Reg. ord. n. 51 del 2026 pubbl. su G.U. del 08/04/2026 n. 14
Ordinanza del Tribunale di Milano del 06/03/2026
Tra: R.A. C.H. C/ Comune di Milano
Oggetto:
Edilizia residenziale pubblica – Straniero – Beneficiari dei servizi abitativi pubblici – Testo unico in materia di immigrazione – Norme della Regione Lombardia – Requisiti di accesso all'edilizia residenziale pubblica per gli stranieri titolari di carta di soggiorno e per gli stranieri regolarmente soggiornanti in possesso di permesso di soggiorno almeno biennale – Esercizio di una regolare attività di lavoro subordinato o di lavoro autonomo – Irragionevolezza del presupposto della sussistenza di un rapporto di lavoro in essere in relazione alla fruizione di un servizio sociale destinato a soggetti economicamente deboli – Contrasto, sotto diversi profili, con il canone di ragionevolezza – Disparità di trattamento tra cittadini UE ed extra UE a fronte della medesima condizione di bisogno – Violazione del principio di eguaglianza sostanziale.
Norme impugnate:
decreto legislativo
del 25/07/1998
Num. 286
Art. 40
Co. 6
legge della Regione Lombardia del 08/07/2016 Num. 16 Art. 22 Co. 1
legge della Regione Lombardia del 08/07/2016 Num. 16 Art. 22 Co. 1
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Co. 1
Costituzione Art. 3 Co. 2
Costituzione Art. 3 Co. 2
Testo dell'ordinanza
N. 51 ORDINANZA (Atto di promovimento) 06 marzo 2026
Ordinanza del 6 marzo 2026 del Tribunale di Milano nel procedimento
civile promosso da R.A. C.H. contro Comune di Milano .
Edilizia residenziale pubblica - Straniero - Beneficiari dei servizi
abitativi pubblici - Testo unico in materia di immigrazione - Norme
della Regione Lombardia - Requisiti di accesso all'edilizia
residenziale pubblica per gli stranieri titolari di carta di
soggiorno e per gli stranieri regolarmente soggiornanti in possesso
di permesso di soggiorno almeno biennale - Esercizio di una
regolare attivita' di lavoro subordinato o di lavoro autonomo.
- Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero), art. 40, comma 6; legge della
Regione Lombardia [, 8 luglio 2016, n. 16 (Disciplina regionale dei
servizi abitativi),] art. 22, comma 1, lettera a).
(GU n. 14 del 08-04-2026)
TRIBUNALE ORDINARIO DI MILANO
Prima sezione civile
Il Giudice, a scioglimento della riserva assunta nel giudizio
promosso da: R... A... C... H... (c.f. ...), rappresentato e difeso
dagli avv.ti Alberto Guariso e Livio Neri, elettivamente domiciliato
in Milano, via Giulio Uberti n. 6 presso lo studio dei difensori;
Ricorrente contro Comune di Milano (01199250158), in persona del
Sindaco pro tempore Giuseppe Sala, rappresentato e difeso dagli
avv.ti Antonello Mandarano, Angela Bartolomeo) e Sabrina Maria,
presso i quali e' elettivamente domiciliato in Milano, via della
Guastalla n. 6, negli Uffici dell'Avvocatura Comunale resistente ha
pronunciato la seguente
Ordinanza
Con ricorso ex art. 281-decies del codice di procedura civile e
28 decreto legislativo n. 150/2011 il ricorrente R... A... C... H...
ha convenuto in giudizio il Comune di Milano, chiedendo:
«a) accertare e dichiarare - previa disapplicazione, per
contrasto con l'art. 12, par. 1, lett. g) direttiva 2011/98/UE,
dell'art. 40, comma 6, TU Immigrazione, dell'art. 22 LR Lombardia
16/16 e dell'art. 7 del Regolamento Regionale n. 4/2017, nella parte
in cui limitano l'accesso agli alloggi di edilizia pubblica ai
cittadini non UE che esercitano una regolare attivita' di lavoro
subordinato o autonomo - il carattere discriminatorio del
provvedimento del Comune di Milano che ha cancellato il ricorrente
dalla graduatoria per l'assegnazione degli alloggi SAP di cui al
bando 9300;
b) accertare e dichiarare il diritto del ricorrente di essere
riammesso nella graduatoria di cui sopra nella medesima posizione che
lo stesso aveva prima della cancellazione;
c) ordinare al Comune di Milano di riammettere il ricorrente
nella graduatoria di cui sopra nella medesima posizione assegnata
prima della cancellazione; condannando il Comune, in caso di mancato
adempimento dell'ordine e con decorrenza dal trentesimo giorno
successivo alla comunicazione della emananda sentenza, la somma di
euro 100,00 per ogni mese di ritardo, ai sensi dell'art. 614-bis del
codice di procedura civile;
d) condannare inoltre il Comune di Milano, in persona del
legale rappresentante pro tempore, a risarcire al ricorrente il danno
derivante dalla intervenuta cancellazione secondo i seguenti criteri:
quanto al danno patrimoniale, pagando al ricorrente, per il
periodo intercorrente tra il giorno in cui lo stesso, ove non
cancellato, avrebbe conseguito l'alloggio e la data di assegnazione
di altro alloggio, un importo da determinarsi in via equitativa che
si indica in una somma non inferiore a euro 300,00 mensili, con
riserva di precisazione in relazione alla durata del periodo stesso e
alle risultanze della espletanda istruttoria;
quanto al danno non patrimoniale, pagando al ricorrente un
importo da determinarsi in via equitativa, tenendo conto dei criteri
sopra indicati, che si indica in una somma non inferiore a euro
5.000,00
Con vittoria di spese, ivi compreso il contributo unificato,
da distrarsi in favore dei procuratori antistatari.»
Il ricorrente ha esposto che:
in data 9 maggio 2024 e' stato pubblicato l'avviso 9500 per
l'assegnazione di 420 alloggi pubblici disponibili
nell'ambito territoriale del Comune di Milano;
i requisiti di partecipazione erano i medesimi previsti
dagli artt. 22, 23 L.R. 16/2016, richiamati e integrati dal R.R.
4/2017 e segnatamente: 1) cittadinanza italiana o di uno Stato
dell'Unione europea ovvero condizione di stranieri titolari di
permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo ai sensi
del decreto legislativo n. 3/2007 o di stranieri regolarmente
soggiornanti in possesso di permesso di soggiorno almeno biennale e
che esercitano una regolare attivita' di lavoro subordinato o di
lavoro autonomo ai sensi dell'art. 40, comma 6 decreto legislativo
286/98; 2) residenza anagrafica o svolgimento di attivita' lavorativa
in Regione Lombardia; 3) condizione economica del nucleo familiare da
accertarsi sulla base di criteri unificati di valutazione della
situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni sociali;
il ricorrente, di cittadinanza venezuelana, trasferitosi in
Italia nel ..., aveva ottenuto la conversione del precedente permesso
di soggiorno per lavoro subordinato in quello per motivi familiari
dopo aver contratto matrimonio nel ... con la cittadina italiana ...,
con la quale aveva avuto due figli, entrambi nati in Italia. Detto
permesso di soggiorno era stato rinnovato periodicamente sino ad oggi
e conserva validita' sino al ...;
in data ... il ricorrente ha presentato al Comune di Milano
domanda di assegnazione di un alloggio di residenza pubblica in
relazione all'avviso n. 9500;
in data ... il Comune di Milano ha comunicato la sua
cancellazione dalla graduatoria per la mancanza del requisito di cui
all'art. 7, comma 1, lett. a) del R.R. 4/2017, affermando che «dalla
consultazione delle banche dati dell'INPS e dell'Agenzia delle
Entrate, non risulta acclarato lo svolgimento di alcuna regolare
attivita' lavorativa, sia alla data di presentazione della domanda
che ad oggi»;
l'esclusione e' basata su norme regionali e nazionali
contrastanti con il diritto dell'Unione Europea e non conformi alla
Costituzione;
l'art. 12, par. 1, Direttiva 2011/98 prevede che «i
lavoratori dei paesi terzi di cui all'articolo 3, paragrafo 1,
lettere b e c), beneficiano dello stesso trattamento riservato ai
cittadini dello Stato membro in cui soggiornano» in relazione a una
serie di diritti e benefici, tra cui «l'accesso a beni e servizi a
disposizione del pubblico e all'erogazione degli stessi, incluse le
procedure per l'ottenimento di un alloggio, conformemente al diritto
nazionale» (art. 12, par. 1, lett. g);
sussistono i presupposti soggettivi e oggettivi per
l'applicazione della disposizione sopra richiamata, in quanto, con
riferimento al profilo soggettivo, il sig. C...H... e' cittadino
venezuelano in possesso di permesso di soggiorno per motivi familiari
e, con riferimento al profilo oggettivo, il medesimo ha richiesto
l'assegnazione di un alloggio pubblico;
l'art. 12, par. 2, lett. d) Direttiva 2011/98 riconosce
allo Stato membro la possibilita' di derogare al principio di parita'
di trattamento in materia di accesso ai servizi di assistenza
abitativa;
le disposizioni della direttiva 2011/98/UE recanti le
clausole di parita' di trattamento sono dotate di efficacia diretta,
imponendo agli stati obblighi chiari, precisi e incondizionati (come
evidenziato da Corte Cost. n. 67/2022);
la CGUE ha ripetutamente chiarito che, allorche' uno Stato
membro ritenga di avvalersi della facolta' di deroga prevista dalla
direttiva, deve farlo espressamente (CGUE sent. del 25 novembre 2020,
causa C-302/19);
la necessita' della sussistenza di una volonta' espressa in
tal senso e' peraltro richiamata, da ultimo, dalla stessa Corte
costituzionale, sent. n. 54/2022;
il legislatore non si e' avvalso di tale facolta' di
deroga, dal momento che l'art. 40, comma 6, TUI, essendo anteriore
all'approvazione della Direttiva 2011/98, non puo' avere effetto
derogatorio rispetto ad essa;
l'art. 22 L.R. n. 16/2016 (recante la disciplina di accesso
agli alloggi SAP nella Regione Lombardia) e l'art. 7 R.R. 4/2017
riproducono fedelmente il contenuto dell'art. 40, comma 6, TUI, che,
con esclusivo riguardo agli stranieri regolarmente soggiornanti in
possesso di permesso di soggiorno almeno biennale, limita l'accesso
al beneficio dell'edilizia pubblica all'esercizio di una regolare
attivita' di lavoro subordinato o di lavoro autonomo;
pertanto, le disposizioni di cui sopra prevedono una
limitazione illegittima al principio di parita' di trattamento di cui
all'art. 12 della direttiva 2011/98/CE, con conseguente
disapplicazione delle stesse in conformita' al principio del primato
del diritto unionale;
in subordine, in caso di ritenuta conformita' di dette
disposizioni al diritto dell'UE, era ravvisabile la manifesta
irragionevolezza dell'art. 40, comma 6, TUI nella parte in cui
ricollega all'assenza del requisito dello svolgimento di un'attivita'
lavorativa da parte dello straniero la conseguenza dell'esclusione
dalla gara.
Si e' costituito il Comune di Milano, che ha eccepito in via
preliminare la carenza di interesse ad agire del ricorrente e, nel
merito, ha chiesto il rigetto del ricorso. In particolare, il Comune
ha dedotto che:
difetta l'interesse ad agire del ricorrente, in quanto il
punteggio ISBAR della domanda da questi proposta sarebbe comunque
stato inferiore di 10 punti rispetto a quelli assegnati, per assenza
della condizione di «famiglia di nuova formazione» di cui al punto
10.2 dell'avviso 9500 falsamente attestata dal ricorrente, sicche'
tale punteggio risulterebbe insufficiente ai fini dell'assegnazione
di un'unita' abitativa;
non era ravvisabile il contrasto della normativa italiana
rispetto alle disposizioni del diritto dell'Unione in quanto lo Stato
italiano aveva inteso avvalersi della facolta' di deroga
espressamente prevista dalla Direttiva 98/2011/UE, come emerge dalla
relazione illustrativa allo schema del decreto legislativo n. 40/2014
di attuazione della direttiva 2011/98/UE;
in ogni caso, il Comune non avrebbe potuto disporre in senso
difforme rispetto alla norma nazionale;
qualora il Tribunale dovesse ritenere discriminatorio il
provvedimento adottato dal Comune, poiche' l'attivita'
discriminatoria e' ascrivibile alla PA solo in via mediata, e'
necessario che l'organo giudicante sollevi eccezione di
costituzionalita' di detta norma.
Questo Tribunale, investito della decisione in ordine alla
domanda del ricorrente di accertare l'illegittimita' del
provvedimento di esclusione adottato dal Comune di Milano e il
carattere discriminatorio del bando, nella parte in cui prevede
l'esclusione dalla procedura in mancanza del requisito dello
svolgimento di un'attivita' lavorativa, ritiene che la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 40, comma 6, decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 e dell'art. 22, comma 1, lett. a)
L.R. Regione Lombardia per contrasto con l'art. 3, commi 1 e 2,
Cost., nella parte in cui annoverano, tra i requisiti per l'accesso
all'edilizia residenziale pubblica richiesti agli stranieri titolari
di carta di soggiorno e agli stranieri regolarmente soggiornanti in
possesso di permesso di soggiorno almeno biennale, quello
dell'esercizio di «una regolare attivita' di lavoro subordinato o di
lavoro autonomo» sia rilevante e non manifestamente infondata, per i
motivi che seguono.
1. L'interesse ad agire del ricorrente
Preliminarmente, non si ritiene fondata l'eccezione del difetto
di interesse ad agire avanzata dal resistente. Come noto, affinche'
sussista l'interesse ad agire, previsto quale condizione dell'azione
dall'art. 100 del codice di procedura civile, occorre che la parte
prospetti l'esigenza di ottenere un risultato utile giuridicamente
apprezzabile e non conseguibile senza l'intervento del giudice. Da
cio' consegue che tale interesse deve avere necessariamente carattere
attuale, poiche' solo in tal caso trascende il piano di una mera
prospettazione soggettiva assurgendo a giuridica ed oggettiva
consistenza, e resta invece escluso quando il giudizio sia
strumentale alla soluzione soltanto in via di massima o accademica di
una questione di diritto in vista di situazioni future o meramente
ipotetiche (v. fra le tante Cass, n. 5635/02, n. 3157/01, n. 565/00,
n. 4444/95, n. 685/93, Cass. n. 24434/07, n. 2617/06, n. 17815/05).
Nel caso in esame, l'asserita violazione del diritto vantato dal
ricorrente discende dall'esclusione dalla possibilita' di partecipare
al bando in ragione dell'assenza del requisito dell'esercizio di
un'attivita' lavorativa, previsto dal bando in osservanza della
normativa nazionale e regionale. Non assume rilevanza, invece, quanto
eccepito dal Comune di Milano relativamente al fatto che il
ricorrente avrebbe falsamente attestato di possedere un requisito che
avrebbe comportato l'attribuzione di punti aggiuntivi, posto che tale
fatto - comunque non considerato dalla p.a. in sede di provvedimento
di esclusione - attiene, semmai, a una fase successiva rispetto a
quella di ammissione alla gara. Peraltro, non vi e' alcuna prova del
fatto che l'attribuzione di un punteggio inferiore in capo al
ricorrente comporterebbe l'impossibilita' per il medesimo di accedere
al beneficio abitativo, essendo la procedura di gara ancora in corso
e non essendovi elementi utili ad affermare con ragionevole certezza
quale sara' il punteggio minimo utile ai fini del conseguimento
dell'abitazione di edilizia pubblica.
2. Il quadro normativo di riferimento
Il quadro normativo di riferimento e' il seguente.
L'art. 12 par. 1, lett. g) Direttiva 2011/98 prevede che: «I
lavoratori dei paesi terzi di cui all'articolo 3, paragrafo 1,
lettere b e c), beneficiano dello stesso trattamento riservato ai
cittadini dello Stato membro in cui soggiornano per quanto concerne:
[...] g) l'accesso a beni e servizi a disposizione del pubblico e
all'erogazione degli stessi, incluse le procedure per l'ottenimento
di un alloggio, conformemente al diritto nazionale, fatta salva la
liberta' contrattuale conformemente al diritto dell'Unione e al
diritto nazionale»;
L'art. 12, par. 2, Direttiva 2011/98 prevede che: «Gli Stati
membri possono limitare la parita' di trattamento [...] d) in ordine
al paragrafo 1, lettera g): i) limitandone l'applicazione ai
lavoratori di paesi terzi che svolgono un'attivita' lavorativa; ii)
limitando l'accesso per quanto concerne l'assistenza abitativa»;
L'art. 40, comma 6, decreto legislativo n. 286/98 prevede che:
«Gli stranieri titolari di carta di soggiorno e gli stranieri
regolarmente soggiornanti in possesso di permesso di soggiorno almeno
biennale e che esercitano una regolare attivita' di lavoro
subordinato o di lavoro autonomo hanno diritto di accedere, in
condizioni di parita' con i cittadini italiani, agli alloggi di
edilizia residenziale pubblica e ai servizi di intermediazione delle
agenzie sociali eventualmente predisposte da ogni regione o dagli
enti locali per agevolare l'accesso alle locazioni abitative e al
credito agevolato in materia di edilizia, recupero, acquisto e
locazione della prima casa di abitazione»;
L'art. 22, comma 1, lett. a) L.R. Lombardia n. 16/2016
(«Disciplina regionale dei servizi abitativi») dispone, al primo
comma nella parte qui di interesse, che «1. I beneficiari dei servizi
abitativi pubblici devono avere i seguenti requisiti: a) cittadinanza
italiana o di uno Stato dell'Unione europea ovvero condizione di
stranieri titolari di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di
lungo periodo ai sensi del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3
(Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di
cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo) o di
stranieri regolarmente soggiornanti in possesso di permesso di
soggiorno almeno biennale e che esercitano una regolare attivita' di
lavoro subordinato o di lavoro autonomo ai sensi dell'articolo 40,
comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero)»
L'art. 7, comma 1, Regolamento Regionale n. 4/2017 («Disciplina
della programmazione dell'offerta abitativa pubblica e sociale e
dell'accesso e della permanenza nei servizi abitativi pubblici»)
prevede che: «1. I beneficiari dei servizi abitativi pubblici devono
avere i seguenti requisiti: a) cittadinanza italiana o di uno Stato
dell'Unione europea ovvero condizione di stranieri titolari di
permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo ai sensi
del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3 (Attuazione della
direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi
terzi soggiornanti di lungo periodo) o di stranieri regolarmente
soggiornanti in possesso di permesso di soggiorno almeno biennale e
che esercitano una regolare attivita' di lavoro subordinato o di
lavoro autonomo ai sensi dell'articolo 40, comma 6, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero), ovvero di stranieri che, in base alla normativa
statale, beneficiano di un trattamento uguale a quello riservato ai
cittadini italiani ai fini dell'accesso ai servizi abitativi pubblici
comunque denominati».
3. La rilevanza della questione
La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 40 comma
40, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 e
dell'art. 22, comma 1, lett. a) L.R. Lombardia n. 16/2016 e e'
rilevante dal momento che il ricorrente ha proposto il ricorso al
fine di accertare l'illegittimita' del provvedimento di esclusione
adottato dal Comune di Milano e il carattere discriminatorio del
bando nella parte in cui prevede l'esclusione dalla procedura in
mancanza del requisito dello svolgimento di un'attivita' lavorativa,
riproducendo le previsioni normative contenute in dette norme
Pertanto, solo decidendo sulla legittimita' della previsione
nazionale e di quella regionale potra' desumersi la legittimita' o
meno del provvedimento comunale e il conseguente diritto del
ricorrente a partecipare alla procedura di assegnazione ancora oggi
in corso. Infatti, il ricorrente, essendo privo del requisito dello
svolgimento di un'attivita' lavorativa di cui all'art. 22, comma 1,
lett. a) L.R. Lombardia n. 16/2016 al momento della presentazione
della domanda, non potrebbe accedere ai servizi abitativi pubblici in
assenza di un accertamento della natura discriminatoria di tale
previsione, che non puo' dal canto suo prescindere da uno scrutinio
di conformita' rispetto al disposto di cui all'art. 3 della
Costituzione.
In secondo luogo, la questione e' rilevante anche in ragione
della ritenuta insussistenza dei presupposti per la disapplicazione
della norma per contrasto con il diritto dell'Unione europea In via
generale, la disapplicazione si impone al Giudice nazionale qualora
la norma europea, a prescindere dall'atto comunitario in cui e'
contenuta (sia esso o meno direttamente applicabile), imponga ai
destinatari un comportamento preciso e incondizionato e contenga una
disciplina completa che non necessita di una normativa ulteriore di
attuazione da parte degli Stati membri, o comunque individui un
diritto soggettivo o prescriva un obbligo che possa essere
immediatamente fatto valere in un giudizio. Nel caso di specie non vi
e' dubbio che l'art. 12, par. 1 lett. g), della direttiva 2011/98/UE
abbia tali caratteristiche, come del resto espressamente affermato da
questa Corte nella sentenza n. 67 del 8 febbraio 2022. Orbene, l'art.
12, par. 1, lett. g) della direttiva impone agli stati di osservare
il principio di parita' di trattamento degli stranieri rispetto ai
cittadini dello Stato membro in cui soggiornano relativamente
all'accesso a beni e servizi a disposizione del pubblico e
all'erogazione degli stessi, incluse le procedure per l'ottenimento
di un alloggio. Tuttavia, il par. 2, lett. d) della disposizione
riconosce agli Stati membri la possibilita' di derogare a tale
principio con riferimento alle materie di cui alla lett. g), «i)
limitandone l'applicazione ai lavoratori di paesi terzi che svolgono
un'attivita' lavorativa; ii) limitando l'accesso per quanto concerne
l'assistenza abitativa». Ebbene, la normativa nazionale e regionale
prevede un trattamento differenziato degli stranieri titolari di
carta di soggiorno e gli stranieri regolarmente soggiornanti in
possesso di permesso di soggiorno almeno biennale rispetto ai
cittadini italiani, richiedendo per i primi l'esercizio di una
regolare attivita' di lavoro subordinato o di lavoro autonomo per
poter accedere servizi abitativi pubblici. Riguardo alla possibilita'
di derogare al principio generale di parita' di trattamento, la CGUE
ha chiarito che, affinche' la previsione sia legittima, e' necessario
che tali eccezioni siano contenute entro limiti rigorosi e che e'
comunque necessario che lo Stato membro manifesti in modo
inequivocabile la volonta' di limitare l'applicazione del principio
di parita' di trattamento (CGUE, sent. 25 novembre 2020, causa
C-302/19). La necessita' che lo Stato membro manifesti espressamente
la propria intenzione di derogare al principio di cui all'art. 12,
par. 1, direttiva 2011/98/UE e' stata inoltre ribadita da questa
Corte costituzionale, con sentenza n. 54 dell'11 gennaio 2022. Sul
punto, il ricorrente sostiene che lo Stato non abbia esercitato la
facolta' prevista dall'art. 12, par. 2, lett. d) direttiva 2011/98/UE
di prevedere condizioni piu' stringenti per l'accesso ai programmi di
edilizia residenziale pubblica con riferimento ai soggetti di
nazionalita' extracomunitaria e che, percio', le disposizioni
nazionali sopra individuate si pongano in contrasto con il diritto
unionale e debbano essere conseguentemente disapplicate dal giudice
del merito. Tale ricostruzione non appare condivisibile, sussistendo
plurimi indici ermeneutici, che lasciano intendere come il
legislatore, in sede di recepimento della Direttiva, abbia inteso
esercitare il proprio margine di discrezionalita' restrittiva. In
primo luogo, dalla Relazione illustrativa allo schema di decreto
legislativo predisposto per l'attuazione della delega di cui alla
legge 6 agosto 2013, n. 96 per il recepimento della direttiva 2011/98
emerge l'intenzione inequivoca del legislatore nazionale di avvalersi
della facolta' di deroga prevista all'art. 12, par. 2, della citata
direttiva. Invero, il tenore letterale della relazione mostra come la
volonta' del legislatore sia stata quella di recepire la direttiva in
esame considerando il profilo della parita' di trattamento dei
lavoratori stranieri e tuttavia decidere di derogare a tale principio
generale, come consentito dal secondo paragrafo dell'art. 12,
mantenendo la disciplina interna gia' prevista all'art. 40, comma 6,
TU Immigrazione. Si legge, infatti, che: «Anche sotto il profilo del
diritto alla parita' di trattamento dei lavoratori con i cittadini
italiani, di cui all' articolo 12 della direttiva, va rilevato che le
norme vigenti sono gia' in linea con le norme europee sia per quanto
riguarda le condizioni di lavoro, la salute e la sicurezza sui luoghi
di lavoro che la liberta' di aderire alle organizzazioni di
lavoratori e di avvalersi dei servizi resi dai centri per l'impiego
(Artt. 2, comma 3, e 22, comma II, decreto legislativo n. 286/1998).
[...] Per quanto riguarda l'accesso ai pubblici servizi,
l'equiparazione, nell'ordinamento nazionale, riguarda tutti i
cittadini stranieri (art 2 comma 5, decreto legislativo n. 286/1998).
L'accesso all'alloggio, invece, e' limitato agli stranieri titolari
di un permesso di soggiorno almeno biennale che esercitano una
regolare attivita' di lavoro subordinato (art. 40, comma 6, decreto
legislativo n. 286/1998); la disposizione vigente risulta coerente
con la direttiva europea (art. 12, paragrafo 2, lettera d) - ii) che
consente agli Stati membri di limitarne l'accesso rispetto alla piu'
ampia platea dei lavoratori stranieri destinatari della direttiva».
Inoltre, nella parte finale della Relazione illustrativa il
legislatore ha inserito una tabella contenente gli articoli della
direttiva che devono essere recepiti con il decreto legislativo e,
accanto, indica chiaramente quali norme del diritto nazionale sono
volte ad attuare le disposizioni europee (la colonna in questione e'
denominata «Norme di attuazione inserite nel decreto legislativo
ovvero gia' vigenti nella legislazione nazionale»). Ebbene, alla
pagina 5 della Relazione, all'interno della tabella viene richiamato
l'art. 12, par. 1, lett. g) della direttiva e vengono indicati dal
legislatore, quali norme attuative della disciplina, gli artt. 2,
comma 5, e 40, comma 6, del decreto legislativo n. 286/1998. E'
infine necessario considerare il valore ermeneutico della relazione
illustrativa: essa e' il mezzo piu' appropriato di cui il legislatore
dispone per palesare la propria volonta' legislativa e, in quanto
manifestazione della voluntas legis, costituisce valido e prezioso
canone interpretativo ai fini dell'individuazione della ratio
normativa e dell'inequivoca intenzione del legislatore di derogare al
principio di parita' di trattamento, cosi' come richiesta dalla
giurisprudenza sovranazionale affinche' la deroga possa ritenersi
validamente esercitata. Devono quindi analizzarsi le sentenze rese
dalla CGUE del 2 settembre 2021, causa C-350/20 e del 21 giugno 2017,
causa C-350/20 in tema di assegno di natalita' e maternita' e assegno
unico familiare. Tali pronunce, infatti, sono state citate da alcune
sentenze di merito (da ultimo, Trib. di Bologna, sent. n. 1902/2025)
e richiamate dal ricorrente per sostenere la tesi secondo cui il
legislatore italiano non avrebbe validamente esercitato la
possibilita' di deroga prevista al secondo paragrafo dell'art. 12
della direttiva. Le sentenze della CGUE, infatti, hanno dichiarato
che, per quanto concerne l'assegno unico e l'assegno di natalita'
(rientranti nell'ambito di applicazione dell'art. 12, par. 1, lett e)
della direttiva, cioe' in materia di sicurezza sociale) la normativa
interna si pone in contrasto con quella europea, in quanto il
legislatore nazionale non ha validamente derogato al principio
generale della parita' di trattamento, non avendo inequivocabilmente
espresso la propria volonta' di avvalersi della deroga di cui al
paragrafo due dell'art. 12. Tali considerazioni, che si reputano del
tutto corrette per quanto concerne le materie di cui all'art. 12,
par. 1, lett. e) della direttiva, non possono tuttavia valere per
l'ambito degli alloggi popolari di cui all'art. 12, par. 1, lett. g).
La Relazione Illustrativa allo schema di decreto legislativo
predisposto per l'attuazione della delega di cui alla legge 6 agosto
2013, n. 96 per il recepimento della direttiva 2011/98, infatti,
nulla dice con riferimento alle prestazioni di sicurezza sociale, ne'
nella parte descrittiva iniziale, ne' nella tabella riassuntiva di
cui a pag. 4 e ss., ove la casella dedicata alle norme di recepimento
dell'art. 12, par. 1, lett. e) e' stata lasciata vuota. Pertanto,
deve ritenersi che con riferimento a tale settore il legislatore non
abbia espresso inequivocabilmente l'intenzione di derogare al
principio della parita' di trattamento, cosi' come correttamente
affermato dalla CGUE. Diversamente, la materia degli alloggi pubblici
di cui all'art. 12, comma 1, lett g) e' stata oggetto di espressa
considerazione da parte del legislatore nazionale nella Relazione
Illustrativa che, per detto ambito, ha manifestato la volonta' di
avvalersi della possibilita' di deroga prevista all'art. 12 par 2
lett d) ii), mantenendo in vigore le norme gia' vigenti e facenti
parte del TU Immigrazione e, in particolare gli artt. 2, comma 5, e
40, comma 6, oggetto del presente giudizio.
In secondo luogo, si richiama il tenore letterale del decreto
legislativo n. 40/2014, recante le norme per la «Attuazione della
direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il
rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi
terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e
a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che
soggiornano regolarmente in uno Stato membro».
Nelle premesse, il legislatore delegato ha espressamente fatto
richiamo al "testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive
modificazioni", con cio' dimostrando di avere contemplato le
disposizioni contenute in tale testo, tra cui quella qui sottoposta a
scrutinio preliminare di legittimita' costituzionale e di averle
intese come compatibili con il dettato della direttiva che si
accingeva ad attuare (coerentemente con quanto espresso all'interno
della Relazione Illustrativa). Per tutto quanto sopra esposto, si
ritiene che non sussista un contrasto tra le norme interne e quelle
sovranazionali.
Non pare neppure possibile un'interpretazione dell'art. 22, comma
1, lett. a), L.R. Lombardia n. 16/2016 e dell'art. 7 del R.R. n.
4/2017 (riproduttivi dell'art. 40, comma 6, TU Immigrazione) in senso
conforme al dettato costituzionale. L'art. 22 della L.R. n. 16,
infatti, limita espressamente il diritto di accesso ai servizi
abitativi pubblici al possesso, tra gli altri, del requisito dello
svolgimento di attivita' lavorativa. La chiara lettera della legge,
confermata anche dall'utilizzo di espressioni dal senso univoco
(quali «i beneficiari dei servizi abitativi pubblici devono avere i
seguenti requisiti»), non consente alcuna interpretazione conforme
all'art. 3 Cost. In conclusione, si ritiene che il presente giudizio
non possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della
questione di legittimita' costituzionale -che, pertanto, si solleva
-dell'art. 22, comma 1, lettera a) della L.R. Lombardia n. 16/2016,
per contrasto con l'art. 3 Cost.
4. La non manifesta infondatezza
Si ritiene la non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 40, comma 6, decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 e dell'art. 22, comma 1, lett. a)
L.R. Regione Lombardia per contrasto con l'art. 3, commi 1 e 2,
Cost., nella parte in cui annoverano, tra i requisiti per l'accesso
all'edilizia residenziale pubblica richiesti agli stranieri titolari
di carta di soggiorno e agli stranieri regolarmente soggiornanti in
possesso di permesso di soggiorno almeno biennale, quello
dell'esercizio di «una regolare attivita' di lavoro subordinato o di
lavoro autonomo» sotto il profilo dell'art. 3 della Costituzione. La
fattispecie presenta profili di stretta contiguita' con il caso gia'
affrontato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 44/2020, con
cui e' stato dichiarato costituzionalmente illegittimo, per
violazione dell'art. 3 comma 1 e comma 2, della Costituzione,
limitatamente alle parole «per almeno cinque anni nel periodo
immediatamente precedente la data di presentazione della domanda»,
l'art. 22 comma 1, lett. b), della L.R. Lombardia 16/2016, che
stabilisce che i potenziali beneficiari dell'edilizia residenziale
pubblica devono soddisfare il requisito della residenza anagrafica o
svolgimento di attivita' lavorativa in Regione Lombardia per il
predetto periodo. La Corte ha evidenziato che tale disposizione non
superava la verifica sulla sussistenza e sull'adeguatezza del
collegamento tra la finalita' del servizio sociale da erogare e le
caratteristiche soggettive richieste ai suoi potenziali beneficiari,
violando i principi di eguaglianza e ragionevolezza e producendo una
irragionevole disparita' di trattamento a danno di chi non fosse in
possesso del requisito ultraquinquennale ivi previsto. Essa e' stata,
inoltre, ritenuta in contrasto con il principio di eguaglianza
sostanziale, dal momento che il previsto requisito finiva per
contraddire la funzione sociale dell'edilizia residenziale pubblica,
risolvendosi in una soglia rigida che porta a negare l'accesso a
quest'ultima a prescindere da qualsiasi valutazione attinente allo
stato di bisogno o di disagio del richiedente. Inoltre, si e'
rilevato il requisito censurato non poteva considerarsi di per se'
indice di un'elevata probabilita' di permanenza in un determinato
ambito territoriale e che, quand'anche il radicamento territoriale
fosse adeguatamente valutato, non avrebbe potuto comunque assumere
importanza tale da escludere qualsiasi rilievo del bisogno. Secondo
il ragionamento della Corte Costituzionale, la prospettiva della
stabilita' puo', pertanto, rientrare tra gli elementi da valutare in
sede di formazione della graduatoria, ma non costituire una
condizione di generalizzata esclusione dall'accesso al servizio e che
neppure il requisito alternativo di previa occupazione protratta
presenta alcuna ragionevole connessione con la ratio dell'edilizia
residenziale pubblica. La Corte Costituzionale ha poi sottolineato
che il diritto all'abitazione «rientra fra i requisiti essenziali
caratterizzanti la socialita' cui si conforma lo Stato democratico
voluto dalla Costituzione», in modo che «la vita di ogni persona
rifletta ogni giorno e sotto ogni aspetto l'immagine universale della
dignita' umana» (Corte cost. n. 217/1998; Corte cost. n. 404/1988;
Corte cost. n. 209/2009; Corte cost. n. 106/2018). «L'edilizia
residenziale pubblica e' diretta ad assicurare in concreto il
soddisfacimento di questo bisogno primario, perche' serve a
«garantire un'abitazione a soggetti economicamente deboli nel luogo
ove e' la sede dei loro interessi» (sentenza n. 176 del 2000), al
fine di assicurare un'esistenza dignitosa a tutti coloro che non
dispongono di risorse sufficienti». Secondo la Corte, «i criteri
adottati dal legislatore per la selezione dei beneficiari dei servizi
sociali devono presentare un collegamento con la funzione del
servizio (ex plurimis, sentenze n. 166 e n. 107 del 2018, n. 168 del
2014, n. 172 e n. 133 del 2013 e n. 40 del 2011). Il giudizio sulla
sussistenza e sull'adeguatezza di tale collegamento - fra finalita'
del servizio da erogare e caratteristiche soggettive richieste ai
suoi potenziali beneficiari - e' operato da questa Corte secondo la
struttura tipica del sindacato svolto ai sensi dell'art. 3, primo
comma, Cost., che muove dall'identificazione della ratio della norma
di riferimento e passa poi alla verifica della coerenza con tale
ratio del filtro selettivo introdotto». Proprio applicando analoghi
parametri di valutazione al caso in esame, appare irragionevole
ancorare al rigido presupposto della sussistenza di un rapporto di
lavoro in essere -genericamente definito come regolare - la fruizione
di un servizio sociale concepito proprio come destinato
prioritariamente ai soggetti economicamente deboli. Come gia'
evidenziato, il radicamento territoriale non puo' assumere una
importanza tale da escludere qualsiasi rilievo del bisogno proprio
alla luce dei principi esposti dal giudice delle leggi, laddove ha
testualmente affermato «data la funzione sociale del servizio di
edilizia residenziale pubblica, e' irragionevole che anche i soggetti
piu' bisognosi siano esclusi a priori dall'assegnazione degli alloggi
solo perche' non offrirebbero sufficienti garanzie di stabilita'»
(Corte Cost. n. 44/2020 cit).
Si tratta di argomenti che appaiono conferenti anche al caso,
come quello in esame, in cui viene in rilievo la applicazione della
norma di cui all'art. 40, comma 6, T.U. Immigrazione, in quanto la
condizione ivi prevista rischia di comportare la negazione del
beneficio proprio ai soggetti economicamente piu' deboli, in
contraddizione con la funzione sociale del servizio. In particolare,
il requisito dello svolgimento della «regolare attivita' lavorativa»
al momento della presentazione della domanda non appare conforme al
parametro della ragionevolezza sotto piu' profili:
appare contraddittorio prevedere tale soglia di sbarramento a
fronte della finalita' di sostegno pubblico a soggetti che si trovano
in condizioni di bisogno e che quindi incontrano le maggiori
difficolta' a reperire un immobile in locazione alle condizioni di
mercato, posto che la condizione di bisogno nasce piu' facilmente
dalla assenza o dalla precarieta' di una occupazione lavorativa;
la stessa locuzione «regolare attivita' lavorativa», per la sua
genericita', consente interpretazioni tra loro difformi ed
eventualmente contraddittorie, in ragione della diversita' delle
attivita' configurabili, delle diverse possibili scadenze e dei
redditi che dalle stesse possono derivare, anche estremamente
modesti;
la norma in discussione non tiene inoltre conto della
eventualita' che chi intende partecipare al bando si trovi in una
condizione di impossibilita' derivante da cause a se' non imputabili,
( cfr. al riguardo l'ordinanza del 16 luglio 2025 con cui il
Tribunale di Milano ha rimesso a questa Corte il giudizio di
costituzionalita' con riferimento all'art. 3 Cost. per il giudizio
avente R.G. n. 12788/2024);
e' inoltre determinante, al fine del vaglio di legittimita'
costituzionale in discussione, la circostanza che tale requisito non
sia richiesto ai cittadini italiani e ai cittadini dell'UE (nel caso
in esame, peraltro, si rammenta come il ricorrente e' sposato con una
cittadina italiana da diversi anni e risiede nel territorio da un
tempo ancora maggiore), senza che sia ravvisabile una logica,
necessariamente sottesa all'applicazione dell'art. 3 Cost., che
giustifichi una disparita' di trattamento tra cittadini UE ed extra
UE a fronte di una medesima ipotetica condizione di bisogno. Le
considerazioni che precedono inducono a ritenere non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale relativa
all'art. 40, comma 6, deecreto legislativo n. 286/98 e all'art. 22,
comma 1, lett. a) L.R. Lombardia n. 16/2016 nella parte in cui
richiedono agli stranieri titolari di carta di soggiorno e agli
stranieri regolarmente soggiornanti in possesso di permesso di
soggiorno almeno biennale, con analoga locuzione, il requisito
dell'esercizio di «una regolare attivita' di lavoro subordinato o di
lavoro autonomo» con riferimento sia all'art. 3 comma 1 Cost. -
tenuto conto dell'irragionevole disparita' di trattamento in danno di
chi non sia in condizioni di regolare attivita' lavorativa -sia
all'art. 3 comma 2 Cost., essendo violato il principio di eguaglianza
sostanziale, venendo meno la tutela di chi versa in maggiore stato di
bisogno.
5. Le statuizioni conseguenti
Poiche' il Tribunale ritiene la questione rilevante e non
manifestamente infondata, ai sensi dell'art. 23 della legge n.
87/1953 va disposta la sospensione del giudizio e la immediata
trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale. Va inoltre
disposta, ai sensi del citato art. 23, la notificazione della
presente ordinanza alle parti, al Pubblico Ministero ed al Presidente
del Consiglio dei Ministri, mandando alla Cancelleria per la
comunicazione anche ai Presidenti della Camera dei Deputati e del
Senato della Repubblica e per la successiva trasmissione del
fascicolo processuale alla Corte Costituzionale.
P.Q.M.
Visto l'art. 23, legge n. 87/1953, ritenuta la rilevanza e la non
manifesta infondatezza, rimette alla Corte costituzionale la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 40, comma 6,
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 e dell'art. 22, comma 1,
lett. a) L.R. Regione Lombardia per contrasto con l'art. 3, commi 1 e
2, Cost., nella parte in cui annoverano, tra i requisiti per
l'accesso all'edilizia residenziale pubblica richiesti agli stranieri
titolari di carta di soggiorno e agli stranieri regolarmente
soggiornanti in possesso di permesso di soggiorno almeno biennale,
quello dell'esercizio di «una regolare attivita' di lavoro
subordinato o di lavoro autonomo».
Sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata a cura della
Cancelleria alle parti, al Presidente del Consiglio dei Ministri e
sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Milano, 4 marzo 2026
Il Giudice: Nicotra