Reg. ord. n. 112 del 2026 pubbl. su G.U. del 15/07/2026 n. 28
Ordinanza del Tribunale di sorveglianza di Bologna del 28/05/2026
Tra: A. R.
Oggetto:
Ordinamento penitenziario – Regime speciale di detenzione – Colloqui dei detenuti – Colloquio telefonico mensile sostitutivo del colloquio visivo – Denunciata previsione che la telefonata sostitutiva del colloquio mensile [nella specie, con la convivente more uxorio del figlio del detenuto nonché madre della nipote dello stesso] possa essere autorizzata «con i familiari e conviventi» anziché «con i familiari e i conviventi e persone diverse, in casi eccezionali determinati volta per volta dal direttore dell’istituto ovvero, per gli imputati fino alla pronuncia della sentenza di primo grado, dall’autorità giudiziaria competente ai sensi di quanto stabilito dall’articolo 11» – Disparità di trattamento rispetto alla disciplina dei colloqui ordinari in presenza – Violazione dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza – Lesione della tutela apprestata alla convivenza di fatto quale formazione sociale in cui si svolge la personalità dell'individuo – Violazione dei vincoli derivanti dagli obblighi internazionali con riferimento al diritto convenzionale al rispetto della vita privata e familiare.
Norme impugnate:
legge
del 26/07/1975
Num. 354
Art. 41
Co. 2
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 2
Costituzione Art. 3
Costituzione Art. 117 Co. 1
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 8
Costituzione Art. 3
Costituzione Art. 117 Co. 1
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 8
Camera di Consiglio del 30 novembre 2026
rel. NAVARRETTA
Testo dell'ordinanza
N. 112 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 maggio 2026
Ordinanza del 28 maggio 2026 del Tribunale di sorveglianza di Bologna
sul reclamo proposto dal Dipartimento dell'amministrazione
penitenziaria del Ministero della giustizia contro A. R..
Ordinamento penitenziario - Regime speciale di detenzione - Colloqui
dei detenuti - Colloquio telefonico mensile sostitutivo del
colloquio visivo - Denunciata previsione che la telefonata
sostitutiva del colloquio mensile possa essere autorizzata «con i
familiari e conviventi» anziche' «con i familiari e i conviventi e
persone diverse, in casi eccezionali determinati volta per volta
dal direttore dell'istituto ovvero, per gli imputati fino alla
pronuncia della sentenza di primo grado, dall'autorita' giudiziaria
competente ai sensi di quanto stabilito dall'articolo 11».
- Legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario
e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della
liberta'), art. 41-bis, comma 2-quater, lettera b).
(GU n. 28 del 15-07-2026)
TRIBUNALE DI SORVEGLIANZA DI BOLOGNA
Il Tribunale, riunitosi in udienza in camera di consiglio il 12
maggio 2026 in persona dei componenti:
dott.ssa Maria Letizia Venturini, Presidente;
dott. Marco Bedini, Magistrato di sorv. rel./est.;
dott.ssa Cinzia Benatti, esperto;
dott.ssa Francesca Siboni, esperto;
con la partecipazione del Pubblico Ministero dott.ssa Rossella
Poggioli, sost. P.G., per deliberare nel procedimento a carico di
R.A. nato a ... il ..., attualmente detenuto presso il penitenziario
di Parma, in regime ex art. 41-bis o.p., in esecuzione di pena,
difeso di fiducia dall'avv. Pasquale Muto del foro di Reggio Emilia,
avente a oggetto: reclamo avverso ord. MDS Reggio Emilia n. ... del
... verificata la regolare instaurazione del contraddittorio, letti
gli atti, ritenuta la pro-pria giurisdizione e competenza, sentite le
parti, che hanno concluso come da verbale, ha emesso la seguente
ordinanza.
1. Si procede in relazione al reclamo proposto dal Dipartimento
dell'amministrazione penitenziaria avverso il provvedimento indicato
in premessa, con il quale il detenuto e' stato autorizzato a svolgere
colloqui telefonici, sostitutivi del colloquio visivo mensile, anche
con la propria «nuora di fatto» (convivente more uxorio del figlio e
madre di sua nipote). Si procede in seguito a richiamare gli elementi
essenziali della vicenda scrutinata.
1.1. Va premesso che, con ordinanza emessa dal Magistrato di
sorveglianza di Reggio Emilia il 13 ottobre 2023, R.A. era stato
autorizzato a svolgere colloqui visivi, con le limitazioni e
modalita' previste dall'art. 41-bis o.p., anche con la convivente
more uxorio del proprio figlio, G.S. e madre della nipote. Il
Magistrato ha motivato la propria decisione, in punto di diritto,
accertata l'effettivita' e attualita' del rapporto, richiamando la
previsione dell'art. 41-bis o.p. circa la possibilita' di autorizzare
in «casi eccezionali» i «colloqui con persone diverse dai familiari e
conviventi» (art. 41-bis, comma 2-quater, lett. b) e l'indicazione
dell'art. 16.1 della circolare DAP 2 ottobre 2017, relativa alla
necessita' di acquisire il parere, non vincolante, della DDA per
rilasciare siffatta autorizzazione; incede rilevando che «la stessa
circolare equipara il familiare ... avente diritto al convivente o
alla medesima relazione di fatto derivante da convivenza» e che
«l'ordinamento giuridico equipara i diritti e le prerogative dei
figli legittimi e dei figli naturali». Viene infine ribadito il
«diritto di ciascuno detenuto al mantenimento delle relazioni
familiari anche derivanti da rapporti di convivenza more uxorio».
Tale provvedimento non e' stato impugnato dall'Amministrazione
penitenziaria.
1.2. Il detenuto ha successivamente richiesto di poter svolgere
con la medesima S.G. un colloquio telefonico, sostitutivo di quello
in presenza gia' autorizzato. La direzione ha tuttavia rigettato la
richiesta, risultando l'autorizzazione unicamente per i colloqui
visivi e non anche per quelli telefonici sostitutivi.
Avverso tale diniego, il detenuto ha proposto reclamo al
Magistrato di sorveglianza lamentando la violazione del proprio
diritto al mantenimento dei contatti con i familiari, riconosciuto
dalla legge di ordinamento penitenziario e dalla circolare DAP
regolante il regime detentivo speciale.
Il Magistrato di sorveglianza, con l'ordinanza indicata in
epigrafe, ha accolto il reclamo del detenuto, rilevando che: i) egli
era gia' stato autorizzato a fruire dei colloqui visivi con la nuora
di fatto; ii) la convivenza del figlio e' ancora attuale, come
confermato dai Carabinieri di ...; iii) la normativa primaria e la
circolare DAP del 2017 appaiono chiare «nel considerare la
conversazione telefonica quale modalita' secondaria di svolgimento
del colloquio, subordinata alla mancata fruizione del colloquio
visivo, consentita all'esito di un apposito provvedimento
organizzativo, che accerti l'intervenuta conclusione di un periodo di
sei mesi di attuazione del regime differenziato e tenga conto di
tutti gli elementi che concorrono a definire il punto di equilibrio
tra il diritto alla vita familiare e le esigenze di sicurezza, anche
mediante l'acquisizione di un parere della DDA»; iv) «sussiste, nel
caso in esame, un rapporto qualificato tra il detenuto e la
convivente more uxorio del figlio, madre della nipote del R., con il
quale ha fruito di colloqui visivi, con cio' dimostrando una
vicinanza che la distingue dai terzi non meglio individuati»; v) alla
luce di quanto premesso, il diniego opposto dalla direzione non
sarebbe fondato su «preminenti ragioni di sicurezza, ne' di
segnalazioni o controindicazioni in capo alla convivente del figlio»,
bensi' «basato sulla mera lettura letterale dell'ordinanza emessa da
questo Ufficio di sorveglianza ... non motivato e ... sproporzionato
e lesivo del diritto al mantenimento dei legami familiari, meritevole
di tutela ai sensi degli artt. 2, 30, 117 Cost. e art. 8 CEDU».
E' stato quindi consentito al detenuto «di effettuare, ove
richiesto, un colloquio telefonico con la convivente del figlio, S.G.
in sostituzione di un colloquio visivo, secondo i limiti e con le
modalita' previste dall'art. 41-bis, comma 2-quater o.p., dall'art.
16 della Circolare DAP del 2 ottobre 2017 e dalle ulteriori circolari
in materia».
1.3. Il Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, con atto
depositato il 2 marzo 2026, ha proposto reclamo avverso la decisione
dell'organo monocratico, affidandolo a due motivi. Con il primo, si
deduce «erronea applicazione di legge, con particolare riferimento a
quanto previsto dall'art. 41-bis, comma 2-quater, lett. b) o.p.»; con
il secondo, «violazione di legge e vizio di motivazione per omessa
valutazione del parere contrario della DDA».
In questa sede puo' limitarsi l'esame al primo motivo, il cui
eventuale accoglimento renderebbe superflua la disamina del secondo,
relativo a profili unicamente di merito.
L'amministrazione muove dalla qualificazione data dal Magistrato
di sorveglianza circa la nuora di fatto del R. quale «familiare» e
non soggetto «terzo». Cio' sarebbe frutto di una lettura estensiva
della legge n. 76/2016, oltre il dettato letterale della stessa che,
in tema di ordinamento penitenziario, ha unicamente riguardato la
parificazione tra il coniuge e il convivente di fatto del detenuto e
non gia' dei suoi altri parenti o affini. La nozione di «familiari»
rilevante per l'ordinamento penitenziario deve invece rimanere
ancorata a quella di «congiunti», prevista dall'art. 307, comma 2,
c.p.
La convivente di un congiunto, pertanto, non sarebbe titolare del
diritto a fruire di un colloquio ordinario e, di conseguenza, neppure
di quello telefonico, sostitutivo del primo.
2. Circa il «titolo» in base al quale la S. sia stata ammessa a
fruire del colloquio ordinario, se quale «familiare» (in forza della
censurata lettura estensiva) o come «terzo», ad avviso di questo
Collegio, le due ordinanze monocratiche che hanno autorizzato la
fruizione dei colloqui non si sono espresse chiaramente. Nel
dispositivo, nessuna di esse specifica se la convivente del figlio
del ristretto debba accedere ai colloqui in qualita' di familiare.
A una lettura integrata (1) di ciascun provvedimento e dei
richiami dal secondo al primo, e in considerazione del contesto
normativo di riferimento, reputa il Collegio che la S. debba
qualificarsi come «terzo», ammessa al colloquio per l'eccezionalita'
della sua posizione con riferimento al rapporto di convivenza di
fatto con il figlio del ristretto.
Nel provvedimento del ..., infatti, la donna non e' stata
ritenuta sic et simpliciter una familiare del detenuto, in forza di
una lettura estensiva delle disposizioni penitenziarie e della legge
n. 76/2016 (pure adombrata nella stessa circolare del 2017 (2) ). Di
essa e' stata anzi valutata la particolare posizione, anche con
riguardo agli accertamenti dell'attualita' della convivenza e la
considerazione del parere della DDA, la cui acquisizione e'
obbligatoria ai sensi dell'art. 16.l della circolare, relativa ai
colloqui con terze persone.
L'eccezionalita' del caso e' stata ritenuta nella specifica
posizione della donna nell'ambito dei piu' stretti affetti del
detenuto, in quanto convivente del figlio e madre della nipote. Cio'
e' stato dunque sufficiente a differenziarla dalla posizione
indistinta di altri estranei, e a giustificare l'ammissione ai
colloqui onde non pregiudicare il diritto del detenuto al rispetto
della propria vita familiare.
Come ritenuto da questo Tribunale in un caso sovrapponibile.
Tale rapporto, pur in assenza di vincoli familiari o di diretta
convivenza, e' certamente meritevole di tutela ai sensi degli artt. 2
Cost. e 117 Cost. - 8 CEDU quale estrinsecazione del diritto al
rispetto della vita privata del detenuto e del contesto sociale di
riferimento in cui si svolge la sua personalita', e deve trovare
adeguata considerazione all'interno delle deroghe legalmente
consentite al generale divieto di incontro con terzi vigenti per i
detenuti sottoposti al regime differenziato.
Una diversa interpretazione, che non riconoscesse il requisito
della eccezionalita' in situazioni siffatte si porrebbe, invero, in
aperto contrasto con i principi costituzionali e convenzionali
richiamati.
D'altronde, la riconduzione dei rapporti simil-familiari
nell'alveo dei casi eccezionali che consentono autorizzazione ai
colloqui consente di tutelare adeguatamente tutti i valori in gioco.
Da un lato, a fronte di una procedura di autorizzazione non
automatica (quale quella prevista per i familiari e conviventi),
consente di valutare caso per caso la fondatezza delle ragioni
addotte a sostegno della richiesta, dando modo all'amministrazione di
verificare sulla base di elementi concreti se sussistano, al di la'
dei vincoli normativamente riconosciuti, rapporti indiretti parimenti
meritevoli di tutela in quanto significativi nella vita del detenuto;
dall'altro, alla luce del coinvolgimento della D.D.A. interessata
permette un vaglio anche in punto di opportunita' della concessione
della predetta autorizzazione rispetto alla salvaguardia delle
ragioni di sicurezza pubblica e sociale connesse al regime
differenziato. (3)
3. Dovendo dunque ritenersi la S. un «terzo», eccezionalmente
ammesso al colloquio, per la peculiarita' della sua posizione,
rilevante ai sensi delle richiamate disposizioni costituzionali e
convenzionali, ne dovrebbe discendere l'accoglimento del reclamo,
giacche', per espressa previsione di legge, tali soggetti non possono
fruire dei colloqui telefonici sostitutivi.
L'art. 41-bis, comma 2-quater, o.p., infatti, cosi' espressamente
dispone:
... La sospensione delle regole di trattamento e degli istituti
di cui al comma 2 prevede: ... b) la determinazione dei colloqui nel
numero di uno al mese da svolgersi ad intervalli di tempo regolari ed
in locali attrezzati in modo da impedire il passaggio di oggetti.
Sono vietati i colloqui con persone diverse dai familiari e
conviventi, salvo casi eccezionali determinati volta per volta dal
direttore dell'istituto ovvero, per gli imputati fino alla pronuncia
della sentenza di primo grado, dall'autorita' giudiziaria competente
ai sensi di quanto stabilito nel secondo comma dell'articolo 11. I
colloqui vengono sottoposti a controllo auditivo ed a registrazione,
previa motivata autorizzazione dell'autorita' giudiziaria competente
ai sensi del medesimo secondo comma dell'articolo 11; solo per coloro
che non effettuano colloqui puo' essere autorizzato, con
provvedimento motivato del direttore dell'istituto ovvero, per gli
imputati fino alla pronuncia della sentenza di primo grado,
dall'autorita' giudiziaria competente ai sensi di quanto stabilito
nel secondo comma dell'articolo 11, e solo dopo i primi sei mesi di
applicazione, un colloquio telefonico mensile con i familiari e
conviventi della durata massima di dieci minuti sottoposto, comunque,
a registrazione. 1 colloqui sono comunque video-registrati ...
La disposizione richiamata prevede che il colloquio telefonico
mensile sostitutivo possa svolgersi con i familiari e conviventi. Non
e' invece richiamata la categoria delle «persone diverse», pur se in
casi eccezionali.
4. Il descritto disallineamento tra i soggetti che sono/possono
essere ammessi ai colloqui ordinari (in presenza) e quelli
ammissibili alla telefonata sostitutiva pone, ad avviso del collegio,
un dubbio di costituzionalita', non manifestamente infondato, in
relazione agli artt. 3 e 117 Cost., quest'ultimo in relazione
all'art. 8 CEDU.
Quanto all'art. 3 Cost., si ravvisa una frizione con il principio
di uguaglianza-ragionevolezza, avendo come tertium comparationis il
medesimo art. 41-bis, comma 2-quater, lett. b), relativamente alla
disciplina dei colloqui ordinari. A questi, infatti, sono ammessi
familiari e conviventi e possono esservi ammesse anche persone
diverse, in casi eccezionali; per i colloqui telefonici, che dei
primi sono sostitutivi, e' prevista una platea di destinatari che non
comprende i terzi, pur se in casi eccezionali, senza che emerga una
ragionevole giustificazione per tale esclusione.
Le modalita' di svolgimento, previste dalla legge (durata massima
di 10 minuti vs 1 ora del colloquio ordinario; registrazione) o dalla
circolare del 2017 (art. 16.2: previa acquisizione del parere della
DDA per ogni telefonata; i familiari/conviventi devono recarsi in un
istituto penitenziario per ricevere la telefonata ed essere
attentamente identificati), consentono di escludere che a fondamento
della riduzione del novero dei soggetti ammissibili vi siano ragioni
di sicurezza.
L'esclusione dei «terzi», anche se gia' ammessi ai colloqui
ordinari, risulta ancora piu' irragionevole in considerazione del
fatto che gli stessi potrebbero fruire, in caso di impossibilita' o
gravissima difficolta' a raggiungere il penitenziario ove si trova il
detenuto, di colloqui in videoconferenza, videoregistrati, ma della
durata di 1 ora (4) . Tale forma di colloquio, non prevista dalla
normativa primaria, e' stata introdotta nel periodo pandemico ed
equiparata in via pretoria al colloquio in presenza, di cui mutua la
disciplina, nel limite della compatibilita'.
Con specifico riguardo alla peculiarita' del caso di specie, in
cui il soggetto «terzo» e' stato ammesso ai colloqui in ragione di
una propria posizione rilevante e tutelata ex artt. 2 Cost. e 8 CEDU,
l'esclusione dal catalogo dei soggetti che possono accedere alla
telefonata sostitutiva del colloquio profila una violazione anche
degli artt. 2 e 117 Cost., quest'ultimo in riferimento alla citata
disposizione convenzionale.
La famiglia di fatto, fondata sulla stabile convivenza e
dall'esistenza della affectio maritalis, analogamente a quella
fondata sul matrimonio, rappresenta infatti una delle «formazioni
sociali» nelle quali si esplica la personalita' individuale.
Secondo C. Cost. 148/2024, essa «esige una tutela che si affianca
a quella che l'art. 29, primo comma, Cost. riserva alla «famiglia
come societa' naturale fondata sul matrimonio»» (par. 5 del
Considerato in diritto). Nell'ipotesi di aprioristica esclusione di
un componente di tale formazione dalla fruizione di colloqui
familiari telefonici proprio quando non vengono svolti quelli
ordinari, gia' diradati nel tempo a 1 ogni 30 giorni circa, si
realizza, ad avviso del Collegio, una ingiustificata e sproporzionata
compressione del diritto tutelato dall'evocato parametro
costituzionale.
L'art. 8 CEDU, a sua volta, prevede che «ogni persona ha diritto
al rispetto della sua vita privata e familiare ...» e che «non puo'
aversi interferenza di una autorita' pubblica nell'esercizio di
questo diritto a meno che questa interferenza sia prevista dalla
legge e costituisca una misura che ... e' necessaria per la sicurezza
nazionale, per la sicurezza pubblica ... per la difesa dell'ordine e
per la prevenzione dei reati ... o per la protezione dei diritti e
delle liberta' degli altri».
Secondo la giurisprudenza convenzionale, il concetto di vita
privata non si limita a una «cerchia ristretta» in cui l'individuo
puo' vivere la propria vita personale come meglio crede ed escludere
il mondo esterno (Denisov contro Ucraina [GC], 2018, § 96).
L'articolo 8 tutela il diritto allo sviluppo personale, sia in
termini di personalita' che di autonomia personale, principio
fondamentale alla base dell'interpretazione delle garanzie previste
dall'articolo 8. Esso comprende il diritto di ogni individuo di
avvicinarsi agli altri al fine di instaurare e sviluppare relazioni
con loro e con il mondo esterno, ovvero il diritto a una «vita
sociale privata» (Barbulescu contro Romania [GC], 2017, § 71; ...
contro Italia, 1998, § 32).
In tema di corrispondenza, anche telefonica, dei detenuti, la
Corte EDU ha gia' avuto modo di affermare che e' essenziale che le
autorita' aiutino i detenuti a mantenere i contatti con i loro
familiari piu' stretti (Nusret Kaya e altri contro Turchia, 2014). In
questo quadro, benche' un certo grado di controllo sull'interazione
dei detenuti con il mondo esterno sia necessario (Coşcodar contro
Romania (dec.), 2010; Baybaşin contro Paesi Bassi (dec.), 2005, nel
caso di detenzione in un istituto di massima sicurezza), occorre
distinguere tra la corrispondenza di un detenuto con criminali o
altri individui pericolosi e la corrispondenza relativa alla vita
privata e familiare (Čiapas contro Lituania, 2006, § 25).
L'esclusione di tutti i soggetti terzi, nonostante
l'eccezionalita' del caso o della rilevanza convenzionale della
relazione che li lega con il detenuto, dalla possibilita' di fruire
della telefonata sostitutiva del colloquio, ad avviso del Collegio,
rappresenta, alla luce di tali principi, una misura non necessaria o
comunque sproporzionata rispetto alle finalita' legittimanti una
interferenza ai sensi dell'art. 8, comma 2, CEDU.
5. La questione, nei termini sopra indicati, si appalesa
rilevante per la definizione del presente procedimento. Invero, per
il tenore letterale della disposizione, della cui legittimita'
costituzionale si dubita, il reclamo dovrebbe essere accolto, con
assorbimento di ogni questione relativa all'esistenza di eventuali
ragioni ulteriormente ostative. In caso di declaratoria di
incostituzionalita' della disposizione, invece, dovra' essere
esaminato nel merito con riguardo agli altri profili gia' scrutinati
dal primo giudice e censurati dall'amministrazione reclamante.
(1) Cass. 5404/2026: «l'ordinanza emessa a seguito di rito camerale
presenta il carattere unitario del complesso procedimento logico
nel quale si compendia la decisione adottata, sicche', non
essendovi momento distintivo tra dispositivo e motivazione,
all'eventuale discrepanza tra l'uno e l'altra puo' ovviarsi con
la lettura del provvedimento nel suo complesso»; Cass.
16354/2021: «in tema di provvedimenti camerali, non e'
prospettabile un contrasto tra dispositivo e motivazione, in
quanto in essi manca il dispositivo. inteso come atto dotato di
autonoma rilevanza, e, pertanto. il contenuto della decisione del
giudice e' racchiuso nell'intero contesto del provvedimento».
(2) Art. 16, comma 11: «il convivente e' parificato al familiare
avente diritto».
(3) Ord. 11 settembre 2025, det.
(4) Si v. Cass. 50469/2023; Cass. 39828/2022; Cass. 19290/2021.
P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenutane la
rilevanza e la non manifesta infondatezza,
1. Solleva, nei termini indicati, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 41-bis, comma 2-quater, lett. b), legge n.
354/1975 per violazione degli artt. 3 e 2-117 Cost., in relazione
all'art. 8 CEDU, nella parte in cui prevede che la telefonata
sostitutiva del colloquio mensile possa essere autorizzata «con i
familiari e conviventi» anziche' «con i familiari e i conviventi e
persone diverse, in casi eccezionali determinati volta per volta dal
direttore dell'istituto ovvero, per gli imputati fino alla pronuncia
della sentenza di primo grado, dall'autorita' giudiziaria competente
ai sensi di quanto stabilito nel secondo comma dell'articolo 11».
2. Sospende il giudizio in corso sino all'esito del giudizio
incidentale di legittimita' costituzionale.
3. Dispone che, a cura della Cancelleria, gli atti siano
immediatamente trasmessi alla Corte costituzionale, e che la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al pubblico
ministero, nonche' al Presidente del Consiglio dei ministri, e che
sia anche comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Bologna, 12 maggio 2026
La Presidente: Venturini
Il magistrato est.: Bedini