Reg. ord. n. 20 del 2026 pubbl. su G.U. del 18/02/2026 n. 7
Ordinanza del Consiglio di Stato del 02/01/2026
Tra: Brunella Amoroso , Bruselles Patrizia, Chiellino Stefania ed altri 49 C/ Ministero dell'Interno
Oggetto:
Polizia – Polizia di Stato – Conseguimento, per i vincitori dei concorsi banditi entro il 2017, il 2018 e il 2019, della nomina a vice sovrintendente tecnico nell'ordine determinato dalla graduatoria finale del corso di formazione tecnico-professionale, della durata non superiore a tre mesi e non inferiore a un mese, con decorrenza giuridica ed economica dal giorno successivo alla data di conclusione del rispettivo corso di formazione tecnico-professionale – Denunciata previsione che non consente la decorrenza giuridica retroattiva alla data delle vacanze in organico per i suddetti concorsi – Differente modalità di concorso per conseguire la promozione a vice sovrintendente che non giustifica il mantenimento di una diversa disciplina relativa alla retrodatazione degli effetti giuridici, prevista unicamente per i vincitori del concorso ordinario – Disparità di trattamento e irrazionalità della previsione che finisce per sminuire e svilire la ratio dell’istituto del concorso – Violazione dei principi di uguaglianza e ragionevolezza – Lesione del principio di buon andamento e imparzialità.
Norme impugnate:
decreto legislativo
del 05/10/2018
Num. 126
Art. 14
Co. 1
modificativo del
decreto legislativo del 29/05/2017 Num. 95 Art. 2 Co. 1
decreto legislativo del 29/05/2017 Num. 95 Art. 2 Co. 1
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Co. 1
Costituzione Art. 3 Co. 2
Costituzione Art. 97 Co. 2
Costituzione Art. 3 Co. 2
Costituzione Art. 97 Co. 2
Testo dell'ordinanza
N. 20 ORDINANZA (Atto di promovimento) 02 gennaio 2026
Ordinanza del 2 gennaio 2026 del Consiglio di Stato sul ricorso
proposto da Brunella Amoroso e altri contro il Ministero
dell'interno.
Polizia - Polizia di Stato - Conseguimento, per i vincitori dei
concorsi banditi entro il 2017, il 2018 e il 2019, della nomina a
vice sovrintendente tecnico nell'ordine determinato dalla
graduatoria finale del corso di formazione tecnico-professionale,
della durata non superiore a tre mesi e non inferiore a un mese,
con decorrenza giuridica ed economica dal giorno successivo alla
data di conclusione del rispettivo corso di formazione
tecnico-professionale - Denunciata previsione che non consente la
decorrenza giuridica retroattiva alla data delle vacanze in
organico per i suddetti concorsi.
- Decreto legislativo 5 ottobre 2018, n. 126 (Disposizioni
integrative e correttive, a norma dell'articolo 8, comma 6, della
legge 7 agosto 2015, n. 124, al decreto legislativo 29 maggio 2017,
n. 95, recante: «Disposizioni in materia di revisione dei ruoli
delle Forze di polizia, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera
a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche»), art. 14, comma
1, lettera n), che ha modificato l'art. 2, comma 1, lettera ll),
del decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95 (Disposizioni in
materia di revisione dei ruoli delle Forze di polizia, ai sensi
dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n.
124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni
pubbliche).
(GU n. 7 del 18-02-2026)
IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale
(Sezione Sesta)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 7125 del 2024, proposto da Brunella Amoroso,
Patrizia Bruselles, Stefania Chiellino, Antonella Costa, Claudia
Covello, Luciano D'Alessandro, Antonio D'Angelo, Candido De Angelis,
Carla De Filippo, Francesco De Martinis, Giovanni Di Prisco, Carmine
Ercolino, Stefano Gambelli, Lucia Gargani, Paola Lucentini, Pietro
Luparello, Silvia Magnani, Laura Orero, Stefano Pagnini, Nadia
Picciurro, Francesca Piscicchia, Patrizia Porro, Alessandro Puddu,
Daniele Riminucci, Ornella Rizza, Franco Rocca, Anna Romano, Fulvio
Rossi, Antonino Scaduto, Maria Teresa Sconditti Epicoco, Sharagej
Slobez, Michele Tedone e Francesca Zucco, rappresentati e difesi
dall'avvocato Michela Scafetta, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia;
contro Ministero dell'interno, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei
Portoghesi, 12;
sul ricorso numero di registro generale 8000 del 2024, proposto
da Raffaella Camerlingo, Graziella Capri', Raffaele Catani, Rita
Centore, Silvana Cifu', Gregorio Del Rosso, Maura Droghetti, Cristina
Fastame, Fiorina Feleppa, Alberto Goti Vola, Giancarlo Ielo, Rosalba
Lombardi, Rosa Matrone, Adelaide Millozzi, Andrea Pasi, Massimo
Petrucci, Grazia Rapisarda, Paolo Sali, Giuseppina Sorrentino e Rocco
Torre, rappresentati e difesi dall'avvocato Giacomo Sgobba, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero dell'interno, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
quanto al ricorso n. 8000 del 2024:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio (sezione I-stralcio) n. 5507/2024, resa tra le parti;
quanto al ricorso n. 7125 del 2024:
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio (sezione I-stralcio, n. 5507/2024, resa tra le
parti;
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero
dell'interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il
Cons. Thomas Matha' e uditi per le parti appellanti l'avvocato
Salvatore Pesce, in sostituzione dell'avvocato Michela Scafetta, e
l'avvocato Giacomo Sgobba;
1. La signora Brunella Amoroso e 32 altri appartenenti alla
Polizia di Stato hanno appellato (n.r.g. 7125/2024) la sentenza del
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Prima
Stralcio) n. 5507/2024, che, rigettando il loro ricorso (n.r.g.
13372/2019), ha confermato la legittimita' dell'operato
dell'Amministrazione laddove ha previsto come decorrenza giuridica ed
economica la data di conclusione del corso formativo di un mese per
vice sovrintendenti tecnici nell'ambito del concorso da loro vinto
anziche' dalla data di disponibilita' delle rispettive vacanze
organiche [1.1.2007, o, in subordine, 31.12.2016, data finale
indicata dall'art. 2, comma 1, lettera ll), del decreto legislativo
29.07.2017, n. 95].
2. Con un secondo appello collettivo (n.r.g. 8000/2024) anche
Raffaela Camerlingo ed altri 19 appartenenti alla Polizia di Stato ed
originari ricorrenti nell'ambito del giudizio n.r.g. 13372/2019
avevano gravato la medesima sentenza del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, n. 5507/2024.
3. Nel ricorso di primo grado i ricorrenti avevano dedotto le
seguenti tre censure:
a) violazione e falsa applicazione dell'art. 20-quater del
decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 337;
b) eccesso di potere per incongruita', illogicita',
irragionevolezza, manifesta ingiustizia e disparita' di trattamento,
mancanza di presupposti, violazione della lex specialis, eccesso di
potere per carenza di motivazione dei provvedimenti impugnati e
violazione della normativa in subiecta materia;
c) violazione dei principi di cui agli articoli 3, 76 e 97
della Costituzione, disapplicazione dell'art. 14, comma 1, lettera
n), del decreto legislativo 5 ottobre 2018, n. 126 e/o in subordine
previa declaratoria di illegittimita' costituzionale del medesimo
art. 14, comma 1, lettera n).
4. Con la sentenza appellata, il Tribunale amministrativo
regionale ha osservato che la data cui viene ancorata la vacanza di
organico non rileva piu' per l'espressa disposizione legislativa ai
fini della decorrenza giuridica ed economica dell'inquadramento dei
vincitori della selezione nella nuova e superiore qualifica di vice
sovrintendente tecnico della Polizia di Stato. Tale scelta normativa
risulta insindacabile, essendo una prerogativa del legislatore, e le
aspettative dei concorrenti ad una retrodatazione non possono
definirsi legittime, avendo il decreto legislativo n. 95/2017 (e
successive modifiche ed integrazioni) abrogato tale meccanismo per le
procedure straordinarie in seno al riordino dei ruoli. Gli elementi
richiesti dalla giurisprudenza per poter accertare la violazione del
principio di affidamento non erano presenti nel caso de quo, alla
luce del fatto che interessi pubblici sopravvenuti possono esigere
interventi normativi in grado di comprimere posizioni consolidate, ed
e' necessario che l'incidenza peggiorativa non sia sproporzionata
rispetto all'obiettivo perseguito nell'interesse della collettivita'
e che l'intervento di modifica sia prevedibile, non potendosi
tollerare mutamenti retroattivi del tutto inaspettati. Nel caso in
esame mancano invece gli elementi costitutivi di un affidamento
tutelabile in capo ai ricorrenti circa la retrodatazione degli
effetti dell'inquadramento nella superiore qualifica, sia nei
confronti del potere amministrativo che nei confronti del potere
legislativo. Il procedimento concorsuale all'epoca della
sopravvenienza normativa era ancora in corso e alcun consolidamento
di situazioni giuridiche poteva quindi darsi, la norma sopravvenuta
andava di necessita' applicata dall'Amministrazione, all'esito finale
del concorso, ai vincitori collocati utilmente in graduatoria. Per
quanto riguarda la questione della compatibilita' della disposizione
introdotta nel 2018 con i principi dettati dagli art. 3 e 97 della
Costituzione, il Tribunale amministrativo regionale ha rilevato che
essa non possiede il requisito della non manifesta infondatezza, non
essendovi violazione della parita' di trattamento tra categorie di
dipendenti pubblici.
5. Motivi del primo appello.
Con il primo gravame in esame, gli appellanti hanno sottoposto a
critica la decisione di primo grado e ne hanno chiesto la riforma
deducendo tre motivi di appello.
5.1. «Error in iudicando: omessa pronuncia sulla dedotta
violazione di principi di trasparenza, par condicio, certezza del
diritto. Violazione del principio del tempus regit actum. In ogni
caso: incostituzionalita' dell'art. 14, comma 1, lettera n) del
decreto legislativo 5 ottobre 2018, n. 126.»
La motivazione del Tribunale amministrativo regionale sarebbe
insufficiente e disordinata, nella sentenza il primo giudice avrebbe
omesso di esaminare alcune censure fondamentali, come il principio
tempus regit actionem, che stabilisce l'irrilevanza delle norme
sopravvenute nei procedimenti concorsuali gia' avviati. Inoltre,
avrebbe trattato il principio del legittimo affidamento senza
verificare la sua applicabilita' al caso concreto. Sarebbe inoltre da
evidenziare che il Tribunale amministrativo regionale nega che l'art.
14, comma 1, lettera n), del decreto legislativo n. 126/2018 sia
norma provvedimentale, ma poi lo applicherebbe come tale, senza
fornire un'adeguata motivazione. Il Tribunale amministrativo
regionale avrebbe legittimato erroneamente l'applicazione retroattiva
dell'art. 14 del decreto legislativo n. 126/2018 al concorso bandito
nel 2017, ignorando il principio secondo cui le procedure concorsuali
devono seguire la normativa vigente al momento dell'indizione (tempus
regit actionem), a tutela della par condicio e del legittimo
affidamento.
5.2. «Error in iudicando: erronea pronuncia sulla portata della
misura legislativa oggetto di contestazione e sulla presunta
insindacabilita' della scelta del legislatore. Violazione dell'art.
20-quater del decreto del Presidente della Repubblica n. 337 del 1982
quale espressione dei principi di uguaglianza sostanziale e di
imparzialita' immanenti nell'ordinamento in virtu' degli articoli 3 e
97 della costituzione. Violazione del principio di proporzionalita'.
In ogni caso: incostituzionalita' dell'art. 14, comma 1, lettera n)
del decreto legislativo 5 ottobre 2018, n. 126.»
Erroneamente il Tribunale amministrativo regionale avrebbe
ritenuto insindacabile la scelta legislativa di far decorrere la
nomina dalla conclusione del corso di formazione anziche' dalla
vacanza di organico, ignorando che il principio dell'annualita' e
della retrodatazione sarebbe una regola generale dell'ordinamento
giuridico. La deroga introdotta dal decreto legislativo n. 126/2018
creerebbe una disparita' tra vincitori di concorsi indetti negli anni
dal 2017 al 2019 e tra altri colleghi, violando il principio di
uguaglianza sostanziale e di proporzionalita'. I candidati avrebbero
aspettative fondate sulla normativa vigente al momento del bando (DPR
n. 337/1982), che prevedeva la retrodatazione. L'applicazione dello
ius superveniens sarebbe incompatibile con tali principi. La
giurisprudenza amministrativa e costituzionale avrebbe confermato che
le norme sopravvenute non possono modificare procedure gia' avviate,
per evitare discriminazioni e violazioni della par condicio.
5.3. «Error in iudicando: erronea e/o insufficiente motivazione
sulla declaratoria di manifesta infondatezza della questione relativa
all'illegittimita' costituzionale dell'art. 14, comma 1, lettera n)
del decreto legislativo 5 ottobre 2018, n. 126, nella parte in cui
integra l'art. 2, comma 2, lettera ll), del decreto legislativo 29
maggio 2017, n. 95, in relazione agli articoli 3, 24, 76, 97 e 113
della costituzione. Violazione dei principi di proporzionalita' e del
giusto procedimento.»
Infine gli appellanti contestano il capo della sentenza del
Tribunale amministrativo regionale Lazio in cui giudica la rilevanza
e non manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale relativa all'art. 14, comma 1, lettera n), del decreto
legislativo n. 126/2018. Il giudice di primo grado avrebbe valutato
solo la 'semplice' infondatezza della questione anziche' la sua
'manifesta' infondatezza, esorbitando dalle proprie attribuzioni. In
base alla legge costituzionale, le questioni non manifestamente
infondate dovrebbero essere rimesse alla Corte costituzionale. La
norma impugnata avrebbe un contenuto concreto e puntuale, limitato a
una categoria specifica (vice sovrintendenti tecnici) e a un arco
temporale ristretto (2017-2019), assumendo i connotati di una
legge-provvedimento, in contrasto con il principio di buon andamento
e con la riserva di amministrazione sancita dall'art. 97 della
Costituzione. La norma avrebbe inciso su procedure concorsuali in
corso, alterando le aspettative legittime dei candidati e creando una
disparita' di trattamento rispetto ad altri concorsi, senza garantire
il giusto procedimento e il contraddittorio. L'adozione di una
legge-provvedimento impedirebbe ai cittadini di ottenere tutela
davanti al giudice amministrativo, comprimendo il principio di
azionabilita' e di sindacabilita' degli atti. La modifica normativa
avrebbe ridotto le chance di carriera dei vincitori del concorso 2017
rispetto ad altri colleghi, violando i principi di imparzialita' e
uguaglianza sostanziale (artt. 3 e 97 Cost.). La Corte costituzionale
nella sentenza n. 224/2020 avrebbe gia' stigmatizzato trattamenti
differenziati arbitrari in materia di progressioni di carriera. Gli
appellanti concludono ritenendo la questione di legittimita'
costituzionale come rilevante e non manifestamente infondata e
chiedono il rinvio alla Corte costituzionale.
6. Motivi del secondo appello.
6.1. «Erroneita' della sentenza per violazione e falsa
applicazione dell'art. 20-quater del decreto del Presidente della
Repubblica 24 aprile 1982 n. 337 - violazione e falsa applicazione
del decreto del Capo della Polizia datato 29/12/2017, pubblicato nel
Bollettino Ufficiale del personale del ministero dell'interno,
supplemento straordinario ¼ del 03/01/2018 - eccesso di potere per
sviamento, disparita' di trattamento - ingiustizia manifesta -
violazione del principio del legittimo affidamento - violazione degli
articoli 3 - 51 - 76 - 97 della Costituzione.»
Gli appellanti criticano la sentenza del Tribunale amministrativo
regionale che avrebbe erroneamente ritenuto corretta l'applicazione
retroattiva al concorso del 2017 della norma introdotta dal decreto
legislativo n. 126/2018, la quale prevede che la decorrenza giuridica
ed economica della nomina dei vice sovrintendenti tecnici decorra dal
giorno successivo alla conclusione del corso di formazione (23
febbraio 2019), anziche' dal 1° gennaio dell'anno successivo alla
vacanza di organico, come stabilito dal decreto del Presidente della
Repubblica n. 337/1982. Il Tribunale amministrativo regionale avrebbe
ammesso che il concorso era stato bandito prima dell'entrata in
vigore del correttivo, ma ha ritenuto applicabile la norma
sopravvenuta, violando il principio tempus regit actum. Le norme
cristallizzate nel bando vincolerebbero la procedura e non potrebbero
essere modificate da disposizioni sopravvenute, salvo espressa
previsione eccezionale. I candidati avrebbero aspettative fondate di
retrodatazione (dal 2007 o almeno dal 2017), in base alla normativa
vigente al momento del bando. La modifica legislativa avrebbe creato
differenze ingiustificate rispetto a precedenti concorsi, incidendo
negativamente sulle carriere degli appellanti. L'applicazione
retroattiva violerebbe i principi di uguaglianza, buon andamento e
certezza del diritto.
6.2. «Sotto diverso profilo, erroneita' della sentenza gravata
per violazione e falsa applicazione dell'art. 20-quater del decreto
del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982 n. 337 - eccesso di
potere per sviamento, disparita' di trattamento - ingiustizia
manifesta - violazione del principio del legittimo affidamento -
violazione degli articoli 3 - 51 - 76 - 97 della Costituzione.»
Secondo la tesi degli appellanti il rigetto da parte del
Tribunale amministrativo regionale della richiesta di sollevare la
questione di legittimita' costituzionale sull'art. 2, comma 1,
lettera ll), del decreto legislativo n. 95/2017, come modificato
dall'art. 14, comma 1, lettera n), del decreto legislativo n.
126/2018, sarebbe errato. Il Tribunale amministrativo regionale
avrebbe ritenuto la questione erroneamente infondata, basandosi sulla
natura straordinaria della procedura, senza considerare che la norma
sopravvenuta inciderebbe su diritti costituzionalmente garantiti. Il
correttivo del 2018 avrebbe stabilito che la decorrenza giuridica ed
economica della nomina dei vincitori dei concorsi 2017-2019 fosse dal
giorno successivo alla conclusione del corso di formazione, derogando
in tal modo al principio dell'annualita' previsto dal decreto del
Presidente della Repubblica n. 337/1982. La disposizione sarebbe da
considerare una legge-provvedimento, con effetti limitati e concreti,
lesiva degli articoli 3, 51, 76 e 97 della Costituzione, poiche'
introdurrebbe una evidente disparita' di trattamento e comprimerebbe
diritti senza giustificazione ragionevole. Le leggi-provvedimento
sarebbero ammesse solo se rispettose dei principi di ragionevolezza e
non arbitrarieta'; in caso contrario, sarebbero soggette a scrutinio
rigoroso della Corte costituzionale. Pertanto gli appellanti chiedono
la rimessione degli atti alla Corte costituzionale, poiche' la
questione sarebbe rilevante e non manifestamente infondata, per
garantire il rispetto dei principi di uguaglianza, buon andamento e
legittima aspettativa.
6.3. «Sotto diverso profilo, erroneita' della sentenza impugnata
per difetto di motivazione, contraddittorieta' ed ingiustizia
manifesta.»
A prosieguo gli appellanti criticano la sentenza del Tribunale
amministrativo regionale che avrebbe negato la disparita' di
trattamento tra i vincitori del concorso per vice sovrintendenti
tecnici e quelli del ruolo ordinario. In passato, i vincitori dei
concorsi per il ruolo tecnico (negli anni 2001, 2007, 2011, 2014)
avrebbero ottenuto la decorrenza giuridica retroattiva alla data
delle vacanze di organico, mentre per il concorso 2017, a seguito del
correttivo del decreto legislativo n. 126/2018, la decorrenza era
stata fissata al giorno successivo alla conclusione del corso
(23.2.2019). Il riordino delle carriere e il correttivo avrebbero
creato un divario tra ruolo tecnico e ordinario, penalizzando i
tecnici con una retrodatazione negata, mentre per il ruolo ordinario
sarebbe stata mantenuta la regola favorevole. Gli appellanti
avrebbero partecipato al concorso confidando nelle regole del bando e
nella normativa vigente (art. 20-quater decreto del Presidente della
Repubblica n. 337/1982), che prevedeva la retrodatazione, poi -
secondo la loro prospettazione - illegittimamente modificata. L'art.
14 del decreto legislativo n. 126/2018 avrebbe derogato alla
disciplina precedente, creando un'ingiustificata disparita' e
violando principi costituzionali (artt. 3, 51, 97 della
Costituzione). Il bando, invece, avrebbe richiamato espressamente la
regola della decorrenza giuridica dal 1° gennaio dell'anno successivo
alle vacanze di organico, confermando l'aspettativa legittima degli
appellanti.
7. Con sentenza n. 10345 del 2025 non definitiva, la Sezione,
previa riunione degli appelli, ha respinto tutti i motivi diversi da
quelli con i quali si censurava la sentenza per aver rigettato la
richiesta di sollevare la questione di legittimita' costituzionale,
riservandosi la decisione su tali motivi.
8. Tanto premesso, diviene rilevante la questione di
costituzionalita' sollevata dagli appellanti. Essi invocano una
disparita' di trattamento verso chi ha potuto usufruire dei concorsi
ordinari (prima e dopo l'adozione della disciplina del 2018) e che il
solo elemento della natura straordinaria (e lo svolgimento del
concorso per soli titoli) non potesse derogare alla retrodatazione
della vacanza. Secondo la tesi attorea e' stato patito nel corso
degli anni un trattamento discriminatorio a favore del Ruolo Polizia
(c.d. ordinario) ed anche a favore degli stessi appartenenti al Ruolo
Tecnico che, solo per una questione temporale, si sono avvalsi della
normativa di riferimento anteriore alla introduzione del decreto
legislativo 29 maggio 2017, n. 95 e del decreto legislativo 28
febbraio 2001, n. 53 (c.d. correttivi) per la progressione di
carriera, con conseguente assunzione di un trattamento economico
adeguato. Il ruolo tecnico non avrebbe cosi' raggiunto lo status
«paritetico» delle progressioni di carriera che, invece, avrebbero
ottenuto gli appartenenti al ruolo ordinario, ma avrebbe subito
ingiustamente le determinazioni imposte dal riordino e dai
correttivi.
9. La norma contestata [art. 2, comma 1, lettera ll), del decreto
legislativo n. 95/2017, come modificato dall'art. 14, comma 1,
lettera n), del decreto legislativo n. 126/2018], nel testo vigente
ratione temporis, applicata dal Ministero dell'interno nell'ambito
della procedura di nomina dei vice sovrintendenti tecnici, recita:
«alla copertura di 900 posti per l'accesso alla qualifica di vice
sovrintendente tecnico del ruolo dei sovrintendenti tecnici, si
provvede nei limiti dei posti complessivamente disponibili in
organico alla data del 31 dicembre 2016, e nei limiti delle risorse
disponibili per tale organico a legislazione vigente nell'ambito
della dotazione organica di cui alla tabella A, allegata al decreto
Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 337, nel testo vigente
il giorno precedente alla data di entrata in vigore del presente
decreto, mediante tre concorsi per titoli, di 300 posti ciascuno,
espletati con modalita' telematiche, da bandire entro il 30 dicembre
2017, 2018 e 2019, riservato al personale con qualifica di assistente
capo tecnico, che, nel biennio precedente all'anno in cui vengono
banditi i concorsi, non abbia riportato una sanzione disciplinare
piu' grave della deplorazione e non abbia conseguito un giudizio
complessivo inferiore a buono, garantendo agli stessi il mantenimento
della sede di servizio. I vincitori dei concorsi banditi entro il
2017, il 2018 e il 2019, conseguono la nomina a vice sovrintendente
tecnico nell'ordine determinato dalla graduatoria finale del corso di
formazione tecnico-professionale, della durata non superiore a tre
mesi e non inferiore a un mese, con decorrenza giuridica ed economica
dal giorno successivo alla data di conclusione del rispettivo corso
di formazione tecnico-professionale.»
10. La norma esclude expressis verbis l'estensione ai vice
ispettori con funzioni di polizia del 'principio dell'annualita'
della decorrenza giuridica della nomina (in riferimento al momento
della vacatio dei rispettivi posti), prevedendo invece la decorrenza
«dal giorno successivo alla data di conclusione del rispettivo corso
di formazione tecnico-professionale». La disposizione non prevede,
quindi, la retrodatazione dell'inquadramento dei vincitori dei vari
concorsi espletati a cadenza annuale ed il tenore letterale della
norma esclude in radice un'eventuale interpretazione
costituzionalmente orientata.
11. Orbene, ove la norma in questione, in accoglimento dei dubbi
di legittimita' costituzionale che con la presente ordinanza si
sollevano, venisse dichiarata incostituzionale nella parte in cui non
prevede una retrodatazione al 1° gennaio dell'anno successivo in cui
e' accertata la carenza di organico o, in via di mero subordine, al
2016 (1° gennaio o 31 dicembre), le domande in primis formulate dagli
appellanti risulterebbero fondate.
12. Sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 14, comma 1, lettera n), del
decreto legislativo 5 ottobre 2018, n. 126 [che ha modificato l'art.
2, comma 1, lettera ll), del decreto legislativo 29 maggio, 2017, n.
95] in riferimento all'art. 3, commi primo e secondo, e all'art. 97,
comma secondo, della Costituzione, il Collegio, come premesso, dubita
della legittimita' costituzionale della disposizione nella parte in
cui non consente la retrodatazione per i concorsi degli anni 2017,
2018 e 2019 per vice sovrintendenti della Polizia di Stato.
13. In relazione al parametro costituzionale di cui all'art. 3,
commi primo e secondo, della Costituzione, si osserva che la
differente modalita' di concorso per conseguire la promozione a vice
sovrintendente non giustifica il mantenimento di una diversa
disciplina relativa alla retrodatazione degli effetti giuridici,
prevista unicamente per i vincitori del concorso ordinario. Entrambe
le procedure, sia quella ordinaria che quella straordinaria (prevista
sostanzialmente per colmare i ritardi della PA a bandire i concorsi),
rispondono all'esigenza di selezionare e far progredire in carriera
il personale piu' idoneo. Ma mentre in via «ordinaria» tale
accertamento e' compiuto con lo svolgimento del concorso e relativo
corso di formazione, e' stato parallelamente previsto che la
stessa P.A. possa procedere tramite un concorso riservato al
personale con qualifica di assistente capo tecnico, che, nel biennio
precedente all'anno in cui vengono banditi i concorsi, non abbia
riportato una sanzione disciplinare piu' grave della deplorazione e
non abbia conseguito un giudizio complessivo inferiore a buono,
garantendo agli stessi il mantenimento della sede di servizio.
Il Collegio osserva che il mantenimento del sopravvenuto
differente regime della decorrenza degli effetti giuridici ed
economici della promozione non sembra trovare giustificazione, nelle
differenti modalita' di conseguimento della stessa promozione
sostanziandosi, invero, in una disparita' di trattamento e
irrazionalita' della previsione che finisce per sminuire e svilire la
stessa ratio dell'istituto in esame. Sotto tale profilo sembra
fondata la deduzione degli appellanti che lamentano una mancante
progressione di carriera, un mancato affidamento della direzione di
uffici, l'inadeguatezza del trattamento economico ed il
disallineamento con gli omologhi sovrintendenti del ruolo ordinario.
Sembra anche al Collegio che la parita' di funzioni non giustifichi
la rilevata disparita' di trattamento attuata mediante la diversa
decorrenza giuridica delle promozioni per concorso ordinario rispetto
a quelle conseguite con il concorso interno (ma con requisiti
peculiari). Con il meccanismo peculiare previsto dalla norma, il
personale promosso (anche in soprannumero) per concorso interno degli
anni 2017/2018/2019 si trova in concreto escluso, in ragione della
differente disciplina della «retrodatazione» degli effetti giuridici
per questi non operante, in una posizione in ruolo deteriore rispetto
a chi partecipa a successivi concorsi indetti dalla stessa
Amministrazione per la medesima qualifica, potendo questi ultimi
beneficiare dell'introdotta fictio iuris della retrodatazione ai fini
giuridici al 1° gennaio dell'anno successivo a quello in cui e' stata
accertata la carenza di organico: deteriore posizione in ruolo (nello
svolgimento delle medesime funzioni) che incide sia nella
progressione successiva (rilevando l'anzianita' nel ruolo anche ai
fini della progressione verticale nelle ulteriori procedure per
accedere ai ruoli piu' alti), sia nell'applicazione degli ulteriori
ordinari istituti amministrativi connessi allo status di dipendente
della Polizia dello Stato.
14. In relazione al parametro costituzionale di cui all'art. 97,
comma secondo, della Costituzione, si osserva che il mantenimento, a
fronte della pregressa omogenea disciplina, di una differenza nella
decorrenza degli effetti giuridici tre le due ipotesi di promozione
alla medesima qualifica superiore, ha il potenziale di rappresentare
un sostanziale svuotamento dell'istituto in parola e quindi una
palese violazione del principio di efficienza, imparzialita' e buon
andamento della P.A.
15. Con sentenza della Corte costituzionale n. 224/2020 era gia'
stato accertato, nell'ambito di una simile questione sulla
retrodatazione della promozione alla qualifica superiore per merito
straordinario in favore degli agenti, agenti scelti e assistenti
della Polizia di Stato ex art. 71 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 335/1982, che «non e' legittimo - perche' il necessario
rispetto del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) non lo consente
- lo "scavalcamento" determinato dalla retroattivita' "giuridica"
nella qualifica riconosciuta - come trattamento in se' piu'
favorevole, introdotto dal legislatore proprio nell'esercizio di
quella discrezionalita' gia' sopra ricordata - solo ai vice
sovrintendenti che hanno superato le procedure selettive interne. In
questi termini e limiti, cio' ridonda in ingiustificata disparita' di
trattamento e violazione del principio di eguaglianza (ex plurimis,
sentenze n. 85 del 2020, n. 155 del 2014, n. 108 del 2006, n. 340 e
n. 136 del 2004). 7.- Inoltre nella fattispecie in esame - nella
quale la denunciata disciplina differenziata da' luogo, come si e'
detto, a un trattamento diverso e meno favorevole per i vice
sovrintendenti promossi per merito straordinario rispetto a quelli
che successivamente hanno avuto accesso alla medesima qualifica per
concorso - la violazione del principio di eguaglianza si accompagna
anche a quella dell'art. 97 Cost. (sentenze n. 243 del 2005 e n. 250
del 1993). La norma censurata comporta, infatti, che
l'amministrazione, in ragione del meccanismo della retrodatazione
nell'anzianita' giuridica della qualifica limitata ai vice
sovrintendenti nominati per concorso, finisce per trattare in modo
arbitrariamente diverso situazioni simili, ossia quelle di vice
sovrintendenti che sono stati nominati con decorrenze giuridiche
differenti a seconda delle modalita' di accesso alla qualifica. Cio'
in violazione del principio di imparzialita', che deve connotare
l'azione dell'amministrazione pubblica. 8.- La ritenuta
ingiustificatezza della disciplina differenziata e del conseguente
"scavalcamento" da parte dei vice sovrintendenti, che hanno avuto
accesso alla qualifica per concorso o procedura selettiva, rispetto a
quelli gia' prima promossi nella medesima qualifica per merito
straordinario, trova riscontro e conferma nella circostanza che
l'"ingiustizia" e' stata avvertita dallo stesso legislatore, il
quale, come gia' evidenziato, per il futuro ha dettato, nell'art. 3,
comma 1, lettera g), numero 1), del decreto legislativo n. 172 del
2019, la gia' richiamata regola del comma 2-bis dello stesso art.
24-quater del decreto del Presidente della Repubblica n. 335 del
1982; regola che consente ai vice sovrintendenti promossi per merito
straordinario di accedere, al fine di beneficiare di una decorrenza
giuridica piu' favorevole, ai concorsi e alle selezioni previste per
la medesima qualifica gia' posseduta. Cio' connota anche di
specialita' la fattispecie qui esaminata rispetto a quelle
interessate in passato da altri meccanismi di allineamento
dell'anzianita' di servizio che, in situazioni diverse, il
legislatore ha ritenuto di abbandonare abrogandoli (sentenza n. 24
del 2018).»
16. Successivamente la Consulta ha rilevato, nella sentenza n. 75
del 2024, in un caso che riguardava il medesimo istituto giuridico
nell'ordinamento della Polizia Penitenziaria, che «la diversita' dei
percorsi, ordinario e straordinario, di accesso alla qualifica
superiore si ricompone alla fine, ossia al completamento delle due
fattispecie con la nomina a vice sovrintendente, una volta
intervenuta la quale si ha che tutti i vice sovrintendenti posseggono
la medesima qualifica senza che la diversita' di accesso alla stessa
consenta una differenziazione tale da collocare in una posizione piu'
o meno elevata gli uni rispetto agli altri. Questa parificazione
comporta che, allorche' il completamento della fattispecie di nomina
si perfezioni in momenti distinti, non possa esserci una
differenziazione penalizzante per chi abbia conseguito la qualifica
in un momento anteriore rispetto a chi l'abbia ottenuta dopo. Ossia,
nello specifico, la decorrenza giuridica dell'anzianita' di chi
accede (per concorso) alla qualifica di vice sovraintendente in un
momento successivo non puo' precedere quella di chi tale qualifica
gia' possiede (per merito straordinario) da un momento anteriore
(ancora, sentenza n. 224 del 2020). Viola, dunque, il principio di
eguaglianza sancito dall'art. 3 Cost. lo "scavalcamento" determinato
dalla retroattivita' "giuridica" nella qualifica, riconosciuta come
trattamento piu' favorevole solo ai vice sovrintendenti che hanno
superato le procedure selettive e i concorsi interni, ossia che hanno
avuto accesso alla qualifica superiore mediante il sistema ordinario
di progressione nella carriera (sempre sentenza n. 224 del 2020). 6.-
Inoltre, nella fattispecie in esame la violazione del principio di
eguaglianza si accompagna anche a quella dell'art. 97 Cost. (sentenze
n. 243 del 2005 e n. 250 del 1993), perche' la denunciata disciplina
differenziata da' luogo, come si e' detto, a un trattamento diverso e
meno favorevole per i vice sovrintendenti promossi per merito
straordinario rispetto a quelli che successivamente hanno avuto
accesso alla medesima qualifica per concorso.»
17. Non sembra invece essere manifestamente fondata
l'illegittimita' della norma de qua rispetto ai parametri indicati
dagli articoli 24, 51, 76 e 113 della Costituzione in quanto:
- rispetto all'art. 24 della Costituzione, che garantisce a
tutti i cittadini la possibilita' di difendersi in giudizio, l'art.
14, comma 1, lettera n), del decreto legislativo n. 126/2018
introduce modifiche organizzative e funzionali all'interno delle
Forze di polizia, senza incidere su diritti soggettivi o procedimenti
giudiziari. Quindi, non pregiudica la capacita' di agire in giudizio
o di difendersi;
- rispetto all'art. 51 della Costituzione, che sancisce la
parita' tra cittadini, eliminando ogni discriminazione, si sottolinea
che il citato art. 14 apporta regole uniformi di inquadramento e
progressione per tutto il personale delle Forze di polizia, senza
gerarchie arbitrarie ne' criteri discriminatori.
E' stata seguita la procedura legislativa corretta (decreto
legislativo su delega), rispettando equamente le categorie coinvolte,
in linea con l'equilibrio tra generi e funzioni previsto dall'art.
51;
- il decreto legislativo n. 126/2018 sembra essere stato
adottato in conformita' all'art. 76 Cost., a seguito di legge di
delega chiara e conforme [art. 8, comma 1, lettera a), legge 7 agosto
2015, n. 124]. Come noto, la Costituzione prevede che la delega
legislativa sia esercitata entro limiti precisi: durata limitata,
oggetto definito e principi/criteri direttivi stabiliti dal
Parlamento. Nell'atto delegante (legge delega e articoli successivi),
sono indicati esplicitamente oggetto (riordino ruoli forze di
polizia), criteri direttivi e termine di esercizio della delega,
assicurando la piena corrispondenza all'art. 76. La delega riguarda
la riorganizzazione delle forze di polizia, con ambito ben
circoscritto, evitando cosi' ambiguita' interpretative sull'ambito
dell'intervento. La norma prevede l'adozione del decreto entro un
termine temporale preciso, garantendo che l'intervento sia limitato
nel tempo, secondo quanto stabilito dalla Costituzione. La legge
delega definisce linee guida chiare, tanto sui profili strutturali
(come inquadramenti, progressioni) quanto sui contenuti discrezionali
(omogeneita' tra corpi, coerenza delle procedure, rispetto dei
requisiti di pubblicita' e motivazione). Cio' rispetta il dettato
costituzionale: la delega deve indicare principi e criteri direttivi,
superando il rischio di eccesso di delega. L'art. 76 tutela la
funzione legislativa del Parlamento, delegata solo in via eccezionale
e con limiti precisi. Ad avviso del Collegio il decreto legislativo
n. 126/2018 ha rispettato i parametri: approvazione parlamentare
della legge di delega; contenuto dettagliato; nessuna delega al
singolo ministro ne' contenuti generici; adozione del decreto dal
Governo in Consiglio dei ministri, e successiva emanazione da parte
del Presidente della Repubblica. Il caso in questione non presenta
tali caratteri di criticita', emergendo nella delega una chiara
definizione dell'oggetto e dei criteri direttivi puntuali nonche' un
termine certo;
- infine, per quanto riguarda l'art. 113 della Costituzione
(garanzia del giudice naturale e controllo giurisdizionale), il
Collegio osserva che le modifiche introdotte dal citato art. 14
riguardano esclusivamente l'assetto organizzativo interno delle Forze
di polizia, senza eliminare o limitare i canali di controllo
giurisdizionale.
18. In conclusione, ai fini del decidere, e' rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale,
che con la presente ordinanza viene rimessa alla Corte
costituzionale, in ordine all'art. 14, comma 1, lettera n), del
decreto legislativo 5 ottobre 2018, n. 126 [che ha modificato l'art.
2, comma 1, lettera ll), del decreto legislativo 29 maggio, 2017, n.
95], per violazione degli articoli 3, primo e secondo comma, e 97,
secondo comma, della Costituzione.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta),
non definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in
epigrafe, visti l'art. 134 Cost., l'art. 1 della legge cost. 9
febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87:
a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di costituzionalita' dell'art. 14, comma 1, lettera n), del
decreto legislativo 5 ottobre 2018, n. 126 [che ha modificato l'art.
2, comma 1, lettera ll), del decreto legislativo 29 maggio 2017, n.
95] in relazione agli articoli 3, commi primo e secondo, e 97, comma
secondo, Cost., nei termini indicati in motivazione;
b) dispone la sospensione del presente giudizio e ordina la
immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al presidente del
Consiglio dei ministri, nonche' comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, nel merito ed in ordine alle spese.
Cosi' deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 16
dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
Carmine Volpe, Presidente
Dario Simeoli, Consigliere
Stefano Toschei, Consigliere
Roberto Caponigro, Consigliere
Thomas Matha', Consigliere, Estensore
Il Presidente: Volpe
L'Estensore: Matha'