalita' di determinare
esattamente la consistenza della massa passiva da ammettere al
pagamento nell'ambito del dissesto dell'ente locale, ma essa "non
implica l''estinzione' dei crediti non ammessi o residui, i quali,
conclusa la procedura di liquidazione, potranno essere fatti valere
nei confronti dell'ente risanato" (sentenza n. 269 del 1998). Ha
altresi' precisato, con riferimento al "blocco di rivalutazione ed
interessi", in pendenza della procedura concorsuale, che tale
meccanismo risulta finalizzato alla realizzazione della par condicio,
oltre che a impedire un ulteriore deterioramento della condizione
patrimoniale del debitore (sentenza n. 242 del 1994).
In sostanza, l'esigenza che le disposizioni poste a raffronto
mirano a soddisfare afferisce specificamente alla condizione dei
creditori - tanto dell'ente locale, quanto dell'imprenditore - di
essere tutelati in modo analogo, ancorche' l'ordinamento preveda
misure atte ad assicurare la continuita' delle funzioni dell'ente
locale oltre il dissesto.
Emblematico, in proposito, e' il disposto dell'art. 256, comma
12, TUEL, che prevede specificamente per l'ente locale in dissesto -
in caso di incapienza della massa attiva, tale da comprometterne il
risanamento - la possibilita' per il Ministro dell'interno di
stabilire misure straordinarie per il pagamento integrale della massa
passiva della liquidazione, anche in deroga alle norme vigenti, senza
oneri a carico dello Stato.»
Tanto, sotto il profilo dell'osservanza del principio di
eguaglianza.
4.2. Non pare, pero', che le stesse osservazioni possano
ripetersi nel caso della procedura oggetto della presente
controversia, non solo perche' i richiami operati dalla Corte
costituzionale non risultano possibili nella specie (in cui non e'
prevista, ad esempio la procedura di cui all'art. 256, comma 12), ma
soprattutto perche' qui - come si e' riferito sopra - non esiste
alcun termine finale della procedura.
E' vero che anche nella procedura disciplinata dal TUEL i termini
previsti, e che si sono sopra ricordati, non sono di carattere
perentorio, cioe' il loro scadere non determina automaticamente ne'
la possibilita' di riprendere le azioni esecutive ne' la ripresa del
corso degli interessi, come gia' ricordato, ma e' evidente appunto
come l'assenza di qualsiasi termine finale lasci i creditori
assolutamente privi di qualsiasi tutela, anche indiretta, in aperta
violazione quindi del loro diritto e di quanto stabilito dalle
richiamate pronunce della Corte EDU.
Orbene, la giustificazione di un meccanismo che - a tutela degli
interessi pubblici - attraverso il «blocco di interessi e
rivalutazione» favorisce la par condicio creditorum e impedisce
l'ulteriore deterioramento della condizione patrimoniale del
debitore, appare non manifestamente ragionevole, ne' proporzionato
allo scopo, laddove il suddetto «blocco» sia previsto a tempo
indeterminato o sine die.
In ogni caso, anche sotto altro verso - considerato nella
motivazione - la situazione degli enti locali n dissesto in generale
e quella del Comune di Roma, sono differenti.
Infatti, la norma che dispone la mancata produzione degli
interessi nel caso del Comune di Roma non puo' dirsi posta (anche) a
tutela della condizione patrimoniale del comune stesso e, poi, di
Roma Capitale, poiche' la disciplina speciale, a differenza di quella
prevista per gli altri enti locali, prevede solo un limitato
coinvolgimento del patrimonio del Comune di Roma, il patrimonio
immobiliare essendo trasferito a Roma Capitale, mentre solo le
entrate anteriori al 28 aprile 2008, limitatamente a quelle accertate
entro il 31 dicembre 2007, sono acquisite alla gestione
commissariale, cfr. art. 78, commi 3 e 6, decreto-legge n. 112/2008.
Inoltre, non puo' trascurarsi che la questione sottoposta in
quella sede alla Corte costituzionale era relativa alla non
comparabilita' tra procedura di dissesto di enti locali e procedure
concorsuali per imprese commerciali, in relazione al fatto che solo
le prime riguardavano enti che perseguono interessi pubblici, e
dunque l'inesigibilita' solo temporanea dei crediti, comune alle due
procedure in termini analoghi, non si giustificherebbe per questi
ultimi in relazione a tali interessi.
In questo caso, invece, la questione attiene all'inesigibilita'
di crediti da interesse (in quanto durante la procedura i crediti
stessi «non producono» interessi) in rapporto al fatto che la non
produzione degli stessi non e' completata da un termine finale in
nessuna guisa, neppure indirettamente, e men che mai da un termine
ragionevole, sanzionato a favore dei creditori medesimi.
Sotto altro profilo, e cioe' quello della ragionevolezza, la
Corte costituzionale nella ricordata sentenza n. 219/22 ha osservato
che «Le attuali norme sul dissesto sono dunque espressive di un
bilanciamento non irragionevole tra l'esigenza, che e' alla base
della sicurezza dei traffici commerciali, che si correla all'art. 41
della Costituzione, di tutelare i creditori e l'esigenza di
ripristinare sia la continuita' di esercizio dell'ente locale
incapace di assolvere alle funzioni, sia i servizi indispensabili per
la comunita' locale.
Benche', dunque, con la separazione tra le attivita' finalizzate
al risanamento e quelle di liquidazione della massa passiva, il
dissesto abbia assunto una fisionomia che lo avvicina al fallimento
dell'impresa, la normativa, complessivamente considerata, include
anche dei correttivi, a tutela sia dell'ente locale - che deve
continuare a esistere - sia dei creditori, che possono contare sul
contributo a carico dello Stato (in tal senso, anche Consiglio di
Stato, adunanza plenaria, 12 gennaio 2022, n. 1)».
Pare a questa Corte che tali osservazioni, svolte in relazione
alla ritenuta (da parte del giudice remittente) inadeguatezza della
previsione in rapporto sempre alla necessita' di tutela
dell'interesse pubblico che deve sottendere alla disciplina degli
enti pubblici, possano rafforzare la non manifesta infondatezza della
questione in esame.
Infatti, se la disciplina dell'art. 248, comma 4, TUEL, anche
come innestata in quella propria del dissesto del Comune di Roma, ha
come obiettivo quella del contemperamento degli interessi pubblici
coinvolti con l'esigenza di tutelare la sicurezza dei traffici
commerciali, di cui all'art. 41 della Costituzione, nel senso
illustrato nel passaggio riportato della citata sentenza della Corte
costituzionale riferito agli altri enti locali, allora la previsione
che i crediti commerciali non producano interessi (o meglio, come si
vedra', non siano esigibili) per un periodo indeterminato non puo'
costituire sotto alcun profilo un contemperamento tra interessi,
entrambi di rilievo costituzionale, e sicuramente contrasta con la
Convenzione EDU e la sua interpretazione resa dalle sopra richiamate
pronunce della Corte EDU.
Infatti, tale contemperamento non si ravvisa, poiche' la
disciplina in esame implica la soppressione a tempo indeterminato
della produzione di accessori e, con essa, la conclusione che solo il
creditore del Comune di Roma, ora Roma Capitale, deve sopportare il
rischio di non vedersi corrisposti interessi per decenni, facendosi
carico del rilievo del tutto peculiare di quest'ultimo, sia in campo
nazionale che internazionale.
E' noto infatti che ricevere un pagamento dopo un periodo
irragionevolmente lungo o addirittura indeterminato, dal punto di
vista economico, equivale sostanzialmente a non ricevere alcun
pagamento (cfr. retro, par. 3.4.). E tale osservazione non e'
superata dal fatto che il procrastinarsi indefinitamente della
procedura sia «compensato» dal maturare degli interessi, posto che
appunto l'adempimento forzato del credito resta pur sempre
indefinitamente rinviato.
5. In definitiva, dunque, questa Corte ritiene che anche sotto il
profilo della previsione - contenuta sempre nell'art. 78 cit., al suo
comma 6 laddove richiama l'art. 248, comma 4, TUEL - della mancata
produzione di interessi, non sia manifestamente infondato il dubbio
del contrasto di tale norma con l'art. 117, primo comma, della
Costituzione, in quanto in contrasto con le richiamate disposizioni
sia del Protocollo 1, art. 1, addizionale alla Convenzione sia
all'art. 6, § 1, della Convenzione stessa, come interpretate dalla
Corte europea dei diritti dell'uomo, dal momento che la stessa ha
l'effetto di impedire al creditore di agire esecutivamente per il
proprio credito per interessi maturato per la durata della procedura
di rientro del debito pregresso del Comune di Roma, durata che
appunto in base alle vigenti disposizioni nazionali non ha un termine
finale stabilito, ne' la legislazione stessa conferisce ai creditori
alcuno strumento per ovviare a tale blocco indeterminato.
Invero, come si conferma con la citata sentenza Corte
costituzionale n. 219/22, la disposizione di cui all'art. 248, comma
4, TUEL, va interpretata come le disposizioni che ne costituiscono il
precedente, e cioe' non come volta ad «espropriare» il credito degli
interessi dalla data di delibera del dissesto a quella del deposito
del rendiconto (sostituiti, come detto, nel nostro caso, il primo
termine con il 28 aprile 2008 ed il secondo con la chiusura delle
operazioni attuative del piano di rientro), ma come previsione di
posticipo dell'esazione del credito solo dopo siffatta chiusura.
Invero, la richiamata (dalla sentenza Corte costituzionale n.
219/22) sentenza Corte costituzionale n. 269 del 1998 cosi' si
esprime interpretando gli articoli 21, decreto-legge n. 8/1993 e 81,
comma 4, decreto legislativo n. 77/95: «Diversamente dall'opinione
gia' allora manifestata dal giudice rimettente, si e' ritenuto che la
disposizione denunciata non escludesse il maturare sia della
rivalutazione che degli interessi anche dopo che la procedura di
liquidazione collettiva era stata iniziata, ma si limitasse ad
escludere che gli accessori del credito sorti successivamente alla
dichiarazione di dissesto fossero opponibili alla procedura stessa
venendo ammessi alla massa passiva, mentre rimaneva integra la
facolta' per i creditori di azionare tali diritti nei confronti
dell'ente pubblico una volta cessato lo stato di dissesto ed esaurita
la procedura di gestione straordinaria (sentenza n. 242 del 1994)».
Dunque, il credito da interessi sussiste (del resto una difforme
interpretazione, specie in riferimento alla durata indefinita della
procedura, finirebbe per determinare un definitivo «esproprio» dello
stesso credito) e anche in questo caso valgono le gia' svolte
considerazioni in ordine al rinvio indefinito della sua possibilita'
di esecuzione in via giurisdizionale, aggravato dal fatto, rispetto
al credito per capitale, che neppure il creditore puo' «sperare» che
nel tempo indefinito della procedura tale credito possa essere
soddisfatto dall'ente locale.
Pertanto, individuate come sopra le ragioni per cui non esiste un
termine finale della procedura, essendo quest'ultima legata alla
chiusura nei termini indicati dall'art. 1, comma 932-ter, legge n.
145/2018 (e come plasticamente dimostrato dal concreto sviluppo degli
eventi per cui e' causa), la societa' ricorrente si vede privata sine
die della possibilita' di agire esecutivamente per il proprio credito
da interessi, che ancora vanta nei confronti dell'ente locale in base
al titolo esecutivo posto a fondamento dell'esecuzione dichiarata
improcedibile, e che invece sarebbe procedibile ove l'ostacolo,
costituito dalle disposizioni denunciate, venisse rimosso.
Da cio' le ritenute rilevanza e non manifesta infondatezza della
questione anche sotto tale aspetto.
6. La disciplina disegnata dal combinato disposto dell'art. 78,
comma sesto, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, dell'art. 4,
comma 8-bis, decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2, convertito, con
modificazioni, dalla legge 26 marzo 2010, n. 42, nonche' dell'art. 1,
comma 932-ter legge 30 dicembre 2018, n. 145, introdotto dall'art. 19
del decreto-legge 30 giugno 2025, n. 95, convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 agosto 2025, n. 118, configura quindi un
divieto di azione esecutiva, senza fissazione di un termine finale,
rimesso all'esaurimento aleatorio e incerto di una procedura
amministrativa di durata sostanzialmente indefinita (e pari, ad oggi,
ad oltre diciassette anni), quanto meno per quanto riguarda il
credito da interessi, neppure sussistendo anche solo la possibilita'
di un pur tardivo soddisfacimento in corso di procedura.
7. In accoglimento, dunque, del secondo motivo di ricorso, va
dichiarata rilevante e non manifestamente infondata, cosi' da essere
sottoposta alla Corte costituzionale, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 78, comma sesto, del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto
2008, n. 133, nella parte in cui, prevedendo il divieto di iniziare o
proseguire azioni esecutive individuali, nonche' la non produzione di
interessi sull'importo di capitale del credito stesso per i creditori
del Comune di Roma per fatti e atti anteriori al 28 aprile 2008 per
tutta la durata della procedura di risanamento e liquidazione da essa
instaurata, senza stabilire a tale divieto o mancata produzione di
interessi un termine finale, determina, in combinato disposto con la
disciplina di attuazione e successiva di cui al precedente punto 3,
una limitazione all'esercizio dell'azione esecutiva stessa, con
particolare riguardo alla componente di interessi del credito stesso,
per cui il diritto ne risulta leso nella sua stessa sostanza, senza
rispettare un ragionevole rapporto di proporzionalita' tra i mezzi
impiegati e lo scopo prefisso, in violazione degli articoli 24 e 117,
primo comma, della Costituzione, in relazione all'art. 1 del
Protocollo 1 addizionale alla Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, nonche' all'art. 6, § 1 della stessa, secondo
l'interpretazione costante datane dalla Corte europea dei diritti
dell'uomo.
Questione che appare rilevante nel presente giudizio, in cui
appunto pacificamente si tratta di un credito vantato nei confronti
della gestione commissariale per il rientro del debito del Comune di
Roma, oggi a seguito del richiamato decreto-legge n. 95/25, di Roma
Capitale, insinuato nella suddetta procedura l'esecuzione forzata
individuale del cui titolo e' stata dichiarata improcedibile con il
provvedimento del Tribunale di Roma qui impugnato.
Vanno, pertanto, impartite le disposizioni di cui appresso per la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e la contestuale
sospensione del presente procedimento di rinvio pregiudiziale fino
alla definizione del relativo incidente.
P. Q. M.
La Corte, visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale - per violazione dell'art. 24 della
Costituzione e dell'art. 117, primo comma della Costituzione in
relazione agli articoli 1 Protocollo addizionale 1 alla Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali, e 6, § 1, della medesima Convenzione - dell'art. 78,
comma sesto, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, nella parte in
cui, prevedendo, per i creditori del Comune di Roma per fatti e atti
anteriori al 28 aprile 2008, il divieto di iniziare o proseguire
azioni esecutive individuali e la non maturazione di interessi per
tutta la durata della procedura di risanamento e liquidazione da essa
instaurata, senza prevedere un termine finale, determina, in
combinato disposto con la disciplina di attuazione e successiva, una
limitazione all'esercizio dell'azione esecutiva stessa per cui il
diritto ne risulta leso nella sua stessa sostanza, senza rispettare
un ragionevole rapporto di proporzionalita' tra i mezzi impiegati e
lo scopo prefisso;
Sospende il presente procedimento e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
cancelleria, alle parti e alla Presidenza del Consiglio dei ministri
e che sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
Cosi' deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Terza
Sezione Civile, in data 6 febbraio 2026.
Il Presidente: De Stefano