Reg. ord. n. 134 del 2026 pubbl. su G.U. del 16/09/2026 n. 37
Ordinanza del Corte dei conti del 09/07/2026
Tra: Regione Campania
Oggetto:
Impiego pubblico – Trattamento economico – Norme della Regione Campania – Previsione che per il personale assegnato agli uffici di diretta collaborazione tutte le voci del trattamento economico accessorio previste dagli istituti retributivi di cui ai contratti collettivi di lavoro, comprensive dei compensi per la produttività collettiva e per la qualità della prestazione individuale, compresa qualsiasi indennità connessa a particolari funzioni e il compenso per il lavoro straordinario, sono sostituite da un unico emolumento omnicomprensivo, da corrispondere mensilmente, parametrato alle attività effettivamente assegnate - Previsione che l'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale determina i criteri di individuazione dell'ammontare dell'emolumento e le modalità di erogazione – Previsione che l'emolumento è calcolato tenendo conto del complessivo trattamento economico accessorio fissato dai contratti collettivi integrativi di lavoro riconosciuto al personale di ruolo del Consiglio regionale per gli istituti regolati dal CCNL – Denunciate previsioni che dispongono l’istituzione di un trattamento accessorio non previsto dal CCNL e dalla legge statale, uniche fonti legittimate a disciplinare il trattamento economico dei dipendenti pubblici - Lesione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile – Lesione dell’equilibrio di bilancio e della sana gestione finanziaria – Meccanismo legislativo che elude i principi affermati nella sentenza della Corte costituzionale n. 146 del 2019, in quanto prevede la corresponsione di un trattamento accessorio, a importo fisso mensile, non previsto dalla contrattazione collettiva di comparto né dalla legge statale, in favore del personale assegnato agli uffici di diretta collaborazione degli organi politici.
- Legge della Regione Campania 27 gennaio 2012, n. 1, art. 23, commi 12-ter e 12-quater, come modificata dalla legge della Regione Campania 4 marzo 2021, n. 2.
- Costituzione, artt. 81, 97 primo comma, 117, secondo comma, lett. l), 119, primo comma e 136; decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, artt. 2, comma 3 e 45.
Impiego pubblico – Trattamento economico – Regioni – Assegnazione del proprio personale di ruolo e del personale proveniente da società a partecipazione pubblica agli uffici di diretta collaborazione, applicando gli istituti di cui all'art. 14, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 e altri analoghi istituti previsti dall'ordinamento, anche in favore dei propri dipendenti – Previsione che sono fatti salvi gli atti e i provvedimenti adottati dalle regioni in adeguamento alle disposizioni del decreto legislativo n. 165 del 2001, nonché gli effetti prodotti e i rapporti giuridici sorti sulla base degli stessi – Denunciata disciplina sproporzionata e arbitraria, che consente la salvezza di provvedimenti di spesa adottati prima dell’entrata in vigore del decreto-legge n. 44 del 2023, nonostante la riconosciuta natura innovativa di quest’ultimo da parte delle sentenze n. 185 del 2024 e n. 146 del 2019 – Disposizione sopravvenuta che ha stabilizzato sul piano finanziario gli effetti prodotti dai provvedimenti e atti adottati – Lesione dei principi di sana gestione finanziaria e di buon andamento e imparzialità – Norma priva della relazione di quantificazione degli oneri, necessaria anche nel caso in cui la previsione impatti sul bilancio di altre pubbliche amministrazioni - Violazione dell’obbligo di copertura delle leggi onerose, desumibile anche dalla normativa interposta – Lesione dell’equilibrio di bilancio e della sostenibilità della spesa – Norma di salvaguardia che lede i principi costituzionali che regolano l’autonomia finanziaria degli enti territoriali – Previsione che, stabilizzando l’illegittima espansione della spesa di personale per un importo pari a quello degli emolumenti corrisposti, ha inciso negativamente sul risultato di amministrazione – Lesione dei beni-valori della contabilità pubblica presidiati dai principi dell’equilibrio di bilancio, della sostenibilità del debito e della sana gestione finanziaria – Sanatoria retroattiva del trattamento accessorio non dovuto che impone alla sezione di controllo della Corte dei conti di parificare spese, sebbene illegittimamente disposte e rende improcedibile il recupero delle stesse da parte della sezione regionale giurisdizionale, comportando una paralisi della funzione giurisdizionale -Ulteriore lesione dell’equilibrio di bilancio - Norma di salvaguardia, assimilabile a una legge-provvedimento, che stabilizza la posizione di favore riconosciuta dai commi 12-ter e 12-quater dell’art. 23 della legge della Regione Campania n. 1 del 2012 a coloro che hanno percepito un trattamento accessorio omnicomprensivo non previsto dalla legge statale né dalla contrattazione collettiva – Trattamento differenziato affetto da manifesta illogicità, privo di una ragione giustificativa collegata a elementi che valgono a distinguere la fattispecie di cui alla citata disciplina regionale indubbiata rispetto a quelle dichiarate incostituzionali con la sentenza n. 146 del 2019 – Contrasto con i principi di uguaglianza e di parità di trattamento.
- Decreto-legge 14 marzo 2025, n. 25, convertito, con modificazioni, nella legge 9 maggio 2025, n. 69, art. 8, comma 3, ultimo periodo.
- Costituzione, artt. 3, 81, 97, primo e secondo comma e 119 primo comma; legge 31 dicembre 2009, n. 196, artt. 17 e 19.
Norme impugnate:
legge della Regione Campania
del 27/01/2012
Num. 1
Art. 23
Co. 12
legge della Regione Campania del 27/01/2012 Num. 1 Art. 23 Co. 12 come modificata dalla
legge della Regione Campania del 04/03/2021 Num. 2
decreto-legge del 14/03/2025 Num. 25 Art. 8 Co. 3 convertito con modificazioni in
legge del 09/05/2025 Num. 69
legge della Regione Campania del 27/01/2012 Num. 1 Art. 23 Co. 12 come modificata dalla
legge della Regione Campania del 04/03/2021 Num. 2
decreto-legge del 14/03/2025 Num. 25 Art. 8 Co. 3 convertito con modificazioni in
legge del 09/05/2025 Num. 69
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Costituzione Art. 81
Costituzione Art. 97 Co. 1
Costituzione Art. 97 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 2
Costituzione Art. 119 Co. 1
decreto legislativo del 30/03/2001 Art. 2 Co. 3
decreto legislativo del 30/03/2001 Art. 2 Co. 45
legge del 31/12/2009 Art. 17
legge del 31/12/2009 Art. 19
Costituzione Art. 81
Costituzione Art. 97 Co. 1
Costituzione Art. 97 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 2
Costituzione Art. 119 Co. 1
decreto legislativo del 30/03/2001 Art. 2 Co. 3
decreto legislativo del 30/03/2001 Art. 2 Co. 45
legge del 31/12/2009 Art. 17
legge del 31/12/2009 Art. 19
Testo dell'ordinanza
N. 134 ORDINANZA (Atto di promovimento) 09 luglio 2026
Ordinanza del 9 luglio 2026 della Corte dei conti - Sezione regionale
di controllo per la Regione Campania nel giudizio di parificazione
del rendiconto generale della Regione Campania per l'esercizio
finanziario 2023.
Impiego pubblico - Trattamento economico - Norme della Regione
Campania - Previsione che per il personale assegnato agli uffici di
diretta collaborazione tutte le voci del trattamento economico
accessorio previste dagli istituti retributivi di cui ai contratti
collettivi di lavoro, comprensive dei compensi per la produttivita'
collettiva e per la qualita' della prestazione individuale,
compresa qualsiasi indennita' connessa a particolari funzioni e il
compenso per il lavoro straordinario, sono sostituite da un unico
emolumento omnicomprensivo, da corrispondere mensilmente,
parametrato alle attivita' effettivamente assegnate - Previsione
che l'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale determina i
criteri di individuazione dell'ammontare dell'emolumento e le
modalita' di erogazione - Previsione che l'emolumento e' calcolato
tenendo conto del complessivo trattamento economico accessorio
fissato dai contratti collettivi integrativi di lavoro riconosciuto
al personale di ruolo del Consiglio regionale per gli istituti
regolati dal CCNL.
- Legge della Regione Campania 27 gennaio 2012, n. 1, recante
«Disposizioni per la formazione del Bilancio Annuale 2012 e
Pluriennale 2012-2014 della Regione Campania (legge finanziaria
regionale 2012)», art. 23, commi 12-ter e 12-quater, come
modificata dalla legge della Regione Campania 4 marzo 2021, n. 2,
recante «Modifiche alla legge regionale 14 ottobre 2015, n. 11
(Misure urgenti per semplificare, razionalizzare e rendere piu'
efficiente l'apparato amministrativo, migliorare i servizi ai
cittadini e favorire l'attivita' di impresa. Legge annuale di
semplificazione 2015), alla legge regionale 21 aprile 2020, n. 7
(Testo Unico sul commercio ai sensi dell'articolo 3, comma 1 della
legge regionale 14 ottobre 2015, n. 11) e alla legge regionale 27
gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale 2012 e pluriennale 2012 - 2014 della Regione Campania -
legge finanziaria regionale 2012)».
Impiego pubblico - Trattamento economico - Regioni - Assegnazione del
proprio personale di ruolo e del personale proveniente da societa'
a partecipazione pubblica agli uffici di diretta collaborazione,
applicando gli istituti di cui all'art. 14, comma 2, del d.lgs. n.
165 del 2001 e altri analoghi istituti previsti dall'ordinamento,
anche in favore dei propri dipendenti - Previsione che sono fatti
salvi gli atti e i provvedimenti adottati dalle regioni in
adeguamento alle disposizioni del d.lgs. n. 165 del 2001, nonche'
gli effetti prodotti e i rapporti giuridici sorti sulla base degli
stessi.
- Decreto-legge 14 marzo 2025, n. 25 (Disposizioni urgenti in materia
di reclutamento e funzionalita' delle pubbliche amministrazioni),
convertito, con modificazioni, nella legge 9 maggio 2025, n. 69,
art. 8, comma 3, ultimo periodo.
(GU n. 37 del 16-09-2026)
LA CORTE DEI CONTI
sezione regionale di controllo per la Campania
Massimo Gagliardi - Presidente;
Alfredo Grasselli - Presidente aggiunto;
Emanuele Scatola - primo referendario;
Ilaria Cirillo - primo referendario (estensore);
Domenico Cerqua - primo referendario;
Stefania Calcari - primo referendario (estensore);
Tommaso Martino - primo referendario;
Giovanna Olivadese - referendario;
Alessandro De Santis - referendario;
Ilvio Pannullo - referendario;
Marco Nappi Quintiliano - referendario;
Concetta Ilaria Ammendola - referendario;
Nella Camera di Consiglio del 16 aprile 2026, ha pronunciato la
seguente ordinanza,
visti gli articoli 81, 97, 100, 103, 117, 119 e 134 della
Costituzione, nonche' gli articoli 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
vista la nota prot. regionale n. 2024 - 0014370/U.D.C.P./GAB/GAB
del 21 giugno 2024 acquisita il 24 giugno 2024 al prot. della Sezione
n. 4011, relativa alla trasmissione del progetto di rendiconto 2023;
visto il combinato disposto dell'art. 100, comma 2 e 103, comma
2, della Costituzione;
visto l'art. 5, comma 1, lett. a) della legge costituzionale n.
1/2012 e l'art. 20 della legge n. 243/2012;
visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive
modificazioni, da innanzi T.U. Corte dei conti e il decreto
legislativo del 28 agosto 2016, n. 174, recante il «Codice di
giustizia contabile» (c.g.c.);
visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
visto il decreto legislativo 23 giugno 2011 n. 118 e successive
modifiche ed integrazioni;
vista la deliberazione n. 250/2024/PARI, adottata da questa
Sezione regionale di controllo nella camera di consiglio del 29
novembre 2024, a conclusione del giudizio di parificazione del
rendiconto per l'esercizio 2023;
vista la delibera n. 101/2025/PARI, (iscritta al n. 51/2025 del
registro delle ordinanze della Corte costituzionale) con la quale la
Sezione regionale di controllo per la Campania ha sollevato la
questione di legittimita' costituzionale dei commi 12-ter e quater
dell'art. 23 della legge regionale 27 gennaio 2012, n. 1, come
modificata dalla legge regionale n. 2 del 4 marzo 2021, in
riferimento ai parametri stabiliti dall'art. 117, comma 2, lett. l),
dall'art. 97, primo comma, dall'art. 119 primo comma e dall'art. 81
della Costituzione, ordinando la sospensione del giudizio di
parificazione con riferimento al capitolo di spesa U00008,
limitatamente alle spese destinate al finanziamento dell'unico
emolumento omnicomprensivo previsto per il personale assegnato agli
uffici di diretta collaborazione degli organi politici del Consiglio
regionale, e disponendo la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per l'esame della questione;
vista la deliberazione n. 242/2025/PARI, adottata da questa
Sezione regionale di controllo nella Camera di consiglio del 7
ottobre 2025, a conclusione del giudizio di parificazione del
rendiconto per l'esercizio 2024;
vista la sentenza n. 165/2025 della Corte costituzionale,
relativa all'atto di Giudizio in via incidentale 51/2025 di cui alla
deliberazione n. 101/2025;
visto il decreto n. 4/2026 con il quale il Presidente della
Sezione, su istanza della Procura regionale, fissava l'odierna
udienza per la prosecuzione dei giudizi di parificazione degli
esercizi finanziari 2023 e 2024 e individuava nel 3 aprile il termine
per il deposito di memorie.
vista la memoria del Procuratore regionale prot. n. 46 del 26
marzo 2026, acquisita in pari data al n. 1706 di protocollo della
Sezione;
vista la memoria trasmessa dalla Regione con la nota prot. n.
332936 del 3 aprile 2026 e acquisita al prot. n. 1977 della Sezione
in pari data;
sntiti, in audizione istruttoria collegiale del 16 aprile 2026, i
rappresentanti della Regione, la Procura, all'esito delle memorie
trasmesse;
visti i documenti e le memorie in atti;
uditi i relatori primo referendario Ilaria Cirillo e primo
referendario Stefania Calcari;
udite le conclusioni orali del Presidente della Regione e del
Procuratore regionale nell'udienza pubblica del 16 aprile 2026.
Premesso in fatto
1. Con ordinanza n. 101/2025/PARI del 3 marzo 2025 (iscritta al
n. 51/2025 del registro delle ordinanze della Corte costituzionale),
questa Sezione, nell'ambito del giudizio di parificazione del
rendiconto generale della Regione Campania per l'esercizio
finanziario 2023, ha sollevato in riferimento agli articoli 81, 97,
primo comma, 117, secondo comma, lettera l), 119, primo comma, e 136
della Costituzione questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
23, commi 12-ter e 12-quater, della legge della Regione Campania 27
gennaio 2012, n. 1, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione Campania
(legge finanziaria regionale 2012)», aggiunti dall'art. 3, comma 1,
della legge della Regione Campania 4 marzo 2021, n. 2, recante
«Modifiche alla legge regionale 14 ottobre 2015, n. 11 (Misure
urgenti per semplificare, razionalizzare e rendere piu' efficiente
l'apparato amministrativo, migliorare i servizi ai cittadini e
favorire l'attivita' di' impresa. Legge annuale di' semplificazione
2015), alla legge regionale 21 aprile 2020, n. 7 (Testo unico sul
commercio ai sensi dell'art. 3, comma 1 della legge regionale 14
ottobre 2015, n. 11) e alla legge regionale 27 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2012 e
pluriennale 2012 - 2014 della Regione Campania - legge finanziaria
regionale 2012)» non ritenendo praticabile un'interpretazione
adeguatrice.
Il legislatore regionale, con la sopra richiamata legge n. 2 del
4 marzo 2021 aveva modificato, per quanto qui d'interesse, l'art. 23
della legge regionale 27 gennaio 2012, n. 1, prevedendo ai commi
12-ter e 12-quater una particolare disciplina del trattamento
accessorio per gli uffici di diretta collaborazione in assenza di una
previsione di legge statale e di contratto collettivo, facendo
gravare la spesa direttamente sul bilancio regionale.
Solo successivamente, infatti, il legislatore e' intervenuto con
l'art. 3 del decreto-legge n. 44 del 22 aprile 2023 (convertito dalla
legge n. 74/2023) autorizzando espressamente le regioni ad applicare
senza aggravio di spesa l'art. 14 TUPI «secondo i principi di cui
all'art. 27 del medesimo decreto legislativo. Resta fermo il divieto
per il personale addetto di effettuare qualsiasi attivita' di tipo
gestionale, anche laddove il trattamento economico ad esso
riconosciuto sia stato parametrato al personale di livello
dirigenziale». La Corte costituzionale ha ritenuto che la
disposizione in esame abbia una portata innovativa non potendosi ne'
qualificare come norma di interpretazione autentica ne' meramente
confermativa di precedenti previsioni normative (v. Corte
costituzionale, sentenza n. 185/2024). La natura innovativa e' stata
poi ribadita dalla Consulta anche nella sentenza n. 165/2025,
conseguentemente non puo' piu' dubitarsi che prima della sua entrata
in vigore fosse precluso al legislatore regionale normare
autonomamente il trattamento accessorio del personale degli uffici di
diretta collaborazione.
Sino all'entrata in vigore dell'art. 3, comma 1, del
decreto-legge n. 44 del 2023, come convertito, pertanto, la
disciplina del trattamento accessorio del personale regionale, ivi
incluso quello assegnato agli uffici di staff, risultava, come per
tutti gli altri dipendenti pubblici, quella dettata dalle
disposizioni di legge statale, dal codice civile e dalla
contrattazione collettiva, cui la legge dello Stato rinvia, restando
viceversa esclusa una competenza legislativa regionale.
2. Successivamente al deposito dell'ordinanza di rimessione di
questa Sezione, il legislatore statale ha modificato il richiamato
art. 3, comma 1, con il decreto-legge n. 25 del 14 marzo 2025
convertito, con modifiche, con la legge 9 maggio 2025, n. 69.
In particolare, l'art. 8, comma 3, del suddetto decreto n. 25,
dopo aver ampliato il novero di soggetti cui le regioni possono
ricorrere per la copertura degli uffici di diretta collaborazione,
all'ultimo comma ha disposto che «sono fatti salvi gli atti e i
provvedimenti adottati dalle regioni in adeguamento alle disposizioni
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonche' gli effetti
prodotti e i rapporti giuridici sorti sulla base degli stessi».
Tenuto conto di tale sopravvenienza normativa, con la sentenza n.
165/2025 la Corte costituzionale, decidendo sulla questione sollevata
da questa Sezione con l'ordinanza n. 101/2025/PARI, pur ribadendo la
natura innovativa dell'art. 3, comma 1, ha invitato la Sezione a
verificare se, sulla base del mutato quadro normativo innovato dalla
norma di salvaguardia, permanesse la rilevanza e la non manifesta
infondatezza delle questioni, procedendo ad una nuova valutazione
delle questioni sollevate, tenendo conto che la disposizione
sopravvenuta e' «(...) una legge di sanatoria, che non e' preclusa al
legislatore (sentenze n. 116 del 2020, n. 14 del 1999 e n. 1 del
1996)».
3. Con il decreto n. 4/2026 il Presidente della Sezione, su
istanza della Procura regionale, ha fissato l'odierna udienza per la
prosecuzione dei giudizi di parificazione degli esercizi finanziari
2023 e 2024 individuando nel 3 aprile la scadenza per la
presentazione di memorie e controdeduzioni «anche riguardanti l'onere
di rinnovata valutazione circa la rilevanza e non manifesta
infondatezza delle questioni sollevate con ordinanza del 3 marzo 2025
(iscritta al n. 51 del registro ordinanze 2025 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 13 - Prima Serie
speciale, dell'anno 2025) alla luce del mutato quadro normativo,
assegnato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 165/2025 di
restituzione degli atti alla Sezione regionale di controllo».
4. Con la memoria depositata per l'udienza pubblica, la Procura
non ha ritenuto di aggiungere ulteriori considerazioni sulla
rilevanza della norma statale piu' volte richiamata rispetto al
giudizio a quo, giacche' trattasi di questione gia' affrontata e
risolta in senso affermativo e non diversamente definita a seguito
del rinvio effettuato dalla Corte costituzionale a questa Sezione.
Riguardo al profilo della non manifesta infondatezza della
questione di legittimita' costituzionale della disposizione di cui
all'art. 8, comma 3, del decreto-legge n. 25 del 2025, come
convertito, la Procura ha evidenziato che la disposizione realizza un
evidente contrasto col giudicato costituzionale di cui alle sentenze
n. 146 del 2019 e n. 185 del 2024, ai sensi dell'art. 136 della
Costituzione. Inoltre, ha osservato che lo stesso Giudice delle
leggi, nella sentenza n. 165/2025, ha richiamato tre precedenti
pronunce (la n. 1 del 1996, la n. 14 del 1999 e la n. 116 del 2020)
con le quali, pur riconoscendo al legislatore nazionale la
possibilita' (in astratto) di adottare leggi di sanatoria, ne ha
tuttavia affermato l'incostituzionalita' laddove, come nel caso in
esame, «il legislatore, prescindendo dalla cura del pubblico
interesse, ha inserito nel sistema un precetto in piena collisione
con i principi che regolano la materia» (v. sentenza n. 1/1996).
Quanto alla validita' costituzionale delle leggi di sanatoria,
nell'altro precedente richiamato, la Corte chiaramente ha affermato
che «le leggi di sanatoria non sono costituzionalmente precluse in
via di principio ma che, tuttavia, trattandosi di ipotesi
eccezionali, la loro giustificazione dev'essere sottoposta a uno
scrutinio particolarmente rigoroso». Aggiungendo che l'intervento
legislativo in sanatoria puo' «essere ragionevolmente giustificato
soltanto dallo stretto collegamento con le specifiche peculiarita'
del caso, cosi' da doversi escludere che possa risultare arbitraria
la sostituzione della disciplina generale originariamente applicabile
con quella eccezionale successivamente emanata» (v. sentenza n. 14
del 1999). Analogamente, nella sentenza n. 116/2020, la Corte
costituzionale, esaminando una norma rientrante «nell'ambito delle
leggi di sanatoria, in quanto intesa a fornire copertura legislativa
precedenti atti amministrativi» ha ribadito che tali leggi, seppur in
via di principio non precluse costituzionalmente, tuttavia,
necessitano di «uno scrutinio particolarmente rigoroso» che ne appuri
la legittimita' escludendone la finalita' elusiva.
La Procura ha quindi concluso chiedendo alla Sezione di rimettere
nuovamente la questione di legittimita' costituzionale della norma
regionale alla luce dell'art. 8, comma 3 del decreto-legge n. 25 del
14 marzo 2025, non essendo praticabile una interpretazione
adeguatrice.
5. N,onostante fosse stato espressamente sollecitato sul punto il
contraddittorio (v. decreto n. 4/2026), la Regione nelle memorie
depositate in occasione dell'udienza pubblica non ha preso posizione
limitandosi a comunicare un aggiornamento sullo stato del contenzioso
relativo al recupero delle somme di cui alla sentenza Corte
costituzionale n. 146/2019.
Nel corso dell'udienza, invece, l'Amministrazione ha fatto
presente di non condividere la richiesta della Procura di sollevare
questione di legittimita' costituzionale sulla norma cd. «di
sanatoria» introdotta dall'art. 8, comma 3, del decreto-legge n. 25
del 14 marzo 2025, configurandola come un tentativo di eludere
precedenti giudicati costituzionali.
Tale prospettiva, ad avviso della Regione, non coglie la ratio e
la legittimita' dell'intervento statale, che si basa sulla
specificita' delle funzioni degli uffici di staff e sulla piena
ammissibilita' costituzionale di leggi-provvedimento in contesti
peculiari come quello in esame. In particolare, per la Regione, la
norma statale muove dalla necessita' di riconoscere un'identita'
funzionale tra gli uffici di diretta collaborazione regionali e
quelli ministeriali, affinche' le Regioni possano dotarsi di
strumenti organizzativi analoghi a quelli statali. Pertanto,
l'intervento legislativo statale, secondo l'Amministrazione, non
costituisce un «effetto premiale», bensi' la risposta al bisogno di
uniformita' del dato normativo volto a regolamentare situazione
analoghe, seppur poste su piani istituzionali differenti.
Conseguentemente, non puo' reputarsi irragionevole o immotivata la
scelta compiuta dal legislatore statale, ma al contrario, una
soluzione eccezionale, finalizzata a garantire la certezza del
diritto e la continuita' dell'azione amministrativa.
6. Il Procuratore regionale ha concluso chiedendo di procedere
alla parificazione del rendiconto regionale dell'esercizio 2023, nei
limiti e con le precisazioni e considerazioni contenute nella propria
memoria, relative ad alcuni profili finanziari e gestionali,
insistendo, per quanto qui rileva, sulla necessita' di sollecitare
una verifica di legittimita' costituzionale della nuova norma
statale.
Dopo ampio contraddittorio con la Regione, con i rappresentanti
del Consiglio regionale e sentita la Procura erariale, il Collegio,
dubitando della legittimita' costituzionale della legge regionale n.
2 del 4 marzo 2021 che ha modificato i commi 12-bis e ss. dell'art.
23 della legge regionale n. 1 del 27 gennaio 2012 e dell'ultimo
periodo dell'art. 8, comma 3, del decreto-legge n. 25 del 14 marzo
2025, come modificato dalla legge di conversione 9 maggio 2025, n.
69, ritenuta la questione rilevante e non manifestamente infondata,
per contrasto con la riserva di competenza statale esclusiva
dell'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione in materia di
ordinamento civile e per l'effetto con gli articoli 81, 97 commi 1 e
2, 119 comma 1 e 136 della Costituzione, nonche' con l'art. 3 della
Costituzione, ha deciso di sospendere il giudizio definitivo sul
rendiconto 2023 e piu' precisamente sul capitolo n. U00008, per le
spese destinate al finanziamento dell'unico emolumento
omnicomprensivo, e promuovere con separata ordinanza questione di
legittimita' costituzionale.
Considerato in diritto
8. Questione di legittimita' costituzionale dell'art. 23, commi
12-ter e 12-quater della legge regionale del 27 gennaio 2012 come
modificata e dell'art. 8, comma 3, del decreto-legge n. 25 del 14
marzo 2025 come convertito.
Secondo l'art. 23, commi 12-ter e 12-quater della legge regionale
n. 1 del 27 gennaio 2012, come modificata dalla legge regionale n. 2
del 4 marzo 2021, per «il personale assegnato agli uffici di diretta
collaborazione, in applicazione di quanto stabilito dal comma 2
dell'art. 14 del decreto legislativo n. 165/2001, tutte le voci del
trattamento economico accessorio previste dagli istituti retributivi
di cui ai contratti collettivi di lavoro, comprensive dei compensi
per la produttivita' collettiva e per la qualita' della prestazione
individuale, compresa qualsiasi indennita' connessa a particolari
funzioni e il compenso per il lavoro straordinario, sono sostituite
da un unico emolumento omnicomprensivo, da corrispondere mensilmente,
parametrato alle attivita' effettivamente assegnate. Tale indennita'
remunera anche la disponibilita' a orari disagevoli nonche' le
conseguenti ulteriori prestazioni richieste dai responsabili degli
uffici». Il successivo comma 12-qunter ha poi affidato all'Ufficio di
Presidenza del Consiglio regionale la determinazione dei «criteri di
individuazione dell'ammontare dell'emolumento e le modalita' di
erogazione. L'emolumento e' calcolato tenendo conto del complessivo
trattamento economico accessorio fissato dai contratti collettivi
integrativi di lavoro riconosciuto al personale di ruolo del
Consiglio regionale per gli istituti regolati dal CCNL».
Con le disposizioni sopra riportate il legislatore regionale ha
introdotto una particolare disciplina del trattamento accessorio per
gli uffici di diretta collaborazione, in assenza di una previsione di
legge statale e di contratto collettivo, facendo gravare la spesa
direttamente sul bilancio regionale.
- L'art. 65, comma 9, della legge regionale n. 5 del 29 giugno
2021 ha previsto che gli emolumenti onnicomprensivi trovino copertura
«a decorrere dall'annualita' 2021, per un importo massimo di euro
5.900.000,00, a valere sulle risorse del bilancio del Consiglio
regionale della Campania per il triennio 2021-2023» che e' alimentato
dalle risorse trasferite dal bilancio regionale.
Peraltro, come la Sezione ha avuto modo di rilevare, l'importo
degli emolumenti complessivamente corrisposti in favore del personale
assegnato agli uffici di staff nel triennio 2021-2023 e' stato di
euro 7.492.565,56 e dunque maggiore dell'autorizzazione di spesa
disposta con l'art. 65 sopra citato.
In particolare, nel 2023, prima dell'entrata in vigore dell'art.
3, comma l, del decreto-legge n. 44/2023 (23 aprile 2023), sono state
destinate agli emolumenti in esame euro 813.688,612 sul capitolo di
spesa n. U00008 (codifica U1.04.01.04.001) del bilancio regionale.
Per la precisa quantificazione delle risorse impiegate da tale
importo, tuttavia, come e' emerso nel corso dell'udienza del 16
aprile, e' da detrarre il trattamento accessorio corrisposto ai
comandati da societa' partecipate presso gli uffici di staff, pari a
euro 91.094,53, oggetto di non parifica con la decisione n.
165/2026/PARI in coerenza con la dichiarazione di incostituzionalita'
di cui alla sentenza n. 189/2025; pertanto, le spese illegittimamente
sostenute nel 2023 per gli emolumenti in esame ammontano a euro
722.594,082.
Solo successivamente, il legislatore e' intervenuto con l'art. 3,
del decreto-legge n. 44 del 22 aprile 2023 (convertito dalla legge n.
74/2023) abilitando le regioni ad applicare «senza aggravio di spesa»
l'art. 14 TUPI «secondo i principi di cui all'art. 27 del medesimo
decreto legislativo (...) fermo il divieto per il personale addetto
di effettuare qualsiasi attivita' di tipo gestionale, anche laddove
il trattamento economico ad esso riconosciuto sia stato parametrato
al personale di livello dirigenziale».
In ragione del rilevato difetto di competenza normativa regionale
e della ridondanza dello stesso sugli equilibri di bilancio della
Regione Campania, la Sezione ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale della norma regionale con l'ordinanza n. 101/2025, sol
che nelle more e' intervenuto l'art. 8, comma 3, del decreto-legge n.
25 del 14 marzo 2025, convertito con modifiche con la legge 9 maggio
2025, n. 69, a far «salvi gli atti e i provvedimenti adottati dalle
regioni in adeguamento alle disposizioni del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, nonche' gli effetti prodotti e i rapporti
giuridici sorti sulla base degli stessi».
La norma mira a salvaguardare l'efficacia degli atti e dei
provvedimenti adottati dalle regioni prima che l'art. 3, comma 1, del
decreto-legge n. 44/2023 le autorizzasse a disciplinare con legge il
trattamento accessorio dei dipendenti assegnati agli uffici di
diretta collaborazione degli organi politici, consentendo quindi di
sanare l'invalidita' di provvedimenti assunti in forza di una norma
violativa del riparto di competenze legislative di cui all'art. 117
della Costituzione e che ha determinato spese non dovute (art. 81
della Costituzione), in violazione del principio di buon andamento
(art. 97 della Costituzione), alterando l'uguaglianza tra i soggetti
assegnati nel tempo a tali uffici (art. 3 della Costituzione) e
vanificando l'esercizio delle funzioni di controllo e giurisdizionali
come si mettera' in luce nel prosieguo della trattazione. (v. infra §
11.2).
Il Collegio, alla stregua delle osservazioni che saranno di
seguito formulate, reputa che l'art. 23, commi 12-ter e quater della
legge regionale del 27 gennaio 2012, n. 1, come modificata dalla
legge regionale n. 2 del 4 marzo 2021, sia in contrasto insanabile
con le norme costituzionali di cui agli articoli 117 comma 2 lett.
l), 81, 97 comma 1, 119, comma 1 e 136 della Costituzione.
Analogamente, ritiene il Collegio che sussista una non superabile
antinomia dell'art. 8 comma 3 ultimo periodo, del decreto-legge n. 25
del 14 marzo 2025, convertito con modifiche con la legge 9 maggio
2025, n. 69, con i principi presidiati dagli articoli 3, 81, 119
comma 1, 97, commi 1 e 2.
9. La possibilita' di esperire una interpretazione
costituzionalmente orientata e la legittimazione della sezione.
Il Collegio non ritiene praticabile un'interpretazione
adeguatrice dei commi 12-ter e 12-quater, dell'art. 23, della legge
regionale n. 1 del 27 gennaio 2012, n. 1, come modificata dalla legge
regionale n. 2 del 4 marzo 2021 diversa da quella letterale, che non
lascia dubbi sulla effettiva volonta' del legislatore regionale di
istituire un peculiare emolumento denominato «unico emolumento
omnicomprensivo, da corrispondere mensilmente»non disciplinato dalla
legge a dai CCNL.
Parimenti non ritiene praticabile un'interpretazione conforme a
Costituzione dell'art. 8, comma 3, del decreto-legge n. 25 del 14
marzo 2025, come modificato dalla legge di conversione 9 maggio 2025,
n. 69, dato il chiaro tenore letterale della norma di fare «salvi gli
atti e i provvedimenti adottati dalle regioni in adeguamento alle
disposizioni del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonche'
gli effetti prodotti e i rapporti giuridici sorti sulla base degli
stessi».
D'altro canto, e' acquisizione condivisa che l'interpretazione
conforme a Costituzione postula l'esistenza di un dato lessicale
polisenso suscettibile di letture alternative, tale, cioe', da
esprimere, in applicazione dei generali canoni ermeneutici, due o
piu' possibili significati, dei quali uno soltanto compatibile con i
precetti costituzionali.
Ne consegue che laddove, come nel caso di specie, l'univoco
tenore letterale delle norme non consenta altre interpretazioni,
l'accesso al sindacato di legittimita' costituzionale si configura
come percorso obbligato.
Esclusa, quindi, la praticabilita' di un'interpretazione
adeguatrice, occorre premettere che la legittimazione della Corte dei
conti a sollevare questioni di costituzionalita' in sede di parifica
e' stata progressivamente ampliata sia con riferimento all'oggetto,
riguardando ormai tutte le disposizioni di legge, statale e
regionale, che possono alterare gli equilibri di bilancio (cfr.
sentenze n. 244 del 1995, § 3 e n. 213 del 2008, § 4) sia per i
parametri, non essendo piu' limitata alle violazioni dell'art. 81
della Costituzione.
In particolare, con la sentenza n. 196 del 2018 si e'
riconosciuta la legittimazione della Sezione regionale di controllo,
in sede di parificazione del rendiconto generale regionale, a
sollevare questioni di legittimita' costituzionale anche in
riferimento a parametri attributivi di competenza (l'art. 117,
secondo comma, lettera l, della Costituzione), sull'assunto che «in
tali casi la Regione manca per definizione della prerogativa di
allocare risorse» (sentenza n. 196 del 2018, punto 2.1.2. del
Considerato in diritto). Pertanto, «entro tali materie, non vi e'
intervento regionale produttivo di spesa che non si traduca
immediatamente nell'alterazione dei criteri dettati dall'ordinamento
ai fini della sana gestione della finanza pubblica allargata»
(sentenza n. 196 del 2018, punto 2.1.2. del Considerato in diritto).
Proprio con riferimento alla spesa di personale e al relativo
trattamento accessorio nella sentenza n. 146/2019 la Corte
costituzionale ha sottolineato che le «norme regionali istitutive di
fondi che il rimettente ritiene alimentati con risorse ulteriori e
diverse rispetto a quelle tassativamente previste dai contratti
collettivi nazionali, in contrasto con l'attribuzione che il
legislatore statale, titolare della competenza legislativa esclusiva
nella materia «ordinamento civile», opera alla contrattazione
collettiva nazionale di comparto, per la determinazione e
l'assegnazione delle risorse destinate al trattamento necessario dei
dipendenti pubblici. L'effetto ineludibile di una tale scelta si
riverbera in una espansione della spesa per il personale, in
violazione dei «beni-valori» della contabilita' pubblica tutelati
dagli articoli 81 e 97, primo comma, della Costituzione. Sono questi
i valori alla cui tutela e' preordinata la Corte dei conti, cui
spetta accertare tutte le «irregolarita'» poste in essere dagli enti
territoriali suscettibili rii pregiudicarli, secondo quanto stabilito
dall'art. 1, comma 3, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174,
(sentenze n. 18 del 2019 e n. 196 del 2018)».
Recentemente la Corte costituzionale ha ribadito tale
orientamento nella sentenza n. 185/2024, con riferimento a norme
regionali lesive del riparto di competenze fra Stato e regioni nella
materia «ordinamento civile» allorche' si configuri una «correlazione
funzionale» (sentenza n. 253 del 2022). Correlazione rintracciata
nella lesione «della competenza legislativa esclusiva dello Stato
nella materia «ordinamento civile» da parte di disposizioni regionali
che hanno disciplinato aspetti del rapporto di lavoro pubblico, anche
in relazione al parametro interposto costituito dalle disposizioni
dettate dal decreto legislativo n. 165 del 2001, in quanto la
illegittimita' costituzionale di tali disposizioni comporta, di
norma, quella della spesa da essa disposta a carico del bilancio
dell'ente (sentenze n. 253 del 2022, n. 244 e n. 112 del 2020, n. 146
ex plurimis, e n. 138 del 2019 e n. 196 del 2018).
10. Sulla rilevanza delle questioni di legittimita'
costituzionale.
Il Collegio ritiene le questioni di legittimita' costituzionale,
meglio dettagliate di seguito, rilevanti ai fini del decidere.
Non essendo possibile accedere ad una lettura conforme a
Costituzione delle norme, regionali e statali richiamate e tenuto
conto che le disposizioni indubbiate producono effetti anche
finanziari, risulta doveroso sollevare questione di legittimita'
costituzionale, in quanto, diversamente, questa Sezione si troverebbe
a validare un risultato di amministrazione non corretto, inficiando
gli equilibri di bilancio.
Il giudizio di parifica e' infatti strumentale alla verifica
della correttezza e della veridicita' del risultato di
amministrazione implicando che a loro volta anche che le scritture
contabili rispondano a requisiti di chiarezza, veridicita' e
trasparenza, in quanto un risultato di amministrazione infedele
pregiudicherebbe anche gli esercizi finanziari futuri e, quindi, le
stesse politiche di risana mento pluriennali e il conseguimento
dell'equilibrio, come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza
costituzionale (v. sentenze nn. 181 del 2015, 89 del 2017, 274 del
2017 e 49 del 2018). In questa prospettiva, tale accertamento non
puo' non interessare incidentalmente la legittimita' del titolo che
ha generato la posta di spesa.
10.1 La legge regionale n. 2 del 4 marzo 2021, con la modifica
dell'art. 23, della legge regionale n. 1 del 27 gennaio 2012, ha
previsto «un unico emolumento omnicomprensivo, da corrispondere
mensilmente» per il personale degli uffici di diretta collaborazione
(v. comma 12-ter) in mancanza di una espressa previsione del
contratto collettivo nazionale o di altre disposizioni di fonte
statale, ossia delle uniche fonti legittimate a disciplinare il
trattamento economico dei dipendenti pubblici.
Il successivo comma 12-quater ha attribuito all'Ufficio di
Presidenza del Consiglio regionale la individuazione dei criteri di
quantificazione dell'ammontare dell'emolumento e le modalita' di
erogazione «tenendo conto del complessivo trattamento economico
accessorio fissato dai contratti collettivi integrativi di lavoro
riconosciuto al personale di ruolo del Consiglio regionale per gli
istituti regolati dal CCNL».
Tuttavia, giova ribadirlo, le disposizioni regionali sono
intervenute in assenza di norme statali e contrattuali abilitanti.
Infatti, la contrattazione collettiva a cui fa rinvio la legge,
ai sensi degli articoli 2, comma 3, e 45 del decreto legislativo n.
165 del 2001, non prevede affatto la tipologia di trattamento
accessorio individuata dalla disciplina regionale. Tant'e' che le
deliberazioni nn. 22 e 23 del 29 aprile 2021 dell'Ufficio di
Presidenza hanno previsto un salario accessorio, in alcuni casi
addirittura equivalente al trattamento fondamentale della rispettiva
categoria di appartenenza, con cio' duplicando il trattamento
stipendiale base. Nello specifico, infatti, si prevede che
l'emolumento accessorio sia «costituito da un importo fisso
parametrato alle rispettive categorie di inquadramento pari a euro
16.000 per la categoria A, euro 18.017,90 per la categoria B, euro
18.438,00 per la categoria C, euro 19.006,60 per la categoria D, di
cui il 15% e' assoggettato a valutazione annuale».
Dal punto di vista strettamente contabile, poi, il trattamento
accessorio in esame ha trovato copertura in risorse stanziate
direttamente in bilancio, anziche' sul «fondo salario accessorio» a
differenza di quanto previsto dall'art. 40, comma 3-bis, del decreto
legislativo n. 165/2001, sottraendo in tal modo alla dialettica delle
relazioni sindacali e al procedimento di contrattazione, la
determinazione dello stesso.
D'altra parte, proprio perche' i relativi contratti di comparto
non contemplano detta tipologia di trattamento accessorio, gli
articoli 67 del CCNL 21 maggio 2018 e 79 del CCNL 16 novembre 2022,
non consentono di destinare a tale emolumento risorse nella
costituzione del fondo salario accessorio e conseguentemente di
autorizzarne il riparto, agendo in tal modo quindi si e' aggirato
l'impedimento, stanziando direttamente sul bilancio le risorse
necessarie.
Le risorse occorrenti sono state dunque previste nel capitolo n.
U00008 (codifica U1.04.01.04.001) del bilancio regionale destinato a
finanziare le spese di funzionamento del Consiglio regionale e da
questi impegnate sui capitoli n. 4206 ed il n. 4208, per il pagamento
del trattamento accessorio, relativi oneri riflessi, Irap e buoni
pasto del personale assegnato in comando agli uffici di diretta
collaborazione.
Come gia' evidenziato nella parte in fatto, l'art. 65, comma 9,
della legge regionale n. 5 del 29 giugno 2021, ha autorizzato per il
biennio 2021-2023 una spesa massima di euro 5.900.000,00 a valere
sulle risorse del bilancio del Consiglio regionale, assicurate dallo
speculare trasferimento di risorse da parte del bilancio regionale
(articoli 66 e 67 del decreto legislativo n. 118/2011). Tuttavia,
come la Sezione ha avuto modo di rilevare, l'importo degli emolumenti
complessivamente corrisposti in favore del personale assegnato agli
uffici di staff nel triennio 2021-2023 e' stato di euro 7.492.565,56
e dunque maggiore all'autorizzazione di spesa disposta con l'art. 65
sopra citato.
In particolare, nel 2023, fino alla data dell'entrata in vigore
dell'art. 3, del decreto-legge n. 44 del 22 aprile 2023 (23 aprile
2023), sono state destinate agli emolumenti in esame euro 813.688,612
sul capitolo di spesa n. U00008 (codifica U1.04.01.04.001) del
bilancio regionale.
Nel corso dell'udienza del 16 aprile, si e' accertato che
dall'importo sopra indicato e' da detrarre il trattamento accessorio
corrisposto ai comandati da societa' partecipate presso gli uffici di
staff, pari a euro 91.094,53, gia' non parificati con la decisione n.
165/2026/PARI in coerenza con la dichiarazione di incostituzionalita'
di cui alla sentenza n. 189/2025.
Conseguentemente le spese illegittimamente sostenute nel 2023
ammontano a euro 722.594,082.
E' rilevante, pertanto, sottoporre nuovamente allo scrutinio
della Corte costituzionale il giudizio di legittimita' sulle
disposizioni di cui ai commi 12-ter e 12-quater, dell'art. 23, della
legge regionale 27 gennaio 2012, n. 1 introdotti dalla legge
regionale n. 2 del 4 marzo 2021, che ha consentito di reintrodurre un
unico emolumento onnicomprensivo gia' oggetto di valutazione di non
conformita' costituzionale con la sentenza n. 146/2019, in quanto,
ove questa Sezione procedesse alla parifica del rendiconto applicando
le norme rivenienti dal quadro ordinamentale vigente finirebbe
inammissibilmente per validare risultanze contabili - in primis, il
risultato di amministrazione, derivanti dall'indebito impiego di
risorse per il finanziamento di tali emolumenti.
10.2 Invero, assume rilevanza ai fini del decidere esaminare
anche la norma sopravvenuta di' cui all'ultimo periodo dell'art. 8,
comma 3, del decreto-legge n. 25 del 14 marzo 2025 come modificato
dalla legge di conversione 9 maggio 2025, n. 69 che non puo' ad
avviso del Collegio essere ricondotta a una lettura coerente con il
quadro costituzionale se non vulnerandone il chiaro tenore letterale.
La disposizione, infatti, espressamente fa «salvi gli atti e i
provvedimenti adottati dalle regioni in adeguamento alle disposizioni
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonche' gli effetti
prodotti e i rapporti giuridici sorti sulla base degli stessi». Si
tratta di una previsione che mira a salvaguardare ex tunc gli effetti
anche finanziari prodotti dagli atti e dai provvedimenti adottati
dalle regioni prima che l'art. 3, comma 1 ,del decreto-legge n.
44/2023 autorizzasse le regioni a disciplinare con legge il
trattamento accessorio dei dipendenti assegnati agli uffici di
diretta collaborazione degli organi politici.
Non e' precluso in via generale al legislatore prevedere norme di
sanatoria ma occorre che le stesse siano sottoposte ad un rigoroso
scrutinio al fine di verificarne la ragionevolezza, la
proporzionalita' e di appurare se consolidando l'efficacia di atti
illegittimamente adottati non si realizzi una violazione del
sindacato giurisdizionale e di controllo attraverso il consolidamento
degli effetti prodotti da atti illegittimi.
A corroborare la necessita' di un previo scrutinio di
legittimita' della norma di sanatoria e' la considerazione che nel
caso in esame vengono in rilievo provvedimenti e atti regionali che
hanno comportato spese a carico del bilancio regionale e che sono
stati adottati in forza di norme regionali «viziate da incompetenza»
in quanto, si ribadisce, sino all'entrata in vigore dell'art. 3,
comma 1, del decreto-legge n. 44/2023 era precluso al legislatore
regionale intervenire sulla regolazione del trattamento economico del
personale assegnato agli uffici di staff.
Si tratta dunque di atti e provvedimenti adottati in violazione
dei parametri attributivi di competenza (l'art. 117, comma 2, lett.
l, della Costituzione) nei quali «la Regione manca per definizione
della prerogativa di allocare risorse» (sentenza n. 196 del 2018,
punto 2.1.2. del Considerato in diritto).
- L'art. 8, comma 3, del decreto-legge n. 25 del 2025
salvaguardando in modo evidentemente retroattivo gli effetti di atti
e provvedimenti illegittimi, per quanto detto sin qui e per quanto si
dira' nel prosieguo, consolida sul piano finanziario la spesa
sostenuta per finanziare gli emolumenti di' cui si' tratta, sanando
ex lege una espansione della spesa per il personale, in violazione
dei «beni-valori» della contabilita' pubblica tutelati dagli articoli
81 e 97, commi 1 e 2, della Costituzione analogamente a quanto gia'
avvenuto in precedenza (v. sentenza n. 146 del 2019).
D'altra parte, come affermato dalla Consulta nelle materie
riservate alla legislazione statale «non vi e' intervento regionale
produttivo di spesa che non si traduca immediatamente
nell'alterazione dei criteri dettati dall'ordinamento ai fine della
sana gestione della finanza pubblica allargata» (sentenza n. 196 del
2018, punto 2.1.2. del Considerato in diritto).
Alla luce delle considerazioni sopra esposte, ritiene il Collegio
che l'esito del giudizio di compatibilita' costituzionale anche della
sopravvenuta norma di sanatoria, condiziona decisivamente il giudizio
di parificazione sul rendiconto per l'esercizio 2023. Diversamente,
infatti, ove questa Sezione facesse applicazione della norma di
sanatoria, si troverebbe a validare un risultato di amministrazione
condizionato dall'allocazione di risorse destinate al finanziamento
compensi non legittimamente previsti dalle leggi o dai contratti.
A riprova della correttezza di tale conclusione, ossia che tale
sopravvenienza si applichi ai trattamenti accessori corrisposti prima
dell'entrata in vigore dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge n.
44/2023, e quindi della rilevanza della questione in questa sede, si
rappresenta che dopo l'udienza di riassunzione del 16 aprile, e'
stata depositata il 17 giugno 2026, la sentenza R.G. n. 17130/2025,
con la quale la Corte di Cassazione e' stata chiamata a pronunziarsi
su ricorso di alcuni dipendenti di ruolo della Regione Campania ai
quali quest'ultima aveva chiesto in ripetizione somme dagli stessi
percepite ai sensi dell'art. 58, della legge regionale n. 10/2001,
commi 2 e 4, dell'art. 2, commi 2 e 4, della legge regionale n.
20/2002, e dell'art. 1, comma 1, della legge regionale n. 25/2003,
dichiarate incostituzionali con la sentenza n. 146/2019. Per quanto
in questa sede rilevi, la Corte di cassazione nel negare la
possibilita' di applicare la norma di sanatoria di cui all'art. 8,
comma 3 agli atti adottati dalla Regione sulla scorta delle leggi
regionali dichiarate incostituzionali con la sentenza n. 146 del
2019, ha espressamente affermato: «In tale contesto, ad avviso di
questo Collegio, la clausola di salvaguardia, in quanto avente ad
oggetto "gli atti e i provvedimenti adottati dalle regioni in
adeguamento alle disposizioni del decreto legislativo 3 marzo 2001,
n. 165», ossia in base all'art. 27 del decreto legislativo n.
165/2001, mira a far salvi (in modo evidentemente retroattivo) gli
atti ed i provvedimenti riconducibili all'ambito di autoregolazione,
da parte delle Regioni, della materia di cui all'art. 14, prima che,
nel 2023, fosse rimosso l'impedimento rappresentato dalla riserva di
legislazione statale (...)" (v. Corte di Cassazione R.G. n.
17130/2025 § 15 del considerato in diritto).
In definitiva, per i motivi sopra espressi, l'esito del giudizio
di compatibilita' costituzionale delle disposizioni regionali e della
sopravvenuta norma di sanatoria condiziona decisivamente il giudizio
di parificazione della Sezione sul Rendiconto della Regione Campania
per l'esercizio 2023.
Proprio con riferimento alla spesa di personale e al relativo
trattamento accessorio nella sentenza n. 146/2019, peraltro, la Corte
costituzionale ha sottolineato che le «norme regionali istitutive di
fondi che il rimettente ritiene alimentati con risorse ulteriori e
diverse rispetto a quelle tassativamente previste dai contratti
collettivi nazionali, in contrasto con l'attribuzione che il
legislatore statale, titolare della competenza legislativa esclusiva
nella materia «ordinamento civile», opera alla contrattazione
nazionale di comparto, per la determinazione e l'assegnazione delle
risorse destinale al trattamento accessorio dei dipendenti pubblici.
L'effetto ineludibile di una tale scelta si riverbera in una
espansione della spesa per il personale, in violazione dei
«beni-valori» della contabilita' pubblica tutelati dagli articoli 81
e 97, primo comma, della Costituzione. Sono questi i valori alla cui
tutela e' preordinata la Corte dei conti, cui spetta accertare tutte
le «irregolarita'» poste in essere dagli enti territoriali
suscettibili di pregiudicarli, secondo quanto stabilito dall'art. 1,
comma 3, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, (sentenze n. 18
del 2019 e n. 196 del 2018)».
11. Sulla non manifesta infondatezza delle questioni di
legittimita'.
11.1 La non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' della legge regionale.
Quanto alla norma regionale, permangono i dubbi, che il Collegio
aveva precedentemente evidenziato con l'ordinanza n. 101/2025, sulla
legittimita' dei commi 12-ter e 12-quater, dell'art. 23, della legge
regionale n. 1 del 27 gennaio 2012, come modificati dalla legge
regionale n. 2 del 4 marzo 2021 in quanto violano la riserva di
competenza esclusiva assegnata al legislatore statale dall'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione in materia di
ordinamento civile, poiche' dispongono l'istituzione di un
trattamento accessorio non previsto dal CCNL e dalla legge statale,
uniche fonti legittimate a disciplinare il trattamento economico dei
dipendenti pubblici. Parimenti, il comma 12-quater prevedendo che
«L'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale determina i criteri
di individuazione dell'ammontare dell'emolumento e le modalita' di
erogazione» e' illegittimo in quanto viola la riserva di competenza
esclusiva assegnata al legislatore statale dall'art. 117, secondo
comma, lettera l), e, in virtu' del rinvio da questa operato, alla
contrattazione collettiva, ai sensi degli articoli 2, comma 3, e 45
del decreto legislativo n. 165 del 2001.
La violazione della competenza legislativa esclusiva statale in
tema di disciplina del trattamento accessorio del personale regionale
ridonda nella lesione dell'equilibrio di bilancio e della sana
gestione finanziaria, ai sensi degli articoli 97, comma 1, 81 e 119
comma 1della Costituzione.
Tali risorse, difatti, hanno trovato copertura direttamente nel
bilancio, tra l'altro, senza che le stesse siano state fatte
transitare nel fondo salario accessorio, determinando un'espansione
della spesa di parte corrente di importo pari a quello corrisposto,
con evidente incidenza sui saldi finali e sul risultato di
amministrazione.
Successivamente, come detto, il Legislatore e' intervenuto con
l'art. 3, del decreto-legge n. 44 del 22 aprile 2023 (convertito
dalla legge n. 74/2023) prevedendo al comma 1 che «Le regioni possono
applicare, senza aggravio di spesa, l'art. 14, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, secondo i principi di cui all'art.
27 del medesimo decreto legislativo. Resta fermo il divieto per il
personale addetto di effettuare qualsiasi attivita' di tipo
gestionale, anche laddove il trattamento economico ad esso
riconosciuto sia stato parametrato al personale di livello
dirigenziale».
La disposizione che precede e' stata ritenuta dalla Corte
costituzionale di carattere innovativo e come tale applicabile «a
partire dalla sua entrata in vigore, ossia dal 23 aprile 2023. Da
quella data, dunque, le regioni possono dettare norme in adeguamento
alla disciplina statale degli uffici di cui si tratta» (cfr. Corte
costituzionale sentenze nn. 185/2024 e 165/2025). Pertanto, sino alla
entrata in vigore del decreto-legge n. 44 era precluso alle regioni
introdurre e regolare con legge il trattamento accessorio del
personale degli uffici di diretta collaborazione.
D'altra parte in diverse occasioni la Consulta ha avuto modo di
precisare che «il rapporto di impiego del personale delle Regioni e'
regolato dalla legge dello Stato e, in virtu' del rinvio da questa
operato, dalla contraffazione collettiva, ai sensi degli articoli 2,
comma 3, e 45 del decreto legislativo n. 165 del 2001» (cfr. ex
plurimis Corte costituzionale, sentenza n. 154 del 2019), in quanto,
«pur trattandosi di una particolare categoria di personale regionale,
la disciplina del trattamento economico accessorio, sino all'entrata
in vigore dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 44 del 2023,
come convertito, risultava, come per tutti gli altri dipendenti
pubblici contrattualizzati e non contrattualizzati, quella dettata
dalle disposizioni di legge statale, dal codice civile e dalla
contrattazione collettiva, cui la legge dello Stato rinvia, restando
sempre esclusa una competenza legislativa regionale» (cfr. sentenza
n. 185/2024).
Pertanto, solo con l'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 44 del
2023, come convertito, e' stata riconosciuta al legislatore regionale
la facolta' di entrare nel perimetro della materia «ordinamento
civile», sebbene limitatamente alla disciplina del trattamento
economico accessorio del personale di staff. Ad avviso della Consulta
«questo ampliamento limitato della competenza del legislatore
regionale si giustifica, appunto, in ragione del generale principio
di sussidiarieta' che opera anche a livello legislativo, oltre che
amministrativo, e come consente al legislatore statale di chiamare a
se' in sussidiarieta' una competenza legislativa che rientrerebbe in
quella del legislatore regionale, cosi' gli consente di demandare in
sussidiarieta' al legislatore regionale porzioni di competenze
esclusive statali che rispondano ad esigenze organizzative di
prossimita', quale e' quella dell'adeguata remunerazione del
personale di supporto agli organi politici regionali, il cui rapporto
si caratterizza per la mancata fiduciarieta' dell'incarico e per la
tradizionale estraneita' alla regolamentazione ad opera della
contrattazione collettiva di comparto» (cfr. sentenza n. 185/2024).
La norma regionale in esame si appalesa illegittima anche per la
violazione e l'elusione del giudicato costituzionale (art. 136 della
Costituzione).
Infatti, il riconoscimento di un peculiare trattamento accessorio
di favore al personale assegnato agli uffici di diretta
collaborazione non e' una novita' per la regione Campania.
La Corte costituzionale, invero, con la sentenza n. 146/2019,
aveva dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 2
e 4, della legge regionale 3 settembre 2002, n. 20 e dell'art. 1,
comma 1, della legge regionale 12 dicembre 2003, n. 25, in
riferimento ai parametri stabiliti dall'art. 117, comma 2, lett. l),
dall'art. 97, comma 1 e dall'art. 81 della Costituzione.
Si trattava, in quel caso, del fondo destinato al personale
comandato e distaccato in servizio presso le strutture politiche
(Fondo «Legge 20»), istituito dall'art. 2 della legge regionale n. 20
del 2002, e all'ulteriore fondo (Fondo «Legge 25»), istituito
dall'art. 1, comma 1, della legge regionale n. 25 del 2003, che
veniva configurato come un fondo integrativo in cui la predetta
componente retributiva veniva erogata come indennita' ad importo
fisso e predeterminato per ciascuna categoria di personale che
svolgeva prestazioni di assistenza all'attivita' degli organi
istituzionali del Consiglio. Come evidenziato nella relativa
ordinanza di remissione della questione n. 115/2018 di questa
Sezione: «Ebbene, nel caso di specie, le norme di cui si sospetta
l'illegittimita' costituzionale, incidono sull'articolazione della
spesa e sul quantum della stessa, poiche' l'una istituisce fondi
finalizzati ad alimentare il trattamento economico accessorio dei
dipendenti, che altrimenti non avrebbero titolo ad essere erogati;
l'altra determina un effetto espansivo della spesa mediante un
aumento delle risorse destinate al trattamento accessorio, appunto,
con cui, poi, la Regione ha retribuito soggetti che non ne avrebbero
avuto titolo o che ne avrebbero avuto titolo ma in misura, e
soprattutto con modalita', affatto diverse.
Nel caso di specie la Regione ha provveduto a finanziare
direttamente il fondo per la contrattazione collettiva decentrata, al
di fuori della contrattazione collettiva nazionale di comparto e
senza una legge statale che abbia autorizzato tali incrementi,
palesando l'illegittimita' costituzionale del proprio operato.
Situazione che pone la legge regionale in contrasto non solo con
l'art. 117, comma 2, lett. l) della Costituzione, ma anche con l'art.
81, comma 4, della Carta costituzionale vigente al momento
dell'emanazione della legge regionale n. 42 del 2008 (contrasto
confermato anche ai sensi del nuovo testo dell'art. 81, comma 3).
In tale contesto risulta dubbia la costituzionalita' delle leggi
che disciplinano il trattamento economico accessorio del personale
comandato e distaccato nelle strutture politiche e del personale di
ruolo che svolge prestazioni di assistenza all'attivita' degli organi
istituzionali del Consiglio.
Sostanzialmente, si trattava di trattamenti ad importo fisso
confluiti, in maniera non ortodossa, nel fondo salario accessorio. Ad
avviso del Collegio, con la legge n. 2 del 4 marzo 2021 la Regione ha
sostanzialmente introdotto un trattamento accessorio per molti
aspetti assimilabile a quello delle leggi regionali dichiarate
incostituzionali, sebbene a differenza di quest'ultimo gli oneri
gravino direttamente sul bilancio. Trattasi di differenze del tutto
marginali e che non possono condurre a diverse conclusioni: il
meccanismo prefigurato dai sopra richiamati commi 12-ter e 12-quater,
integra un'elusione dei principi affermati dal Giudice costituzionale
con la sentenza n. 146/2019, in quanto prevede la corresponsione di
un trattamento accessorio, ad importo fisso mensile, non previsto
dalla contrattazione collettiva di comparto ne' dalla legge ordinaria
in favore del personale assegnato agli uffici di diretta
collaborazione degli organi politici. D'altra parte, secondo
l'insegnamento della Consulta «Il giudicato costituzionale e' violato
non solo quando il legislatore emana una norma che costituisce una
mera riproduzione di quella gia' ritenuta lesiva della Costituzione,
ma anche laddove la nuova disciplina miri a perseguire e raggiungere,
anche se indirettamente, esiti corrispondenti»(cfr. Corte
costituzionale n. 245 del 2012). In ragione di cio' la norma
regionale si appalesa in contrasto insanabile con l'art. 136 della
Costituzione in quanto idonea a eludere gli effetti della sentenza n.
146 sopra richiamata che ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale della disciplina previgente.
11.2 La non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' della legge statale.
La norma sopravvenuta di cui all'ultimo periodo dell'art. 8,
comma 3, del decreto-legge n. 25 del 2025 come modificato dalla legge
di conversione 9 maggio 2025, n. 69 e' illegittima in quanto viola il
principio di buon andamento (art. 97 della Costituzione), altera
l'uguaglianza tra i soggetti assegnati nel tempo a tali uffici (art.
3 della Costituzione), legittima spese di personale non dovute. con
riflessi sul saldo di amministrazione (articoli 81 e 119, comma 1
della Costituzione) e ne preclude il recupero, perche' impone alla
Sezione di controllo di parificare spese sebbene illegittimamente
disposte e rende improcedibile il recupero delle stesse da parte
della Sezione regionale giurisdizionale (art. 81, 119 comma 1della
Costituzione).
Secondo il consolidato orientamento della Consulta (Corte
costituzionale, sentenza n. 14 del 1999), richiamato anche nella
sentenza-ordinanza n. 165/2025, benche' le leggi di sanatoria non
siano, di per se', incompatibili con i principi costituzionali, esse,
in ragione del loro carattere eccezionale, devono essere sorrette da
una giustificazione che valorizzi le specifiche peculiarita' della
fattispecie interessata, e sottoposte a un sindacato particolarmente
rigoroso per escludere che «possa risultare arbitraria la
sostituzione della disciplina generale - originariamente applicabile
- con quella eccezionale successivamente emanata»(cfr. sentenza n.
100 del 1987; n. 402 del 1993, n. 346 del 1991 e 474 del 1988, n. 94
del 1995).
Rinvenire una ragionevole giustificazione a fondamento del
trattamento differenziato riconosciuto al personale degli uffici di
diretta collaborazione delle regioni e' certamente arduo, ove si
consideri che la disposizione in esame, in origine, non era contenuta
nel decreto-legge 14 marzo 2025, n. 25 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale 14 marzo 2025, n. 61 - Serie generale), ma e' stata
introdotta in sede di conversione con la legge 9 maggio 2025, n. 69
(pubblicata il 13 maggio 2025 nella Gazzetta Ufficiale n. 109) poco
piu' di un mese dopo la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana - Prima Serie speciale - n. 13 del 26 marzo 2025,
dell'ordinanza n. 101/2025/PARI (corrispondente alla n. 51/2025 del
registro delle ordinanze della Corte costituzionale) con la quale
questa Sezione ha sollevato dubbi di legittimita' sui commi 12-ter e
12-quaterdella legge regionale n. 1 del 27 gennaio 2012 come
modificata dalla legge regionale n. 2 del 4 marzo 2021 (v. supra
§11.1)
La norma indubbiata e' infatti comparsa solo in sede di
conversione del decreto-legge con l'emendamento n. 8.22 presentato
durante l'esame parlamentare del provvedimento presso le Commissioni
riunite I (Affari costituzionali) e XI (Lavoro) della Camera dei
deputati.
Dai lavori preparatori non emerge la ratio e la portata
dell'intervento.
Nel verbale dei lavori delle citate Commissioni riunite si da'
atto della contrarieta' manifestata dai rappresentanti delle
opposizioni che hanno ritenuto di non poter esprimere un voto
favorevole ritenendo che l'emendamento miri a «legificare» una sorta
di «circolare interpretativa» diretta a sanare atti e rapporti
giuridici illegittimi sorti a seguito di qualche provvedimento
precedente.
Alle osservazioni e dichiarazioni delle opposizioni non e' stata
rinvenuta alcuna replica da parte dei gruppi di maggioranza, come
emerge dal suddetto verbale e dal dossier della Camera dei deputati
n. 328 del 2 aprile 2025, che si limita a parafrasarne il contenuto
concludendo che non si ritiene di formulare osservazioni.
Dai lavori parlamentari, pertanto, non emerge alcuna motivazione,
ne' tanto meno un interesse generale a giustificazione della norma di
sanatoria, al contrario, dalle dichiarazioni dei rappresentanti delle
opposizioni e dalla mancata replica della maggioranza, emerge con
nitore la consapevolezza che l'emendamento mirasse semplicemente a
consolidare gli effetti di atti illegittimamente adottati.
Per quanto concerne la «Verifica delle quantificazioni»il verbale
precisa che «la proposta emendativa che ha introdotto la norma in
esame non e' corredata di prospetto riepilogativo degli effetti
finanziari ne' di relazione tecnica»senza diffondersi sui profili di
quantificazione degli oneri, limitandosi ad una mera parafrasi della
disposizione, salvo la precisazione che non si ravvisano elementi per
formulare osservazioni.
Dall'esame dei lavori preparatori risulta evidente l'assenza di
una motivazione che consenta di valutare come non arbitraria la norma
di sanatoria con la conseguente impossibilita' di realizzare un
interesse generale correlato ad imprescindibili esigenze di
funzionalita' di efficienza e di continuita' dell'azione
amministrativa.
Una sanatoria che invero non puo' trovare giustificazione neppure
nella necessita' di consolidare posizioni acquisite o risalenti nel
tempo (cfr. sentenze n. 659 del 1994 e n. 236 del 1992), posto che la
norma statale consente di consolidare gli effetti degli atti e dei
provvedimenti adottati dalla regione Campania nel corso di appena due
anni ossia nel periodo compreso tra l'entrata in vigore della legge
regionale n. 2 del 4 marzo 2021 (che ha aggiunto i commi 12-tere
12-quater,all'art. 1, della legge regionale n. 1 del 27 gennaio 2012)
e sino alla entrata in vigore del decreto-legge n. 44 del 22 aprile
2023,come peraltro confermato dalla gia' richiamata sentenza n.
17130/2025 della Corte di cassazione.
La sola ratio rinvenibile nella normativa appare, come gia'
accaduto nelle sentenze n. 1/1996, n. 14/1999 segnalate dalla
Consulta con la sentenza-ordinanza di restituzione degli atti,
«quella della sanatoria per se stessa»,concretantesi nella
stabilizzazione di situazioni e di effetti anche finanziari sugli
equilibri di bilancio finalizzata esclusivamente a legittimare
retroattivamente quanto gia' attribuito a determinati soggetti, con
effetti premiali palesemente non giustificati, compromettendo in
radice lo stesso scrutinio di non arbitrarieta' e ragionevolezza
della norma di sanatoria.
La constatata negazione di una razionale e coerente scelta
legislativa chiaramente non ispirata al principio di buona
amministrazione preclude ab imis, difettando i parametri di
riferimento - il bilanciamento con gli altri valori che essa
coinvolge, ai fini della verifica di «meritevolezza costituzionale»
della norma sopravvenuta.
A tal riguardo la Corte costituzionale nella segnalata sentenza
n. 1/19961 ha chiarito che proprio in tema di leggi di sanatoria «si
e' valutata la ratio stessa della sanatoria comparandola agli altri
valori in gioco, spesso col risultato di far ritenere che il medesimo
principio di buon andamento giustificasse la normativa di sanatoria e
che, anzi questa costituisse applicazione di quello giacche' faceva
salve esigenze di garanzia del servizio ovvero consolidava posizioni
acquisite e risalenti nel tempo (cfr. sentenze n. 659 del 1994 e n.
236 del 1992)». A tali conseguenze, tuttavia ad avviso del Collegio
non e' possibile pervenire quando, come nel caso di specie, si
appalesa una clamorosa violazione del perseguimento del pubblico
interesse, avendo il legislatore, inserito nel sistema un precetto in
piena collisione con i principi che regolano la materia e con i
recenti arresti della Consulta, in primis con le statuizioni di cui
alla sentenza n. 146/ 2019 che, come gia' si e' evidenziato, ha
espressamente escluso una competenza legislativa regionale nella
definizione del trattamento economico del personale in assenza di
leggi statali e del CCNL.
Invero, il legislatore pare non aver tenuto conto nemmeno delle
considerazioni espresse nella sentenza n. 185/2024 con la quale la
Consulta, nel vagliare la legittimita' costituzionale di norme
regionali intervenute nel medesimo ambito in esame, ha chiarito la
portata innovativa del decreto-legge n. 44 sgombrando il campo ad una
applicazione retroattiva della norma e percio' legittimante i
provvedimenti medio tempore adottati. La Corte costituzionale,
infatti, pur riconoscendo che la categoria di personale interessata
sia particolare, ha espressamente escluso che sino all'entrata in
vigore del decreto-legge n. 44, le regioni avessero competenza
legislativa nella disciplina del trattamento economico accessorio
dovendosi quest'ultima ricercare come per tutti gli altri dipendenti
pubblici contrattualizzati e non contrattualizzati, [in] quella
dettata dalle disposizioni di legge statale, dal codice civile e
dalla contrattazione collettiva, cui la legge dello Stato
rinvia.(cfr. sentenza n. 185/2024).
Alla luce delle considerazioni che precedono la norma di cui
all'ultimo periodo del comma 3, dell'art. 8, si appalesa ancor piu'
sproporzionata e arbitraria, perche' elude i principi stigmatizzati
dalla Consulta nelle sopra richiamate sentenze, consentendo di
conseguire comunque la «salvezza» dei provvedimenti di spesa,
nonostante la riconosciuta natura innovativa del decreto-legge n. 44.
Non appare in definitiva superfluo ricordare che la
giurisprudenza costituzionale ha stigmatizzato come illegittime «le
disposizioni con cui il legislatore, statale o regionale, interviene
per mitigare gli effetti di una pronuncia di illegittimita'
costituzionale» (sentenza n. 224 del 2016).
Peraltro, poiche' la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale «comporta anche il venir meno della legittimita' della
spesa disposta dalla norma incostituzionale a carico del bilancio
dell'ente (sentenze n. 253 del 2022, n. 244 e n. 112 del 2020, n. 146
ex plurimis, e n. 138 del 2019 e n. 196 del 2018)», l'art. 8 - comma
3 rappresenta, ad avviso del Collegio, un modo surrettizio per
impedire che atti e provvedimenti di autoregolazione - identificabili
per quanto qui rileva sicuramente nelle deliberazioni sopra
richiamate nn. 22 e 23 del 29 aprile 2021 dell'Ufficio di Presidenza
- adottati prima del decreto-legge n. 44/2023, potessero essere
travolti dalla pronuncia di incostituzionalita' della norma regionale
sollecitata da questo giudice con la piu' volte richiamata ordinanza.
Pertanto, con la disposizione sopravvenuta il legislatore ha voluto
blindare anche sul piano finanziario, gli effetti prodotti dai
provvedimenti e atti adottati con cio' comportando una lesione del
principio di sana gestione finanziaria come espressione del principio
di buona amministrazione.
Per le considerazioni sopra espresse la norma integra una lesione
del principio di buon andamento e imparzialita' di cui all'art. 97,
comma 2 della Costituzione e non puo' certo superare quello scrutinio
«particolarmente rigoroso» richiesto dalla giurisprudenza
costituzionale in materia (v. sentenza n. 94 del 1995).
11.2 Il Collegio ritiene integrata altresi' la violazione degli
articoli 81 e 119, comma 1della Costituzione, posti a garanzia
dell'equilibrio di bilancio e della sostenibilita' della spesa, sotto
un duplice profilo. Quanto al primo, come gia' evidenziato, la norma
e' priva della relazione di quantificazione degli oneri, necessaria
anche nel caso in cui la previsione impatti sul bilancio di altre
pubbliche amministrazioni, integrando pertanto, la violazione
dell'obbligo di copertura delle leggi onerose desumibile dagli
articoli 17 e 19, della legge n. 196/2009. Difatti ai sensi dell'art.
19, comma l, legge n. 196/2009 «Le leggi e i provvedimenti che
comportano oneri, anche sotto forma di minori entrate, a carico dei
bilanci delle amministrazioni pubbliche devono contenere la
previsione dell'onere stesso e l'indicazione della copertura
finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e pluriennali».
L'aggiramento delle sopra indicate disposizioni realizza una
violazione dell'art. 81 e dell'art. 119, comma 1, di cui le stesse
rappresentano parametri interposti.
La norma di salvaguardia in esame integra, inoltre, una lesione
dei medesimi principi costituzionali che regolano l'autonomia
finanziaria degli enti territoriali anche sotto un profilo diverso
dall'obbligo di copertura.
Come ripetutamente affermato dalla Corte costituzionale la
copertura delle spese e l'equilibrio di bilancio sono «due facce
della stessa medaglia»dal momento che l'equilibrio presuppone che ad
ogni intervento programmato corrispondano le relative risorse,
quantificate in relazione all'intero arco temporale di riferimento.
Il rapporto fra equilibrio di bilancio ed obbligo di copertura
costituisce, dunque, l'architrave sul quale vagliare la legittimita'
finanziaria delle leggi (cfr. Corte costituzionale, sentenza nn.
192/2012, 274/2017 e 184/2016).
L'art. 8, comma 3, nel far salvi gli atti e i provvedimenti
adottati, ha salvaguardato anche sul piano finanziario gli effetti
prodotti. In tal modo ha stabilizzato l'illegittima espansione della
spesa di personale per un importo pari a quello degli emolumenti
corrisposti e ha inciso negativamente sul risultato di
amministrazione. Tale violazione, ritiene il Collegio, comporta una
lesione dei «beni-valori» della contabilita' pubblica presidiati
dagli articoli 81, 119 comma 1 e 97, comma 1, della Costituzione e
segnatamente dell'equilibrio di bilancio, della sostenibilita' del
debito e della sana gestione finanziaria.
La norma, inoltre, sanando retroattivamente il trattamento
accessorio non dovuto, impedisce non solo al giudice remittente di
non parificare le relative poste di spesa ma ne preclude
definitivamente il recupero nei confronti dei beneficiari, con cio'
comportando una sostanziale paralisi anche della funzione
giurisdizionale ridondante, per tale verso, in un'ulteriore lesione
dell'equilibrio di bilancio (articoli 81 e 119, comma 1 e 97, comma 1
della Costituzione).
La riferita neutralizzazione del sindacato giurisdizionale
rappresenta un rischio concreto se si tiene conto che pende dinanzi
alla Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Campania il
giudizio iscritto al n. di registro G74620 per l'accertamento della
responsabilita' erariale dei percettori degli emolumenti in esame e
di coloro che hanno riconosciuto tale trattamento differenziato.
11.3 Il rischio che si annida in previsioni di' leggi particolari
e' anche quello di introdurre nell'ordinamento una disciplina
irragionevolmente di favore, non sorretta cioe' da un obiettivo
interesse generale che giustifichi un trattamento diverso.
Osserva il Collegio che la legge di' sanatoria in esame presenta
peculiarita' che la rendono assimilabile a una «legge-provvedimento»,
sia perche' ne condivide le caratteristiche e i limiti, sia perche'
impone l'esercizio di un analogo e stringente vaglio di legittimita'
in punto di non arbitrarieta', proporzionalita' e ragionevolezza.
Come e' noto, le leggi-provvedimento presentano la stessa
sostanza di un provvedimento amministrativo, perche' mancanti dei
requisiti di generalita' e astrattezza, disciplinando vicende
particolari, individuali e concrete.
La fattispecie e' integrata non solo quando la legge recepisca,
«legificandolo», un precedente provvedimento amministrativo, ma anche
nei casi in cui sia emanata in sostituzione di un provvedimento mai
adottato, costituendo di fatto esercizio della funzione
amministrativa in forma legislativa.
Poiche' nell'ordinamento non si rinviene una «riserva di
amministrazione» di rilevanza costituzionale, l'esercizio della
funzione provvedimentale non e' esclusiva prerogativa degli organi
della pubblica amministrazione, risultando non precluso alla legge
ordinaria attrarre nella propria sfera di disciplina oggetti o
materie normalmente affidati all'autorita' amministrativa.
In altri termini non sussiste un divieto di adozione di leggi a
contenuto particolare e concreto (cfr. Corte costituzionale, sentenza
21 luglio 1995, n. 347) in quanto la Costituzione impone al
legislatore vincoli formali e procedurali, ma non limiti
contenutistici, nel senso di necessaria generalita' e astrattezza.
Il vigente art. 8, comma 3 nel far «salvi gli atti e i
provvedimenti adottati dalle regioni in adeguamento alle disposizioni
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonche' gli effetti
prodotti e i rapporti giuridici sorti sulla base degli
stessi»presenta un contenuto particolare e concreto.
Si rivolge, infatti, a una specifica categoria di soggetti
individuabile ex ante: il personale assegnato agli uffici di staff
delle regioni ad accezione delle Province autonome di Trento e
Bolzano e destinatario degli atti e provvedimenti adottati in
adeguamento al TUPI.
Anche sul piano oggettivo, invero la norma presenta un ambito
applicativo indubbiamente determinabile sia sotto il profilo
temporale che teleologico.
La disposizione e' diretta a un gruppo di atti e provvedimenti
ben definito nel tempo: quelli gia' «adottati»dalle regioni e per una
finalita' ben precisa «per adeguare i propri ordinamenti nel decreto
legislativo n. 165/2001», per salvaguardare gli effetti gia'
«prodotti»e i rapporti gia' «sorti»sulla base di quegli stessi atti e
provvedimenti. Osserva il Collegio che la scelta del participio
passato «adottati», «prodotti»,«sorti»non e' casuale, ma consente al
legislatore di rendere facilmente determinabile ex ante l'ambito di
applicazione della norma proiettando nel passato la forza salvifica
della previsione.
La norma mira a salvaguardare l'efficacia non di ipotetici atti
ancora da approvare ma a impedire che i provvedimenti gia' adottati
dalle regioni, nonche' i rapporti giuridici sorti prima dell'art. 3,
comma 1, del decreto-legge n. 44/2023, vengano travolti perche'
fondati su norme elusive della competenza esclusiva statale cui
all'art. 117, comma 2, lett. l) della Costituzione.
Le sopra descritte peculiarita' della legge di sanatoria in
rilievo la rendono affine, come detto, a una «legge-provvedimento»
sicche' anche per tale ragione, ritiene il Collegio che sussista la
necessita' di un puntuale e stringente vaglio di legittimita' quanto
alla non arbitrarieta', proporzionalita' e ragionevolezza della
previsione, che secondo la consolidata giurisprudenza della Corte
costituzionale rappresentano i limiti generaliall'esercizio
legislativo della funzione amministrativa (Corte costituzionale,
sentenze n. 492/1995, n. 346/1991, n. 143/1989). Lo scrutinio stretto
di costituzionalita' (cfr. sentenze n. 429 del 2002, n. 364 del 1999,
nn. 153 e 2 del 1997) si impone peraltro nel caso in esame, anche per
i rilevati pericoli di disparita' di trattamento insiti in previsioni
di tipo particolare o derogatorio (cfr. sentenze n. 185 del 1998, n.
153 del 1997), onde verificare che la norma non costituisca, con il
suo contenuto puntuale e concreto, strumento per violare il principio
di uguaglianza. A tal fine, devono essere intellegibili i criteri ai
quali sono ispirate le scelte e le relative modalita' di attuazione,
elementi che come visto, non sono desumibili nemmeno dai lavori
preparatori o dalla relazione tecnica di accompagnamento che, nel
caso in esame, risultava del tutto assente.
Ritiene il Collegio che attraverso la norma di salvaguardia di
cui all'art. 8, comma 3, pertanto, si sia stabilizzata la posizione
di favore riconosciuta - dai commi 12-ter e 12-quaterdell'art. 23,
della legge regionale n. 1 - a coloro che hanno percepito un
trattamento accessorio onnicomprensivo non previsto dalla legge
ordinaria ne' dalla contrattazione collettiva.
Si tratta, invero, di una posizione di vantaggio assolutamente
ingiustificata che integra una situazione di disparita' di
trattamento se si tiene conto che della norma di salvaguardia non se
ne possono avvantaggiare i beneficiari di analoghi emolumenti
previsti dalle leggi regionali 20 e 25 dichiarate incostituzionali
con la sentenza n. 146/2019. Questi ultimi, infatti, a differenza dei
beneficiari ex commi 12-terdella vigente legge regionale n. 1/2012),
non sono legittimati a promuovere opposizione alla richiesta di
restituzione dell'indebito azionata dalla Regione tenuto conto del
giudicato costituzionale (cfr. Corte di cassazione n. 17130/2025).
Il trattamento differenziato e' affetto da manifesta illogicita'
in quanto non e' sostenuto da alcuna ragione giustificativa collegata
a particolari elementi che valgono a distinguere, nella sostanza, la
fattispecie di cui alla disposizione regionale indubbiata rispetto a
quelle dichiarate incostituzionali con la piu' volte richiamata
sentenza n. 146/2019, eppure l'operativita' dell'art. 8, comma 3
consente di salvare l'efficacia degli atti adottati sulla base di una
norma regionale analogamente lesiva dell'art. 117, comma 2, lett. l).
Occorre infine, rilevare come le situazioni di fatto illegalmente
costituitesi, in quanto volte ad eludere tassative prescrizioni, non
possono essere a posteriori consolidate senza costituire esempio «di
diseducazione civile»(Corte costituzionale, sentenza n. 16 del 1992).
In questa prospettiva, la norma di sanatoria impugnata deve
ritenersi in contrasto anche con il principio di uguaglianza e di
parita' di trattamento presidiato dall'art. 3 della Costituzione.
12. Conclusioni.
Alla luce di tutto sin qui esposto e motivato, va pertanto
rimessa alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 134 della
Costituzione, dell'art. 1, della legge costituzionale 9 febbraio
1948, n. 1, e dell'art. 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la
questione di legittimita' costituzionale dei commi 12-ter e
12-quater, dell'art. 23, della legge regionale 27 gennaio 2012, n. 1,
come modificata dalla legge regionale n. 2 del 4 marzo 2021, in
riferimento ai parametri stabiliti dagli articoli 117, comma 2, lett.
l), 81, 97, comma 1 e 136 della Costituzione; nonche' dell'ultimo
periodo dell'art. 8, comma 3, del decreto-legge n. 25 del 14 marzo
2025 come modificato dalla legge di conversione 9 maggio 2025, n. 69
in riferimento ai parametri stabiliti dagli articoli 3, 81, 97 commi
1 e 2, 119 comma 1 della Costituzione.
P. Q. M.
La Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per la
Campania,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale:
dei commi 12-ter e 12-quater, dell'art. 23, della legge
regionale 27 gennaio 2012, n. 1, come modificata dalla legge
regionale n. 2 del 4 marzo 2021, in riferimento ai parametri
stabiliti dagli articoli 117, comma 2, lett. l), 81, 97, comma 1, 119
comma 1 e 136 della Costituzione;
dell'ultimo periodo dell'art. 8, comma 3, del decreto-legge n.
25 del 14 marzo 2025 come modificato dalla legge di conversione 9
maggio 2025, n. 69 in riferimento ai parametri stabiliti dagli
articoli 3, 81, 97 commi 1 e 2, 119 comma 1 della Costituzione;
dispone la sospensione del giudizio di parificazione per gli
esercizi finanziari 2023 e 2024 con riferimento al capitolo U00008,
limitatamente alle spese destinate al finanziamento dell'unico
emolumento omnicomprensivo e la immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale per l'esame della questione;
che sia notificata, a cura della Segreteria della Sezione, ai
sensi dell'art. 23, ultimo comma, della legge il marzo 1953, n. 87,
la presente ordinanza alle Parti e al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicata al Presidente del Consiglio regionale e ai
Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione.
Cosi' deciso in Napoli, nella Camera di consiglio del giorno 16
aprile 2026.
Il Presidente: Gagliardi
Gli estensori: Cirillo - Calcari