Reg. ord. n. 37 del 2026 pubbl. su G.U. del 11/03/2026 n. 10
Ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia del 22/01/2026
Tra: Kamelya Real Estate srl C/ Comune di Bari
Oggetto:
Edilizia e urbanistica – Interventi edilizi – Norme della Regione Puglia – Disposizioni in materia di mutamenti di destinazione d’uso – Modifiche alla legge regionale n. 33 del 2007 – Riuso e recupero del patrimonio edilizio esistente – Previsione che i comuni possono consentire tali mutamenti, con o senza opere edilizie e non comportanti incrementi volumetrici eccedenti le previsioni dello strumento urbanistico vigente, di immobili legittimamente edificati alla data di entrata in vigore dell’art. 27 della legge regionale n. 33 del 2007 – Previsione che, estendendo l’applicabilità della disciplina anche agli interventi non ancora realizzati o in corso di realizzazione, non contempla la facoltà per i comuni di disciplinare in modo differenziato il recupero del patrimonio edilizio esistente rispetto alle nuove costruzioni all’interno della medesima zona – Denunciata norma che viola il principio di uguaglianza, trattando in modo identico situazioni fattuali oggettivamente diverse, vale a dire il recupero del patrimonio esistente e la nuova edificazione – Disposizione irragionevole e distonica rispetto alla sua stessa ratio legis, volta a promuovere la rigenerazione urbana – Previsione che tradisce la logica stessa della legge regionale n. 33 del 2007, rubricata “Misure per il recupero e il riuso” poiché paralizza proprio l’attività che la legge intendeva favorire – Misura restrittiva non indispensabile per tutelare gli standard - Sacrificio imposto al privato e all’interesse pubblico eccessivo e controproducente, poiché il mezzo eccede lo scopo, sacrificando ingiustamente sia l’iniziativa economica privata che la tutela ambientale – Violazione del principio di proporzionalità per difetto d’idoneità, di necessarietà e di adeguatezza – Normativa che impone una presunzione assoluta di nocività del cambio d’uso che non ammette prova contraria, sacrificando irragionevolmente la rigenerazione del territorio – Lesione della tutela del paesaggio e dell’ambiente per mancato contenimento del consumo del suolo e per degrado del tessuto urbano consolidato – Riduzione irragionevole della sfera di discrezionalità politica e tecnica dell’ente locale per un’ingiustificata compressione dei poteri pianificatori di titolarità del comune e per l’imposizione di un divieto astratto e generalizzato, che impedisce al comune di apprezzare la specificità della singola situazione locale – Lesione del principio di sussidiarietà verticale – Violazione del principio di buon andamento sotto il profilo dell’efficacia e dell’efficienza della pubblica amministrazione, in relazione agli specifici obiettivi perseguiti a seguito dell’introduzione di quella norma di favor per il riuso del patrimonio edilizio esistente.
Norme impugnate:
legge della Regione Puglia
del 15/11/2007
Num. 33
Art. 8
Co. 1
come modificato dall'
legge della Regione Puglia del 30/12/2022 Num. 51 Art. 27 Co. 1
legge della Regione Puglia del 30/12/2022 Num. 51 Art. 27 Co. 1
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Costituzione Art. 9
Costituzione Art. 97
Costituzione Art. 118
Costituzione Art. 9
Costituzione Art. 97
Costituzione Art. 118
Udienza Pubblica del 7 luglio 2026
rel. SANDULLI M. A.
Testo dell'ordinanza
N. 37 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 gennaio 2026
Ordinanza del 22 gennaio 2026 del Tribunale amministrativo regionale
per la Puglia sul ricorso proposto da Kamelya Real Estate srl contro
Comune di Bari.
Edilizia e urbanistica - Interventi edilizi - Norme della Regione
Puglia - Disposizioni in materia di mutamenti di destinazione d'uso
- Modifiche alla legge regionale n. 33 del 2007 - Riuso e recupero
del patrimonio edilizio esistente - Previsione che i comuni possono
consentire tali mutamenti, con o senza opere edilizie e non
comportanti incrementi volumetrici eccedenti le previsioni dello
strumento urbanistico vigente, di immobili legittimamente edificati
alla data di entrata in vigore dell'art. 27 della legge regionale
n. 33 del 2007 - Previsione che, estendendo l'applicabilita' della
disciplina anche agli interventi non ancora realizzati o in corso
di realizzazione, non contempla la facolta' per i comuni di
disciplinare in modo differenziato il recupero del patrimonio
edilizio esistente rispetto alle nuove costruzioni all'interno
della medesima zona.
- Legge della Regione Puglia 15 novembre 2007, n. 33 (Recupero dei
sottotetti, dei porticati, di locali seminterrati e interventi
esistenti e di aree pubbliche non autorizzate), art. 8-bis, come
modificato dall'art. 27 comma 1, della legge della Regione Puglia
30 dicembre 2021, n. 51 (Disposizioni per la formazione del
bilancio di previsione 2022 e bilancio pluriennale 2022-2024 della
Regione Puglia - Legge di stabilita' regionale 2022).
(GU n. 10 del 11-03-2026)
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA
Sezione Terza
ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 456 del 2025, proposto da Kamelya Real Estate
S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dagli avvocati Saverio Profeta e Andrea
Profeta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
contro Comune di Bari, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Chiara Lonero
Baldassarra e Anna Lucia De Luca, con domicilio digitale come da PEC
da Registri di giustizia;
per l'annullamento:
del provvedimento del 3 marzo 2025 della Ripartizione governo
e sviluppo strategico del territorio del Comune di Bari, recante il
diniego definitivo all'istanza di P.d.C. n. 143/2024 del 19 dicembre
2024, avente ad oggetto l'intervento di frazionamento,
ristrutturazione e cambio destinazione d'uso, dal piano 3° al piano
13°, di n. 11 immobili da uso ufficio a n. 22 immobili a uso civili
abitazioni a Bari, Via Camillo Rosalba n. 47/o (sez. a fg. 47, p.lla
710, sub: 10-11-12-13-14-15-16-17-18-19-20-28-29-30);
della presupposta deliberazione di consiglio comunale n.
2025/2 del 13 gennaio 2025, adottata in «esecuzione della sentenza di
Consiglio di Stato Sezione Quarta n. 07179/2024»;
di ogni altro atto presupposto, connesso, consequenziale,
ancorche' non conosciuto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Bari;
Visto l'art. 79, comma 1, cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 il
dott. Lorenzo Mennoia e uditi per le parti i difensori, avv. Andrea
Profeta per la parte ricorrente e avv.ti Chiara Lonero Baldassarra e
Anna Lucia De Luca per il comune resistente;
1. Sul giudizio a quo.
1.1. Con atto ritualmente notificato la societa' ricorrente ha
impugnato il provvedimento con cui il Comune di Bari ha negato il
permesso di costruire per un intervento di recupero e cambio di
destinazione d'uso (da ufficio a residenziale) di un fabbricato
esistente, senza opere comportanti incremento di volumetria o di
superficie lorda, ne' modifica della sagoma, e dunque senza aggravio
del carico urbanistico insediativo primario. L'immobile ricade in una
zona mista in cui e' consentito di norma l'uso residenziale e quello
per terziario al 50% ciascuno (art. 39 N.T.A. del P.R.G. del Comune
di Bari, intitolato: «Zona per attivita' terziarie»).
1.2. Ha allegato di aver proposto in data 19 dicembre 2024
un'istanza di cambio di destinazione ai sensi dell'art. 8-bis della
legge regionale Puglia n. 33 del 2007, norma finalizzata a favorire
il riuso del patrimonio edilizio esistente mediante mutamenti d'uso
in deroga allo strumento urbanistico in determinate aree individuate
dai singoli comuni.
Nel caso del Comune di Bari, la deroga era stata attivata proprio
per la zona ex art. 39 del P.R.G. in cui insiste l'immobile de quo.
La domanda e' stata pero' respinta con provvedimento del 3 marzo
2025, motivato dal contrasto con la recente deliberazione di
consiglio comunale n. 2 del 2025, adottata in data 13 gennaio 2025 in
esecuzione di una sentenza del giudice amministrativo.
Con tale atto pianificatorio l'amministrazione ha ritenuto di
escludere l'intera zona omogenea in questione dall'applicabilita'
della deroga regionale, vietando il cambio d'uso sia per le nuove
costruzioni sia per gli edifici esistenti, modificando il precedente
orientamento (Delibera n. 11 del 2022) che invece consentiva, nella
specifica area, il cambio di destinazione per le vecchie costruzioni
ma non per quelle ancora da realizzarsi.
1.3. Parte ricorrente ha dedotto l'illegittimita' della
deliberazione presupposta e del diniego consequenziale sotto plurimi
profili. In particolare, con il primo motivo di ricorso si e'
lamentato che la deliberazione consiliare tradirebbe la ratio della
normativa regionale (volta a favorire il riuso del patrimonio
edilizio e il contenimento di consumo di suolo), creando
l'irragionevole effetto per cui il cambio d'uso sarebbe consentito
nelle zone di espansione, ma vietato in quelle miste, oggetto della
specifica deroga. Con gli ulteriori motivi di ricorso la parte ha
sostenuto l'erronea quantificazione del surplus di carico
residenziale (computando volumetrie non attuali) e ha contestato la
motivazione fondata sulla carenza di standard, accertata in sede
istruttoria, allegando che la trasformazione da terziario a
residenziale comporterebbe una riduzione, e non un aumento, del
fabbisogno teorico di servizi.
1.4. Si e' costituito in giudizio il Comune di Bari, ribadendo
che la scelta di inibire il cambio d'uso nell'intera zona ha
rappresentato un «atto dovuto» a seguito del giudicato formatosi in
una vicenda parallela, con cui era stata proprio censurata la
precedente applicazione selettiva della norma regionale.
L'amministrazione ha quindi dovuto riesercitare il potere
pianificatorio in modo unitario ed inscindibile, ritenendosi preclusa
la discriminazione tra interventi su esistente e nuove costruzioni.
1.5. All'udienza del 18 dicembre 2025 la causa e' passata in
decisione.
2. Sul contesto normativo e giurisprudenziale.
2.1. Viene in rilievo, anzitutto, l'art. 8-bis, comma 1 della
legge regionale Puglia n. 33 del 2007, introdotto nel 2014 dalla
legge regionale Puglia n. 16, secondo cui: «Al fine di favorire il
riuso e il recupero del patrimonio edilizio esistente, i comuni
possono consentire mutamenti di destinazione d'uso [...] di immobili
legittimamente edificati [...] in zone territoriali omogenee che lo
strumento urbanistico generale prevede a destinazione mista [...]»,
previa approvazione di apposita delibera.
Il Comune di Bari ha dato quindi attuazione a tale facolta' con
la deliberazione n. 31 del 2015, consentendo il cambio di
destinazione nella zona in questione.
2.2. Il quadro giuridico e' radicalmente mutato con l'entrata in
vigore della successiva legge regionale n. 51 del 2021. L'art. 27,
comma 1 di questa legge ha previsto che: «Le norme di cui all'art.
8-bis della legge regionale 15 novembre 2007, n. 33 si applicano,
altresi', agli interventi non ancora realizzati o in corso di
realizzazione [...]». A fronte di tale modifica, quindi, il Comune di
Bari ha tentato di preservare un regime differenziato, adottando la
deliberazione n. 11 del 2022, che consentiva il cambio d'uso per
l'esistente vietandolo per le nuove costruzioni, al fine di non
aggravare il carico urbanistico.
2.3. Tale scelta «selettiva» e' stata censurata dal giudice
amministrativo. Il Consiglio di Stato, Sez. IV, con sentenza n. 7179
del 2024 (confermativa della sentenza Tribunale amministrativo
regionale Puglia-Bari n. 3 del 2024), interpretando rigorosamente
l'art. 27 della legge regionale Puglia n. 51 del 2021, ha statuito
che il comune non ha alcuna facolta' di operare distinzioni
all'interno della medesima zona omogenea, attesa la chiarezza del
testo di legge che impone un trattamento unitario.
2.4. In ottemperanza a tale pronuncia il comune ha adottato,
infine, la deliberazione n. 2 del 2025, sacrificando il recupero
dell'esistente in nome dell'automatismo normativo sopra indicato.
Il diniego opposto alla ricorrente e' diretta applicazione di
tale nuovo assetto.
3. Sulla questione di legittimita' costituzionale: norme censurate.
Alla luce di tali premesse, il Collegio ritiene di dover
sollevare questione di legittimita' costituzionale dell'art. 8-bis
della legge regionale Puglia n. 33 del 2007, come modificato
dall'art. 27, comma 1, legge regionale Puglia n. 51 del 2021, in
relazione agli articoli 3, 9, 97 e 118 della Costituzione, nella
parte in cui, estendendo l'applicabilita' della disciplina anche agli
interventi non ancora realizzati o in corso di realizzazione, non
prevede la facolta' per i Comuni di disciplinare in modo
differenziato il recupero del patrimonio edilizio esistente rispetto
alle nuove costruzioni all'interno della medesima zona.
4. Sulla rilevanza della questione.
4.1. Le censure procedimentali e istruttorie dedotte da parte
ricorrente (difetto di partecipazione, errori di calcolo) non
appaiono suscettibili di accoglimento in via assorbente, stante la
natura vincolata del diniego che discende direttamente dalla
preclusione normativa.
4.2. Anche le censure sostanziali sulla carenza di standard non
potrebbero condurre all'accoglimento del ricorso a legislazione
vigente.
La carenza di dotazioni, evidenziata per i nuovi immobili,
diviene ostacolo insuperabile anche per l'esistente a causa
dell'automatismo di legge. Cio' impedisce all'ente di valutare se lo
specifico intervento di riuso sia compatibile con il tessuto urbano,
valutazione che - si noti - il comune aveva gia' operato
positivamente in passato nella delibera n. 11 del 2022, ritenendo il
recupero dell'esistente non impattante sugli standard.
4.3. La rilevanza della questione risiede dunque nel nesso di
pregiudizialita' diretta tra la norma censurata, l'atto di
pianificazione generale ed il diniego finale.
A legislazione vigente il comune e' costretto a negare il cambio
d'uso per l'edificio esistente perche' la zona e' gia' satura, anche
solo per le nuove costruzioni.
L'accertato deficit di standard agisce come una scure
indifferenziata: poiche' non vi e' spazio per il «nuovo», la legge
vieta anche il diverso uso del «vecchio».
4.4. Diversamente, ove la Corte costituzionale rimuovesse il
vincolo di inscindibilita', lo scenario muterebbe radicalmente:
in via principale, la declaratoria di incostituzionalita'
travolgerebbe per invalidita' derivata anche la delibera consiliare
n. 2 del 2025 (atto meramente applicativo) e, di conseguenza, il
diniego impugnato. L'effetto caducante determinerebbe la riespansione
della volonta' pianificatoria gia' espressa dall'ente nella
precedente delibera n. 11 del 2022, le cui valutazioni tecniche
favorevoli tornerebbero ad esplicare efficacia parametrica,
dimostrando l'insussistenza di impedimenti tecnico-discrezionali al
rilascio del titolo, salva - certamente - la facolta' per
l'amministrazione di esercitare nuovamente il potere pianificatorio,
questa volta pero' libera dal vincolo di automatismo
incostituzionale;
In via subordinata: anche a voler prescindere dall'effetto
caducante automatico sull'atto generale, il diniego specifico
diverrebbe comunque illegittimo per eccesso di potere. Venuto meno
l'obbligo di trattamento unitario, l'accertata carenza di standard
(riferita al nuovo) non potrebbe piu' giustificare logicamente il
diniego per l'esistente, rendendo il provvedimento viziato per
contraddittorieta' e difetto di istruttoria.
Pertanto, la rimozione della norma e' l'unico passaggio
necessario e sufficiente per la soddisfazione della domanda
giudiziale di parte ricorrente, la quale si e' vista negare il
permesso non per una impossibilita' tecnica riguardante il suo
immobile rispetto alla pianificazione generale, ma per un vincolo
legale astratto che ha legato irragionevolmente le sorti del suo
fabbricato a quelle degli immobili ancora da realizzarsi.
5. Sulla impossibilita' di una interpretazione costituzionalmente
orientata.
5.1. L'univocita' del dato testuale e la chiara finalita' di
sistema della riforma del 2021 (che ha sottratto ai comuni la scelta
sulla tipologia di intervento) precludono un'interpretazione
adeguatrice, rendendo l'incidente di costituzionalita' l'unico
rimedio esperibile.
Sul piano letterale, infatti, l'art. 27, comma 1, della legge
regionale n. 51 del 2021 statuisce che le deroghe «si applicano,
altresi'» alle nuove costruzioni.
L'uso del modo indicativo presente («si applicano»), privo di
verbi servili o modali che concedano facolta' (quali «possono
applicarsi» o «il comune puo' applicare»), costituisce il primo
indice di rigidita' del testo. Tuttavia, e' proprio l'utilizzo
dell'avverbio «altresi'» a rendere il dato letterale insuperabile.
Tale locuzione, che nel linguaggio giuridico equivale a «nello stesso
modo» o «parimenti», istituisce un vincolo di equiparazione giuridica
automatica e necessaria tra il regime del patrimonio esistente e
quello delle nuove costruzioni.
Anche sul piano teleologico, la legge regionale ha inteso
attribuire ai comuni il potere di individuare il «luogo» ove
applicare la deroga (la perimetrazione della zona mista), sottraendo
pero' il potere di decidere «cosa» autorizzare (la tipologia di
intervento), avendo quindi il legislatore compiuto a monte una scelta
che lega indissolubilmente il destino del recupero edilizio a quello
delle nuove espansioni.
5.2. Tale lettura rigorosa della norma costituisce ius receptum,
che si e' formato proprio sindacando l'attivita' pianificatoria del
Comune di Bari.
Il Consiglio di Stato, infatti, riformando la precedente
disciplina comunale che aveva tentato proprio l'interpretazione
«selettiva» e, in pratica, che aveva manipolato il testo per giungere
ad una lettura costituzionalmente orientata della norma (ammettendo
il recupero e vietando il nuovo), ha chiarito che tale opzione e'
contra legem.
5.3. Sebbene quel giudicato non abbia efficacia erga omnes, esso
ha generato un effetto di consolidamento amministrativo: il comune si
e' adeguato, introducendo quindi il divieto generalizzato di cui
sopra. Di conseguenza, se questo Collegio tentasse una lettura
«selettiva», costringerebbe l'amministrazione a violare un precetto
giurisdizionale del Consiglio di Stato, creando un inammissibile
conflitto pratico di giudicati.
Non si tratta, tuttavia, di chiedere alla Corte di risolvere un
ipotetico contrasto giurisprudenziale, dato che l'opzione
interpretativa seguita dal Consiglio di Stato (e prima ancora dallo
stesso Tribunale amministrativo regionale Puglia) e' l'unica
effettivamente percorribile, bensi' di sindacare la «norma vivente»
che e' stata enucleata dal testo, la cui applicazione rigorosa -
imposta dalla lettera chiara della legge - e' contraria a
Costituzione per le ragioni di seguito evidenziate.
6. Sulla non manifesta infondatezza.
Nella vicenda giudiziaria da cui e' scaturita la delibera
impugnata, il Consiglio di Stato aveva escluso la non manifesta
infondatezza della citata legge regionale sotto il profilo del
riparto di competenze (articoli 114 e 117 della Costituzione). Il
Collegio dubita pero', della legittimita' costituzionale della
disposizione rispetto a parametri radicalmente diversi, in
particolare, con riguardo agli articoli 3, 9, 97 e 118 della
Costituzione.
6.1. Sulla violazione dell'art. 3 della Costituzione.
(Ragionevolezza e proporzionalita').
La norma viola il principio di uguaglianza, trattando in modo
identico situazioni fattuali oggettivamente diverse ed anzi opposte:
il recupero del patrimonio esistente e la nuova edificazione.
L'equiparazione normativa tra due fenomeni inconciliabili rende
la disposizione intrinsecamente irragionevole e distonica rispetto
alla sua stessa ratio legis, volta a promuovere la «rigenerazione
urbana».
L'art. 27, comma 1 della legge regionale Puglia n. 51 del 2021 si
scontra altresi', con il canone di ragionevolezza, inteso nella sua
moderna declinazione di principio di proporzionalita'.
Il sindacato su tale vizio non puo' limitarsi a un vaglio
estrinseco di non contraddizione, ma deve confrontarsi con la
validita' delle «leggi di copertura», in parte esatte, che governano
la materia urbanistica.
E' un dato di realta', infatti, prima ancora che scientifico e/o
giuridico, che il riuso di un volume esistente ha un impatto pari a
zero in termini di consumo di suolo, mentre la nuova edificazione
comporta un'alterazione irreversibile della matrice ambientale.
L'amplissima discrezionalita' del legislatore regionale incontra
dunque, un limite invalicabile nella manifesta irragionevolezza che
scaturisce dal contrasto con le evidenze empiriche e
tecnico-scientifiche di riferimento (pedologia, ecologia urbana,
fisica tecnica) e, in sintesi, con la realta' fattuale che l'organo
legislativo e' chiamato a regolare.
Se la norma giuridica si pone in contrasto palese con i dati di
realta' acquisiti al patrimonio delle scienze urbanistiche ed
ambientali - che distinguono nettamente l'impatto del consumo di
suolo vergine rispetto al riuso dell'edificato - essa scivola
nell'arbitrio legislativo.
L'analisi attraverso il test di proporzionalita' conferma tale
distonia:
difetto d'idoneita': la norma equipara il recupero
dell'esistente alla nuova edificazione. Cio' contraddice la legge di
riferimento secondo cui le due fattispecie hanno impatti ambientali
opposti (conservativo il primo, distruttivo il secondo). Non solo, la
norma censurata tradisce la logica stessa della legge regionale
Puglia n. 33 del 2007, rubricata «Misure per il recupero e il riuso»
poiche' finisce per paralizzare proprio l'attivita' che la legge
intendeva favorire, impedendo il raggiungimento dello scopo
prefissato. Si determina, in altre parole, un corto-circuito tra il
fine legislativo (incentivare il riuso) e lo strumento prescelto,
rendendo la norma intrinsecamente contraddittoria;
difetto di necessarieta': la misura restrittiva (il divieto
totale) non e' indispensabile per tutelare gli standard. Per le nuove
costruzioni, il divieto e' l'unica via per non consumare suolo e
servizi; per l'esistente, invece, il carico urbanistico (che e'
funzionale, non fisico) puo' essere gestito attraverso gli strumenti
perequativi;
difetto di adeguatezza (o proporzionalita' in senso stretto):
il sacrificio imposto al privato e all'interesse pubblico e'
eccessivo e controproducente, mentre il mezzo eccede lo scopo,
sacrificando ingiustamente sia l'iniziativa economica privata che la
tutela dell'ambiente. La norma impone una presunzione assoluta di
nocivita' del cambio d'uso che non ammette prova contraria,
sacrificando irragionevolmente la rigenerazione del territorio anche
laddove essa non aggraverebbe il bilancio dei servizi da offrire alla
locale residenza.
In definitiva, il «vincolo di inscindibilita'» e' una misura
sproporzionata perche' impedisce ogni bilanciamento dei valori in
gioco.
6.2. Sulla violazione dell'art. 9 della Costituzione. (Tutela del
paesaggio e dell'ambiente).
La disposizione censurata si pone in contrasto frontale con
l'obiettivo costituzionale della tutela del paesaggio e
dell'ambiente, oggi rafforzato dalla riforma costituzionale del 2022,
che impone la salvaguardia degli ecosistemi anche nell'interesse
delle future generazioni.
Il contrasto si manifesta sotto un duplice profilo: il mancato
contenimento del consumo di suolo e il degrado del tessuto urbano
consolidato.
Sotto il primo profilo (consumo di suolo), le evidenze tecniche e
la scienza urbanistica dimostrano che il riuso del patrimonio
edilizio esistente (c.d. «saldo zero») costituisce lo strumento
primario per soddisfare il fabbisogno abitativo senza intaccare la
risorsa suolo, bene limitato e non rinnovabile. L'automatismo della
norma regionale, impedendo il recupero funzionale nelle zone sature
(laddove cioe' e' vietata la nuova edificazione), produce un evidente
effetto di eterogenesi dei fini: bloccando la trasformazione
dell'esistente, la norma non elimina la domanda abitativa, ma la
sposta inevitabilmente verso aree libere o periurbane, incentivando
indirettamente quella pressione edificatoria su suolo vergine che
l'art. 9 Cost. impone invece di limitare. Inibire la rigenerazione
«dal di dentro» della citta' consolidata significa, nei fatti,
favorire l'espansione «verso l'esterno», con conseguente erosione
della matrice ambientale.
Sotto il secondo profilo (tutela del paesaggio urbano), il
divieto assoluto di mutamento di destinazione d'uso condanna gli
immobili esistenti, che abbiano perso la loro originaria vocazione
(nel caso di specie, uffici non piu' richiesti dal mercato), a una
irreversibile obsolescenza funzionale. Un patrimonio edilizio che non
puo' evolvere e adattarsi alle nuove esigenze sociali e' destinato
inesorabilmente all'abbandono, all'incuria e al degrado fisico.
Tale fenomeno genera «vuoti urbani» e detrimento del decoro che
feriscono il paesaggio cittadino, ponendosi in contrasto con il
dovere della Repubblica di tutelare la qualita' del territorio
antropizzato. La norma censurata, dunque, imponendo una
«pietrificazione» delle funzioni d'uso in zone miste, impedisce
quella manutenzione attiva del territorio che e' il presupposto
stesso della tutela paesaggistica, trasformando la doverosa attivita'
di pianificazione in un vincolo cieco che, lungi dal proteggere
l'ambiente, ne accelera il decadimento.
6.3. Sulla violazione degli articoli 97 e 118 della Costituzione.
(Buon andamento e sussidiarieta').
La norma riduce irragionevolmente la sfera di discrezionalita',
politica e tecnica, dell'ente locale sotto due distinti profili.
Anzitutto, si assiste ad una ingiustificata compressione dei
poteri pianificatori di titolarita' del comune, dato che non siamo di
fronte a scelte di «di alto livello» o di coordinamento territoriale
vasto (ambiti propri della legislazione regionale), bensi' a
decisioni di gestione assai mirata del territorio.
Il principio di sussidiarieta' verticale ex art. 118 della
Costituzione impone che le scelte gestionali siano prossime al
territorio, salvo esigenze di unitarieta', mentre nel caso di specie
l'automatismo della norma censurata rende il comune insensibile alla
realta' micro-urbanistica.
La regione, imponendo un divieto astratto e generalizzato,
impedisce al comune di apprezzare la specificita' della singola
situazione locale (il singolo palazzo, la singola via), che solo
l'amministrazione di prossimita' e' in grado di valutare.
D'altra parte, si assiste ad una violazione del principio di buon
andamento (art. 97 della Costituzione) sotto il profilo
dell'efficacia e dell'efficienza della pubblica amministrazione in
relazione agli specifici obbiettivi perseguiti a seguito
dell'introduzione di quella norma di favour per il riuso del
patrimonio edilizio esistente.
Nel tentativo di arginare il nuovo carico insediativo, la norma
finisce per precludere a priori anche quelle opportunita' positive -
come il recupero funzionale di un immobile ad uso ufficio, degradato
e vuoto - che, se valutate nel concreto dall'amministrazione di
prossimita', realizzerebbero l'interesse pubblico alla rigenerazione,
senza alcun costo ambientale.
7. Conclusioni.
Alla luce di quanto sopra, il Collegio non intende sollecitare
una pronuncia che si sostituisca in qualche modo alle valutazioni di
politica urbanistica regionale, ad esempio espungendo
dall'ordinamento la possibilita' - introdotta nel 2021 - di assentire
il cambio d'uso anche per i nuovi interventi.
Tale scelta, se ben governata, puo' rispondere a legittimi
interessi generali e comunque si muove nel perimetro della
ragionevolezza, che il baluardo della divisione dei poteri impedisce
di sindacare; cio' che si censura, perche' lesivo degli interessi
della collettivita' ed in contrasto con la Costituzione, e'
l'automatismo introdotto dalla norma citata.
La pronuncia richiesta - nella parte in cui consentirebbe
un'applicazione selettiva della deroga urbanistica - mira a
restituire all'ente locale il potere e dovere di pianificare,
consentendogli di vietare nell'eventualita' le trasformazioni
impattanti (nuove costruzioni) e, contestualmente, di autorizzare
quelle virtuose (recupero), senza che le sorti delle prime
paralizzino irragionevolmente le seconde all'interno di una
determinata zona.
Risulta pertanto, rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 8-bis della legge
regionale Puglia n. 33 del 2007, come modificato dall'art. 27, comma
1, legge regionale Puglia n. 51 del 2021, in relazione agli articoli
3, 9, 97 e 118 della Costituzione nella parte in cui, estendendo
l'applicabilita' della disciplina anche agli interventi non ancora
realizzati, non prevede la facolta' per i comuni di disciplinare in
modo differenziato il recupero del patrimonio edilizio esistente
rispetto alle nuove costruzioni all'interno della medesima zona.
Ai sensi dell'art. 23, comma 2, della legge n. 87 del 1953, il
presente giudizio e' sospeso fino alla definizione dell'incidente di
costituzionalita'.
Ai sensi dell'art. 23, comma 4 della legge n. 87 del 1953, la
presente ordinanza sara' comunicata alle parti costituite, notificata
al Presidente della giunta della Regione Puglia e comunicata anche al
Presidente del Consiglio della Regione Puglia.
Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle
spese resta riservata alla decisione definitiva.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione
Terza), pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, cosi'
provvede:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 8-bis della legge
regionale Puglia n. 33 del 2007, come modificato dall'art. 27, comma
1, legge regionale Puglia n. 51 del 2021, in relazione agli articoli
3, 9, 97 e 118 della Costituzione, nella parte in cui, estendendo
l'applicabilita' della disciplina anche agli interventi non ancora
realizzati o in corso di realizzazione, non prevede la facolta' per i
comuni di disciplinare in modo differenziato il recupero del
patrimonio edilizio esistente rispetto alle nuove costruzioni
all'interno della medesima zona;
sospende ai sensi dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953 il
presente giudizio;
ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
dispone che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza
sia comunicata alle parti costituite, notificata al Presidente della
giunta della Regione Puglia e comunicata anche al Presidente del
Consiglio della Regione Puglia.
Riserva ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e sulle
spese di lite all'esito del giudizio di legittimita' costituzionale.
Cosi' deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 18
dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
Vincenzo Blanda, Presidente;
Lorenzo Ieva, primo referendario;
Lorenzo Mennoia, referendario, estensore.
Il Presidente: Blanda
L'estensore: Mennoia