Reg. ord. n. 126 del 2026 pubbl. su G.U. del 02/09/2026 n. 35
Ordinanza del Corte dei conti del 29/06/2026
Tra: Comune di Poggio a Caiano
Oggetto:
Bilancio e contabilità pubblica – Enti locali – Fondo anticipazione di liquidità degli enti locali (FAL) – Iscrizione, a decorrere dall’esercizio 2021, nel bilancio di previsione del rimborso annuale delle anticipazioni di liquidità nel titolo 4 della spesa, riguardante il rimborso dei prestiti e, in sede di rendiconto, riduzione del medesimo fondo per un importo pari alla quota annuale rimborsata con risorse di parte corrente – Previsione che la quota del risultato di amministrazione liberata a seguito della riduzione del fondo anticipazione di liquidità è iscritta nell’entrata del bilancio dell’esercizio successivo come “Utilizzo del fondo anticipazione di liquidità”, in deroga ai limiti previsti dall’art. 1, commi 897 e 898, della legge n. 145 del 2018 – Denunciata introduzione di un meccanismo legislativo che, riferendosi impropriamente al Fondo anticipazione di liquidità e alla sua riduzione, amplia la spesa degli enti locali in disavanzo senza che vi sia una corrispondenza in maggiori entrate dell’ente – Violazione dell’equilibrio di bilancio e della copertura finanziaria delle spese – Previsione che, reintroducendo un illegittimo ampliamento della capacità di spesa , elude il giudicato costituzionale disposto con la sentenza n. 80 del 2021
Norme impugnate:
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 81
Co. 1
Costituzione Art. 81 Co. 3
Costituzione Art. 97 Co. 1
Costituzione Art. 136
Costituzione Art. 81 Co. 3
Costituzione Art. 97 Co. 1
Costituzione Art. 136
Testo dell'ordinanza
N. 126 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 giugno 2026
Ordinanza del 29 giugno 2026 della Corte dei conti nel procedimento
di controllo del rendiconto del Comune di Poggio a Caiano.
Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Fondo anticipazione
di liquidita' degli enti locali (FAL) - Iscrizione, a decorrere
dall'esercizio 2021, nel bilancio di previsione del rimborso
annuale delle anticipazioni di liquidita' nel titolo 4 della spesa,
riguardante il rimborso dei prestiti e, in sede di rendiconto,
riduzione del medesimo fondo per un importo pari alla quota annuale
rimborsata con risorse di parte corrente - Previsione che la quota
del risultato di amministrazione liberata a seguito della riduzione
del fondo anticipazione di liquidita' e' iscritta nell'entrata del
bilancio dell'esercizio successivo come "Utilizzo del fondo
anticipazione di liquidita'", in deroga ai limiti previsti
dall'art. 1, commi 897 e 898, della legge n. 145 del 2018.
- Decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73 (Misure urgenti connesse
all'emergenza da COVID-19, per le imprese, il lavoro, i giovani, la
salute e i servizi territoriali), convertito, con modificazioni,
nella legge 23 luglio 2021, n. 106, art. 52, comma 1-ter.
(GU n. 35 del 02-09-2026)
CORTE DEI CONTI
Sezione regionale di controllo per la Toscana
Composta dai magistrati:
Mario Nispi Landi - Presidente;
Giampiero Maria Gallo - consigliere;
Francesco Belsanti - consigliere, relatore;
Paolo Bertozzi - consigliere;
Rosaria Di Blasi - Primo referendario;
Anna Peta - Primo referendario;
Lucia Marra - Primo referendario;
Matteo Lariccia - referendario.
Nelle camere di consiglio del 23 aprile e 21 maggio 2026 ha
adottato la seguente ordinanza, nel giudizio sui rendiconti
finanziari 2022, 2023 e 2024 del Comune di Poggio a Caiano (PO);
Visto l'art. 100, comma 2, della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni ed
integrazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto il regolamento (14/2000) per l'organizzazione delle
funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni
riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000, e successive
modificazioni ed integrazioni;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Visto l'art. 1, commi 166 e 167, della legge 23 dicembre 2005, n.
266 (legge finanziaria 2006), che fa obbligo agli organi di revisione
degli enti locali di inviare alle Sezioni regionali di controllo
della Corte dei conti apposite relazioni in ordine ai bilanci
preventivi e ai rendiconti degli enti;
Visto il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 recante
«Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42», come modificato e integrato dal decreto legislativo del 10
agosto 2014, n. 126;
Visto l'art. 6, comma 2, del decreto legislativo 6 settembre
2011, n. 149;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con
modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213 e in particolare
l'art. 3, comma 1, lett. e) che ha introdotto l'art. 148-bis del
Tuel;
Vista la deliberazione della Sezione di controllo per la Toscana
n. 100/2025, con la quale e' stato approvato il programma di
attivita' della Sezione regionale di controllo per il 2025,
prevedendo l'esame del rendiconto 2024 degli enti locali;
Vista la deliberazione della Sezione regionale di controllo per
la Toscana 25 settembre 2014, n. 171;
Vista l'ordinanza n. 17/2025 del Presidente della Sezione
regionale di controllo per la Toscana di ripartizione tra i
magistrati delle funzioni di controllo;
Vista la propria deliberazione n. 50 del 1° aprile 2026 con la
quale e' stato approvato il programma di attivita' della Sezione
regionale di controllo per il 2026;
Viste le «linee-guida» per la redazione delle relazioni inerenti
al rendiconto 2024, approvate dalla Sezione delle autonomie con
deliberazioni n. 8/2025;
Viste le relazioni pervenute alla Sezione dall'organo di
revisione del Comune di Poggio a Caiano (PO) in ordine al rendiconto
2024;
Viste la richiesta istruttoria (prot. n. 8461 del 2 dicembre
2025) e le note di risposta dell'ente dell'11 febbraio 2026 e del 26
marzo 2026 (prot. Sez. n. 736 dell'11 febbraio 2026 e 1365 del 26
marzo 2026);
Esaminati la documentazione pervenuta e gli elementi emersi
nell'istruttoria condotta con il supporto del settore competente;
Vista la relazione di deferimento del Magistrato istruttore del
16 aprile 2026, prot. Sezione n. 1722/2026/Int., trasmessa all'ente
in pari data, con prot. 1723/2026 e contenente avviso della facolta'
di far pervenire eventuali deduzioni (e documentazione a corredo
ritenuta necessaria) entro il 22 aprile 2026;
Viste le deduzioni trasmesse dall'ente con le note del 21 e 22
aprile 2026 (pervenute in pari data - prot. Sez. n. 1810 del 21
aprile 2026 e 1837 del 22 aprile 2026), in relazione alle
osservazioni del Magistrato istruttore esposte nella relazione di
deferimento;
Vista l'ordinanza n. 9/2026 con la quale il Presidente della
Sezione regionale di controllo per la Toscana ha convocato la Sezione
in adunanza pubblica il 23 aprile 2026;
Sentiti i rappresentanti dell'amministrazione comunale
intervenuti in adunanza pubblica nelle persone del sig. Sindaco -
Riccardo Palandri e del responsabile del Servizio finanziario -
Lorenzo Vignozzi, i quali, oltre a confermare quanto gia' espresso
con le note acquisite agli atti, hanno formulato ulteriori
precisazioni per specificare quanto rappresentato nelle
controdeduzioni;
Udito in adunanza pubblica il relatore Cons. Francesco Belsanti;
Visto il verbale della Camera di consiglio del 23 aprile 2026 con
cui il Presidente della Sezione di controllo ha disposto la
prosecuzione della discussione sui rendiconti del Comune di Poggio a
Caiano nella successiva Camera di consiglio;
Vista l'ordinanza n. 12/2026 con cui il Presidente della Sezione
regionale di controllo per la Toscana ha convocato la Camera di
consiglio per il 21 maggio 2026;
Udito nella Camera di consiglio del 21 maggio 2026 il relatore,
Cons. Francesco Belsanti;
Considerato in fatto
Il Collegio ha proceduto all'esame del rendiconto 2024 del Comune
di Poggio a Caiano (PO), come rappresentato nella relazione
dell'organo di revisione, nei prospetti ad essa allegati e negli atti
acquisiti, nel corso dell'istruttoria, tramite il sistema applicativo
Con.Te. e LimeFit, procedendo ad approfondimenti anche relativamente
agli esercizi 2022 e 2023, al fine di esaminare lo sviluppo del saldo
finanziario complessivo nel tempo e la movimentazione di alcune
grandezze di particolare rilievo, esaminati in termini evolutivi
rispetto alla loro quantificazione al termine dell'esercizio 2021.
In particolare, l'esame ha riguardato vari profili relativi al
risultato di amministrazione e alle sue componenti interne, alla
capacita' di indebitamento, al rispetto del saldo e degli equilibri
di finanza pubblica, concentrandosi, in particolare, sulle
irregolarita' ritenute maggiormente rappresentative di violazioni
della normativa vincolistica statale.
Tale controllo di legalita' finanziaria e' intestato alla Corte
dei conti, ai fini della tutela dell'unita' economica della
Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica, dall'art.
148-bis Tuel, introdotto dall'art. 3, comma 1, lett. e),
decreto-legge n. 174/2012, convertito dalla legge n. 213/2012 il
quale prevede, al comma 1, l'esame da parte delle Sezioni regionali
di controllo dei rendiconti degli enti locali, da effettuare ai sensi
dell'art. 1, commi 166 e seguenti, della legge n. 266/2005, per la
verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di
stabilita' interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia
di indebitamento dall'art. 119, sesto comma, della Costituzione,
della sostenibilita' dell'indebitamento, dell'assenza di
irregolarita' suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli
equilibri economico-finanziari degli enti.
Il comma 3 del medesimo art. 148-bis Tuel prevede l'adozione di
«specifiche pronunce di accertamento» nel caso in cui, nell'ambito
della verifica di cui ai commi 1 e 2, emergano squilibri
economico-finanziari, la mancata copertura di spese, la violazione di
norme finalizzate a garantire la regolarita' della gestione
finanziaria, o il mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto
di stabilita' interno.
A conclusione dell'analisi istruttoria il Magistrato istruttore
ha ricostruito il quadro finanziario complessivo dal quale sono
emerse varie criticita' relativamente alle quote accantonate,
vincolate e destinate del risultato di amministrazione ed alla
corretta contabilizzazione del Fondo anticipazione di liquidita'
riferito alle anticipazioni di liquidita' contratte dall'ente per il
pagamento dei debiti commerciali. Criticita' sulle quali l'ente ha
contro dedotto con note prot. Sez. 1810/2026 e 1837/2026, nonche' con
interventi orali nel corso dell'adunanza pubblica.
Per quanto concerne le criticita' riferite alle quote
accantonate, vincolate e destinate del risultato di amministrazione,
la ricostruzione istruttoria ha determinato maggiori vincoli e quote
destinate nonche' l'accantonamento di una somma pari ad un mutuo
contratto dall'ente ma erroneamente contabilizzato due volte in
entrata.
Gli esiti sono stati riportati nell'adunanza pubblica del 23
aprile e condivisi dall'ente.
Per cio' che concerne l'istituto dell'anticipazione di
liquidita', il magistrato istruttore ha rappresentato come l'ente vi
abbia fatto ricorso in tre diversi momenti: ai sensi dell'art. 1,
comma 11, decreto-legge n. 35/2013 e successive modificazioni ed
integrazioni (erogazione pari a 339.388,00 euro), ai sensi dell'art.
8, comma 6, decreto-legge n. 78/2015 (erogazione pari a 467.913,64
euro) e ai sensi dell'art. 116 del decreto-legge n. 34/2020
(erogazione pari a 271.176,33 euro).
Nel corso dell'istruttoria sono pero' emerse, secondo la
ricostruzione del magistrato istruttore, irregolarita' sulle
modalita' di rimborso delle quote di ammortamento annuale e sulla
contabilizzazione del Fondo anticipazione di liquidita'.
L'ente, per la contabilizzazione del FAL e per il finanziamento
della quota di ammortamento annuale, relativamente agli esercizi
finanziari 2022 e 2023, avrebbe infatti utilizzato la disciplina di
cui al comma 3 dell'art. 39-ter del decreto-legge 30 dicembre 2019,
n. 162, convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 2020,
n. 8, norma dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale, con
sentenza n. 80 del 29 aprile 2021, in quanto in contrasto con i
precetti costituzionali di cui all'artt. 81, 97 primo comma, e 119
della Costituzione.
Cio' avrebbe comportato un aumento, per l'ente, della propria
capacita' di spesa per un ammontare di 241.680,23 euro, pari alle
rate di rimborso dei due esercizi considerati (120.132,25 euro nel
2022 e 121.547,98 euro nel 2023), in violazione della predetta
statuizione della Corte costituzionale e della normativa vigente,
rappresentata dal comma 1-ter dell'art. 52, del decreto-legge 25
maggio 2021, n. 73 (convertito con modificazioni dalla legge 23
luglio 2021, n. 106).
Quest'ultima ha previsto che, a decorrere dall'esercizio 2021,
gli enti locali provvedano ad iscrivere in bilancio solo il rimborso
della rata annuale delle anticipazioni di liquidita' riducendo il
Fondo anticipazione di liquidita' solo a rendiconto per una quota
pari alla rata rimborsata di modo che lo stesso sia quantificato in
un ammontare pari al «prestito» ancora da rimborsare a CDP a quella
data.
In adunanza pubblica il Comune di Poggio a Caiano ha riconosciuto
l'erronea contabilizzazione del FAL pur non comprendendo in quale
modo potesse comprimere la capacita' di spesa illegittimamente
ampliata.
Solo a partire dall'esercizio 2024 l'ente ha adottato modalita'
conformi alla normativa vigente che all'articolo 52, comma 1-ter, del
decreto-legge n. 73/2021 precisamente dispone: «dall'esercizio 2021,
gli enti locali iscrivono nel bilancio di previsione il rimborso
annuale delle anticipazioni di liquidita' nel titolo 4 della spesa,
riguardante il rimborso dei prestiti. A decorrere dal medesimo anno
2021, in sede di rendiconto, gli enti locali riducono, per un importo
pari alla quota annuale rimborsata con risorse di parte corrente, il
fondo anticipazione di liquidita' accantonato ai sensi del comma 1.
La quota del risultato di amministrazione liberata a seguito della
riduzione del fondo anticipazione di liquidita' e' iscritta
nell'entrata del bilancio dell'esercizio successivo come «Utilizzo
del fondo anticipazione di liquidita'», in deroga ai limiti previsti
dall'art. 1, commi 897 e 898, della legge 30 dicembre 2018, n. 145.
Nella nota integrativa allegata al bilancio di previsione e nella
relazione sulla gestione allegata al rendiconto e' data evidenza
della copertura delle spese riguardanti le rate di ammortamento delle
anticipazioni di liquidita', che non possono essere finanziate
dall'utilizzo del fondo anticipazioni di liquidita' stesso».
L'ente ha correttamente contabilizzato nel bilancio di previsione
la rata da rimborsare, finanziata con risorse proprie, prevedendo la
riduzione del FAL solo a rendiconto. Inoltre, ha disposto l'ulteriore
accantonamento alla voce «utilizzo fondo anticipazione liquidita'»
per un ammontare pari alla rata rimborsata nel corso dell'esercizio
rendicontato, secondo le indicazioni operative fornite al riguardo
dalla Commissione ARCONET con la FAQ 17 novembre 2021, n. 47. La
Commissione ha chiarito il contenuto del disposto normativo
precisando che nell'all. a/1 del rendiconto del medesimo esercizio a
cui si riferisce il rendiconto finanziario, vada iscritto, in un
apposito e specifico fondo, denominato «Utilizzo FAL», un ulteriore e
distinto accantonamento di risorse per un importo pari alla «quota
del FAL liberata» (ossia alla rata annuale rimborsata nel corso
dell'esercizio rendicontato) e che nella colonna d) («Variazione
accantonamenti effettuata in sede di rendiconto») dell'all. a/1 del
rendiconto siano registrati sia «la riduzione del FAL» (nell'apposita
voce), sia «l'accantonamento della quota liberata» (tra gli «altri
accantonamenti»). Infine, il medesimo importo della «quota liberata»,
accantonata nel rendiconto dell'esercizio precedente, potra' essere
applicato, in entrata (anche dagli enti in disavanzo) nella prima
annualita' del bilancio di previsione dell'esercizio successivo.
Il magistrato istruttore, nel corso della Camera di consiglio del
23 aprile 2026, ha riassunto e confermato le risultanze relative alle
quote accantonate, vincolate e destinate del risultato di
amministrazione nonche' i rilievi sulla contabilizzazione del FAL e
sul rimborso della quota annuale della rata di ammortamento del
prestito con CDP.
Con riferimento, invece, all'ulteriore accantonamento disposto in
attuazione del terzo periodo del comma 1-ter dell'art. 52 del
decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73, ha rappresentato come questo
sembrerebbe introdurre, nuovamente e in modo surrettizio, un aumento
della capacita' di spesa degli enti locali, soprattutto di quelli in
disavanzo, consentendo a questi ultimi di finanziare spesa senza
reale copertura finanziaria, servendosi della deroga ivi prevista ai
commi 897 e 898 dell'art. 1, della legge n. 145/2018.
Il comma 897 dispone l'applicazione al bilancio di previsione
della quota vincolata, accantonata e destinata del risultato di
amministrazione, agli enti soggetti al decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118, per un importo non superiore a quello di cui alla
lettera A) del prospetto riguardante il risultato di amministrazione
al 31 dicembre dell'esercizio precedente, al netto della quota minima
obbligatoria accantonata nel risultato di amministrazione per il
fondo crediti di dubbia esigibilita' e del fondo anticipazione di
liquidita', incrementato dell'importo del disavanzo da recuperare
iscritto nel primo esercizio del bilancio di previsione (enti che
risultano, pertanto, in disavanzo sostanziale).
Il comma 898 della stessa norma prevede, poi, che, nel caso in
cui l'importo della lettera A) del prospetto di cui al comma 897
risulti negativo o inferiore alla quota minima obbligatoria
accantonata nel risultato di amministrazione per il fondo crediti di
dubbia esigibilita' e al fondo anticipazione di liquidita', gli enti
possono applicare al bilancio di previsione la quota vincolata,
accantonata e destinata del risultato di amministrazione per un
importo non superiore a quello del disavanzo da recuperare iscritto
nel primo esercizio del bilancio di previsione.
Ritiene il magistrato istruttore che il quadro normativo
delineato dal terzo periodo del comma 1-ter dell'art. 52 del
decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73, consentendo l'applicazione della
quota «liberata» di FAL in deroga ai limiti di legge, violerebbe
principalmente l'art. 81 Cost., comma 1 - che sancisce il principio
dell'equilibrio di bilancio - e comma 3 - che impone che ogni spesa
trovi copertura in una corrispondente entrata, nonche' dell'art. 97,
comma 1, sempre per violazione dell'equilibrio di bilancio.
Inoltre, risulterebbe violato, sempre secondo il magistrato
istruttore, anche l'art. 136 Cost. in quanto verrebbe eluso il
giudicato costituzionale di cui alla sentenza della Corte
costituzionale n. 80 del 2021 in conseguenza della reintroduzione (o
del mantenimento) di una capacita' di spesa finanziata in disavanzo,
ottenendo gli stessi effetti strutturali del comma 3, art. 39-ter del
decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162, convertito, con
modificazioni, nella legge 28 febbraio 2020, n. 8, gia' dichiarati
illegittimi dalla citata sentenza n. 80/2021.
Il Presidente della Sezione, terminata la relazione del
magistrato istruttore, su condiviso avviso del Collegio, ha rinviato
alla presente Camera di consiglio la decisione per approfondire il
quadro giuridico emerso nell'esame del rendiconto finanziario del
Comune di Poggio a Caiano.
Il Collegio, dopo approfondita discussione ed esaminati tutti gli
atti del giudizio, ha definito, con delibera n. 110/2026, la
situazione finanziaria del Comune di Poggio a Caiano limitatamente
alle quote accantonate, vincolate e destinate del risultato di
amministrazione per gli esercizi 2022-2023-2024 nonche' all'errata
contabilizzazione del FAL e del rimborso della quota annuale di
ammortamento del prestito per gli esercizi finanziari 2022 e 2023; ha
sospeso, invece, il giudizio con riferimento all'ulteriore
accantonamento nel risultato di amministrazione del rendiconto
finanziario 2024 alla voce «utilizzo fondo accantonamento
liquidita'», per sollevare, con la presente separata ordinanza,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 52, al comma
1-ter, del decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73 nella parte in cui
prevede che «La quota del risultato di amministrazione liberata a
seguito della riduzione del fondo anticipazione di liquidita' e'
iscritta nell'entrata del bilancio dell'esercizio successivo come
"Utilizzo del fondo anticipazione di liquidita'", in deroga ai limiti
previsti dall'art. 1, commi 897 e 898, della legge 30 dicembre 2018,
n. 145» (terzo periodo del comma 1-ter).
Considerato in diritto
1. Le disposizioni di dubbia costituzionalita'.
Ai sensi dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1 («Norme sui giudizi di legittimita' costituzionale e sulle
garanzie d'indipendenza della Corte costituzionale») e dell'art. 23,
comma 3, della legge 11 marzo 1953, n. 87 («Norme sulla costituzione
e sul funzionamento della Corte costituzionale»), il Collegio ritiene
di sollevare d'ufficio questione di legittimita' costituzionale in
merito dell'art. 52, al comma 1-ter, del decreto-legge 25 maggio
2021, n. 73, convertito con legge 23 luglio 2021, n. 106 (Misure
urgenti connesse all'emergenza da COVID-19, per le imprese, il
lavoro, i giovani, la salute e i servizi territoriali).
La norma dispone quanto segue: «1. Gli enti locali iscrivono nel
bilancio di previsione il rimborso annuale delle anticipazioni di
liquidita' nel titolo 4 della spesa, riguardante il rimborso dei
prestiti. A decorrere dal medesimo anno 2021, in sede di rendiconto,
gli enti locali riducono, per un importo pari alla quota annuale
rimborsata con risorse di parte corrente, il fondo anticipazione di
liquidita' accantonato ai sensi del comma 1. La quota del risultato
di amministrazione liberata a seguito della riduzione del fondo
anticipazione di liquidita' e' iscritta nell'entrata del bilancio
dell'esercizio successivo come «Utilizzo del fondo anticipazione di
liquidita'», in deroga ai limiti previsti dall'articolo 1, commi 897
e 898, della legge 30 dicembre 2018, n. 145. Nella nota integrativa
allegata al bilancio di previsione e nella relazione sulla gestione
allegata al rendiconto e' data evidenza della copertura delle spese
riguardanti le rate di ammortamento delle anticipazioni di
liquidita', che non possono essere finanziate dall'utilizzo del fondo
anticipazioni di liquidita' stesso».
2. Legittimazione della Sezione ad adire la Corte costituzionale.
In ordine alla legittimazione della Sezione a sollevare questione
di costituzionalita' in via incidentale nell'ambito dei controlli
finanziari sui bilanci e rendiconti degli enti locali previsti dal
Titolo VI, Capo IV del TUEL (rubricato «Controlli esterni di
gestione) non pare esservi dubbio per giurisprudenza costituzionale
consolidata.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 18 del 2019, ha
affermato come i controlli sui bilanci e sui rendiconti "consistono
[...] in controlli di legittimita' regolarita' se non addirittura in
attribuzioni di natura giurisdizionale. [...] Si tratta di funzioni -
siano esse relative al controllo che alla giurisdizione - in cui
l'attivita' della Corte dei conti risulta rigorosamente ancorata a
parametri legali, tanto che la stessa attivita' di controllo e'
sottoponibile al sindacato giurisdizionale delle Sezioni riunite in
speciale composizione, in conformita' ai principi contenuti nella
sentenza n. 39 del 2014 di questa Corte" (sentenza n. 228 del 2017)».
In tal senso e' esplicativo l'art. 148 bis del TUEL il quale
indica in modo esplicito i parametri di legalita' e la finalita' del
controllo: verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal
patto di stabilita' interno, osservanza del vincolo previsto in
materia di indebitamento dall'art. 119, sesto comma, della
Costituzione, sostenibilita' dell'indebitamento, assenza di
irregolarita' suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli
equilibri economico-finanziari degli enti. Ed ancora, qualora
emergano nell'ambito di tali verifiche squilibri
economico-finanziari, mancata copertura di spese, violazione di norme
finalizzate a garantire la regolarita' della gestione finanziaria, o
mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilita'
interno, le Sezioni di controllo adotteranno pronunce di accertamento
alle quali consegue l'obbligo, per gli enti interessati, di adottare
i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarita' e a ripristinare
gli equilibri di bilancio. In mancanza dei quali (o della loro
inidoneita' a sanare le irregolarita' riscontrate) e' preclusa
l'attuazione dei programmi di spesa per i quali e' stata accertata la
mancata copertura o l'insussistenza della relativa sostenibilita'
finanziaria.
Pertanto, e' possibile iscrivere il sindacato sui bilanci degli
enti territoriali alla categoria del controllo di legittimita',
secondo l'orientamento costante della Corte costituzionale (ex
plurimis, sentenze n. 40 e n. 39 del 2014 e n. 60 del 2013)
costituitosi fin dalle riforme introdotte dal decreto-legge 10
ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella legge 7
dicembre 2012, n. 213, secondo il quale «il controllo di
legittimità -regolarita' sui bilanci presenta - rispetto al controllo
sugli atti - un ulteriore carattere che lo avvicina ancor piu' al
sindacato giurisdizionale. Infatti, mentre le pronunce di controllo
di legittimita' sugli atti possono essere in qualche modo disattese
dal Governo, ricorrendo alla registrazione con riserva, e dagli
stessi giudici delle altre magistrature, nei confronti sia degli atti
che hanno ottenuto la registrazione, sia delle situazioni generate
dal diniego di visto, l'accertamento effettuato nell'esercizio di
questo sindacato di legittimita' sui bilanci "fa stato" nei confronti
delle parti, una volta decorsi i termini di impugnazione del
provvedimento davanti alla Corte dei conti, sezioni riunite in
speciale composizione».
3. Rilevanza della questione.
Ad avviso della Sezione, il presente giudizio non puo' essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimita' costituzionale relativa al comma 1-ter dell'art. 52,
decreto-legge n. 73/2021.
Infatti, dovendo la Sezione definire il risultato di
amministrazione del Comune di Poggio a Caiano, con riferimento sia
alle sue componenti che alla parte disponibile, lett. E), non puo'
prescindere dalla valutazione dell'accantonamento effettuato
dall'ente ai sensi della normativa censurata in quanto incide sul
risultato contabile finale dell'ente e sulle misure che lo stesso
dovra' adottare nelle gestioni successive.
4. Anticipazione di liquidita', FAL e rimborso della quota annuale di
ammortamento.
I dubbi di costituzionalita' sulla norma in esame possono essere
meglio compresi se posti in relazione con le finalita'
dell'anticipazione di liquidita' in esame e con le modalita' di
rimborso della stessa anche alla luce della giurisprudenza
costituzionale e della legislazione che si e' succeduta nel tempo.
L'istituto dell'anticipazione di liquidita' e' stato introdotto
dall'art. 1, comma 10 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35,
convertito con modificazioni dalla legge 6 giugno 2013, n. 64,
successivamente reiterato dall'art. 33, decreto-legge 24 aprile 2014,
n. 66, convertito con modificazioni dalla legge 23 giugno 2014, n.
89, con la finalita' di risolvere il problema dei ritardi della
pubblica amministrazione nei pagamenti dei debiti commerciali.
In particolare, l'art. 1, comma 13, del decreto-legge in menzione
ha previsto, per gli enti locali che non potevano far fronte ai
pagamenti dei debiti certi liquidi ed esigibili maturati alla data
del 31 dicembre 2012, ovvero dei debiti per i quali fosse stata
emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento a causa di
carenza di liquidita', la possibilita' di chiedere alla Cassa
depositi e prestiti S.p.a. (CDP), un'anticipazione di liquidita' da
destinare ai predetti pagamenti, da restituire con piano di
ammortamento a rate costanti, comprensive di quota capitale e quota
interessi, con durata fino a un massimo di 30 anni.
Tale Istituto e' stato, poi, riproposto da successive normative
emergenziali e strutturali, quali il decreto-legge n. 34/2020
(decreto Rilancio), articoli 115-116, e il decreto-legge n. 73/2021
(decreto Sostegni-bis), art. 21.
Tale operazione straordinaria ha consentito agli enti
territoriali con forti criticita' di cassa di reperire risorse
liquide destinate al pagamento di debiti pregressi, correnti e di
parte capitale, per i quali esistevano coperture finanziarie che non
si traducevano, pero', in riscossioni effettive.
In tal modo, enti in condizione strutturalmente deficitaria (a
causa dell'incapacita' di onorare le proprie obbligazioni) hanno di
fatto sostituito il debito verso i creditori originari con un debito
verso CDP di natura pluriennale e, pertanto, maggiormente sostenibile
(dando tempo agli enti di ricostituire la propria capacita' di cassa
mediante la gestione di competenza o accelerando la capacita' di
riscossione in conto residui).
Nell'ambito di tale operazione e' emersa da subito la necessita'
di impedire che l'anticipazione potesse concorrere a determinare il
risultato di amministrazione, generando effetti espansivi della
capacita' di spesa. In termini sostanziali, l'operazione ha
consentito agli enti che vi hanno fatto ricorso di pagare debiti
scaduti che, a seguito del pagamento, sono stati estinti e cancellati
dai bilanci degli enti.
Tale cancellazione ha comportato, evidentemente, un miglioramento
per l'ente dovuto alla riduzione della componente «negativa» del
risultato di amministrazione a fronte della presenza in bilancio di
quei residui attivi che originariamente finanziavano le predette
spese ma che l'ente non riusciva ad incassare.
Pertanto, se a fronte dell'entrata dell'anticipazione di
liquidita' non fosse stata prevista una voce di spesa che
sterilizzasse tale effetto per tutta la durata del rimborso del
«prestito», il bilancio dell'ente avrebbe usufruito di una rilevante
espansione della capacita' di spesa (persistendo nel bilancio degli
enti le medesime entrate di difficile o impossibile riscossione).
In altri termini occorreva che alla registrazione in entrata
delle somme ricevute da CDP corrispondesse registrazione in uscita
che non esaurisse i propri effetti nell'esercizio dell'erogazione
dell'anticipazione ma persistesse per tutta la durata
dell'ammortamento del prestito. I debiti pagati (e quindi fuoriusciti
dal bilancio) dovevano essere sostituiti da una voce che ne
sterilizzasse il conseguente effetto migliorativo.
Il Fondo anticipazione di liquidita' (FAL) nasce proprio da tale
esigenza. Gli enti, nell'esercizio in cui ottenevano l'anticipazione
di liquidita', dovevano stanziare la stessa in entrata prevedendo al
contempo in uscita una spesa di pari ammontare, non impegnabile, che
al termine dell'esercizio confluisse nel risultato di amministrazione
quale componente accantonata alla voce «Fondo anticipazione di
liquidita'» da ridursi, poi, di anno in anno per una quota pari alla
rata annuale rimborsata a CDP.
Questo meccanismo e' di per se' e' lineare e coerente con
l'intento di non consentire agli enti di ampliare la propria
capacita' di spesa: difatti, nel momento in cui gli enti provvedono a
rimborsare la quota annuale del «prestito» mediante risorse proprie
(derivanti da un aumento delle entrate, dalla riscossione di residui
attivi, dalla riduzione delle spese) dimostrano la capacita', ex
post, di finanziare quelle spese il cui pagamento e' stato anticipato
dalla liquidita' ottenuta dalla CDP, realizzando il fine ultimo di
ricostituire la propria capacita' di cassa mediante una efficiente
gestione di competenza (aumentando le entrate, riducendo le spese o
accelerando la capacita' di riscossione).
In tal senso, la Corte costituzionale, con la sentenza n.
181/2015, ha evidenziato come l'anticipazione di liquidita', avendo
natura di anticipazione di cassa di piu' lunga durata temporale
rispetto a quelle ordinarie (avente come ratio quella di riallineare
nel tempo la cassa con la competenza, attraverso un'utilizzazione
limitata al pagamento delle passivita' pregresse), dovesse perseguire
esclusivamente l'obiettivo di estinguere i residui passivi e non
potesse in alcun modo essere destinata a finanziare il disavanzo (in
violazione dell'art. 119 Cost.); da qui la necessita', anche dal
punto di vista contabile, che la disponibilita' finanziaria generata
dall'estinzione dei debiti pregressi, per mezzo del «mutuo atipico»,
non generasse un risultato di amministrazione con un saldo
migliorativo per l'ente.
Il FAL ha evitato, quindi, che l'anticipazione di liquidita', da
strumento di flessibilizzazione della cassa si trasformasse in un
anomalo mezzo di copertura di nuove spese e di riduzione del
disavanzo con modalita' contrarie agli articoli 81 e 119, comma 6,
della Costituzione.
Anche la Sezione delle autonomie della Corte dei conti e'
intervenuta sulla corretta contabilizzazione dell'anticipazione di
liquidita' e, richiamando i principi statuiti dalla giurisprudenza
costituzionale, con la deliberazione n. 33/2015/SEZAUT/QMIG, ha
enunciato il seguente principio di diritto: «Nei bilanci degli enti
locali soggetti alle regole dell'armonizzazione contabile, la
sterilizzazione degli effetti che le anticipazioni di liquidita'
erogate ai sensi del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito
dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, e successive modificazioni,
integrazioni e rifinanziamenti, producono sul risultato di
amministrazione va effettuata stanziando nel titolo della spesa
riguardante il rimborso dei prestiti un fondo, non impegnabile, di
importo pari alle anticipazioni di liquidita' incassate
nell'esercizio, la cui economia confluisce nel risultato di
amministrazione come quota accantonata ai sensi dell'art. 187 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Il fondo di
sterilizzazione degli effetti delle anticipazioni di liquidita' va
ridotto, annualmente, in proporzione alla quota capitale rimborsata
nell'esercizio».
Tale istituto e' stato, pero', oggetto di numerosi interventi
normativi con cui il legislatore ha tentato di «alleggerire» il peso
contabile dell'anticipazione di liquidita', e del relativo Fondo, sui
bilanci degli enti.
Nessuno di questi interventi, pero', ha superato il vaglio del
Giudice delle leggi: dapprima la Corte costituzionale ha bocciato
l'art. 2, comma 6, del decreto-legge n. 78/2015 (Disposizioni urgenti
in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la
continuita' dei dispositivi di sicurezza e di controllo del
territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario
nazionale nonche' in materia di rifiuti e di emissioni industriali),
per come modificato in sede di conversione, e l'art. 1, comma 814,
della Legge di bilancio per il 2018, con i quali si consentiva agli
enti locali di utilizzare il FAL per finanziare il Fondo per i
crediti di dubbia esigibilita' (FCDE), permettendo un miglioramento
esclusivamente contabile dei risultati di gestione e, di conseguenza,
ampliando la capacita' di spesa con coperture, di fatto, illegittime
(debito a copertura di disavanzi, a carico delle generazioni future).
Successivamente, la Corte costituzionale e' tornata a
pronunciarsi sul FAL dichiarando l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 39-ter, commi 2 e 3, del decreto-legge 30 dicembre 2019, n.
162, convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 2020, n.
8 del «milleproroghe» 2019 (norma emanata proprio a seguito della
sentenza della Corte costituzionale che imponeva lo scorporo del FAL
dal FCDE).
La norma disponeva:
1. Al fine di dare attuazione alla sentenza della Corte
costituzionale n. 4 del 28 gennaio 2020, in sede di approvazione del
rendiconto 2019 gli enti locali accantonano il fondo anticipazione di
liquidita' nel risultato di amministrazione al 31 dicembre 2019, per
un importo pari all'ammontare complessivo delle anticipazioni di cui
al decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, e successivi rifinanziamenti,
incassate negli esercizi precedenti e non ancora rimborsate alla data
del 31 dicembre 2019.
2. L'eventuale peggioramento del disavanzo di amministrazione
al 31 dicembre 2019 rispetto all'esercizio precedente, per un importo
non superiore all'incremento dell'accantonamento al fondo
anticipazione di liquidita' effettuato in sede di rendiconto 2019, e'
ripianato annualmente, a decorrere dall'anno 2020, per un importo
pari all'ammontare dell'anticipazione rimborsata nel corso
dell'esercizio.
3. Il fondo anticipazione di liquidita' costituito ai sensi
del comma 1 e' annualmente utilizzato secondo le seguenti modalita':
a) nel bilancio di previsione 2020-2022, nell'entrata dell'esercizio
2020 e' iscritto, come utilizzo del risultato di amministrazione, un
importo pari al fondo anticipazione di liquidita' accantonato nel
risultato di amministrazione 2019 e il medesimo importo e' iscritto
come fondo anticipazione di liquidita' nel titolo 4 della missione 20
- programma 03 della spesa dell'esercizio 2020, riguardante il
rimborso dei prestiti, al netto del rimborso dell'anticipazione
effettuato nell'esercizio; b) dall'esercizio 2021, fino al completo
utilizzo del fondo anticipazione di liquidita', nell'entrata di
ciascun esercizio del bilancio di previsione e' applicato il fondo
stanziato nella spesa dell'esercizio precedente e nella spesa e'
stanziato il medesimo fondo al netto del rimborso dell'anticipazione
effettuato nell'esercizio. 4. La quota del risultato di
amministrazione accantonata nel fondo anticipazione di liquidita' e'
applicata al bilancio di previsione anche da parte degli enti in
disavanzo di amministrazione».
Il secondo comma prevedeva un particolare meccanismo di ripiano
del disavanzo eventualmente emerso a seguito dello scorporo del FAL
dal FCDE al 31 dicembre 2019, rispetto all'anno precedente, con
decorrenza dall'anno 2020 e fino ad un orizzonte massimo di un
trentennio a seconda del piano di restituzione dell'anticipazione.
Veniva, di fatto, neutralizzato il valore del disavanzo emerso con
l'applicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 4/2020.
Con il terzo comma, poi, si consentiva agli enti di finanziare la
rata annuale di ammortamento utilizzando una parte del FAL applicato
in entrata senza che il debito fosse rimborsato utilizzando risorse
correnti degli enti. Questi iscrivevano nel bilancio di previsione
tra le entrate dell'esercizio, come utilizzo del risultato di
amministrazione, un importo pari al FAL accantonato al termine
dell'esercizio precedente e iscrivevano un pari importo nel titolo 4
della spesa dell'esercizio 2020: nella Missione 50 - Programma 02 la
quota annua da rimborsare e nella Missione 20 - Programma 03 il
restante importo che, non impegnato e non pagato, alla fine
dell'esercizio confluiva nuovamente nell'avanzo accantonato
(richiamando una tecnica di contabilizzazione gia' fatta propria dal
legislatore con l'art. 1, commi 692 e seguenti della legge 28
dicembre 2015, n. 208 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2016).
Con la sentenza n. 80/2021, la Corte costituzionale, come gia'
anticipato, ha dichiarato non conforme al dettato costituzionale
entrambi i commi sopra richiamati. In particolare, con riferimento al
terzo comma, ha evidenziato come utilizzare il FAL per rimborsare
l'anticipazione medesima precludeva il raggiungimento degli
obbiettivi di ripianamento dei debiti pregressi e, inoltre, poteva
determinare un ampliamento della capacita' di spesa dell'ente.
In particolare, il pronunciamento del Giudice delle leggi ha
evidenziato quanto segue:
il FAL e' la voce contabile che si sostituisce ai debiti
commerciali scaduti pagati con l'anticipazione di liquidita';
i debiti commerciali erano originariamente finanziati con
entrate dell'ente che si sono rivelate non idonee a dare reale
copertura in quanto di difficile esigibilita';
alla copertura formale dell'impegno, pertanto, non e' seguita
una copertura sostanziale, con conseguente disavanzo dovuto
all'incapacita' di onorare i debiti certi, liquidi ed esigibili (enti
in condizione di deficit strutturale);
il pagamento dei debiti commerciali con l'anticipazione di
liquidita' determina un miglioramento della condizione finanziaria
dell'ente che veda da una parte estinti i debiti ma dall'altra
sussistenti in bilancio i crediti non riscossi;
tale miglioramento, non giustificabile con la natura di mera
anticipazione di liquidita' del prestito concesso da CDP, doveva
essere sterilizzato con una posta contabile che sostituisse, di
fatto, i debiti commerciali pagati;
tale voce e' rappresentata dal FAL il cui ammontare e'
inizialmente pari all'ammontare dell'anticipazione ricevuta
dall'ente;
man mano che l'ente rimborsa l'anticipazione di liquidita'
con il pagamento delle rate di ammortamento annuale, ricorrendo a
risorse proprie (ottenute con maggiori entrate, minori spese o
aumentata capacita' di riscossione), il FAL si riduce a rendiconto di
pari ammontare in quanto l'ente dimostra, ex post (con il tempo
concesso proprio dall'istituto in esame), la capacita' di finanziare
i debiti commerciali estinti con la liquidita' concessa da CDP;
viene, quindi, meno con la pronuncia del Giudice delle leggi
n. 80/2021 cit., «l'anomala utilizzazione delle anticipazioni di
liquidita' consentita dalle disposizioni censurate ... che
precludo(no) un corretto ripiano del disavanzo (ch)e finisce per
ledere l'equilibrio del bilancio e il principio della sana gestione
finanziaria».
Il Legislatore ha dato attuazione al disposto costituzionale
mediante il comma 1-ter dell'art. 52, del decreto-legge 25 maggio
2021, n. 73 (convertito con modificazioni dalla legge 23 luglio 2021,
n. 106) per il quale, a decorrere dall'esercizio 2021:
gli enti locali iscrivono nel bilancio di previsione il
rimborso annuale delle anticipazioni di liquidita' nel titolo 4 della
spesa, riguardante il rimborso dei prestiti;
a decorrere dal medesimo anno 2021, in sede di rendiconto,
gli enti locali riducono, per un importo pari alla quota annuale
rimborsata con risorse di parte corrente, il fondo anticipazione di
liquidita' accantonato ai sensi del comma 1.
la quota del risultato di amministrazione liberata a seguito
della riduzione del fondo anticipazione di liquidita' e' iscritta
nell'entrata del bilancio dell'esercizio successivo come «Utilizzo
del fondo anticipazione di liquidita'», in deroga ai limiti previsti
dall'art. 1, commi 897 e 898, della legge 30 dicembre 2018, n. 145;
nella nota integrativa allegata al bilancio di previsione e
nella relazione sulla gestione allegata al rendiconto e' data
evidenza della copertura delle spese riguardanti le rate di
ammortamento delle anticipazioni di liquidita', che non possono
essere finanziate dall'utilizzo del fondo anticipazioni di liquidita'
stesso».
Le modifiche relative alle modalita' di contabilizzazione del FAL
sono state recepite al paragrafo 3.20-bis dell'allegato n. 4/2 al
decreto legislativo n. 118/2011, in occasione del tredicesimo
correttivo apportato con decreto ministeriale del 1° settembre 2021:
«Per le anticipazioni di liquidita' che non devono essere
chiuse entro l'anno (a rimborso pluriennale), l'evidenza contabile
della natura di "anticipazione di liquidita' che non comporta risorse
aggiuntive" e' costituita dall'iscrizione di un fondo anticipazione
di liquidita' nel titolo 4 della spesa, di importo pari alle
anticipazioni di liquidita' incassate nell'esercizio e non
restituite, non impegnabile e pagabile, destinato a confluire nel
risultato di amministrazione, come quota accantonata.
Il meccanismo di creazione del fondo con corrispondente
accantonamento in ogni caso costituisce strumento di sterilizzazione
degli effetti espansivi della spesa e non deve costituire forma
surrettizia di copertura di spese.
Si richiamano le modalita' di contabilizzazione previste per le
seguenti anticipazioni di liquidita': ... per le anticipazioni di cui
al decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 giugno 2013, n. 4, e successivi rifinanziamenti, di cui
al decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito con modificazioni
dalla legge 17 luglio 2020, n. 77 e di cui al decreto-legge 25 maggio
2021, n. 73 convertito con modificazioni dalla legge 23 luglio 2021,
n. 106, gli enti locali applicano l'art. 52, comma 1-ter, del
decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73, convertito, con modificazioni,
nella legge 23 luglio 2021, n. 106.».
Sul tema e' intervenuta anche la Commissione ARCONET, con la FAQ
17 novembre 2021, n. 47 che ha fornito chiarimenti in ordine alla
corretta modalita' di contabilizzazione dell'anticipazione
straordinaria di liquidita' prevista dall'art. 52, comma 1-ter,
decreto-legge n. 73/2021, precisando che, a seguito del predetto
intervento normativo:
1) a decorrere dall'esercizio 2021, l'importo del FAL non
puo' piu' essere iscritto nel bilancio di previsione, ma e'
movimentabile soltanto «in sede di rendiconto»;
2) tra le spese del Titolo IV del bilancio di previsione va
iscritta soltanto la rata annuale di rimborso dell'anticipazione
straordinaria di liquidita';
3) la rata annuale deve essere finanziata con risorse
correnti provenienti dall'esercizio di competenza (o con avanzo
disponibile, se esistente) (art. 52, comma 1-ter, cit.), e di cio' va
data compiuta evidenza nella nota integrativa e nella relazione sulla
gestione allegate, rispettivamente, al bilancio di previsione ed al
rendiconto;
4) nell'all. a) del rendiconto del medesimo esercizio
l'importo accantonato nel FAL viene ridotto di un ammontare pari alla
rata annuale rimborsata;
5) nell'all. a/1 del rendiconto del medesimo esercizio va
iscritto, in un apposito e specifico fondo, denominato «Utilizzo
FAL», un ulteriore e distinto accantonamento di risorse per un
importo pari alla «quota del FAL liberata» (ossia alla rata annuale
rimborsata nel corso dell'esercizio rendicontato);
6) nella colonna d) («Variazione accantonamenti effettuata in
sede di rendiconto») dell'all. a/1 del rendiconto sono registrati sia
«la riduzione del FAL» (nell'apposita voce), sia «l'accantonamento
della quota liberata» (tra gli «altri accantonamenti»);
7) il medesimo importo della «quota liberata», accantonata
nel rendiconto dell'esercizio precedente, puo' essere applicato, in
entrata (anche dagli enti in disavanzo) nella prima annualita' del
bilancio di previsione dell'esercizio successivo.
Alla luce del quadro delineato si puo' osservare quanto segue:
1) il primo periodo della citata norma disciplina le
modalita' di rimborso della quota annuale di ammortamento, l'unica a
poter essere iscritta nel bilancio di previsione in parte spesa (e
non piu' il FAL);
2) il FAL, pertanto, a decorrere dal 2021, viene ridotto solo
a rendiconto per un importo pari alla quota annuale rimborsata con
risorse di parte corrente;
3) le due disposizioni sono necessarie e sufficienti a dare
esecutivita' alla pronuncia della Corte costituzionale n. 80 de 2021
secondo la ricostruzione sopra ricordata.
Il Legislatore, invece, non si ferma a tali disposizioni ma
prevede che la quota del risultato di amministrazione liberata a
seguito della riduzione del fondo anticipazione di liquidita' sia
iscritta nell'entrata del bilancio dell'esercizio successivo come
«Utilizzo del fondo anticipazione di liquidita'», in deroga ai limiti
previsti dall'art. 1, commi 897 e 898, della legge 30 dicembre 2018,
n. 145 (quota accantonata, secondo ARCONET, in un'apposita voce
denominata «Utilizzo FAL»).
5. La non manifesta infondatezza della questione.
La Sezione ritiene che il terzo periodo del comma 1-ter in esame
non sia conforme alla Costituzione in quanto in contrasto con i
parametri di cui all'art. 81 della Costituzione, comma 1 e 3, art. 97
della Costituzione, comma 1, e 136 Cost. per le ragioni che seguono.
5.1 Violazione del principio dell'equilibrio di bilancio e della
copertura delle spese
Ritiene il Collegio che il meccanismo sopra descritto introduca,
nuovamente, un ampliamento della capacita' di spesa degli enti locali
in disavanzo senza che vi sia una corrispondenza in maggiori entrate
dell'ente. L'effetto ultimo della norma, quindi, e' quello di
consentire di sostenere spesa in disavanzo senza copertura
finanziaria reale riferendosi impropriamente al Fondo anticipazione
di liquidita' e alle dinamiche di riduzione dello stesso.
Il FAL, infatti, impedisce un illegittimo ampliamento della
capacita' di spesa che deriverebbe dal miglioramento causato
dall'anticipazione di liquidita' utilizzata per il pagamento di
debiti scaduti finanziati originariamente con entrate che non hanno
prodotto riscossioni, creando un parallelismo tra il Fondo
anticipazione liquidita' e l'ammortamento del «prestito» ottenuto da
CDP.
Con il rimborso della rata annuale, finanziato con risorse
proprie, l'ente ripristina l'equilibrio finanziario alterato nel
passato dalla copertura di spese mediante entrate rivelatesi non
idonee a sostenere la spesa impegnata a causa delle difficolta' di
riscossione delle stesse. In altri termini, il disavanzo sostanziale
creatosi nell'alterazione di tale equilibrio, soccorso grazie
all'intervento dell'anticipazione di liquidita', viene ripianato
dall'ente nel corso di un tempo maggiore (di regola trent'anni) di
quello che sarebbe stato necessario con gli ordinari strumenti in
quanto il debitore originario e' stato sostanzialmente novato dalla
CDP.
Quindi, alla luce della normativa vigente (con cio' riferendosi
al primo e secondo periodo del comma 1-ter dell'art. 52) e della
ricostruzione giuridica dell'istituto effettuata dal Giudice delle
leggi, le finalita' perseguite dall'istituto in esame si realizzano
in conseguenza diretta del rimborso della rata annuale di
ammortamento con entrate proprie e della riduzione del FAL a
rendiconto. Quest'ultimo, al termine di ciascun esercizio,
corrisponde esattamente all'ammontare del prestito ancora da
restituire a CDP o, detto in altri termini, al «disavanzo» originario
(come sopra descritto) da ripianare nel corso del tempo con risorse
proprie dell'ente.
Se il FAL a rendiconto corrisponde esattamente al debito ancora
da restituire a CDP (ammontare che, si ricorda nuovamente, sterilizza
ogni possibile ampliamento della capacita' di spesa) non si comprende
il motivo per il quale il legislatore abbia disposto l'applicazione
della «quota liberata del FAL» (mediante una voce specifica di
accantonamento nel risultato di amministrazione secondo i chiarimenti
forniti dalla Commissione Arconet) ai sensi del terzo periodo del
citato comma 1-ter se non quello di alleggerire nuovamente il
bilancio dell'ente consentendogli di ampliare la spesa con una posta
contabile che, pero', potrebbe non trovare adeguata copertura nel
bilancio dell'ente; in altri termini viene concessa all'ente una
capacita' di spesa che, negli enti che si trovano nelle condizioni di
cui ai commi 897 e 898 cit., viene peraltro finanziata in disavanzo.
Tale possibilita' sembra in contrasto con i principi
dell'equilibrio di bilancio e della necessaria copertura finanziaria
di ogni spesa prevista in bilancio.
Pertanto, le norme parametro del giudizio di costituzionalita'
sono rappresentate dall'art. 81, commi 1 e 3, art. 97, comma 1
(mentre si ritiene di non richiamare l'art. 119, comma 1 della
Costituzione in quanto, pur prevedendo il rispetto del medesimo
principio, si rivolge alle Autonomie territoriali e alla loro
autonomia finanziaria di entrata e di spesa).
In tutte le norme citate ricorre il principio dell'equilibrio di
bilancio inteso come equo bilanciamento tra entrate e spese atto a
garantire l'equilibrio finanziario, pilastro dei bilanci pubblici;
cosi' come garanzia del rispetto del principio appena evidenziato e'
l'obbligo della copertura finanziaria: ogni legge che comporti nuovi
o maggiori oneri deve prevedere i mezzi per farvi fronte. In altri
termini non e' possibile disporre una spesa senza che vengano
individuate le risorse per finanziarla (maggiori entrate o tagli alla
spesa).
Nel caso di specie le norme cit. appaiono violate in quanto
applicando la quota «liberata» al bilancio di previsione, si consente
agli enti in disavanzo di finanziare spese senza prevederne una
copertura reale (violazione art. 81, comma 3 cit.).
Per spiegare con piu' chiarezza il meccanismo adottato dal
legislatore e' opportuno definire il concetto di risultato contabile
di amministrazione: questo e' tecnicamente definito dall'art. 186,
comma 1, del Tuel, decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 in base
al quale il risultato di amministrazione alla fine dell'esercizio e'
costituito dal fondo di cassa esistente al 31 dicembre dell'anno,
maggiorato dei residui attivi e diminuito dei residui passivi al
netto del fondo pluriennale vincolato risultante alla medesima
dell'approvazione del rendiconto.
Il risultato cosi' ottenuto, definito anche risultato di
amministrazione formale (lett. A dell'allegato al rendiconto), non
definisce tout court la salute dell'ente (salvo che lo stesso non
presenti gia' un saldo negativo). Il dato significativo e' invece
rappresentato dalla parte disponibile - lett. E) del prospetto
allegato al rendiconto - il cui valore, se positivo, dimostra che il
risultato contabile lett. A e' in grado di coprire gli
accantonamenti, le quote vincolate e destinate che compongono il
risultato di amministrazione, lasciando all'ente anche la
possibilita' di utilizzare la parte residua - avanzo libero per le
finalita' indicate dal comma 2 dell'art. 187 TUEL, secondo l'ordine
di priorita' ivi previsto.
In altri termini, l'ente registra un equilibrio finanziario reale
solo se le risorse accantonate, vincolate e destinate sono
effettivamente coperte dal risultato di amministrazione, lett. A, del
prospetto allegato al rendiconto.
Nella ricerca dell'equilibrio finanziario rileva, pertanto, la
composizione del risultato di amministrazione.
1) Gli accantonamenti (all'allegato A1 al rendiconto
finanziario). Essi preservano l'ente da rischi futuri che potrebbero
pregiudicare gli equilibri dell'ente e che possono riguardare
l'entrata o la spesa:
a) dal lato dell'entrata, l'ente si tutela dall'eventualita'
che entrate accertate che non vengano riscosse, vadano a finanziare
spese che poi restano prive di copertura reale. In altri termini le
spese devono essere coperte solo da entrate effettive (la
realizzazione di tale rischio ha, di fatto, determinato la volonta'
nel legislatore di prevedere l'istituto dell'anticipazione di
liquidita'). In tale categoria rientrano il Fondo crediti dubbia
esigibilita' (FCDE) e lo stesso Fondo anticipazione liquidita'.
Entrambi sterilizzano la capacita' di spesa correlata ai residui
attivi di cui e' dubbia o difficile l'esigibilita';
b) dal lato della spesa, gli accantonamenti servono a
prevenire il rischio di spese future incerte nell'an e/o nel quando,
«bloccando» nel risultato di amministrazione quelle risorse
necessarie ad assicurarne il finanziamento. Si evita, con tali
accantonamenti, che qualora la spesa si manifesti, possa creare un
disavanzo di bilancio. A tale scopo sono serventi gli accantonamenti
per Passivita' Potenziali che includono, ad esempio: il Fondo Rischi
Contenzioso (per cause legali pendenti che potrebbero vedere
soccombente l'ente locale); il Fondo Perdite societa' partecipate
(per coprire eventuali perdite di organismi ed enti partecipati
dall'ente); il Fondo per l'indennita' di fine mandato (per il
trattamento spettante al Sindaco al termine del mandato).
2) Le quote vincolate per legge e principi contabili, per
trasferimenti e mutui. In breve, sono tutte le entrate alle quali il
legislatore, il soggetto finanziatore o la stessa volonta' dell'ente
attribuiscono una specifica destinazione o utilizzo. In tal caso
l'ente deve usare tali risorse per conseguire le finalita' a cui esse
sono destinate e, pertanto, qualora non vengano impegnate nel corso
dell'esercizio per le specifiche finalita', le stesse confluiscono
nel risultato di amministrazione come componenti vincolate (All.
A/2).
3) Le quote destinate ad investimenti. Sono rappresentate da
entrate in conto capitale senza specifica destinazione. L'utilizzo di
tali entrate e', appunto, finalizzato a spese di investimento (All.
A/3).
Come sopra ricordato, se tali componenti trovano copertura nel
risultato contabile di amministrazione - lett. A) - l'ente e' in una
condizione di equilibrio di bilancio in quanto con le proprie entrate
puo' sostenere tutte le spese programmate.
Con l'applicazione della cd. «quota liberata del FAL» il
legislatore ha previsto che una quota del risultato di
amministrazione lett. A) possa essere liberamente spesa, anche in
deroga ai commi 897 e 898 dell'art. 1 della legge n. 145/2018, senza
fornire una adeguata motivazione e senza connessione alcuna con
l'istituto dell'anticipazione di liquidita' e del FAL, nonostante
tale previsione sia inserita all'interno della norma che regola gli
effetti della sentenza della Corte costituzionale n. 80 del 2021.
L'accantonamento derivante dall'esigenza di applicare al bilancio
di previsione dell'anno successivo la quota di risultato di
amministrazione liberata dalla riduzione annuale del FAL, sfugge
completamente a qualsiasi logica contabile che non sia un mero
alleggerimento del bilancio dell'ente, con aumento fittizio della
capacita' di spesa.
Non ha alcuna caratteristica tipica degli accantonamenti previsti
nel risultato di amministrazione: non tutela da alcun rischio futuro,
sia esso riferito a maggiori spese future o a mancate entrate.
Inoltre, a differenza dei vincoli di legge, non e' sorretto neanche
dall'introito di entrate destinate a specifici interventi.
E, pur inserito nella disciplina che regolamenta la
contabilizzazione del FAL, non ha nulla da condividere con
quest'ultimo: come gia' osservato, una volta rimborsata la rata di
ammortamento annuale del prestito contratto con CDP e ridotto di un
ammontare equivalente il FAL a rendiconto, l'istituto
dell'anticipazione ha assolto a tutte le sue finalita' nel rispetto
dei dettami dalla Corte costituzionale. Appare, pertanto, oltremodo
fuorviante aver previsto l'applicazione di un accantonamento in
termini di «utilizzo FAL» quando e' stato gia' piu' volte evidenziato
che lo stesso Fondo non puo' essere in alcun modo utilizzato per
finanziare nuova spesa, essendo la sua funzione solo quella di
sterilizzare gli effetti impropri che, in mancanza di una posta
correttiva, deriverebbero dall'anticipazione di liquidita' in termini
di ampiamento della spesa.
Un accantonamento nel risultato di amministrazione liberamente
utilizzabile, salvo che per la copertura della rata di ammortamento
dell'anticipazione di liquidita', e' un controsenso contabile.
D'altronde, anche la limitazione prevista circa il divieto di
utilizzarlo per il rimborso della rata annuale del prestito con CDP
appare piu' che altro un divieto formale, ma non sostanziale. E'
infatti facilmente eludibile operando una variazione di bilancio che
destini tale accantonamento alla copertura di una spesa gia'
finanziata da altre entrate, sostituendo queste ultime a copertura
della rata di ammortamento.
E' possibile sostenere, pertanto, che se il primo periodo del
comma 1-ter dell'art. 52 cit. ha impedito l'ampliamento della
capacita' di spesa, il terzo periodo della stessa norma ha operato in
senso opposto.
Secondo il Collegio, quindi, il quadro rappresentato e' violativo
dei precetti costituzionali sopra richiamati.
Il principio dell'equilibrio di bilancio e' un pilastro della
finanza pubblica (articoli 81 e 119 Cost.) che mira a garantire la
stabilita' economica e la sostenibilita' delle amministrazioni nel
tempo al fine di evitare l'accumulo di disavanzi occulti o debito
strutturale, arginando il rischio di dissesto finanziario.
Il Collegio ha ben presente che il principio dell'equilibrio di
bilancio non si risolve in un mero pareggio contabile formale, ma
rappresenta un vincolo dinamico e «tendenziale» che richiede una
continua verifica prospettica della copertura finanziaria e della
continuita' degli esercizi.
Ma e' indubbio che rappresenti un principio cardine
dell'Ordinamento giuridico anche in considerazione degli obblighi
discendenti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea ed alle
regole di coordinamento finanziario da queste promosse.
Anche per questo l'Italia ha dovuto rivedere le proprie politiche
di bilancio culminate con la riforma costituzionale n. 1 del 2012 che
ha modificato l'art. 81 della Costituzione, con l'introduzione della
regola dell'equilibrio di bilancio, declinata per gli enti
territoriali dall'art. 9 della legge rinforzata n. 243 del 2012 che
ha definito l'equilibrio dei bilanci delle autonomie territoriali.
Tale principio, come detto duttile e dinamico, e' stato
declinato, in particolare, nei confronti di tre interessi:
il rispetto degli obblighi europei;
i diritti delle generazioni future;
i diritti sociali e civili.
Quanto ai primi due interessi, l'art. 81 Cost. e l'art. 97 della
Costituzione, sanciscono in modo fermo il principio dell'equilibrio
di bilancio la cui deroga e' ammessa solo in casi eccezionali,
giustificati da motivazioni straordinarie. Tutte le amministrazioni
pubbliche, incluse le regioni e gli enti locali, sono obbligate a
garantire non solo l'equilibrio del bilancio ma anche la
sostenibilita' del debito pubblico che divengono obiettivi
costituzionalmente rilevanti per ogni amministrazione. Ogni livello
di Governo, deve farsi carico dell'esigenza di garantire la
stabilita' dei conti pubblici e il rispetto degli obiettivi
comunitari.
L'equilibrio di bilancio e' anche lo strumento principale per
garantire l'equita' intergenerazionale. Mantenere conti pubblici sani
impedisce che il peso dei debiti accumulati nel corso del tempo
gravino sulle generazioni future, limitando le loro opportunita' di
spesa, causando un aumento della pressione fiscale o riducendo i
servizi erogabili.
Pertanto, tutte le amministrazioni pubbliche sono chiamate ad
amministrare i beni pubblici nell'interesse di chi non ha ancora voce
in capitolo, bilanciando le esigenze di spesa immediata. Il principio
del pareggio di bilancio va in questa direzione (se pur secondo una
interpretazione di flessibilita' dello stesso) in modo da evitare che
il deficit spending diventi una pratica strutturale a svantaggio
delle generazioni future. Pareggio che viene garantito, soprattutto a
livello locale, mediante il rispetto degli equilibri di bilancio la
cui salvaguardia caratterizza tutto il ciclo di bilancio.
La Corte costituzionale ha elevato l'equita' intergenerazionale a
vero e proprio principio cardine del sistema
economico-costituzionale: si pensi tra tutte alla pronuncia n. 18 del
2019 che ha sancito lo stop al deficit spalmato nei decenni, con cio'
ribadendo l'importanza della sostenibilita' finanziaria come dovere
civico (sentenza n. 88 del 2014). Per quanto premesso, l'art. 81 del
nuovo testo della Costituzione fa assurgere il principio
dell'equilibrio di bilancio a cardine del sistema riferito
all'utilizzo delle risorse pubbliche seppure, in un'ottica di
flessibilita', possano essere previste eccezioni giustificate da
motivazioni straordinarie. L'interpretazione dinamica del principio
in esame consente un adeguamento dello stesso alla congiuntura e alle
crisi economico-finanziarie, tale per cui il principio
dell'equilibrio «consiste nella continua ricerca di un armonico e
simmetrico bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie
per il perseguimento delle finalita' pubbliche» (Corte cost. sentenza
n. 250 del 2013).
Alla tutela dell'equilibrio di bilancio e' servente l'obbligo
della copertura finanziaria, sancito dall'art. 81 della Costituzione,
principio cardine della disciplina della spesa pubblica che impone
che ogni legge che preveda nuovi o maggiori oneri finanziari debba
indicare contestualmente le risorse necessarie per la sua copertura,
evitando cosi' il rischio di creare deficit non sostenibili nel
bilancio.
La rilevanza dell'equilibrio di bilancio viene ribadita anche
nell'art. 97 Cost che ha rafforzato il principio del buon andamento e
dell'imparzialita' dell'amministrazione pubblica, introducendo
l'obbligo di gestione sostenibile delle risorse (ma anche nell'art.
119 Cost. che ha confermato il diritto delle regioni e degli enti
locali di disporre di risorse autonome, ma nel rispetto
dell'equilibrio dei relativi bilanci al fine di concorrere
all'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti
dall'ordinamento dell'Unione europea).
Allo stesso tempo, pero', il principio dell'equilibrio di
bilancio, se da una parte tutela il rispetto degli obiettivi europei
e l'equita' intergenerazionale, non puo' essere il fine ultimo
dell'azione di Governo in quanto non puo', il suo rispetto,
condizionare la difesa e la promozione dei diritti dell'individuo che
trovano manifestazione nella Costituzione.
In numerose sentenze la Corte costituzionale ha ribadito come
l'equilibrio di bilancio debba essere bilanciato con la tutela dei
diritti fondamentali e non possa essere considerato un parametro
esclusivo per dichiarare l'incostituzionalita' di una norma (sentenza
n. 247 del 2017); ed ancora ha ribadito (sentenza n. 275 del 2016)
che la protezione dei diritti fondamentali non puo' essere
sacrificata in nome dell'equilibrio di bilancio, evidenziando che le
norme finanziarie devono rispettare i principi costituzionali di
garanzia dei diritti (nel punto n. 11 del «Considerato in diritto» la
Corte dispone che e' la garanzia dei diritti incomprimibili ad
incidere sul bilancio, e non l'equilibrio di questo a condizionarne
la doverosa erogazione).
Infine, il quadro descritto trova completamento con i commi 897 e
898 della legge n. 145 del 2018 (legge di bilancio 2019) con cui il
legislatore ha precisato le modalita' con cui gli enti posso
applicare le quote del risultato di amministrazione, accantonate,
vincolate e destinate:
«897. Ferma restando la necessita' di reperire le risorse
necessarie a sostenere le spese alle quali erano originariamente
finalizzate le entrate vincolate e accantonate, l'applicazione al
bilancio di previsione della quota vincolata, accantonata e destinata
del risultato di amministrazione e' comunque consentita, agli enti
soggetti al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, per un
importo non superiore a quello di cui alla lettera A) del prospetto
riguardante il risultato di amministrazione al 31 dicembre
dell'esercizio precedente, al netto della quota minima obbligatoria
accantonata nel risultato di amministrazione per il fondo crediti di
dubbia esigibilita' e del fondo anticipazione di liquidita',
incrementato dell'importo del disavanzo da recuperare iscritto nel
primo esercizio del bilancio di previsione...».
«898. Nel caso in cui l'importo della lettera A) del
prospetto di cui al comma 897 risulti negativo o inferiore alla quota
minima obbligatoria accantonata nel risultato di amministrazione per
il fondo crediti di dubbia esigibilita' e al fondo anticipazione di
liquidita', gli enti possono applicare al bilancio di previsione la
quota vincolata, accantonata e destinata del risultato di
amministrazione per un importo non superiore a quello del disavanzo
da recuperare iscritto nel primo esercizio del bilancio di
previsione. Sono escluse dal limite di cui al presente comma le quote
di avanzo di amministrazione derivanti da entrate con vincolo di
destinazione finalizzato all'estinzione anticipata dei mutui
riguardante esclusivamente la quota capitale del debito».
Pertanto, il comma 897 dispone che l'applicazione al bilancio di
previsione della quota vincolata, accantonata e destinata del
risultato di amministrazione e' consentita, agli enti soggetti al
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, per un importo non
superiore a quello di cui alla lettera A) del prospetto riguardante
il risultato di amministrazione al 31 dicembre dell'esercizio
precedente, al netto della quota minima obbligatoria accantonata nel
risultato di amministrazione per il fondo crediti di dubbia
esigibilita' e del fondo anticipazione di liquidita', incrementato
dell'importo del disavanzo da recuperare iscritto nel primo esercizio
del bilancio di previsione. Questa e' la condizione per gli enti
locali in disavanzo da lettera E (disavanzo sostanziale).
Il comma 898 invece prevede che, nel caso in cui l'importo della
lettera A) del prospetto di cui al comma 897 risulti negativo o
inferiore alla quota minima obbligatoria accantonata nel risultato di
amministrazione per il fondo crediti di dubbia esigibilita' e al
fondo anticipazione di liquidita', gli enti possono applicare al
bilancio di previsione la quota vincolata, accantonata e destinata
del risultato di amministrazione per un importo non superiore a
quello del disavanzo da recuperare iscritto nel primo esercizio del
bilancio di previsione.
Sull'applicazione dell'avanzo vincolato negli enti in disavanzo
si erano susseguiti pronunciamenti eterogenei delle sezioni regionali
di controllo delle Corte dei conti che in alcuni casi hanno ammesso
la spendibilita' delle quote accantonate, vincolate o destinate
dell'avanzo anche in presenza di un avanzo disponibile negativo in
presenza di disavanzi dovuti a fattori straordinari mentre, in altri
casi, le sezioni regionali hanno negato la possibilita' di utilizzo
delle quote accantonate, vincolate e destinate dell'avanzo a
copertura di nuove spese per la parte incapiente nell'avanzo
complessivo di bilancio dell'ente.
La legge di bilancio per il 2019 ha sposato il criterio piu'
restrittivo ammettendo la spendibilita' delle sole componenti di
avanzo che trovino capienza nell'avanzo complessivo dell'ente, al
netto di FCDE e FAL. Infatti, l'incapienza implica che parte delle
risorse accantonate o vincolate negli avanzi sono state, di fatto,
utilizzate in difformita' rispetto ai rispettivi vincoli di
accantonamento o finalizzazione, per cui le corrispondenti quote di
avanzo devono considerarsi prive di copertura in termini di
competenza.
Come chiarito dalla giurisprudenza contabile, l'utilizzo dei
vincoli nel risultato di amministrazione come strumento di copertura
di spese di competenza, qualora il risultato sia negativo (Sezione
controllo Piemonte, deliberazione n. 101/2018) concretizza una grave
irregolarita' contabile per contrasto con l'art. 81, terzo comma,
Cost., in quanto la copertura delle spese deve essere credibile,
sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale.
Appare evidente come l'equilibrio di bilancio assuma carattere
preminente considerando che la norma, nella sua applicazione
concreta, comporta l'impossibilita' di completo utilizzo delle
risorse, accantonate o vincolate negli esercizi precedenti, e per le
finalita' per le quali sono state previste; anche nei casi di
finanziamenti assegnati o anche riscossi dall'ente, per la
realizzazione di opere pubbliche e servizi sociali che non possono
essere utilizzati dagli enti locali con il rischio che eventuali
ritardi nella realizzazione delle opere pubbliche e della spesa
sociale comporti maggiori oneri per spese legali e interessi.
In altri termini, il legislatore ha voluto evitare che una stessa
entrata potesse finanziare una doppia spesa: da una parte quella per
la quale il finanziamento era destinato; dall'altra la spesa nei cui
confronti sono state deviate le predette risorse vincolate. Si vuole
evitare, cosi', la creazione di ulteriori squilibri avendo la norma
come imperativo garantire il ripiano del disavanzo ossia assicurare
che le risorse disponibili siano prioritariamente destinate a
risanare i debiti pregressi e che l'utilizzo dell'avanzo sia
proporzionale e controllato.
Spese finanziate con la quota di avanzo vincolato eccedente il
limite massimo consentito risultano essere prive di copertura
effettiva e lo stesso comma 897 cit. prevede, infatti, la necessita'
che gli enti reperiscano le risorse necessarie a sostenere le spese
alle quali erano originariamente finalizzate le entrate vincolate e
accantonate.
Riassumendo, l'equilibrio di bilancio assume valore preminente
nell'Ordinamento giuridico-contabile a tutela degli obiettivi posti
dall'Unione europea e delle generazioni future richiedendo il
controllo dell'indebitamento e l'equilibrio da entrate e spese con
l'obiettivo del pareggio di bilancio, se pur il tutto declinato con
forme flessibili e duttili in considerazione della congiuntura
economica e della realizzazione dei diritti fondamentali dei
cittadini.
I commi 897 e 898, cit. attualizzano il principio dell'equilibrio
di bilancio impedendo l'utilizzo di avanzi vincolati, accantonati e
destinati privi di reale copertura finanziaria.
Considerato quanto osservato sulla flessibilita' del principio in
esame, il Collegio ritiene ammissibile la presenza di deroghe
all'equilibrio di bilancio disposte dal legislatore.
Ad esempio, sono escluse dal campo di applicazione dei commi 897
e 898 le quote di avanzo:
finalizzate all'estinzione anticipata dei mutui e alle spese
per emergenza Covid-19 ai sensi dell'art. 13 del decreto-legge n.
4/2022;
destinate alla realizzazione dei progetti del Pnrr e Pnc, ai
sensi dell'art. 15, commi 3 e 4, del decreto-legge n. 77/2021 in base
a cui «gli enti di cui all'art. 2 del decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118 utilizzano le risorse ricevute per l'attuazione del PNRR
e del PNC che a fine esercizio confluiscono nel risultato di
amministrazione, in deroga ai limiti previsti dall'art. 1, commi 897
e 898, della legge 30 dicembre 2018, n. 145». Lo stesso decreto ha
esteso le norme di accelerazione e semplificazione introdotte per
l'attuazione del PNRR anche ai PIS di cui all'art. 6 del decreto
legislativo n. 88/2011 modificato con l'art. 7 del decreto-legge n.
91/2017;
anche la legge conversione del decreto-legge n. 4/2022 (decreto
Sostegni-ter), agli 13-bis e 13-sexies, introduce disposizioni
finalizzate allo sblocco degli avanzi di amministrazione per
garantire l'utilizzo delle risorse per la rigenerazione urbana
nonche' rilanciare le aree urbane piu' disagiate.
In tutte le fattispecie appena evidenziate il legislatore ha
effettuato un bilanciamento degli interessi in gioco «sacrificando»
gli equilibri di bilancio e la sana gestione finanziaria a vantaggio
di interessi ritenuti preminenti come quelli sottostanti alla
normativa emergenziale nel periodo pandemico, al sostegno
dell'economia e della ripresa economica nel periodo successivo al
Covid, al rilancio delle aree disagiate.
Risorse vincolate che sono confluite nel bilancio dell'ente in
quanto accertate e riscosse ma che, a causa di gestioni contabili
inefficienti e irregolari (in disavanzo), non avrebbero potuto
trovare utilizzo senza una deroga espressa all'applicazione dei commi
897 e 898.
Nel caso all'esame del Collegio, invece, un ente, il cui
risultato di amministrazione lett. A) non copra, ad esempio, neanche
FCDE e FAL (pertanto ente in disavanzo elevato) si trova a poter
applicare al bilancio un accantonamento libero nella destinazione
grazie alla deroga prevista dalla norma in esame ai commi 897 e 898
cit.
Tale ampliamento, secondo questo Collegio, viola l'art. 81 della
Costituzione in quanto, come sopra osservato, non ha alcuna
finalizzazione; non mira a realizzare alcun interesse che, in
conflitto con i principi di cui all'art. 81 Cost., possa considerarsi
prevalente rispetto a quest'ultimo (come osservato relativamente agli
avanzi vincolati riferiti a risorse Covid o PNRR).
Si tratta a tutti gli effetti di una modalita' di finanziamento
di spese senza copertura finanziaria e, pertanto, in disavanzo che
non realizza nessuna finalita' pubblicistica preminente.
Gli effetti paradossali di tale meccanismo contabile che, in base
alle indicazioni fornite da ARCONET, dovrebbe passare per un nuovo
accantonamento a rendiconto, si possono evidenziare analizzando la
parte disponibile, lett. E), del risultato di amministrazione.
A titolo esemplificativo, per gli enti in disavanzo che
registrano quindi una parte disponibile negativa, corre l'obbligo di
ripianare lo stesso ai sensi dell'art. 188 Tuel ossia, di regola in
tre anni.
Tali enti, ai sensi dei commi 897 e 898, se con un risultato
lett. A non sufficiente a coprire FCDE e FAL, si trovano nella
condizione di non poter applicare quote al bilancio dell'esercizio
successivo (se non nel nel limite dell'importo della quota di
disavanzo da ripianare nell'anno successivo) e a dover ripianare il
predetto disavanzo in tre anni.
L'utilizzo previsto dalla norma censurata dal Collegio determina
due effetti: la possibilita' di finanziare spesa in disavanzo ed un
peggioramento della parte disponibile, lett. E), la cui quota da
ripianare in tre anni aumenterebbe dell'ammontare dell'accantonamento
necessario ai fini dell'utilizzo stesso.
E' di tutta evidenza, nel caso di specie, come il Legislatore
autorizzando l'applicazione della quota del risultato di
amministrazione liberata dal rimborso annuale del FAL (consenta agli
enti di finanziare spesa in disavanzo il cui ammontare (o almeno una
parte) viene ripianato gia' nel corso dell'esercizio in cui
l'accantonamento viene applicato (e nei successivi due bilanci).
Tale meccanismo non appare conforme ai parametri costituzionali
di cui all'articoli 81, commi 1 e 3, 97, comma 1 della Costituzione
ed e' tanto piu' pericoloso in quanto la deroga ai commi 897 e 898
cit. non trova giustificazione nella realizzazione di finalita'
tutelate da altri interessi di rilievo costituzionale.
La regola generale, che tutela gli equilibri di bilancio e la
sana gestione finanziaria, prevista dai commi 897 e 898 cit., subisce
una deroga, il cui carattere eccezionale dovrebbe trovare
giustificazione nella tutela di superiori interessi, cosa che non si
riscontra nel caso di specie.
Si riscontri, poi, un paradosso perche', nel caso di enti in
disavanzo, ai sensi della normativa vigente, questi si trovano nella
impossibilita' di applicare al bilancio, oltre l'importo calcolato
nei limiti ordinari fissati dalla legge, quote di avanzo vincolato
destinate a finalita' specifiche (es. la manutenzione straordinaria
di una scuola) rappresentato, magari, da entrate gia' incassate, ma
possono spendere una quota del risultato di amministrazione, lett. A)
senza alcun vincolo di destinazione.
Ma la disciplina in esame incide anche sugli enti che presentano
una parte disponibile del risultato di amministrazione positiva per i
quali, pur non rilevando una violazione dei principi costituzionali
sopra richiamati, si verificano effetti che impattano
sull'applicazione delle norme del TUEL (e di cui si da' conto solo
per completezza di analisi).
Per questi ultimi, pur non ponendosi un problema di mancata
copertura della spesa, l'applicazione della cd. quota liberata del
FAL mediante previsione di un ulteriore accantonamento a rendiconto,
produce una riduzione «formale» dell'avanzo libero applicabile al
bilancio successivo, per un ammontare pari al predetto
accantonamento. Ma nel complesso, le quote applicabili al bilancio
non cambiano.
Valga un esempio: se un ente con una parte disponibile del
risultato di amministrazione pari a 100 (quota applicabile al
bilancio successivo), applica al bilancio la cd. «quota utilizzo FAL»
per 10 prevedendo un accantonamento a rendiconto, la parte
disponibile applicabile al bilancio si ridurrebbe ad un valore di 90
ma, nel complesso, le risorse libere applicabili al bilancio
successivo ammontano sempre a 100 in quanto all'avanzo di cui alla
lett. E) vanno aggiunti i 10 della quota «accantonamento utilizzo
FAL» liberamente spendibili (ad eccezione del rimborso della rata di
ammortamento annuale dell'anticipazione: ma si veda sopra su tale
aspetto).
Ma le due ipotesi non sono indifferenti: il Tuel, infatti,
prevede all'art. 187, comma 2, gli utilizzi dell'avanzo libero (parte
disponibile) secondo finalita' indicate in un ordine di priorita'.
Pertanto, nel primo caso, senza accantonamento, l'ente dovra'
utilizzare 100 secondo queste finalita'; nel secondo caso l'ente
dovra' seguire l'ordine di priorita' per 90 mentre avra' liberta' per
10.
5.2 Elusione del giudicato costituzionale
Infine, appare violato anche l'art. 136 Cost. in quanto il
meccanismo previsto dalla norma censurata, reintroducendo un
illegittimo ampliamento della capacita' di spesa, elude quanto
disposto dal Giudice delle leggi con la sentenza n. 80 del 2021.
Nel caso di specie il Legislatore, introducendo una voce
«utilizzo del Fondo anticipazione di liquidita'» nei termini indicati
dalla norma censurata, di fatto ripristina una capacita' di spesa
negli enti destinatari dell'anticipazione pari all'ammontare della
quota di ammortamento annuale del prestito ricevuto da CDP senza
previsione di alcuna copertura finanziaria idonea.
In proposito, giova ricordare che la giurisprudenza
costituzionale ha piu' volte stigmatizzato «le disposizioni con cui
il legislatore, statale o regionale, interviene per mitigare gli
effetti di una pronuncia di illegittimita' costituzionale (sentenza
n. 224 del 2016) nonche' «la volonta' legislativa di mantenere in
piedi o di ripristinare, sia pure indirettamente, in contrasto con il
sistema dell'efficacia delle decisioni caducatorie, gli effetti di
quella struttura normativa che aveva formato oggetto della richiamata
pronuncia di illegittimita' costituzionale» (sentenze n. 72 del 2013
e 99 del 2012).
6. Impossibilita' di un'interpretazione costituzionalmente conforme.
La Sezione ha verificato la possibilita' di un'interpretazione
delle disposizioni in esame conforme ai principi costituzionali,
posto che, secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale, il
giudice a quo, pena l'inammissibilita' della questione, ha l'onere di
condurre detto esercizio ermeneutico per verificare la possibilita'
di elidere il contrasto prospettato.
Il Collegio non ritiene praticabile un'interpretazione del comma
1-ter, terzo periodo, dell'art. 52 del decreto-legge 25 maggio 2021,
n. 73 diversa da quella letterale, che non lascia dubbi sulla
effettiva volonta' del legislatore.
Alla luce del quadro ricostruito al punto 5, l'illegittimo
ampliamento della capacita' di spesa verrebbe sterilizzato solo nel
caso in cui l'ente in disavanzo, che applica al bilancio la quota
riferita alla voce «utilizzo quota FAL», decida di ripianare il
disavanzo in un solo anno applicando al medesimo bilancio di
previsione dell'accantonamento di cui sopra.
Infatti, in tale circostanza, l'ente si impegnerebbe a finanziare
e ripianare in toto il disavanzo ripristinando la condizione di
equilibrio finanziario (tale previsione e' espressamente riconosciuta
dai commi 898 e 898 cit.). Ma tale ipotesi renderebbe, di fatto,
inutiliter data la norma di cui si ritiene l'illegittimita'.
Pertanto, il Collegio e' obbligato a ricorrere al sindacato di
legittimita' costituzionale per valutare la legittimita' della norma
in esame.
7. Conclusioni.
Per le ragioni esposte, il comma 1-ter dell'art. 52 del
decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73, convertito con legge 23 luglio
2021, n. 106 (Misure urgenti connesse all'emergenza da COVID-19, per
le imprese, il lavoro, i giovani, la salute e i servizi
territoriali), nella parte in cui dispone che «La quota del risultato
di amministrazione liberata a seguito della riduzione del fondo
anticipazione di liquidita' e' iscritta nell'entrata del bilancio
dell'esercizio successivo come "Utilizzo del fondo anticipazione di
liquidita'", in deroga ai limiti previsti dall'articolo 1, commi 897
e 898, della legge 30 dicembre 2018, n. 145», appare in conflitto con
i parametri di cui all'art. 81, commi 1 e 3, art. 97, comma 1, della
Costituzione che presidiano i principi dell'equilibrio di bilancio e
della necessaria copertura delle spese di bilancio, nonche' con
l'art. 136 Cost. per elusione del giudicato costituzionale di cui
alla sentenza n. 80 del 2021.
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la
Toscana, solleva questione di legittimita' costituzionale dell'art.
52, comma 1-ter, terzo periodo, del decreto-legge 25 maggio 2021, n.
73, convertito con legge 23 luglio 2021, n. 106 (Misure urgenti
connesse all'emergenza da COVID-19, per le imprese, il lavoro, i
giovani, la salute e i servizi territoriali), in riferimento ai
parametri stabiliti dall'art. 81, commi 1 e 3, dall'art. 97, comma 1
e dall'art. 136 della Costituzione.
Ordina la sospensione del giudizio e dispone la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale per l'esame della questione.
Dispone che, a cura della segreteria della Sezione, ai sensi
dell'art. 23, ultimo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la
presente ordinanza sia notificata:
al Comune di Poggio a Caiano quale parte in causa,
segnatamente al Presidente del consiglio comunale e al Sindaco;
al Presidente del Consiglio dei ministri.
Dispone altresi' che la presente ordinanza sia comunicata dalla
Segreteria ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Cosi' deciso in Firenze, nelle Camere di consiglio del 23
aprile e 21 maggio 2026.
Il Presidente: Landi
Il relatore: Belsanti