Reg. ord. n. 47 del 2026 pubbl. su G.U. del 25/03/2026 n. 12
Ordinanza del Consiglio di Stato del 19/02/2026
Tra: Arci caccia C/ Ministero dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste
Oggetto:
Legge – Delegificazione – Previsione che il Ministro dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste provvede con proprio decreto alla ricognizione degli organismi, dei comitati e delle commissioni operanti presso il ministero e degli organi degli enti dallo stesso controllati o vigilati, alla revisione della rispettiva composizione e delle modalità di funzionamento, controllo e rendicontazione, con facoltà di modificarne altresì la composizione, di trasformarne le finalità e le funzioni, di istituire nuovi organismi con apposita missione, di accorpare ovvero sopprimere quelli reputati non utili o funzionali per il migliore perseguimento dell'azione amministrativa e la più efficiente gestione delle risorse finanziarie e, quanto agli organi degli enti, di revocare eventualmente gli incarichi conferiti – Denunciata previsione che autorizza il Ministro a ricostituire e modificare, con proprio decreto, la composizione dei comitati e degli altri organi, operanti presso il ministero, previa ricognizione degli stessi, così operando, nella specie, una delegificazione del Comitato tecnico faunistico-venatorio nazionale (CTFVN) – Incidenza sulla competenza a provvedere, spostandola dal Presidente del Consiglio dei ministri al singolo Ministro – Introduzione di una ipotesi di delegificazione mediante l’adozione di un atto non regolamentare, compiuta in violazione del modello di cui all’art. 17, commi 2 e 3, della legge n. 400 del 1998 – Violazione dei principi in ordine al riparto dei poteri normativi tra il Parlamento e il Governo e alle stesse garanzie relative all’esercizio del potere regolamentare delegificante – Genericità dei criteri di delega della norma di delegificazione, con impossibilità di esercitare sui relativi atti attuativi un vaglio di legittimità in sede giurisdizionale.
-Legge 29 dicembre 2022, n. 197, art. 1, comma 453.
-Costituzione, artt. 70, 76, 97 e 113; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 17, commi 2 e 3.
Legge – Delegificazione - Previsione che il Ministro dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste provvede con proprio decreto alla ricognizione degli organismi, dei comitati e delle commissioni operanti presso il ministero e degli organi degli enti dallo stesso controllati o vigilati, alla revisione della rispettiva composizione e delle modalità di funzionamento, controllo e rendicontazione, con facoltà di modificarne altresì la composizione, di trasformarne le finalità e le funzioni, di istituire nuovi organismi con apposita missione, di accorpare ovvero sopprimere quelli reputati non utili o funzionali per il migliore perseguimento dell'azione amministrativa e la più efficiente gestione delle risorse finanziarie e, quanto agli organi degli enti, di revocare eventualmente gli incarichi conferiti - Denunciata previsione che concede al Ministro un raggio di azione illimitato, nella specie, nella ricostituzione del Comitato tecnico faunistico-venatorio nazionale (CTFVN), ivi inclusa la possibilità di sopprimere rappresentanti di intere categorie di soggetti, di disciplinare la composizione e la finalità stessa dell’organo – Ricostituzione dell’organo in diversa composizione rispetto a quella prevista dalla pregressa normativa di cui all’art. 8 della legge n. 157 del 1992 - Violazione dei principi di rappresentatività, proporzionalità, ragionevolezza e parità di trattamento tra le associazioni venatorie.
-Legge 29 dicembre 2022, n. 197, art. 1, comma 453.
-Costituzione, artt. 1, 2, 3, 10, 18, 48, 49, 51, 97 e 117.
Norme impugnate:
legge
del 29/12/2022
Num. 197
Art. 1
Co. 453
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 1
Costituzione Art. 2
Costituzione Art. 3
Costituzione Art. 10
Costituzione Art. 18
Costituzione Art. 48
Costituzione Art. 49
Costituzione Art. 51
Costituzione Art. 70
Costituzione Art. 76
Costituzione Art. 97
Costituzione Art. 113
Costituzione Art. 117
legge del 23/08/1988 Art. 17 Co. 2
legge del 23/08/1988 Art. 17 Co. 3
Costituzione Art. 2
Costituzione Art. 3
Costituzione Art. 10
Costituzione Art. 18
Costituzione Art. 48
Costituzione Art. 49
Costituzione Art. 51
Costituzione Art. 70
Costituzione Art. 76
Costituzione Art. 97
Costituzione Art. 113
Costituzione Art. 117
legge del 23/08/1988 Art. 17 Co. 2
legge del 23/08/1988 Art. 17 Co. 3
Testo dell'ordinanza
N. 47 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 febbraio 2026
Ordinanza del 19 febbraio 2026 del Consiglio di Stato sul ricorso
proposto da Arci caccia contro il Ministero dell'agricoltura, della
sovranita' alimentare e delle foreste.
Legge - Delegificazione - Previsione che il Ministro
dell'agricoltura, della sovranita' alimentare e delle foreste
provvede con proprio decreto alla ricognizione degli organismi, dei
comitati e delle commissioni operanti presso il ministero e degli
organi degli enti dallo stesso controllati o vigilati, alla
revisione della rispettiva composizione e delle modalita' di
funzionamento, controllo e rendicontazione, con facolta' di
modificarne altresi' la composizione, di trasformarne le finalita'
e le funzioni, di istituire nuovi organismi con apposita missione,
di accorpare ovvero sopprimere quelli reputati non utili o
funzionali per il migliore perseguimento dell'azione amministrativa
e la piu' efficiente gestione delle risorse finanziarie e, quanto
agli organi degli enti, di revocare eventualmente gli incarichi
conferiti - Denunciata previsione che autorizza il Ministro a
ricostituire e modificare, con proprio decreto, la composizione dei
comitati e degli altri organi, operanti presso il ministero, previa
ricognizione degli stessi, cosi' operando, nella specie, una
delegificazione del Comitato tecnico faunistico-venatorio nazionale
(CTFVN) - Denunciata previsione che concede al Ministro un raggio
di azione illimitato, nella specie, nella ricostituzione del
predetto comitato, ivi inclusa la possibilita' di sopprimere
rappresentanti di intere categorie di soggetti, di disciplinare la
composizione e la finalita' stessa dell'organo.
- Legge 29 dicembre 2022, n. 197 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio
2023-2025), art. 1, comma 453.
(GU n. 12 del 25-03-2026)
IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 7814 del 2024, proposto da Arci caccia, in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli
avvocati Andrea Ruffini, Marco Orlando e Matteo Valente, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Contro Ministero dell'agricoltura della sovranita' alimentare e
delle foreste, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Nei confronti Federazione italiana della caccia - Fidc, non
costituita in giudizio;
Per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio, Sezione V ter n. 4457/2024, pubblicata il 5
marzo 2024, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero
dell'agricoltura della sovranita' alimentare e delle foreste;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 la
Cons. Gudrun Agostini e udito per la parte appellante l'avvocato
Matteo Valente;
A. - L'oggetto della questione di costituzionalita'.
1. Con la presente ordinanza si solleva questione di legittimita'
costituzionale dell'art 1, comma 453, della legge 29 dicembre 2022,
n. 197 (recante: «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025»)
in riferimento agli articoli 70 , 76, 95 e 113 della Costituzione ed
altresi' in riferimento agli articoli 1, 2, 3, 10, 18, 48, 49, 51, 97
e 117 della Costituzione e i basilari principi di proporzionalita',
ragionevolezza e rappresentativita' e parita'.
2. In particolare e' censurata la previsione che stabilisce «...
al fine di razionalizzare la spesa, semplificare gli adempimenti e
incrementare l'efficienza nell'erogazione delle misure di sostegno
finanziario da parte del Ministero dell'agricoltura, della sovranita'
alimentare e delle foreste e degli enti dallo stesso controllati o
vigilati, il Ministro del medesimo Ministero provvede, con proprio
decreto, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, alla
ricognizione degli organismi, dei comitati e delle commissioni,
comunque denominati, operanti presso il suddetto Ministero e degli
organi degli enti dallo stesso controllati o vigilati, alla revisione
della rispettiva composizione e delle modalita' di funzionamento,
controllo e rendicontazione, con facolta' di modificarne altresi' la
composizione, di trasformarne le finalita' e le funzioni, di
istituire nuovi organismi con apposita missione, di accorpare ovvero
sopprimere quelli reputati non utili o funzionali per il migliore
perseguimento dell'azione amministrativa e la piu' efficiente
gestione delle risorse finanziarie e, quanto agli organi degli enti,
di revocare eventualmente gli incarichi conferiti...».
B. - Il fatto e sintesi dei giudizi di primo e di secondo grado.
3. Si controverte della legittimita' dei seguenti atti:
del decreto del Ministro dell'agricoltura, della sovranita'
alimentare e delle foreste n. 263986 del 22 maggio 2023, (in breve
«Masaf») nella parte in cui all'art. 1 ha disposto:
«1. E' ricostituito, presso il Ministero dell'agricoltura,
della sovranita' alimentare e delle foreste, il Comitato tecnico
faunistico-venatorio nazionale (CTFVN) composto da:
un rappresentante designato dal Ministro dell'agricoltura, della
sovranita' alimentare e delle foreste;
un rappresentante designato dal Ministro dell'ambiente e della
sicurezza energetica;
tre rappresentanti delle regioni designato dalla Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano;
un rappresentante delle Province designato dall'Unione delle Province
d'Italia;
un rappresentante dell'Istituto superiore per la protezione e ricerca
ambientale (ISPRA);
tre rappresentanti delle Associazioni venatorie nazionali
riconosciute;
due rappresentanti delle Organizzazioni professionali agricole
maggiormente rappresentative a livello nazionale;
un rappresentante delle Associazioni di protezione ambientale
presenti nel Consiglio nazionale per l'ambiente;
Il Ministro dell'agricoltura, della sovranita' alimentare e delle
foreste 3 un rappresentante dell'Unione zoologica italiana;
un rappresentante dell'Ente nazionale per la cinofilia italiana;
un rappresentante del Consiglio internazionale della caccia e della
conservazione della selvaggina;
un rappresentante dell'Ente nazionale per la protezione degli
animali.
2. La nomina dei componenti del Comitato tecnico
faunistico-venatorio nazionale (CTFVN) sara' stabilita con successivo
decreto del Ministro dell'agricoltura, della sovranita' alimentare e
delle foreste successivamente all'acquisizione delle designazioni da
effettuare da parte degli enti, organizzazioni ed associazioni di cui
al comma 1.»;
della nota del Capo del Gabinetto del Masaf prot. 0280106 del
30 maggio 2023 con cui le Associazioni venatorie nazionali
riconosciute sono state invitate di individuare i tre rappresentanti;
della nota del Masaf dell'11 luglio 2023, con la quale e'
stato richiesto alle Associazioni venatorie nazionali riconosciute di
ridurre a tre le cinque nomine pervenute;
della direttiva del Masaf del 20 gennaio 2023, n. 29419;
del decreto del Masaf 1° agosto 2023, prot. 404254, impugnato
con motivi aggiunti, con cui il Ministro ha nominato i singoli
componenti del CTFVN nella parte in cui e' stata pretermessa la
rappresentanza di Arci Caccia.
4. Gli atti sopra elencati sono stati impugnati dall'Associazione
Arci caccia con ricorso e motivi aggiunti avanti al Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio con richiesta di annullamento,
previa concessione di misure cautelari e di rimessione alla Corte
costituzionale per contrasto con gli articoli 1, 2, 3, 10, 18, 48,
49, 51, 97 e 117 della Costituzione e/o previa disapplicazione.
4.1. In punto di diritto il ricorso introduttivo e i motivi
aggiunti poggiavano sui seguenti motivi:
I. «Violazione, falsa applicazione dell'art. 8 della legge n.
157/1992; violazione dell'art. 21-octies della legge n. 241/1990;
incompetenza; eccesso di potere; travisamento; sviamento» con cui la
ricorrente deduceva che l'art. 8 della legge n. 157/1992, non
espressamente abrogato dalle norme successive, prevede che il
C.T.F.V.N. e' costituito con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri. Il decreto ministeriale impugnato non limitandosi ad una
mera «ricognizione» ma procedendo direttamente a una (ri)costituzione
rimessa invece alla competenza della Presidenza dei Consiglio dei
ministri e' andato oltre la propria competenza; mancano di
conseguenza una serie di passaggi procedurali, a garanzia della
legittimita' dell'azione amministrativa.
II. «Violazione, falsa applicazione dell'art. 17 legge 23
agosto 1988, n. 400; Violazione, falsa applicazione dell'art. 97
della Costituzione; violazione dell'iter tipico procedimentale;
incompetenza; sviamento di potere»; con tale censura si affermava che
il potere di «ricostituzione», qualora ritenuto ora attribuito al
Ministro, ha natura regolamentare, disciplinando composizione,
funzioni e compiti degli organi, dunque richiederebbe in ogni caso
l'approvazione tramite decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, come peraltro previsto dalla legge nazionale di
riferimento.
III. «Violazione, falsa applicazione dell'art. 8 della legge
n. 157/1992; difetto di istruttoria e di motivazione; violazione del
principio di rappresentativita'; illogicita'; travisamento;
sviamento»; si rilevava che l'art. 8 della legge 11 febbraio 1992, n.
157, non espressamente abrogato, prevede che il C.T.F.V.N. e'
composto, per quel che qui rileva, tra gli altri da «un
rappresentante per ogni associazione venatoria nazionale
riconosciuta». Il decreto del Masaf va oltre la suddetta previsione
normativa riducendo la presenza della rappresentanza e quindi viola
il principio di rappresentativita', costituzionalmente garantito,
delle associazioni venatorie riconosciute ciascuna portatrice di
differenziati e qualificati interessi dei propri iscritti.
IV. Violazione, falsa applicazione dell'art. 3 legge n.
241/1990; difetto, erroneita' e contraddittorieta' della motivazione;
violazione e falsa applicazione del principio di rappresentativita',
di imparzialita' dell'azione amministrativa nonche' dei principi di
parita' di trattamento; eccesso di potere, illogicita', travisamento,
sviamento"; con la censura si lamentava che l'eliminazione totale dei
rappresentanti di parte delle Associazioni venatorie nazionali
riconosciute viola principio di parita' di trattamento, poiche' sono
stati mantenuti tutti i rappresentanti degli Enti/Unioni diversi
dalle Associazioni venatorie, anche laddove la legge n. 157/1992
prevedeva un solo rappresentante, mentre per altri rappresentanti il
numero e' stato al piu' ridotto, ma mai azzerato. Gli interessi di
cui le stesse Associazioni sono portatrici rilevanti - o anche
maggiormente rilevanti di altre categorie mantenute - rispetto ai
compiti e alle funzioni svolti dal Comitato tecnico in questione che
e' organo consultivo «per tutto cio' che concerne» proprio «la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio». Azzerando la rappresentativita' di alcune associazioni
venatorie riconosciute e' stata modificata non solo la composizione
ma la natura e finalita' dell'organo.
V. «Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 453,
legge 29 dicembre 2022, n. 197, per violazione degli articoli artt.
1, 2, 3, 10, 18, 48, 14 49, 51, 97 e 117 della Costituzione. Istanza
di rimessione alla Corte costituzionale. Violazione dell'art. 8,
legge n. 157/1992. Eccesso di potere legislativo», da ultimo, si
riteneva che l'art. 1, comma 453 della legge n. 197/2022 concedendo
al Ministro un ampissimo raggio di azione e introducendo tra l'altro
la possibilita' che con lo strumento del decreto ministeriale possa
procedere alla ridefinizione del ricostituito C.T.F.V.N. e alla
soppressione di rappresentanti di intere categorie di soggetti
all'interno di tale organo, si pone in contrasto con gli articoli 1,
2, 3, 10, 18, 48, 49, 51, 97 e 117 ei basilari principi
costituzionali di proporzionalita', ragionevolezza e
rappresentativita' e di uguaglianza in essi espressi.
La ricorrente lamentava che la scelta normativa di dare spazio a
una modifica della composizione del comitato tecnico in questione,
tradottasi nell'eliminazione di rappresentanti di diverse
associazioni venatorie nazionali, provoca uno sproporzionato
sacrificio dei principi costituzionali di rappresentativita' e di
proporzionalita' pregiudicando del tutto associazioni che - pur
avendo ottenuto autonomo riconoscimento giuridico - non potranno piu'
avere un componente in seno all'organo tecnico rappresentativo.
5. All'esito del giudizio di primo grado, il Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso e i
motivi aggiunti ritenendo non ravvisabili nell'azione del Ministro il
censurato vizio di incompetenza ne' le violazioni dell'art. 8 della
legge n. 157 del 1992 e dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988, ne'
il difetto istruttorio e di motivazione e neppure l'illogicita'
ritenendo rispettato il principio costituzionale di
rappresentativita' e di parita' di trattamento. La questione di
illegittimita' costituzionale sollevata dalla parte e' stata percio'
ritenuta non rilevante e manifestamente infondata.
5.1. In sintesi, il Giudice di primo grado ha ritenuto che
rientrasse nelle legittime attribuzioni del Ministro, in forza degli
ampi poteri conferitigli dall'art. 1, comma 453, della legge n.
197/2022, non solo di ricostituire il C.T.F.V.N. con proprio
provvedimento - stante il sostanziale superamento dell'art. 8 della
legge n. 157/1992 che richiedeva, viceversa, un decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri - ma altresi' di ridurre la
composizione e modificarne le finalita' e funzioni in quanto
autorizzato dalla norma primaria e giustificata dalle esigenze di
semplificazione che escluderebbe anche l'eccesso di delega.
5.2. Sulla questione di costituzionalita' il Tribunale
amministrativo regionale ha concluso che «la lesione lamentata
discende da un atto amministrativo e non dalla norma primaria,
circostanza che esclude la possibilita' di sollevare l'incidente di
costituzionalita'»; ha inoltre ritenuto che non sia venuta meno la
rappresentanza delle associazioni venatorie, tuttora presenti nel
complesso, e che sia «ragionevole il criterio di scelta dei soggetti
designati dalle Associazioni maggiormente rappresentative adottato in
sede di prima composizione dell'organo consultivo» e, pertanto,
radicalmente infondata la prospettazione di incostituzionalita' della
disposizione della legge n. 197/2022 per come prospettata dalla
parte.
6. Ne e' seguito il ricorso in appello dell'associazione Arci
caccia per avversare la sentenza del Tribunale amministrativo
regionale Lazio n. 4457/2024. L'appello e' stato affidato a cinque
motivi di impugnazione con cui la ricorrente, soccombente in primo
grado, deduceva «Illegittimita' ed erroneita' della sentenza per
error in iudicando. Motivazione manifestamente carente, illogica e
contraddittoria» in relazione a ciascuno dei motivi originari, come
sopra elencati e meglio descritti.
6.1. L'appellante, in particolare deduceva che laddove non si
ritenessero ravvisabili i vizi di legittimita' degli atti
amministrativi impugnati, va sollevata, ritenendola rilevante, la
questione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 453,
legge 29 dicembre 2022, n. 197, per violazione degli articoli artt.
1, 2, 3, 10, 18, 48, 49, 51, 97 e 117 della Costituzione. Nel
contempo insisteva quindi nell'istanza di rimessione alla Corte
costituzionale.
7. Nel giudizio d'appello si e' costituito, in data 4 novembre
1024, il Ministero dell'agricoltura, della sovranita' alimentare e
delle foreste chiedendo il rigetto del ricorso per infondatezza dello
stesso.
8. Nei termini di rito, la parte appellante ha depositato una
memoria difensiva ex art. 73 c.p.a. in cui ha ulteriormente
sviluppato le proprie argomentazioni ribadendo in particolare:
la sussistenza del conflitto tra l'art. 1, comma 453 della
legge n. 197 del 2022 e la disciplina attuativa dello stesso e l'art.
8 della legge n. 157 del 1992, non espressamente abrogato e ancora
oggi esplicitamente citata dalle recenti previsioni del c.d. «Decreto
Asset», come convertito con legge n. 136 del 2023 che rimette la
ricostituzione del C.T.F.V.N. alla competenza della Presidenza del
Consiglio dei ministri;
l'eccesso di potere per essere stati travalicati i limiti
individuati dall'art. 1, comma 453 della legge n. 197 del 2022 non
potendosi con decreto ministeriale procede alla (ri)costituzione del
Comitato in questione anche ai sensi dell'art. 17, legge n. 400 del
1988;
violazione dell'art. 8 della legge n. 157 del 1992, mai
abrogato, che prevede che «Presso il Ministero dell'agricoltura e
delle foreste e' istituito il Comitato tecnico faunistico-venatorio
nazionale (CTFVN)», composto - per quel che in questa sede rileva -
tra gli altri da «da un rappresentante per ogni associazione
venatoria nazionale riconosciuta»;
laddove si ritenga che in forza dell'art. 1, comma 543 della
legge n. 197 del 2022 sia possibile con decreto ministeriale dar
luogo alla soppressione di rappresentati di associazioni all'interno
del C.T.F.V.N. allora lo stesso conterrebbe una previsione
palesemente illegittima e contraria ai basilari principi
costituzionali di proporzionalita', ragionevolezza e
rappresentativita' e uguaglianza;
qualora invece si ritenga che la norma di legge censurata non
andasse nella direzione di violare i principi e le norme
costituzionali sopra richiamate, allora il decreto ministeriale
impugnato sarebbe affetto da macroscopici vizi di eccesso di delega
legislativa avendo travalicato i limiti imposti dalla previsione
dell'art. 8, legge n. 157 del 1992, di nomina di almeno un
rappresentante per ciascuna associazione venatoria nazionale
riconosciuta.
9. All'udienza pubblica del 13 gennaio 2026 il ricorso e' stato
trattenuto in decisione.
C. - La rilevanza della questione.
10. Il Collegio osserva di dubitare - per le ragioni e in
relazione ai parametri che saranno di seguito indicati - della
legittimita' costituzionale della norma di legge nella specie
applicata dal Masaf.
10.1. A tale riguardo si premette come codesta Corte
costituzionale abbia evidenziato come la rilevanza debba avere i
requisiti dell'attualita' (Corte costituzionale, 10 giugno 2016, n.
134), della non implausibilita' alla stregua della motivazione
offerta dal rimettente (Corte costituzionale, 2 aprile 2014, n. 67),
e abbia, altresi', affermato l'insensibilita' della rilevanza alle
vicende del rapporto o del processo a quo (v.: art. 18 delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale; sul
punto, cfr., Corte costituzionale, 10 giugno 2016, n. 133).
10.2. In relazione ai presupposti di ammissibilita' della
questione di legittimita' costituzionale (avuto riguardo alla
completezza della ricostruzione, da parte del giudice a quo, del
quadro normativo di riferimento) codesta Corte ha affermato: i) «la
circostanza che il rimettente non abbia ricostruito in modo completo
il quadro normativo, ne' abbia esaminato i profili indicati di
applicabilita' della disciplina intervenuta, anche solo per negarne
rilievo o consistenza, compromette irrimediabilmente l'iter
logico-argomentativo posto a fondamento delle censure sollevate. Cio'
che, secondo la costante giurisprudenza costituzionale, ne preclude
lo scrutinio, incidendo sull'ammissibilita' delle questioni» (Corte
costituzionale, 19 giugno 2019, n. 150); ii) «e' compito del giudice
a quo identificare univocamente la norma da applicare alla
fattispecie concreta. Omettendo di farlo, e formulando questioni
alternative su due diverse leggi succedutesi nel tempo, l'ordinanza
finisce per formulare questioni dichiaratamente ancipiti e, per
questo, inammissibili» [Corte costituzionale, 26 gennaio 2018, n. 9;
v., anche, Corte costituzionale, 17 febbraio 2016, n. 33; Id., 3
marzo 2015, n. 27, che ha dichiarato inammissibile «per incompleta
ricostruzione, e conseguente mancata ponderazione, del quadro
normativo di riferimento» (con conseguenti «gravi lacune
dell'ordinanza di rimessione» tali da minare «l'iter
logico-argomentativo posto a fondamento della valutazione di non
manifesta infondatezza»), la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 4 della legge n. 78 del 1983; Corte costituzionale, 11
giugno 2014, n. 165].
C.1. - Il quadro normativo e la norma applicata dal M.A.S.A.F.
11. Con l'art. 8 della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (recante
«Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il
prelievo venatorio») e' stato istituito presso il Masaf il Comitato
tecnico faunistico-venatorio nazionale (C.T.F.V.N.), con compiti di
organo tecnico-consultivo per quanto concerne l'applicazione della
legge stessa.
11.1. In particolare, detta norma prevede la seguente
composizione del C.T.F.V.N.: e' «composto da tre rappresentanti
nominati dal Ministro dell'agricoltura e delle foreste, da tre
rappresentanti nominati dal Ministro dell'ambiente, da tre
rappresentanti delle regioni nominati dalla Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento
e di Bolzano, da tre rappresentanti delle province nominati
dall'Unione delle province d'Italia, dal direttore dell'Istituto
nazionale per la fauna selvatica, da un rappresentante per ogni
associazione venatoria nazionale riconosciuta, da tre rappresentanti
delle organizzazioni professionali agricole maggiormente
rappresentative a livello nazionale, da quattro rappresentanti delle
associazioni di protezione ambientale presenti nel Consiglio
nazionale per l'ambiente, da un rappresentante dell'Unione zoologica
italiana, da un rappresentante dell'Ente nazionale per la cinofilia
italiana, da un rappresentante del Consiglio internazionale della
caccia e della conservazione della selvaggina, da un rappresentante
dell'Ente nazionale per la protezione degli animali, da un
rappresentante del Club alpino italiano».
11.2. L'art. 8 prevede inoltre che il C.T.F.V.N. e' «costituito,
entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge,
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sulla base
delle designazioni delle organizzazioni ed associazioni di cui al
comma 1 ed e' presieduto dal Ministro dell'agricoltura e delle
foreste o da un suo delegato. Al Comitato sono conferiti compiti di
organo tecnico consultivo per tutto quello che concerne
l'applicazione della presente legge. Il Comitato tecnico
faunistico-venatorio nazionale viene rinnovato ogni cinque anni».
12. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 18
giugno 2009, in applicazione della suddetta disposizione legislativa
e' stato costituito il C.T.F.V.N., secondo la ivi prevista la
composizione.
13. Il decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, coordinato con la
legge di conversione 7 agosto 2012, n. 135 (recante «Disposizioni
urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei
servizi ai cittadini, nonche' misure di rafforzamento patrimoniale
delle imprese del settore bancario») all'art. 12, comma 20, ha
stabilito che «A decorrere dalla data di scadenza degli organismi
collegiali operanti presso le pubbliche amministrazioni [...] le
attivita' svolte dagli organismi stessi sono definitivamente
trasferite ai competenti uffici delle amministrazioni nelle quali
operano».
14. Il C.T.F.V.N., da ultimo costituito con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri del 18 giugno 2009, e' venuto a
scadere in data 18 giugno 2014 e in conformita' a quanto disposto dal
richiamato art. 12, comma 20 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95,
convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 tale organismo non e'
stato piu' rinnovato.
15. Con legge 29 dicembre 2022, n. 197 (recante «Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e bilancio
pluriennale per il triennio 2023-2025»), all'art. 1, comma 453, che
viene in rilievo ai fini della presente controversia, e' stato
stabilito che «al fine di razionalizzare la spesa, semplificare gli
adempimenti e incrementare l'efficienza nell'erogazione delle misure
di sostegno finanziario da parte del Ministero dell'agricoltura,
della sovranita' alimentare e delle foreste e degli enti dallo stesso
controllati o vigilati, il Ministro del medesimo Ministero provvede,
con proprio decreto, sentita la Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano, alla ricognizione degli organismi, dei comitati e delle
commissioni, comunque denominati, operanti presso il suddetto
Ministero e degli organi degli enti dallo stesso controllati o
vigilati, alla revisione della rispettiva composizione e delle
modalita' di funzionamento, controllo e rendicontazione, con facolta'
di modificarne altresi' la composizione, di trasformarne le finalita'
e le funzioni, di istituire nuovi organismi con apposita missione
[...]».
16. In attuazione dalla suddetta norma primaria con l'impugnato
decreto Masaf n. 263986 del 22 maggio 2023, che richiama la direttiva
del Ministro n. 29419 del 20 gennaio 2023 che prevede quale obiettivo
strategico la ricostituzione del C.T.F.V.N. in quanto ritenuta la
sede tecnico-scientifica piu' idonea ad affrontare le problematiche
connesse alla gestione venatoria della fauna selvatica omeoterma, e'
stato (ri)costituito, presso il Masaf il CTFVN con una composizione -
come sopra riportata nelle premesse - diversa da quella tuttora
prevista dall'art. 8 della legge n. 157 del 1992 e per questo
ritenuta dalla ricorrente illegittima oltre che lesiva dei principi
costituzionali di rappresentanza territoriale, proporzionalita' e
parita' di trattamento, in quanto non prevede la rappresentanza di
tutte le associazioni venatorie nazionali riconosciute ma un numero
minore andando cosi' a incidere sul peso complessivo delle
rappresentanze previste nel suddetto organismo.
17. Con il decreto Masaf del 31 luglio 2023, impugnato con i
motivi aggiunti, il Ministro ha individuato e nominato i componenti
del comitato tecnico in parola, nominando in rappresentanza delle
«Associazioni venatorie nazionali riconosciute» i soggetti designati
da Federazione italiana della caccia, Associazione nazionale libera
caccia, Unione nazionale Enalcaccia pesca e tiro rimanendo
pretermessa la rappresentanza di Arci Caccia. Nel suddetto decreto,
emesso nelle more del giudizio di primo grado, veniva infine
specificato che «alla scadenza del primo biennio di attivita' del
Comitato tecnico faunistico venatorio nazionale verra' comunque
effettuata una specifica valutazione in merito all'opportunita' di
realizzare una rotazione dei componenti delle Associazioni nazionali
venatorie allo scopo di ricomprendere i rappresentanti delle
Associazioni non presenti in sede di prima costituzione con il
presente decreto» e che, in sede di prima composizione, si e'
ritenuto opportuno «nominare i rappresentanti delle Associazioni
nazionali venatorie tenendo conto del criterio della loro maggiore
consistenza associativa».
C.2. - Rilevanza in ordine ai motivi di appello.
18. Operata la necessaria premessa possono esaminarsi, pur al
solo fine di illustrare la rilevanza delle questioni prospettate, i
motivi sollevati nel ricorso in appello e la decisione a cui perviene
il collegio.
18.1. Procedendo nei termini indicati, il collegio non ravvisa,
in ordine al primo motivo, il vizio di incompetenza del Ministro e
neppure l'eccesso di potere in considerazione del fatto che l'art. 8
della legge n. 157 del 1992 che prevede che il C.T.F.V.N. e'
costituito con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
seppure non espressamente abrogato dalla legge del 2022, deve
comunque ritenersi implicitamente abrogato in base alle regole
generali che governano il conflitto di norme.
Nella specie, l'assetto creato dall'art. 8 della legge n. 157 del
1992 e' stato sostituito da quello diverso introdotto dall'art. 1,
comma 543, della legge n. 197 del 2022, che espressamente ha
autorizzato il Ministro a ricostituire e modificare con proprio
decreto la composizione dei comitati e degli altri organi operanti
presso il Masaf, previa ricognizione degli stessi, operando quindi
una delegificazione di tutti questi aspetti sui quali, proprio alla
luce della assoluta genericita' della norma di delegificazione, non
e' possibile in questa sede esercitare il richiesto vaglio di
legittimita'.
18.2. Per la stessa ragione, non e' ravvisabile la prospettata
violazione dell'art. 17, comma 2 della legge n. 400 del 1998 che in
questi casi impone il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri e in subordine dell'art. 17, comma 3 che in alcuni casi
consente il «regolamento ministeriale», per il fatto che vi e' nella
fattispecie in esame, come rilevato anche dal Tribunale
amministrativo regionale Lazio, una previsione legislativa espressa e
derogatoria che ha autorizzato il Ministro ad operare genericamente
con proprio decreto alla ricostituzione e modifica sostanziale
dell'organismo in questione.
18.3. Anche il terzo e quarto motivo devono ritenersi infondati,
nella parte in cui si censura la violazione «della composizione» del
C.T.F.V.N. delineata dall'art. 8 della legge n. 157 del 1992, in
quanto anche questa disciplina deve ritenersi sostituita dal nuovo
assetto introdotto dall'art. 1, comma 543 della legge n. 157 del 2022
per come attuata dal decreto ministeriale del 2023.
18.4. Al quinto e ultimo motivo di appello la ricorrente lamenta
che l'art. 1, comma 453 della legge n. 197/2022 concedendo al
Ministro un ampissimo raggio di azione e introducendo, tra l'altro,
la possibilita' che con lo strumento del decreto ministeriale il
Masaf possa procedere alla completa revisione degli organismi, anche
mediante soppressione di rappresentanti di intere categorie di
soggetti all'interno del ricostituito CTFVN, si pone in palese
contrasto con gli articoli 1, 2, 3, 10, 18, 48, 49, 51, 97 e 117 e i
basilari principi di proporzionalita', rappresentativita' e
uguaglianza. Secondo la ricorrente, la scelta normativa di dare
spazio illimitato a una modifica della composizione del Comitato
tecnico in questione, tradottasi nell'eliminazione di rappresentanti
di intere associazioni venatorie nazionali, dunque di rappresentanti
delle categorie degli iscritti aventi rilevanza nazionale e interessi
differenziati, provoca uno sproporzionato sacrificio dei principi
costituzionali di rappresentativita' e di proporzionalita',
pregiudicando del tutto associazioni che - pur avendo ottenuto
autonomo riconoscimento giuridico - non si vedono riconosciuta la
possibilita' di avere un componente in seno all'organo tecnico
rappresentativo.
19. Come si vedra' piu' avanti, a giudizio del collegio, la
dedotta violazione dei principi costituzionali di rappresentativita',
parita' e proporzionalita', conseguente all'azzeramento della
rappresentativita' di alcune associazioni venatorie riconosciute a
livello nazionale e alla modifica della natura e finalita'
dell'organo per cui e' causa, non e' asseribile al provvedimento
impugnato ma comunque alla disposizione normativa che, stabilendo la
competenza ministeriale in termini amplissimi ed indeterminati,
costituisce il parametro per l'esame della legittimita' del
provvedimento che questo Giudice e' chiamato ad operare e si palesa
sospettabile di incostituzionalita', per l'indeterminatezza dei
poteri ministeriali di ridisegno dell'organo.
Tanto consente di ritenere rispettato il nesso tra la rilevanza
della questione di legittimita' costituzionale prospettata dalla
parte e sollevata in via incidentale e le regole proprie del giudizio
amministrativo di carattere impugnatorio, che, per la propria
struttura, pone, comunque, dei limiti alla prospettazione di una
questione di legittimita' costituzionale, essendo indispensabile -
come nel caso di specie - che la norma della cui legittimita' si
dubita sia, altresi', parametro della valutazione di legittimita' del
provvedimento (cfr., nella giurisprudenza di questo Consiglio,
Consiglio di Stato, 10 luglio 1979, n. 599; Id., Sez. VI, 2 dicembre
1987, n. 938; Id., Sez. IV, 27 aprile 1989, n. 268; Id., Sez. VI, 19
luglio 1999, n. 973; nella giurisprudenza di codesta Corte, v. Corte
costituzionale, n. 595/1990, in cui si legge che la questione deve
essere «circoscritta sotto l'aspetto della rilevanza», facendo
riferimento alle norme sulla base delle quali e' stato emanato l'atto
impugnato; cfr., inoltre, Corte costituzionale, n. 139/1974; Id., n.
30/2020).
Inoltre, si tratta della norma che questo Giudice e' chiamato ad
applicare per valutare il motivo di incompetenza riproposto da Arci
Caccia; pertanto, questo Giudice non puo' esaurire il proprio
potere/dovere decisorio, se non facendo definire, preliminarmente, a
codesta Corte il giudizio sulla legittimita' costituzionale della
norma da applicare (cfr., Corte costituzionale, n. 215/2003; n.
346/2001; n. 264/1998; n. 67/1998; n. 315/1992; n. 166/1992; n.
242/1990).
20. Il collegio pertanto ritiene che assuma rilevanza prioritaria
la questione di legittimita' costituzionale prospettata dalla
appellante in relazione al primo motivo ove si deduce l'incompetenza
che potrebbe prendere corpo ove la norma attributiva della stessa
fosse illegittima per violazione dei parametri relativi al principio
di legalita' ed anche in relazione agli altri parametri dedotti al
quinto motivo. Tanto, in applicazione del principio iura novit curia
che consente al giudice di rilevare la questione di costituzionalita'
anche sotto profili diversi da quelli prospettati dalle parti,
purche' non si determini una modificazione del thema decidendum ed al
potere del giudice di dettare, ai fini della decisione, l'ordine
logico-giuridico delle questioni.
Il giudice amministrativo puo' sollevare questione di
costituzionalita' quando debba fare applicazione di una norma
illegittima sospettata di incostituzionalita' e nel processo
amministrativo il giudice puo' fare applicazione di una norma
esclusivamente quando abbia costituito oggetto di un dedotto vizio di
legittimita'.
In questa logica una norma e' indispensabile ai fini della
definizione della controversia soltanto se costituisce un parametro
(ordinario, nella gerarchia delle fonti) per l'esame della
legittimita' del provvedimento, cosi' come si evince dai motivi del
ricorso; al contrario, se la norma non e' investita da tali motivi (a
prescindere evidentemente dalla deduzione espressa della sua
illegittimita' costituzionale) il giudizio amministrativo potra'
essere definito indipendentemente da quella, nel sollevare la
questione su una norma investita da motivi di ricorso ed
espressamente sospettata di incostituzionalita' il giudice
amministrativo non e' vincolato ai parametri di costituzionalita'
evidenziati dalla parte ma solo all'esistenza di un motivo che
investa la disposizione sospettata di incostituzionalita'.
21. La norma primaria in questione non si presta a
interpretazioni adeguatrici sia per la sua chiarezza testuale sia per
il contenuto estremamente generico sotto il profilo dei parametri
della delegificazione, che espressamente delega a decreto
ministeriale, quindi ad atto non normativo e perfino ad atto non
regolamentare, la disciplina di un ambito di portata generale e
astratta (quello della ricostituzione degli «organismi, dei comitati
e delle commissioni, comunque denominati, operanti presso il suddetto
Ministero e degli organi degli enti dallo stesso controllati o
vigilati, alla revisione della rispettiva composizione e delle
modalita' di funzionamento, controllo e rendicontazione, con facolta'
di modificarne altresi' la composizione, di trasformarne le finalita'
e le funzioni, di istituire nuovi organismi con apposita missione, di
accorpare ovvero sopprimere quelli reputati non utili o funzionali»)
che in precedenza - e per la sua valenza a livello di rappresentanza
generale - era affidato ad un regolamento governativo (decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri), sottraendolo quindi dalle
garanzie previste dall'art. 17, comma 2 della legge 400 del 1988 e
rendendo di fatto impossibile a questo giudice di esercitare
sull'atto il necessario controllo, posto che le previsioni - di
delegificazione di estrema genericita' - della norma primaria
risultano essere rispettate.
22. La norma censurata afferma la competenza del Ministro alla
ricostituzione, con possibilita' di modificarne la composizione ed e'
quindi evidente che essa incide sulla competenza a provvedere
spostandola dal Presidente del Consiglio dei ministri al Ministro.
22.1. Alla luce di tale dettato normativo la questione di
incompetenza sollevata nel primo motivo (che nel giudizio
amministrativo nell'ordine logico delle questioni ha rilevanza
prioritaria) dovrebbe essere dichiarata infondata.
Tuttavia tale dichiarazione di infondatezza non potrebbe essere
adottata ove la norma che conferisce il potere relativo alla
costituzione dell'organo (e alla sua disciplina) al Ministro, per il
suo tenore, fosse, come e', sospettabile di incostituzionalita' per
essere un classico esempio di «fuga dal regolamento» frequente nella
legislazione frammentaria che connota l'epoca attuale; fuga che
finisce per precarizzare gli uffici amministrativi, confondendo il
livello normativo che deve in astratto disciplinarne la composizione
dagli atti amministrativi di ricostituzione degli organi e violando
la riserva di legge - pur relativa - esistente in materia, oltre che
altri parametri sostanziali dedotti dalla parte ricorrente.
20.2. Per chiarezza si ricorda l'orientamento giurisprudenziale
sull'incompetenza quale vizio prioritario.
E' consolidato in giurisprudenza il principio secondo cui la
decisione di accoglimento del ricorso fondata sul vizio di
incompetenza comporta l'assorbimento degli ulteriori motivi di
gravame.
Si ritiene tradizionalmente che il motivo con cui si deduce
l'incompetenza ha carattere prioritario e deve esaminarsi con
precedenza sugli altri, poiche', una volta ritenuta incompetente
l'autorita' che ha emanato l'atto impugnato, la valutazione sui vizi
sostanziali si risolverebbe in un giudizio meramente ipotetico
sull'ulteriore attivita' amministrativa dell'organo competente (v.
Cons. Stato, sez. IV, 5 giugno 1995, n. 4159; Cons. Stato, sez. IV n.
4214 del 2001).
L'annullamento del provvedimento per un vizio prioritario, qual
e' quello dell'incompetenza, esaurisce l'oggetto stesso del giudizio
e rende obbligatorio l'assorbimento delle eventuali censure
sostanziali (v. Cons. Stato, sez. IV, 12 marzo 1996, n. 310).
21. Alla luce delle considerazioni sin qui esposte, risulta
evidente la rilevanza della questione nel presente giudizio.
D. - Sulla non manifesta infondatezza.
22. Giova ricordare che l'art. 17, commi 2 e 3, della legge n.
400 del 1988 stabiliscono che sia per i regolamenti governativi sia
per quelli ministeriali e' richiesto il parere del Consiglio di Stato
e la registrazione della Corte dei conti. I regolamenti ministeriali
prima della loro emanazione devono essere comunicati al Presidente
del Consiglio dei ministri, all'evidente scopo di consentire a
quest'ultimo di esercitare i poteri connessi alla funzione di
mantenimento dell'unita' di indirizzo politico e amministrativo (art.
95 della Costituzione). Tali atti devono recare la denominazione
«regolamento» e sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale.
23. L'art. 1, comma 453, della legge 29 dicembre 2022, n. 197,
della cui legittimita' costituzionale si dubita, contiene norme non
solo di delegificazione ma anche norme sulla delegificazione in
deroga all'art. 17, commi 2 e 3, della legge n. 400 del 1998,
introducendo sostanzialmente una ipotesi di delegificazione mediante
l'adozione di un atto non regolamentare compiuta in aperta violazione
dal modello dell'art. 17, comma 2 e 3, della legge n. 400 del 1988.
24. Il Collegio e' a conoscenza della giurisprudenza di questa
Corte e del fatto che i «regolamenti governativi» (e a maggiore
ragione «i decreti ministeriali») sono atti formalmente privi di
forza di legge e quindi sottratti al sindacato della Corte
costituzionale non potendo il parametro del sindacato costituzionale
essere costituito da una norma di rango sub-primario, ma il sindacato
che si ritiene di invocare riguarda proprio la norma primaria che
costituisce la fonte del menzionato potere del Ministro - quindi la
norma attributiva della competenza al Ministro e non al Governo in
forma generica - e non la norma regolamentare o la decisione
amministrativa attuativa (che ha nel contempo ricostituito
concretamente l'organo e ne ha cambiato la composizione esulando
dallo schema previsto per l'ordinario esercizio del potere
regolamentare).
25. Da questo punto di vista il mancato rispetto dei criteri che
informano i commi 2 e 3 dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988 - e
soprattutto il loro mancato richiamo nella stessa norma attributiva
del potere al Ministro - nella sostanza rappresenti il sintomo di una
violazione della Costituzione, relativamente al riparto dei poteri
normativi tra il Parlamento e il Governo ed alle stesse garanzie
relative all'esercizio del potere regolamentare delegificante - e
quindi degli specifici parametri costituiti dagli articoli 70 e
dall'art. 97, comma 1, della Costituzione - se non pure una
violazione dell'art. 113 della Costituzione, in quanto l'assenza di
qualsiasi determinazione in ordine all'esercizio del potere conferito
rende la legge inidonea a funzionare da parametro di legittimita' del
regolamento (nella specie dell'atto non regolamentare adottato dal
Ministro), rendendo impossibile ai giudici esercitare su quest'ultimo
il necessario controllo.
26. Il decreto ministeriale adottato dal Masaf e autorizzato
dalla norma primaria, nella specie ha sostanzialmente contenuto
regolamentare, pur essendosi sottratto alle garanzie dell'art. 17,
comma 3, legge n. 400 del 1988, e per di piu' non ha contenuto di
regolamento di mera esecuzione o attuazione ma natura indipendente e
nella specie il legislatore, senza alcun riferimento alla disciplina
ivi contenuta o in espressa e motivata deroga ad essa (per ragioni di
urgenza od oggettive impellenze finanziarie), ha autorizzato
l'adozione di un decreto ministeriale abilitandolo l'abrogazione di
norma primaria (art. 8 della legge n. 157 del 1992) senza porre
criteri di esercizio del potere con cio' configurando una delega
generica al regolamento o all'atto amministrativo delegificante
incompatibile con la Costituzione rigida.
27. Giova ricordare che sin dallo Statuto albertino l'Italia in
sintonia con il costituzionalismo europeo e con i principi delle
monarchie costituzionali ha adottato a forma giuridica dello Stato di
diritto (prima ancora che la costituzione rigida conducesse allo
Stato di diritto costituzionale) per cui l'esercizio delle funzioni
politico-amministrative deve essere prevalentemente regolato da norme
giuridiche emanate da un organo rappresentativo della volonta'
popolare.
Gia' nell'Italia liberale vediamo affermarsi il principio della
fiducia parlamentare, la separazione dei poteri, l'autonomia dei
giudici e la garanzia delle liberta' individuali.
In materia di potere regolamentare la norma dello Statuto era
l'art. 6 che recitava: «Il Re nomina a tutte le cariche dello Stato;
e fa i decreti e regolamenti necessari per l'esecuzione delle leggi,
senza sospenderne l'osservanza, o dispensarne».
I regolamenti erano esecutivi e serventi, anche se, nella prassi
costituzionale, si ammetteva che, nei rapporti di diritto pubblico,
la potesta' di emanare norme giuridiche spettasse oltre che al
Parlamento anche agli organi governativo-amministrativi.
Ma normalmente questo doveva agganciarsi all'esistenza, per
legge, di un potere amministrativo discrezionale degli organi
pubblici perche' i regolamenti potessero essere emanati.
In sostanza l'aggancio ad una norma era pur sempre necessario.
L'art. 5 della legge abolitiva del contenzioso amministrativo
(r.d. n. 2248 del 1865 all. E) sanciva l'illegittimita', con
conseguente disapplicabilita', dei regolamenti contrastanti con le
leggi da svolgere o da eseguire.
Gli articoli da 24 a 29 dello Statuto contenevano garanzie di
riserva di legge per le sfere di liberta' dei soggetti, con
possibilita' di delega regolamentare.
Per superare la riserva statutaria era sufficiente che la legge
conferisse al Governo la potesta' di disciplinare con proprie norme
uno dei settori riservati. L'autorizzazione poteva - in quel quadro
costituzionale - essere generica.
Lo spazio dell'intervento regolamentare rispetto alla legge,
risagomato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato dopo
l'istituzione della Quarta Sezione, e' ampliato successivamente dalla
legge n. 100 del 1926.
Essa, all'art. 1, recitava: «Sono emanate con Reale decreto,
previa deliberazione del Consiglio dei ministri e udito il parere del
Consiglio di Stato, le norme giuridiche necessarie per disciplinare:
1° l'esecuzione delle leggi;
2° l'uso delle facolta' spettanti al potere esecutivo;
3° l'organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni
dello Stato, l'ordinamento del personale ad esse addetto,
l'ordinamento degli enti ed istituti pubblici, eccettuati i comuni,
le povincie, le istituzioni pubbliche di beneficenza, le universita'
e gli istituti di istruzione superiore che hanno personalita'
giuridica, quand'anche si tratti di materie sino ad oggi regolate per
legge.
Resta ferma la necessita' dell'approvazione, con la legge del
bilancio, delle spese relative e debbono, in ogni caso, essere
stabilite per legge le norme concernenti l'ordinamento giudiziario,
la competenza dei giudici, l'ordinamento del Consiglio di Stato e
della Corte dei conti, nonche' le guarentigie dei magistrati e degli
altri funzionari inamovibili».
Essa si inscrisse in una generale linea di tendenza volta ad
ampliare il potere di intervento regolamentare del Governo, ancorando
la potesta' regolamentare all'esistenza di un potere discrezionale e
stabilendo un potere generale del Governo (non del singolo Ministro)
sull'organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni e degli
enti pubblici (si era nell'ambito delle esperienze riportabili alla
forma autoritaria dello Stato che non negava il principio di
legalita' ma che lo riduceva alla mera autorizzazione dell'esercizio
di una competenza).
28. La costituzione del 1948 non contiene alcuna elencazione
sistematica delle fonti, del tipo dell'elencazione delle preleggi al
codice civile, o del tipo dell'art. 1 della legge n. 100 del 1926, ma
ha rivoluzionato la materia regolamentare, introducendo la riserva di
legge in Costituzione prevedendo all'art. 97 della Costituzione che:
«I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in
modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialita'
dell'amministrazione.
Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di
competenza, le attribuzioni e le responsabilita' proprie dei
funzionari.»
29. Riserva di legge relativa, come e' noto e' la possibilita'
per il legislatore di disciplinare in via generale la potesta'
regolamentare.
30. La legge n. 400 del 1988 ha disciplinato in modo sistematico
la potesta' regolamentare, e ritiene il Collegio da tale normativa -
di obiettiva valenza di attuazione costituzionale analizzata dalla
piu' autorevole dottrina sulle fonti - si evince il principio che
proprio in relazione alla potesta' normativa ministeriale la legge
debba procedere ad una autorizzazione puntuale e specifica.
31. Se puo' ammettersi infatti - sulla base della legge n. 400
del 1988 - che bastino per la legittimita' del regolamento
«attribuzioni legislative disposte una volta per tutte» e non
occorrano «conferimenti specifici e rigorosamente circoscritti, fino
al punto di riservare alla legge la determinazione delle norme
fondamentali della materia» cio' non sembra valere per i regolamenti
ministeriali.
32. La legge n. 400 del 1988 sembra orientare nel primo senso:
non sono necessari «appositi conferimenti legislativi», se non per
quanto riguarda le potesta' regolamentari dei ministri, nonche' per i
regolamenti [governativi] delegificanti o 'delegati', distintamente
considerati dal comma 2. «Tutto il resto dai regolamenti
[governativi] di esecuzione, attuazione, integrazione delle leggi e
dei decreti legislativi, fino ai cosiddetti regolamenti indipendenti,
puo' essere fatto rientrare ... nell' 'ordinaria' competenza
regolamentare»
33. D'altra parte anche nell'esperienza precostituzionale il
Consiglio di Stato aveva ritenuto - si ricorda in dottrina attenta
alla ricostruzione storica - che la potesta' regolamentare spettasse
al Governo nel suo complesso e, quindi, nemmeno al Duce (basti
ricordare ad es.: Cons. Stato, V, 4 marzo 1932, n. 134; Cons. Stato,
VI, 12 dicembre 1939, n. 52; idem, VI, 12 dicembre 1939, n. 521. Cfr.
i pareri dell'Adunanza generale 30 giugno 1931, n. 175, 1° giugno
1932, n. 136, 5 aprile 1934, n. 861, 8 ottobre 1936, n. 261, 26
novembre 1938, n. 309, 21 maggio 1942, n. 123. Il principio fu spesso
affermato in materia di concorso, con riferimento alla
predeterminazione delle prove di esame e della scelta delle
commissioni esaminatrici; mentre l'impossibilita' di delegare la
potesta' regolamentare al Duce, quale capo di Governo o Presidente di
comitato di ministri fu affermata da Cons. Stato, Ad. Gen. , 1°
aprile 1941, n. 311 in materia di credito fondiario a paesi terzi ed
in particolare all'Albania).
Cio' sulla base del chiaro dettato dell'art. 1 della legge n. 100
del 1926.
34. Sembra aver accettato l'impostazione del necessario
ancoraggio del regolamento non governativo all'adozione di criteri
predeterminati ove si deroghi alla competenza governativa, la
giurisprudenza costituzionale; in particolare la sentenza n. 301 del
2003 che ha ritenuto fondata la questione di costituzionalita'
dell'art. 11, comma 1, ultimo periodo, della legge 28 dicembre 2001,
n. 448 che demandava ad un regolamento ai sensi dell'art. 17, comma 3
della legge n. 400 del 1988 (adottabile dal Mef come Ministero
vigilante) perche' la norma impugnata, consentendo al Ministro il
potere di modificare, con regolamento, la legge in qualsiasi
direzione, per di piu' senza indicazione di criteri, compatibili con
la natura privata delle fondazioni e con la loro autonomia
statutaria, idonei a circoscriverne la discrezionalita', viola i
parametri costituzionali evocati dal rimettente.
Il rimettente aveva propriamente lamentato che la disposizione
censurata si ponesse in contrasto con l'art. 70 della Costituzione,
«comportando una delegificazione ad opera di una fonte secondaria
diversa dai regolamenti cosiddetti di delegificazione, espressamente
contemplati dall'art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988».
35. In altri casi si e' ribadito che la delegificazione non
dovrebbe spettare al singolo Ministro da parte degli organi ausiliari
del Governo.
36. Sullo schema di decreto ministeriale 7 dicembre 2007,
adottato dal Ministero dell'universita' e della ricerca,
«autorizzato» dall'art. 1, comma 647, della legge 27 dicembre 2006,
n. 296 (finanziaria 2007) a disciplinare procedure concorsuali per il
reclutamento «straordinario» dei ricercatori. Il regolamento si
proponeva di ridisegnare in toto la materia del reclutamento, oggetto
di disciplina legislativa. Sullo schema di regolamento si e'
espressa, in sede di controllo, la Corte dei conti, rilevando che
l'art. 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988 «non collega al
decreto ministeriale o interministeriale alcun effetto abrogativo di
leggi precedenti, evidentemente perche' tale effetto puo'
determinarsi solo a seguito della rigorosa procedura» di cui al comma
2 dello stesso art. 17, che, come e' noto, consente la
delegificazione a mezzo di regolamento governativo e non gia'
ministeriale (Corte dei conti, osservazioni dell'ufficio di controllo
sul decreto ministeriale 7 dicembre 2007, prot. C.d.c. n. 2 del 7
gennaio 2008).
37. In altro caso la legge 27 giugno 1988, n. 242, di poco
antecedente alla n. 400 del 1988, aveva aggiunto all'art. 2 della
legge 24 luglio 1985, n. 406, il seguente comma: «il ministro di
grazia e giustizia, sentito il consiglio nazionale forense,
determina, con proprio decreto, le modalita' per l'espletamento della
pratica e per l'accertamento del suo effettivo svolgimento». Il
Consiglio di Stato ha rilevato che il regolamento era in tal caso
autorizzato a disciplinare ed innovare un istituto la cui disciplina
e' contenuta in norme di rango primario, non rilevando, peraltro,
l'assenza nella legge di norme generali regolatrici della materia
(potendosi trarre dalla disciplina di legge gia' in vigore e non
delegificata, «la determinazione dei tratti e degli effetti
essenziali» degli istituti da disciplinare), ne' l'omessa previsione
dell'effetto abrogativo delle norme vigenti («l'effetto di
abrogazione condizionata e' il proprium della delegificazione, e non
vi e' necessita' che cio' sia letteralmente esternato dalla
previsione legislativa»). Cio' che non puo' essere ammesso, invece,
e' che la delegificazione possa realizzarsi mediante regolamento
ministeriale.
Sul punto, l'organo consultivo considera addirittura tacitamente
modificato l'art. 2 della legge n. 242 del 1988, in seguito
all'entrata in vigore dell'art. 17, comma 2, della legge n. 400 del
1988.
38. A cio' non osta il principio generale lex posterior generalis
non derogat priori speciali, affermandosi che il rilievo assunto
dalla legge n. 400 del 1988 nell'ordinamento costituzionale - per
l'espressa razionalizzazione dell'istituto della delegificazione,
avente portata normativa e non meramente ricognitiva di un fenomeno
gia' esistente - fa si' che assurga a principio generale
dell'ordinamento che la degradazione della fonte sia impegnativa
della responsabilita' dell'intero Governo, e non piu' di un solo
ministro (CdS Ad. Gen. n. 100 del 1989).
40. La non manifesta infondatezza emerge anche in relazione alla
questione di costituzionalita' prospettata dalla ricorrente, per il
fatto che la scelta del legislatore di dare spazio illimitato al
Ministro di procedere alla modifica della composizione del Comitato
tecnico in questione, in concreto tradottasi nell'eliminazione di
rappresentanti di intere associazioni venatorie nazionali ma anche di
altri enti e organi, dunque di categorie aventi rilevanza nazionale e
interessi differenziati, provoca uno sproporzionato sacrificio dei
principi costituzionali di rappresentativita', proporzionalita' e
parita' espressi dai parametri costituzionali invocati dalla parte
appellante, consentendo una ricostituzione dell'organo in diversa
composizione rispetto a quella prevista dalla normativa pregressa, in
assenza di parametri legislativi sufficientemente specificati.
E. - Statuizioni finali.
40. Alla luce delle considerazioni che precedono, ai fini del
decidere, e' rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalita' relativa all'art. 1, comma 543, della legge 197 del
2022, che avendo espressamente autorizzato il Ministro a ricostituire
e modificare con proprio decreto la composizione dei comitati e degli
altri organi operanti presso il Masaf, previa ricognizione degli
stessi, ha operato una delegificazione dell'organo per cui e'
giudizio, in violazione degli articoli 70, 76, e 97 e 113 della
Costituzione, alla luce della assoluta genericita' dei criteri di
delega della norma di delegificazione, sugli atti attuativi della
quale non si rende possibile in sede giurisdizionale esercitare un
vaglio di legittimita'.
41. Si considera altresi' rilevante e non manifestamente
infondata la questione di costituzionalita' sollevata dalla parte
appellante, sempre relativa al medesimo art. 1, comma 543, legge n.
197 del 2022, che nel concedere al Ministro un raggio di azione
illimitato nella ricostituzione dell'organo per cui e' causa, ivi
inclusa la possibilita' di sopprimere rappresentanti di intere
categorie di soggetti, di disciplinare la composizione e la finalita'
stessa, si pone in contrasto anche con gli articoli 1, 2, 3, 10, 18,
48, 49, 51, 97 e 117 della Costituzione e i basilari principi ivi
espressi di proporzionalita', ragionevolezza e rappresentativita' e
parita' di trattamento fra le associazioni.
42. I dubbi di legittimita' costituzionale espressi dal collegio
impongono, quindi, di adire la Corte costituzionale, stante
l'impossibilita' di operare una interpretazione costituzionalmente
conforme del dato normativo per le ragioni esposte alla lettera C
della presente ordinanza, a cui si rinvia.
P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione sesta) non
definitivamente pronunciando sul ricorso in appello, come in
epigrafe, visti gli articoli 134 della Costituzione, 1 della legge
cost. 1 del 1948, 23 e ss. della legge n. 87 del 1953 e 79 del
decreto legislativo n. 104 del 2010:
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 453,
della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (recante: «Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e bilancio
pluriennale per il triennio 2023-2025») che ha espressamente
autorizzato il Ministro dell'agricoltura, della sovranita' alimentare
e delle foreste a ricostituire e modificare con proprio decreto la
composizione degli organismi, dei comitati e delle commissioni,
comunque denominati, operanti presso il suddetto Ministero e degli
organi degli enti dallo stesso controllati o vigilati, previa
ricognizione degli stessi, operando quindi una delegificazione
dell'organo per cui e' giudizio (il C.T.F.V.N.), in riferimento agli
articoli 70, 76, 97 e 113 della Costituzione e ai principi
fondamentali posti dalla legislazione statale, ai sensi e nei termini
di cui in motivazione;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata anche la
questione di costituzionalita' dell'art. 1, comma 543 della legge 29
dicembre 2022, n. 197, che nel concedere al Ministro un raggio di
azione illimitato nella ricostituzione dell'organo per cui e' causa,
ivi inclusa la possibilita' di sopprimere rappresentanti di intere
categorie di soggetti, di disciplinare la composizione e la finalita'
stessa dell'organo, si pone in contrasto anche con gli articoli 1, 2,
3, 10, 18, 48, 49, 51, 97 e 117 della Costituzione e i basilari
principi ivi espressi di proporzionalita', ragionevolezza e
rappresentativita' e parita' di trattamento;
Dispone la sospensione del giudizio di appello in oggetto,
ordinando l'immediata trasmissione degli atti e della presente
ordinanza alla Corte costituzionale;
Dispone altresi' che a cura della segreteria la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonche' comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica;
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione
in rito, nel merito ed in ordine alle spese.
Cosi' deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno
29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro, Presidente;
Roberto Caponigro, consigliere;
Giovanni Gallone, consigliere;
Roberta Ravasio, consigliere;
Gudrun Agostini, consigliere, estensore;
Il Presidente: Montedoro
L'estensore: Agostini