Reg. ord. n. 117 del 2026 pubbl. su G.U. del 19/08/2026 n. 33
Ordinanza del Consiglio di Stato del 22/06/2026
Tra: Scodellaro & Ottogalli srl C/ Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
Oggetto:
Impresa e imprenditore – Incentivi pubblici – Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia – Divieto generale di contribuzione – Inammissibilità della concessione di incentivi di qualsiasi tipo a fronte di rapporti giuridici instaurati, a qualunque titolo, tra società, persone giuridiche, amministratori, soci, ovvero tra coniugi, parenti e affini sino al secondo grado – Esclusione dal divieto di contribuzione per gli incentivi concessi alle imprese agricole, forestali e ittiche e alle loro associazioni, per investimenti per i quali viene effettuata la valutazione di congruità della spesa – Denunciata limitazione della deroga alle sole imprese agricole, forestali e ittiche e alle loro associazioni – Violazione dei principi di eguaglianza e ragionevolezza – Irragionevole discriminazione per gli operatori economici operanti in settori economici diversi – Lesione del principio del buon andamento – Lesione del principio di sostenibilità finanziaria – Contrasto con il principio della libertà di iniziativa economica sotto il profilo della neutralità concorrenziale.
Norme impugnate:
legge Regione autonoma Friuli Venezia Giulia
del 06/08/2025
Num. 12
Art. 3
Co. 5
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Costituzione Art. 41
Costituzione Art. 81
Costituzione Art. 97
Costituzione Art. 41
Costituzione Art. 81
Costituzione Art. 97
Testo dell'ordinanza
N. 117 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 giugno 2026
Ordinanza del 22 giugno 2026 del Consiglio di Stato sul ricorso
proposto da Scodellaro & Ottogalli S.r.l. contro Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia.
Impresa e imprenditore - Incentivi pubblici - Norme della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia - Divieto generale di contribuzione
- Inammissibilita' della concessione di incentivi di qualsiasi tipo
a fronte di rapporti giuridici instaurati, a qualunque titolo, tra
societa', persone giuridiche, amministratori, soci, ovvero tra
coniugi, parenti e affini sino al secondo grado - Esclusione dal
divieto di contribuzione per gli incentivi concessi alle imprese
agricole, forestali e ittiche e alle loro associazioni, per
investimenti per i quali viene effettuata la valutazione di
congruita' della spesa.
- Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 6 agosto 2025, n. 12
(Assestamento del bilancio per gli anni 2025-2027 ai sensi
dell'articolo 6 della legge regionale 10 novembre 2015, n. 26),
art. 3, comma 5.
(GU n. 33 del 19-08-2026)
IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione quarta)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 5014 del 2024, proposto da Scodellaro & Ottogalli
S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore,
rappresentata e difesa dagli avvocati Luca De Pauli, Luca Mazzeo, con
domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e con
domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato Luca Mazzeo in Roma,
via Eustachio Manfredi n. 5;
Contro la Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del
Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Daniela
Iuri, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;
Per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per il Friuli-Venezia Giulia (Sezione prima) n. 00015/2024,
resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il
consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da
verbale.
A. Premesse in fatto e svolgimento dei giudizi.
A.1. L'oggetto del ricorso introduttivo del giudizio e del
ricorso per motivi aggiunti.
Con il ricorso introduttivo del giudizio, notificato in data 30
dicembre 2022 e depositato in pari data, proposto davanti al
Tribunale amministrativo regionale per il Friuli-Venezia Giulia, la
societa' Scodellaro & Ottogalli S.r.l. ha chiesto l'annullamento dei
seguenti atti:
del decreto n. 2309/GRFVG del 17 novembre 2022 della Regione
Autonoma Friuli-Venezia Giulia, Direzione centrale infrastrutture e
territorio - Servizio politiche per la rigenerazione urbana, la
qualita' dell'abitare e le infrastrutture per l'istruzione, avente a
oggetto «LR 13/2014, art. 26 e LR 15/2014, art. 9, commi da 26 a 34 -
contributi in conto capitale per il recupero, la riqualificazione o
il riuso del patrimonio immobiliare privato in stato di abbandono o
di sottoutilizzo - beneficiario: Scodellaro & Ottogalli S.r.l.
(pratica RIUPI/14112) - recupero parziale somme erogate», con cui si
disponeva la revoca parziale del contributo in conto capitale di euro
155.990,70, erogato a mezzo i decreti numeri 5393/2016 e 3038/2019
per l'esecuzione di un intervento di recupero, riqualificazione o
riuso di un immobile sito nel territorio del Comune di Latisana, al
fine di realizzare sei alloggi residenziali e quattro garage;
della nota prot. 0249254/P/GEN del 17 novembre 2022, ad
oggetto «LR 13/2014, art. 26 e LR 15/2014, art. 9, commi da 26 a 34 -
domanda contributo n. 14112/RIUPI - intervento di recupero,
riqualificazione o riuso di immobile in Comune di Latisana - notifica
decreto revoca parziale contributo e richiesta restituzione somme»,
recante richiesta di restituzione di una parte delle somme erogate
entro il 31 dicembre 2022;
della presupposta nota prot. 0034324/P del 16 maggio 2022, ad
oggetto «L.R. 13/2014 - art. 26, e L.R. 15/2014 - art. 9, commi da 26
a 34. Domanda di contributo n. 14112/RIUPI. Intervento di recupero,
riqualificazione o riuso di immobile sito in Latisana. Contributo di
euro 194.000,00 concesso con decreto n. 5393/TERINF del 15 novembre
2016 ed erogato anticipatamente con decreto n. 3038/TERINF dell'8
luglio 2019. Richiesta di integrazione alla rendicontazione»;
del modello «A-bis» richiesto ai fini della rendicontazione,
approvato con decreto del direttore del servizio edilizia.
La societa' ricorrente ha chiesto anche la declaratoria della
infondatezza della pretesa restitutoria formulata dalla Regione
Autonoma Friuli-Venezia Giulia.
A.2. Esposizione delle vicende di fatto.
La legge regionale del Friuli-Venezia Giulia 4 agosto 2014, n. 15
(«Assestamento del bilancio 2014 e del bilancio pluriennale per gli
anni 2014-2016 ai sensi dell'art. 34 della legge regionale 21/2007»)
ha previsto la possibilita' per l'Amministrazione regionale di
concedere contributi in conto capitale, nella misura massima del 50%
della spesa riconosciuta ammissibile, per far fronte ai costi
effettivamente sostenuti per la realizzazione di interventi volti a
favorire il recupero, la riqualificazione o il riuso del patrimonio
immobiliare esistente privato in stato di abbandono o di
sottoutilizzo, con particolare riferimento al profilo della sicurezza
sismica o del risparmio energetico.
I criteri, le modalita', i limiti e l'ammontare massimo
ammissibile del contributo sono stati stabiliti con apposito
regolamento attuativo, approvato con d.P.Reg. 18 febbraio 2015, n.
036/Pres.
La societa' Scodellaro & Ottogalli S.r.l., nella dichiarata
qualita' di proprietaria di un immobile compreso nel novero di quelli
suscettibili di ammissione al contributo, presentava domanda sulla
base del bando per l'anno 2015.
A conclusione della istruttoria, con decreto n. 5393/TERINF del
15 novembre 2016, la Regione concedeva alla predetta societa' un
contributo per la somma complessiva di euro 194.000,00, di cui euro
180.000,00 per la parte residenziale ed euro 14.000,00 per la parte
non residenziale, in relazione a lavori dell'importo complessivo di
euro 1.256.537,67.
La societa' Scodellaro & Ottogalli S.r.l. otteneva anche
l'anticipo della erogazione del contributo concesso (decreto n. 3038
dell'8 luglio 2019).
In sede di rendicontazione emergeva che la societa' Scodellaro &
Ottogalli S.r.l. aveva appaltato l'esecuzione dei lavori alla
societa' Costruzioni Scodellaro S.r.l., avente un socio in comune con
la societa' Scodellaro & Ottogalli S.r.l.
Con nota prot. 34324 del 16 maggio 2022, la Regione Autonoma
Friuli-Venezia Giulia comunicava alla societa' beneficiaria del
contributo in oggetto che:
le spese relative alle prestazioni effettuate dalla societa'
Costruzioni Scodellaro S.r.l. non erano ammissibili a contributo, in
quanto effettuate in violazione del divieto di contribuzione di cui
all'art. 31 della legge regionale 7/2000;
le spese pari a euro 6.333,63 (corrisposte al Comune di
Latisana) e le spese pari a euro 2.159,73 (corrisposte all'avvocato
Spano') non erano ammissibili, in quanto non riconducibili alle spese
elencate nell'art. 4, comma 4 del regolamento regionale sopra
richiamato.
Con nota del 24 giugno 2022, la societa' Scodellaro & Ottogalli
S.r.l., pur riconoscendo lo stralcio delle spese corrisposte al
Comune di Latisana e all'avvocato Spano', contestava
l'inammissibilita' delle spese relative alle prestazioni effettuate
dalla societa' Costruzioni Scodellaro S.r.l., evidenziando che
quest'ultima e la ditta beneficiaria del contributo regionale erano
soggetti giuridici autonomi e diversi e allegando, a sostegno di
quanto dedotto, un parere legale.
Con il provvedimento impugnato (decreto n. 2309/GRFVG del 17
novembre 2022), la Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia confermava
l'inammissibilita' del contributo, per effetto di quanto disposto
dall'art. 31 della legge regionale 7/2000, per le spese relative alle
prestazioni effettuate dalla societa' Costruzioni Scodellaro S.r.l.,
in quanto Gianni Scodellaro era risultato socio unico della societa'
Costruzioni Scodellaro S.r.l. e titolare di quote consistenti della
societa' Scodellaro & Ottogalli S.r.l.
La Regione Friuli-Venezia Giulia provvedeva quindi a
rideterminare l'importo del contributo concesso in 38.009,30 euro.
A.3. Il ricorso introduttivo del giudizio, il ricorso per motivi
aggiunti e la sentenza del Tribunale amministrativo regionale
impugnata dinanzi a questo Consiglio.
La societa' Scodellaro & Ottogalli S.r.l. ha impugnato il
provvedimento regionale di revoca parziale del contributo e gli altri
atti (sopra richiamati) davanti al Tribunale amministrativo regionale
Friuli-Venezia Giulia, chiedendone l'annullamento con quattro
articolati motivi; ha chiesto anche l'accertamento della infondatezza
della pretesa restitutoria formulata dalla Regione Autonoma
Friuli-Venezia Giulia.
Si e' costituita nel giudizio di primo grado la Regione Autonoma
Friuli-Venezia Giulia, chiedendo la reiezione nel merito delle
domande formulate dalla parte ricorrente.
Con ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 23 maggio
2023 e depositato in pari data, la societa' Scodellaro & Ottogalli
S.r.l. ha impugnato anche il decreto del direttore del Servizio
edilizia n. 3369/TERINF del 26 luglio 2019, recante la
«Riapprovazione modulistica aggiornata per la presentazione della
documentazione necessaria ai fini dell'erogazione dei contributi in
conto capitale per interventi di recupero, riqualificazione o riuso
del patrimonio immobiliare privato in stato di abbandono o di
sottoutilizzo» («modello A», indicante la documentazione di spesa;
«modello A-bis», inerente dichiarazione di altri soggetti che
sostengono la spesa oltre all'intestatario della domanda di
contributo; «modello I-bis», inerente la certificazione delle spese
per le imprese che rendicontano la spesa ai sensi dell'art. 41-bis
della legge regionale n. 7/2000; «modello L» di richiesta di proroga
o di fissazione dei termini, ai sensi dell'art. 64-bis della legge
regionale n. 14/2002).
Il provvedimento sopravvenuto e' stato censurato dalla parte
ricorrente con due motivi.
Con sentenza 15/2024, pubblicata il 4 gennaio 2024, il Tribunale
amministrativo regionale Friuli-Venezia Giulia ha respinto sia il
ricorso introduttivo del giudizio sia il ricorso per motivi aggiunti,
disponendo la compensazione delle spese di giudizio.
B. I motivi di ricorso in appello.
Con ricorso in appello, notificato in data 21 giugno 2024 e
depositato in giudizio in pari data, la societa' Scodellaro &
Ottogalli S.r.l. ha impugnato davanti a questo Consiglio la sentenza
del Tribunale amministrativo regionale Friuli-Venezia Giulia n.
15/2024, formulando cinque motivi di appello.
Con il primo motivo di gravame, l'appellante deduce che la revoca
parziale del contributo disposta con il provvedimento impugnato
sarebbe contraria alla lettera e alla ratio della previsione di cui
all'art. 31, legge regionale n. 7/2000 e che la predetta disposizione
normativa non sarebbe rilevante nel caso di specie, in quanto il
divieto generale di contribuzione sarebbe applicabile alla sola fase
di concessione del contributo, mentre il contratto di appalto tra la
societa' beneficiaria del contributo e la societa' esecutrice dei
lavori e' stato stipulato successivamente alla concessione del
contributo.
Con il secondo motivo di gravame, la societa' appellante reputa
disancorata dal dato normativo (e, in particolare, dalla previsione
dell'art. 12 del d.P.Reg. n. 036/Pres. del 18 febbraio 2015, che
contiene l'elenco dei casi di revoca del contributo) la motivazione
di rigetto del secondo motivo di ricorso introduttivo del giudizio,
con il quale si era censurata la revoca del contributo in questione,
in quanto disposta per un caso non espressamente previsto dal
regolamento regionale e, quindi, in difetto dei presupposti
normativi.
Con il terzo motivo di gravame, la societa' appellante si duole
del rigetto del terzo motivo del ricorso introduttivo del giudizio,
con il quale aveva sostenuto che nel caso in esame non fosse
configurabile alcun rapporto di controllo tra la societa' Scodellaro
& Ottogalli S.r.l. e la societa' Scodellaro Costruzioni S.r.l.
Il fatto che, nel caso di specie, infatti, uno dei soci della
Scodellaro & Ottogalli S.r.l. (peraltro, non il socio di maggioranza)
fosse il socio unico della societa' Scodellaro Costruzioni S.r.l.
sarebbe stato giuridicamente irrilevante, atteso che si tratta di due
soggetti giuridici differenti, tra i quali non sussiste alcuna forma
del collegamento e/o del controllo di cui all'art. 2359 del codice
civile.
Con il quarto motivo di gravame, la societa' appellante si duole
della reiezione del quarto motivo del ricorso introduttivo del
giudizio, con il quale aveva evidenziato che, all'atto della
concessione del contributo e anche al momento della sua erogazione
anticipata, la Regione Friuli-Venezia Giulia non aveva ritenuto in
alcun modo necessaria l'applicazione dell'art. 31, legge regionale n.
7/2000.
In altri termini, nella fase di concessione del contributo,
l'Amministrazione regionale si sarebbe totalmente disinteressata
delle successive modalita' di realizzazione dell'intervento ammesso
al contributo; solo successivamente sarebbe maturata una diversa
lettura interpretativa dell'art. 31, legge regionale n.
Friuli-Venezia Giulia 7/2000, sulla base della quale
l'Amministrazione regionale ha ritenuto di revocare parzialmente il
contributo concesso.
L'Amministrazione regionale sarebbe incorsa nella violazione
dell'auto-limite (rappresentato dai contenuti specifici del decreto
di concessione del contributo n. 5393/TERINF del 15 novembre .2016,
che non indicano alcuna operativita' dell'art. 31, legge regionale n.
FVG 7/2000 per le fasi successive a quella della concessione), oltre
che del principio generale che impone alla Amministrazione di
comportarsi secondo buona fede nei confronti degli amministrati,
(principio) che ha il suo fondamento normativo nell'art. 1, comma
2-bis, legge n. 241/1990 e successive modificazioni ed integrazioni e
nell'art. 97 della Costituzione.
L'orientamento interpretativo sarebbe cambiato solamente nel 2019
(per effetto del decreto del 26 luglio 2019, n. 3369/TERINF, con il
quale e' stato approvato il modello «A-bis» per la rendicontazione
delle spese ammesse al contributo), con la conseguenza che la
societa' si sarebbe vista revocare la contribuzione senza averne
alcuna colpa, ne' responsabilita'.
A giudizio della societa' appellante, sarebbe illegittima la
revoca, cosi' come la introduzione del modello «A-bis» per la
rendicontazione, comparso nel sito regionale solo nel 2019, quando la
societa' aveva gia' assunto le proprie determinazioni in ordine alla
esecuzione dei lavori.
Con il quinto motivo di gravame, la societa' appellante censura
la sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto le censure
formulate nel ricorso per motivi aggiunti, con i quali si era
censurata la nuova modulistica adottata dalla Regione.
A giudizio dell'appellante, l'approvazione della nuova
modulistica (modello A 1-bis) sarebbe illegittima, in quanto
supportata da motivazione apparente («atteso che a seguito
dell'introduzione dell'obbligo di fatturazione elettronica anche tra
soggetti privati e alle modifiche apportate al regolamento
disciplinante il procedimento contributivo, si e' riscontrata la
necessita' di aggiornare alcuni modelli in uso necessari alla
rendicontazione dei contributi da parte dei beneficiari») e distonica
rispetto alle reali volonta' perseguite dalla Amministrazione
regionale, essendo invece fondata su una nuova e piu' rigorosa
interpretazione dell'art. 31 legge regionale n. FVG 7/2000, che
avrebbe indotto gli uffici regionali a richiedere ai soggetti
beneficiari dei contributi pubblici qualche cosa di piu' e di
diverso, rispetto a quanto originariamente indicato.
L'introduzione della nuova modulistica avrebbe violato il
principio del legittimo affidamento; se l'appellante avesse avuto
contezza del nuovo orientamento della Regione Friuli-Venezia Giulia,
avrebbe provveduto alla esecuzione diretta dei lavori.
Si e' costituita in giudizio la Regione Friuli-Venezia Giulia,
contestando le deduzioni di parte appellante e chiedendo il rigetto
del gravame.
Con memoria depositata in data 22 dicembre 2025, la societa'
appellante ha evidenziato che la questione dedotta in giudizio deve
essere esaminata in relazione alla sopravvenuta legge regionale 6
agosto 2025 n. 12, che, all'art. 3, comma 5, dispone:
«Il divieto generale di contribuzione previsto dall'art. 31
della legge regionale 20 marzo 2000, n. 7 (Testo unico delle norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso), non
si applica agli incentivi concessi, anche attraverso risorse statali
e comunitarie, alle imprese agricole, forestali e ittiche e alle loro
associazioni, per investimenti per i quali viene effettuata la
valutazione di congruita' della spesa».
Tale norma evidenzierebbe che il rischio speculativo e'
neutralizzato e' l'interesse pubblico e' salvaguardato, laddove
l'Amministrazione regionale effettui una «valutazione di congruita'
della spesa».
Nel caso di specie, i costi dell'intervento sarebbero stati
determinati sulla base di un capitolato redatto su prezzario
ufficiale e validati in sede di istruttoria dalla stessa
Amministrazione regionale, che li ha ritenuti congrui ai fini della
concessione del contributo.
La nuova disposizione normativa esprimerebbe un principio
generale di ragionevolezza e proporzionalita' che deve orientare
l'interprete nell'applicazione dell'art. 31 legge regionale n. FVG
7/2000 con riguardo a tutte le fattispecie.
La ratio della norma sarebbe quella di evitare interventi
speculativi in danno all'ente concedente; tale finalita' sarebbe
pienamente soddisfatta quando i valori di appalto corrispondono a
quelli validati dalla Regione stessa sulla base di prezzari
ufficiali.
Sostenere il contrario, significherebbe aderire a un formalismo
anacronistico e irragionevole, che penalizza l'attivita'
imprenditoriale, senza che vi sia alcuna lesione dell'interesse
pubblico.
In via subordinata, la societa' ha chiesto che venga sollevata
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 5, legge
regionale n. FVG 12/2025, per violazione dell'art. 3 della
Costituzione, nella parte in cui limita l'inapplicabilita' del
divieto di contribuzione ai soli settori agricolo, forestale e
ittico.
Tale limitazione introdurrebbe una palese e irragionevole
disparita' di trattamento tra situazioni sostanzialmente identiche.
Non vi sarebbe, infatti, alcuna ragionevole giustificazione per
cui un'impresa agricola possa legittimamente affidare lavori a una
societa' collegata a fronte di una spesa congrua, mentre un'impresa
edile o immobiliare, a parita' di condizioni (contributo pubblico,
lavori affidati a soggetto collegato, spesa certificata come
congrua), debba subire la revoca del beneficio.
La differenziazione basata unicamente sul settore economico di
appartenenza del beneficiario sarebbe arbitraria e priva di
fondamento logico-giuridico, configurando un eccesso di potere
legislativo per irragionevolezza.
All'udienza pubblica del 22 gennaio 2026 il ricorso e' stato
trattenuto in decisione.
C. Questione di legittimita' costituzionale della previsione
legislativa di cui all'art. 3, comma 5, della legge regionale del
Friuli-Venezia Giulia 6 agosto 2025, n. 12.
Il Collegio ritiene sussistenti i presupposti per rimettere alla
Corte costituzionale la questione di legittimita' costituzionale
della previsione di cui all'art. 3, comma 5, della legge regionale n.
del Friuli-Venezia Giulia 6 agosto 2025, n. 12, stante la rilevanza e
la non manifesta infondatezza di tale questione.
C.1. Sulla rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale.
1. Il Collegio ritiene di indicare le ragioni di rilevanza delle
questioni di legittimita' costituzionale che saranno di seguito
esposte, alla luce delle indicazioni fornite dalla giurisprudenza
della Corte, secondo la quale la rilevanza debba avere i requisiti
dell'attualita' (Corte costituzionale, 10 giugno 2016, n. 134) e
della non implausibilita' alla stregua della motivazione offerta dal
rimettente (Corte costituzionale, 2 aprile 2014, n. 67).
2. Con riguardo alla fattispecie dedotta in giudizio, l'art. 31
della legge regionale n. del Friuli-Venezia Giulia 20 marzo 2000, n.
7, rubricato «Divieto generale di contribuzione», come modificato
dall'art. 19, legge regionale n. 24 maggio 2004 n. 14, recita:
«1. Non e' ammissibile la concessione di incentivi di
qualsiasi tipo a fronte di rapporti giuridici instaurati, a qualunque
titolo, tra societa', persone giuridiche, amministratori, soci,
ovvero tra coniugi, parenti e affini sino al secondo grado. Tale
disposizione si applica qualora i rapporti giuridici instaurati
assumano rilevanza ai fini della concessione degli incentivi.
2. Sono fatte salve le diverse disposizioni previste da leggi
di settore».
La norma e' stata oggetto di ripetuti interventi da parte del
legislatore regionale, in sede di interpretazione autentica e di
adozione di previsioni normative di rango legislativo di natura
derogatoria.
L'art. 12, comma 4, della legge regionale n. del Friuli-Venezia
Giulia 25 luglio 2012, n. 14, dispone:
«4. In via di interpretazione autentica dell'art. 31 della
legge regionale 20 marzo 2000, n. 7 (Testo unico delle norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso) tra
gli organismi indicati non sono ricompresi quelli culturali, di
volontariato e di promozione sociale privi di finalita' di lucro».
L'art. 13, comma 2, della legge regionale n. del Friuli-Venezia
Giulia 28 dicembre 2018, n. 29, recita:
«2. Il Presidente della Regione e' autorizzato, in deroga al
titolo secondo della legge regionale 20 marzo 2000, n. 7 (Testo unico
delle norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di
accesso), a disporre con proprio atto, di propria iniziativa, la
spesa relativa agli interventi previsti dal fondo di cui al comma 1 e
il Capo di Gabinetto della Regione ad assumere i conseguenti atti di
impegno e di liquidazione».
L'art. 3, comma 77, della legge regionale n. del Friuli-Venezia
Giulia 27 dicembre 2019, n. 24, reca la seguente disposizione:
«77. In deroga al piu' ampio divieto di contribuzione
previsto dall'art. 31 della legge regionale 20 marzo 2000, n. 7
(Testo unico delle norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso), non e' ammissibile la concessione dei
contributi di cui al comma 68, in caso di compravendita di terreni o
immobili fra parenti di primo grado o fra coniugi».
3. Con sentenza 8 aprile 2024, n. 3200, questo Consiglio ha
stabilito che «la finalita' della disposizione appare quella di
prescrivere una reale alterita' tra i beneficiari e coloro che
realizzano l'intervento; ossia si vuole evitare che il medesimo
contributo economico produca - in considerazione della posizione dei
soci - un duplice beneficio: quello connesso alla percezione del
medesimo e quello connesso alla realizzazione dei lavori. In altri
termini, sembra logico ritenere che tale disposizione serva a sancire
l'impossibilita' di utilizzare i soldi ricevuti con i contributi
attraverso societa' che in qualche modo sono collegate alla societa'
beneficiaria del contributo stesso. La «rilevanza ai fini della
concessione degli incentivi» cui fa riferimento la norma, e' quindi
elemento idoneo a perimetrare gli effetti del beneficio. Ne consegue
che non si puo' verificare, come paventa l'appellante, che la
partecipazione a qualunque societa' comprometta la concessione del
beneficio; nello specifico e' evidente come una impresa di
costruzioni ex se svolga un ruolo rilevante ai fini per i quali (il
recupero di immobili) e' concesso il contributo».
4. Applicando le coordinate ermeneutiche ora indicate, il
provvedimento appare esente da aspetti di illegittimita' sotto il
profilo della violazione dell'art. 31, legge regionale n. del
Friuli-Venezia Giulia 20 marzo 2000, n. 7. Tuttavia, come sopra
evidenziato, l'art. 3, della legge regionale del Friuli-Venezia
Giulia 6 agosto 2025, n. 12, rubricato «Risorse agroalimentari,
forestali, ittiche e montagna», al comma 5, ha aggiunto la seguente
disposizione normativa:
«5. Il divieto generale di contribuzione previsto dall'art.
31 della legge regionale 20 marzo 2000, n. 7 (Testo unico delle norme
in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso),
non si applica agli incentivi concessi, anche attraverso risorse
statali e comunitarie, alle imprese agricole, forestali e ittiche e
alle loro associazioni, per investimenti per i quali viene effettuata
la valutazione di congruita' della spesa».
In definitiva, in questo articolato contesto normativo, la nuova
disposizione legislativa esclude dalla applicazione del divieto
generale di contribuzione di cui all'art. 31 della legge regionale
Friuli-Venezia Giulia n. 7/2000 gli «incentivi concessi, anche
attraverso risorse statali e comunitarie, alle imprese agricole,
forestali e ittiche e alle loro associazioni, per investimenti per i
quali viene effettuata la valutazione di congruita' della spesa».
5. La disposizione legislativa regionale sopra richiamata e'
sopravvenuta rispetto agli atti impugnati e, tuttavia, essa assume
rilevanza in ordine alla definizione del presente giudizio. Il
Collegio ritiene infatti che, in diretta applicazione dei principi di
uguaglianza, ragionevolezza e affidamento (Corte costituzionale, 13
giugno 2022, n. 145; 4 luglio 2013, n. 170; 5 aprile 2012, n. 78; 24
luglio 2009, n. 236), la disposizione del 2025, pur non potendo
qualificarsi come norma di interpretazione autentica, trovi
applicazione sia ai contributi erogati dopo la sua entrata in vigore
sia a quelli concessi in un momento precedente ma naturalmente solo
alle fattispecie ivi espressamente indicate, attesa la precisa
elencazione compiuta dalla legge regionale.
6. Diversamente da quanto sostenuto dalla parte appellante,
reputa il Collegio che la norma in questione non possa essere
applicata estensivamente, attraverso una lettura costituzionalmente
orientata, a tutti i soggetti beneficiari di contributi pubblici
regionali, nei casi in cui sussista una valutazione di congruita'
della spesa degli investimenti effettuati con il concorso delle
risorse pubbliche.
La lettura interpretativa sostenuta dalla parte appellante si
pone in contrasto con il dato letterale della norma regionale che
circoscrive l'ambito di applicazione della deroga al divieto di
contribuzione di cui all'art. 31, legge regionale n. 7/2000, solo in
favore delle «imprese agricole, forestali e ittiche e alle loro
associazioni, per investimenti per i quali viene effettuata la
valutazione di congruita' della spesa».
Secondo principi giurisprudenziali consolidati, le norme che
prevedono agevolazioni o benefici economici a carico della finanza
pubblica sono considerate di natura eccezionale o speciale e, quindi,
di stretta interpretazione; ne consegue che non possono essere
applicate per analogia o estese oltre i casi espressamente previsti
dal legislatore (cfr. Cassazione civile, Sezioni unite, 22 settembre
2016, n. 18574; 5 giugno 2015, n. 11373).
Sulla base dei principi sopra richiamati, la norma legislativa
sopravvenuta della Regione Friuli-Venezia Giulia non puo' essere
applicata estensivamente, al di fuori del perimetro individuato dal
legislatore regionale e, conseguentemente, la societa' appellante non
puo' beneficiare del regime derogatorio previsto per le sole «imprese
agricole, forestali e ittiche e alle loro associazioni», che non
incorrono nel divieto generale di contribuzione di cui all'art. 31,
della l legge regionale n. 7/2000, qualora sia comprovata la
congruita' della spesa sostenuta per l'esecuzione degli investimenti
ammessi a contribuzione.
7. Di qui la rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 5, della legge regionale del
Friuli-Venezia Giulia 6 agosto 2025, n. 12, che consente alle sole
imprese agricole, forestali, e ittiche e alle loro associazioni di
dimostrare la congruita' della spesa sostenuta con il concorso di
incentivi pubblici, sottraendosi al divieto generale di contribuzione
di cui all'art. 31 della legge regionale 20 marzo 2000, n. 7.
Come sopra evidenziato, la previsione normativa sopravvenuta non
e' applicabile alla societa' appellante, che non rientra nel novero
delle imprese previste dalla norma e rispetto alla quale non e'
ammissibile, per i principi sopra richiamati, una applicazione
estensiva della deroga al divieto di contribuzione di cui all'art. 31
della legge regionale n. 7/2000, attraverso una interpretazione
costituzionalmente orientata della norma.
L'impossibilita' di estendere in via interpretativa
l'applicazione della norma anche alla societa' appellante comportera'
che essa sara' tenuta a restituire una parte del contributo ricevuto,
anche nella ipotesi in cui non vi siano contestazioni da parte della
Regione sulla congruita' della spesa sostenuta dalla societa' con i
finanziamenti ricevuti.
D. Non manifesta infondatezza delle questioni di legittimita'
costituzionale.
1. Il Collegio reputa non manifestamente infondata la questione
di legittimita' costituzionale relativa alla previsione di cui
all'art. 3, comma 5, della legge regionale del Friuli Venezia Giulia
6 agosto 2025, n. 12.
2. Il legislatore della Regione Friuli-Venezia Giulia, con la
predetta disposizione, ha limitato alle sole «imprese agricole,
forestali e ittiche e alle loro associazioni» la possibilita' di
derogare al divieto generale di contribuzione di cui all'art. 31
della legge regionale n. 7/2000, qualora sia comprovata la congruita'
della spesa sostenuta per l'esecuzione degli investimenti ammessi a
contribuzione.
Tale distinzione non appare giustificata e compatibile con i
principi costituzionali, in quanto anche le imprese agricole, le
imprese forestali e quelle ittiche operano sul mercato secondo
logiche lucrative e di massimizzazione del profitto, con la
conseguenza che non si ravvisano, sul piano sostanziale, le ragioni
per le quali la possibilita' di sottrarsi al divieto generale di
contribuzione di cui all'art. 31, legge regionale n. 7/2000,
attraverso la verifica della congruita' della spesa sostenuta, sia
stata prevista solo per le predette categorie di imprese e non con
riguardo a tutti gli operatori economici, indipendentemente dal
settore di appartenenza, che beneficiano o hanno beneficiato della
contribuzione regionale.
D'altra parte, la possibilita' per la Regione di verificare ex
post la congruita' della spesa sostenuta dall'operatore economico
beneficiario del contributo regionale, indipendentemente dal settore
economico in cui opera il beneficiario, esclude ragionevolmente la
possibilita' di fenomeni speculativi, a danno della finanza pubblica
e quindi della collettivita'.
3. Giova osservare che costituisce ius receptum nella
giurisprudenza della Corte costituzionale il principio secondo il
quale, pur nell'ambito dell'ampia discrezionalita' riconosciuta al
legislatore (nazionale e regionale), le norme che prevedono la
erogazione di contributi economici a carico della Finanza pubblica o
comunque delle utilita' e dei vantaggi apprezzabili sul piano
economico in favore di soggetti privati debbono rispettare il
principio di uguaglianza, il principio di
ragionevolezza/proporzionalita' e di coerenza o congruita' con la
finalita' perseguita (cfr. Corte costituzionale, 4 novembre 2025, n.
164; 25 luglio 2022, n. 186; 29 marzo 2021, n. 49; 7 luglio 2006, n.
274).
In particolare, nella sentenza n. 186/2022, la Corte
costituzionale ha chiarito che, sebbene goda di ampia
discrezionalita' in materia di contributi pubblici, il legislatore
deve rispettare il divieto di discriminazione arbitraria
(l'attribuzione di una utilita' ad una singola impresa o ente deve
fondarsi su una causa specifica e ragionevole che giustifichi la
concessione del privilegio rispetto ad altri soggetti che si trovano
in condizioni analoghe) e il principio di ragionevolezza (la
concessione di benefici per una impresa o una determinata categoria
di imprese deve essere sorretta da interessi generali, come da
ragioni di tutela della cultura, della salute o dell'economia
nazionale).
In materia di finanziamenti pubblici (rectius, con oneri a carico
della Finanza pubblica), i principi di uguaglianza sostanziale e di
ragionevolezza, che hanno il loro fondamento normativo nell'art. 3
della Costituzione, si interpretano nel senso che il legislatore non
puo' distribuire risorse in modo arbitrario o incoerente con la
finalita' perseguita.
Sotto altro profilo, le norme in materia di contributi economici
erogati alle imprese debbono essere proporzionate alla finalita'
perseguita dal legislatore e alla situazione sostanziale dei
beneficiari e non possono operare disparita' di trattamento
ingiustificate tra soggetti giuridici che svolgono attivita' simili o
assimilabili.
In subiecta materia, il principio di ragionevolezza e'
strettamente collegato al principio di buon andamento (art. 97 della
Costituzione), al principio di sostenibilita' finanziaria (art. 81
della Costituzione) e al principio della liberta' di iniziativa
economica (art. 41 della Costituzione), sotto il profilo della
neutralita' concorrenziale.
In altri termini, i principi di uguaglianza sostanziale e di
ragionevolezza impongono in materia di finanziamenti pubblici alle
imprese che le scelte legislative siano coerenti con le finalita'
perseguite, non arbitrarie nella selezione dei beneficiari,
proporzionate negli effetti e rispettose del principio di uguaglianza
sostanziale (art. 3 della Costituzione).
4. Sulla base delle considerazioni che precedono, questo
Consiglio ritiene non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 5, della legge
regionale del Friuli-Venezia Giulia 6 agosto 2025, n. 12, per
violazione degli articoli 3, 41, 81 e 97 della Costituzione e
conseguentemente dei principi di uguaglianza sostanziale, di
ragionevolezza e non discriminazione, di sostenibilita' finanziaria,
di liberta' di iniziativa economica, sotto il profilo della
neutralita' concorrenziale, nonche' di buon andamento. Non si
dovrebbe infatti sfuggire a questa alternativa: o e' illegittima la
norma di favore destinata alle imprese agricole, ittiche e forestali
o e' illegittima la norma nella parte in cui tale esenzione non si
applica a tutte le altre tipologie di imprese.
E. Rimessione delle questioni di legittimita' costituzionale.
Alla luce delle considerazioni che precedono, appare, pertanto,
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 5, della legge regionale del
Friuli-Venezia Giulia 6 agosto 2025, n. 12.
Ai sensi dell'art. 23, comma 2, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
il presente giudizio davanti al Consiglio di Stato e' sospeso fino
alla definizione dell'incidente di costituzionalita'.
Ai sensi dell'art. 23, comma 4, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
la presente ordinanza sara' comunicata alle parti costituite,
notificata al Presidente della Giunta della Regione Autonoma
Friuli-Venezia Giulia e comunicata anche al Presidente del Consiglio
della Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia.
Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle
spese resta riservata alla decisione definitiva.
P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta):
i) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 5, della
legge regionale del Friuli-Venezia Giulia 6 agosto 2025, n. 12, nei
sensi e nei termini indicati in motivazione;
ii) sospende, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, il presente giudizio;
iii) dispone la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per la risoluzione dell'incidente di
costituzionalita';
iv) ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente
della Giunta della Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia, nonche'
comunicata al Presidente del Consiglio della Regione Autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
v) riserva ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e
sulle spese di lite all'esito del giudizio di legittimita'
costituzionale.
Cosi' deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno
22 gennaio 2026, con l'intervento dei magistrati:
Vincenzo Neri, Presidente;
Luigi Furno, consigliere;
Paolo Marotta, consigliere, estensore;
Rosario Carrano, consigliere;
Eugenio Tagliasacchi, consigliere.
Il Presidente: Neri
L'estensore: Marotta