Reg. ord. n. 110 del 2026 pubbl. su G.U. del 08/07/2026 n. 27
Ordinanza del Corte dei conti del 08/06/2026
Tra: G. A.
Oggetto:
Giurisdizione contabile – Responsabilità amministrativa e contabile – Modifiche all’art. 1 della legge n. 20 del 1994 – Disciplina transitoria che estende l’applicazione delle previsioni modificative, incidenti sull’azione di responsabilità e sulla quantificazione del danno addebitabile, anche ai giudizi pendenti, non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della legge n. 1 del 2026 – Denunciata normativa transitoria di diritto intertemporale, che, imponendo l’efficacia retroattiva delle nuove disposizioni in tema di responsabilità amministrativa, deroga al generale principio di irretroattività della legge – Disparità di trattamento tra fattispecie di responsabilità perfezionatesi nel vigore della precedente disciplina, dipendente esclusivamente dal passaggio in giudicato o meno della relativa sentenza prima dell’entrata in vigore della legge – Contrasto con i principi di razionalità e certezza del diritto – Violazione del principio di ragionevolezza – Previsione che non consente di incidere virtuosamente sulle condotte già poste in essere – Lesione sia della funzione risarcitoria della responsabilità amministrativa, vista la decurtazione obbligatoria e in misura fissa del danno recuperabile, sia della funzione deterrente per le condotte future, compromettendo la possibilità che la responsabilità funga da stimolo per l’azione legittima e diligente – Contrasto con il buon andamento dell’azione amministrativa – Irragionevole ed arbitraria ingerenza, al di fuori di alcun interesse pubblico che la giustifichi, sull’esito dei giudizi già incardinati innanzi alla Corte dei conti – Violazione degli obblighi internazionali che sanciscono il diritto a un processo equo e la tutela dei valori patrimoniali – Lesione della potestà giurisdizionale della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica – Ingiustificato sacrificio del diritto di difesa del pubblico ministero contabile, nella sua funzione di tutela dell’integrità dell’erario pubblico, attraverso la lesione dell’effettività della tutela giurisdizionale – Lesione del principio della parità delle armi nel processo, potendo la norma spiazzare le indagini e le posizioni processuali assunte dalla procura attrice nel diverso contesto normativo.
- Legge 7 gennaio 2026, n. 1, art. 6.
- Costituzione, artt. 3, 24, primo comma, 97, secondo comma, 101, 103, secondo comma, 111, commi primo e secondo, e 117, primo comma; Convenzione europea dei diritti dell’uomo, art. 6; Protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU), art. 1; Disposizioni sulla legge in generale, art. 11.
In via subordinata: Giurisdizione contabile – Responsabilità amministrativa e contabile – Modifiche all’art. 1 della legge n. 20 del 1994 – Quantificazione del danno addebitabile – Previsione, nei casi stabiliti, del potere di riduzione e dell'obbligo di esercizio del potere riduttivo – Previsione che, salvi i casi di danno cagionato con dolo o di illecito arricchimento, la Corte dei conti esercita il potere di riduzione ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell’anno di inizio della condotta lesiva causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o dell’indennità percepiti per il servizio reso all’amministrazione o per la funzione o l’ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio – Denunciate norme che compromettono sia la funzione risarcitoria, sia la funzione deterrente della responsabilità amministrativa, senza, peraltro, assicurare la realizzabilità del fine perseguito dal legislatore – Lesione del principio di buon andamento dell’amministrazione – Disciplina che, imponendo l’obbligatoria operatività del minore dei due limiti, a prescindere da qualunque valutazione giudiziale, non può comportare il superamento dei tetti introdotti – Irragionevolezza del sistema – Compromissione della funzione che la responsabilità dei funzionari pubblici assume nel quadro costituzionale, alla luce dei doveri di solidarietà sociale, di stimolo alla legittimità e correttezza dell’azione amministrativa e di incremento della tutela dei soggetti terzi danneggiati – Depotenziamento dell’azione di responsabilità amministrativa e contabile – Lesione della potestà giurisdizionale della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica.
- Legge 14 gennaio 1994 n. 20, art. 1, commi 1-bis e 1-octies, come novellati della legge 7 gennaio 2026, n. 1.
- Costituzione, artt. 2, 3, 28, 97, secondo comma, 101 e 103, secondo comma.
In via subordinata: Giurisdizione contabile – Responsabilità amministrativa e contabile – Modifiche all’art. 1 della legge n. 20 del 1994 – Quantificazione del danno addebitabile – Previsione, nei casi stabiliti, del potere di riduzione e dell'obbligo di esercizio del potere riduttivo – Previsione che, salvi i casi di danno cagionato con dolo o di illecito arricchimento, la Corte dei conti esercita il potere di riduzione ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell’anno di inizio della condotta lesiva causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o dell’indennità percepiti per il servizio reso all’amministrazione o per la funzione o l’ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio – Disciplina transitoria che estende tali previsioni anche ai giudizi pendenti, non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della legge n. 1 del 2026 – Denunciata disciplina che non avendo provveduto ai mezzi per far fronte ai nuovi oneri introdotti, si pone in contrasto con il principio di copertura finanziaria delle leggi.
- Legge 14 gennaio 1994 n. 20, art. 1, comma1-bis, in combinato disposto con il comma 1-octies, come modificati della legge 7 gennaio 2026, n. 1, e con l'art. 6 della medesima legge n. 1 del 2026.
- Costituzione, artt. 2, 3, 28, 97, secondo comma, 101 e 103, secondo comma.
Norme impugnate:
legge
del 07/01/2026
Num. 1
Art. 6
legge del 14/01/1994 Num. 20 Art. 1 Co. 1
legge del 14/01/1994 Num. 20 Art. 1 Co. 1 come modificati dalla
legge del 07/01/2026 Num. 1
legge del 14/01/1994 Num. 20 Art. 1 Co. 1 in combinato disposto con gli artt.
legge del 14/01/1994 Num. 20 Art. 1 Co. 1
legge del 07/01/2026 Num. 1 Art. 6
legge del 14/01/1994 Num. 20 Art. 1 Co. 1
legge del 14/01/1994 Num. 20 Art. 1 Co. 1 come modificati dalla
legge del 07/01/2026 Num. 1
legge del 14/01/1994 Num. 20 Art. 1 Co. 1 in combinato disposto con gli artt.
legge del 14/01/1994 Num. 20 Art. 1 Co. 1
legge del 07/01/2026 Num. 1 Art. 6
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 2
Costituzione Art. 3
Costituzione Art. 24 Co. 1
Costituzione Art. 28
Costituzione Art. 97 Co. 2
Costituzione Art. 101
Costituzione Art. 103 Co. 2
Costituzione Art. 111 Co. 1
Costituzione Art. 111 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 1
Costituzione Art. 81 Co. 3
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 1
Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 6
preleggi Art. 11
Costituzione Art. 3
Costituzione Art. 24 Co. 1
Costituzione Art. 28
Costituzione Art. 97 Co. 2
Costituzione Art. 101
Costituzione Art. 103 Co. 2
Costituzione Art. 111 Co. 1
Costituzione Art. 111 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 1
Costituzione Art. 81 Co. 3
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 1
Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 6
preleggi Art. 11
Testo dell'ordinanza
N. 110 ORDINANZA (Atto di promovimento) 08 giugno 2026
Ordinanza dell'8 giugno 2026 della Corte dei conti - sezione
giurisdizionale per la Toscana nel giudizio di responsabilita' a
carico di G. A., D. M. e S. M..
Giurisdizione contabile - Responsabilita' amministrativa e contabile
- Modifiche all'art. 1 della legge n. 20 del 1994 - Disciplina
transitoria che estende l'applicazione delle previsioni
modificative, incidenti sull'azione di responsabilita' e sulla
quantificazione del danno addebitabile, anche ai giudizi pendenti,
non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata
in vigore della legge n. 1 del 2026.
- Legge 7 gennaio 2026, n. 1 (Modifiche alla legge 14 gennaio 1994,
n. 20, e altre disposizioni nonche' delega al Governo in materia di
funzioni della Corte dei conti e di responsabilita' amministrativa
e per danno erariale), art. 6.
In via subordinata: Giurisdizione contabile - Responsabilita'
amministrativa e contabile - Modifiche all'art. 1 della legge n. 20
del 1994 - Quantificazione del danno addebitabile - Previsione, nei
casi stabiliti, del potere di riduzione e dell'obbligo di esercizio
del potere riduttivo - Previsione che, salvi i casi di danno
cagionato con dolo o di illecito arricchimento, la Corte dei conti
esercita il potere di riduzione ponendo a carico del responsabile,
in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il
danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30 per
cento del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al
doppio della retribuzione lorda conseguita nell'anno di inizio
della condotta lesiva causa dell'evento o nell'anno immediatamente
precedente o successivo, ovvero non superiore al doppio del
corrispettivo o dell'indennita' percepiti per il servizio reso
all'amministrazione o per la funzione o l'ufficio svolti, che hanno
causato il pregiudizio.
- Legge 14 gennaio 1994 n. 20 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti), art. 1, commi
1-bis e 1-octies, come novellati dalla legge 7 gennaio 2026, n. 1
(Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni
nonche' delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei
conti e di responsabilita' amministrativa e per danno erariale).
In via subordinata: Giurisdizione contabile - Responsabilita'
amministrativa e contabile - Modifiche all'art. 1 della legge n. 20
del 1994 - Quantificazione del danno addebitabile - Previsione, nei
casi stabiliti, del potere di riduzione e dell'obbligo di esercizio
del potere riduttivo - Previsione che, salvi i casi di danno
cagionato con dolo o di illecito arricchimento, la Corte dei conti
esercita il potere di riduzione ponendo a carico del responsabile,
in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il
danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30 per
cento del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al
doppio della retribuzione lorda conseguita nell'anno di inizio
della condotta lesiva causa dell'evento o nell'anno immediatamente
precedente o successivo, ovvero non superiore al doppio del
corrispettivo o dell'indennita' percepiti per il servizio reso
all'amministrazione o per la funzione o l'ufficio svolti, che hanno
causato il pregiudizio - Disciplina transitoria che estende tali
previsioni anche ai giudizi pendenti, non definiti con sentenza
passata in giudicato alla data di entrata in vigore della legge n.
1 del 2026.
- Legge 14 gennaio 1994 n. 20 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti), art. 1, comma
1-bis, in combinato disposto con il comma 1-octies, come modificati
dalla legge 7 gennaio 2026, n. 1 (Modifiche alla legge 14 gennaio
1994, n. 20, e altre disposizioni nonche' delega al Governo in
materia di funzioni della Corte dei conti e di responsabilita'
amministrativa e per danno erariale) e con l'art. 6 della medesima
legge n. 1 del 2026.
(GU n. 27 del 08-07-2026)
LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale per la Regione Toscana
Composta dai seguenti magistrati:
Angelo Bax, Presidente;
Alessandra Cucuzza, giudice est.;
Marco Scognamiglio, giudice;
ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio iscritto al n.
63285 del registro di segreteria, promosso dal Procuratore regionale
della Corte dei conti nei confronti di
G. A. ..., nato a ... il ... e residente a ..., rappresentato
e difeso, giusta procura in atti, dall'avv. Matteo Bertucci, presso
il cui studio, sito in via Enrico Fermi n. 4 - Massa, e'
elettivamente domiciliato; PEC: avvmatteobertucci@puntopec.it),
D. M. ..., residente in ..., rappresentato e difeso, giusta
procura in atti, dall'avv. Riccardo Tagliaferri, presso il cui
studio, sito in Firenze, via degli Artisti n. 20, e' elettivamente
domiciliato, p.e.c.:
riccardotagliaferri@pec.ordineavvocatifirenze.it,
S. M. ..., nato ... a ... e ivi residente in ...,
rappresentato e difeso, giusta procura in atti, dall'avv. Paolo
Bertoncini, presso il cui studio, sito in Massa, via Dante n. 3, e'
elettivamente domiciliato, P.E.C.: avvpaolobertoncini@puntopec.it,
uditi, all'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026, il relatore
e il P.M., nella persona del sost. proc. gen. dott. Massimo Lupi,
nonche' l'avv. Bertucci per A. G. l'avv. Tagliaferri per M. D. e
l'avv. Bertoncini per M. S.;
ritenuto in fatto con atto di citazione ritualmente notificato,
la Procura presso questa Sezione giurisdizionale ha convenuto in
giudizio G. A., D. M. e S. M., chiedendone la condanna al
risarcimento del danno di euro 2.653.883,06 o, in subordine, di euro
13.144.814,72 in favore dell'ANAS S.p.a., ripartito secondo le quote
del 35% ciascuno in capo ai convenuti A. e M. del restante 30% in
capo a M.
Il danno ascritto ai tre convenuti deriverebbe dal crollo, in
data ... del ponte sul fiume ... sito nel Comune di ... La struttura,
costruita fra il ... ed il ..., sfruttando le fondazioni del
precedente ponte, era stata sottoposta a tre interventi di natura
strutturale nel ... , nel ... e, infine, nel ... Come sarebbe emerso
dalla CTU svolta nel processo penale, il ponte sarebbe crollato, in
presenza dei soli carichi permanenti, cioe' del suo solo peso, per
effetto di due concause: un lento movimento franoso del terreno e le
caratteristiche strutturali delle cerniere «Mesnager» installate, che
non avrebbero assicurato, come, invece, previsto in fase progettuale,
la corretta rotazione degli arconi del ponte.
Secondo la ricostruzione della Procura, il regolare espletamento,
da parte dei tre convenuti, delle verifiche strutturali e delle
attivita' di ispezione e vigilanza previste dalla legge avrebbe
consentito di individuare le problematiche che affliggevano il ponte
e di intervenire per mettere in sicurezza la struttura evitandone il
crollo. Poiche', nel corso degli anni, gli enti avvicendatisi nella
gestione del ponte sono stati l'ANAS S.p.a. fino al 30 settembre
2001, la Provincia di Massa Carrara dal primo ottobre 2001 al 14
novembre 2018 e poi di nuovo l'ANAS, sono stati convenuti in giudizio
l'ing. A e l'ing. M, che si sono succeduti nella dirigenza del
settore lavori pubblici della Provincia di Massa Carrara, e l'ing. D.
M., Capo Centro dell'ANAS S.p.a. nel periodo compreso fra il ... e
sino al crollo del ponte. Ai convenuti viene contestata la condotta
omissiva gravemente colposa tenuta nei periodi di rispettiva
competenza nella gestione del ponte, durante i quali, nonostante le
numerose segnalazioni ricevute circa le lesioni e le fessurazioni
della struttura e la richiesta di verifiche statiche, avrebbero, in
violazione degli obblighi di vigilanza e di ispezione sugli stessi
incombenti, omesso di compiere sia la verifica di sicurezza
dell'intera opera, sia l'analisi storico-critica del manufatto. Le
attivita' omesse avrebbero, secondo la prospettazione attorea,
consentito di far emergere «con chiarezza lo stato di sofferenza del
manufatto conseguente allo spostamento orizzontale della spalla lato
... e il contrasto tra lo schema teorico di arco a tre cerniere e il
reale funzionamento delle cerniere Mesnager» (citazione pag. 15).
Al fine di sostenere il requisito della gravita' della colpa, la
Procura ha sottolineato: il carattere manifesto della violazione,
protratta per anni, di prescrizioni normative chiare e consolidate;
la natura delle lesioni strutturali del ponte, particolarmente
evidenti anche solo con la visione delle fotografie; il grado di
competenza tecnica dei convenuti; l'inescusabilita' della
trascuratezza e dell'inerzia; la potenziale gravita' delle
conseguenze che sarebbero potute derivare dal crollo, che non ha
provocato vittime solo perche' avvenuto durante la fase del lockdown
Covid.
Dalla citazione e' emerso, altresi', che nel procedimento penale
nei confronti dei tre convenuti e' stata pronunciata dal Tribunale di
Massa la sentenza n. 819/2025 con la quale il convenuto D. M. e'
stato condannato alla pena di un anno e due mesi di reclusione per
disastro colposo e lesioni colpose, mentre gli altri due convenuti,
G. A. e S. M., sono stati assolti ai sensi dell'art. 530, comma 2,
codice di procedura penale.
Con comparsa di costituzione e risposta, si e' costituito il
convenuto G. A., il quale ha, in primo luogo, eccepito la
litispendenza in considerazione del fatto che l'ANAS S.p.a. si e'
costituita parte civile nel procedimento penale, che e' ancora
pendente, dopo la pronuncia della sentenza di primo grado, in quanto
sia l'ANAS S.p.a. che D. M. hanno proposto appello. In secondo luogo,
ha eccepito l'inammissibilita' e l'improcedibilita' della domanda per
effetto dell'art. 652 codice di procedura penale, essendo passata in
giudicato la sentenza penale di assoluzione per non aver commesso il
fatto pronunciata nei propri confronti. Non sarebbe, pertanto,
possibile giudicare nuovamente i convenuti assolti in sede penale
senza violare il principio del ne bis in idem ed il giudicato gia'
formatosi. In ogni caso ha eccepito la prescrizione dell'azione di
responsabilita', avendo cessato le proprie funzioni per collocamento
in quiescenza nel 2012. Quanto al merito, la difesa, dopo aver
ripercorso l'iter del procedimento penale che si e' concluso con
l'assoluzione del convenuto, ha contestato la sussistenza degli
elementi costitutivi della responsabilita' amministrativa e, in
particolare, il carattere gravemente colposo della condotta omissiva.
Infatti, secondo la difesa, sino al crollo ed ai successivi
accertamenti, non sarebbe stato possibile per i tecnici della
provincia rendersi conto sia del movimento franoso che interessava
l'area (che sarebbe stato parzialmente nascosto dal livellamento del
piano stradale realizzato dall'ANAS nel ...), sia delle
caratteristiche costruttive del ponte riconducibili al
malfunzionamento delle cerniere dell'arco. L'ANAS, secondo tale
prospettazione, avrebbe sostanzialmente consegnato un'opera in cui
erano presenti importanti vizi occulti senza provvedere, nonostante
le richieste in tal senso (la prima risalente al ... e la seconda al
...), al trasferimento alla provincia della documentazione tecnica
comprendente gli elaborati tecnici e grafici sulle modalita'
costruttive e sugli interventi di ampliamento eseguiti nel ..., che
implicavano l'aumento delle sollecitazioni sul ponte e, per i quali,
come poi emerso successivamente, l'ANAS non aveva redatto alcuna
valutazione di sicurezza. Peraltro, a seguito delle segnalazioni
ricevute circa le fessurazioni della struttura, la provincia avrebbe
effettuato vari sopralluoghi sul ponte dai quali non sarebbero emerse
significative anomalie. La difesa contesta, inoltre, il carattere
vincolante della circolare ministeriale del 1967 e la quantificazione
del danno effettuata dalla Procura.
Con comparsa di costituzione e risposta, il convenuto S. M. ha
sostenuto l'insussistenza dei requisiti per la configurabilita' della
colpa grave, cosi' come ridefinita a seguito dell'entrata in vigore
della legge n. 1 del 2026, con particolare riferimento alla
violazione manifesta di norme, ribadendo di avere operato in piena
conformita' con le norme tecniche vigenti in materia di vigilanza sui
ponti, che prevederebbero controlli «per quanto possibili» e
ispezioni «di norma visuali». Ha, inoltre, aggiunto come non sarebbe
stato, in ogni caso, in grado ne' di rilevare i vizi strutturali del
ponte in quanto i vizi costruttivi, legati al malfunzionamento delle
cerniere Mesnager, erano originari e non rilevabili attraverso le
ordinarie attivita' di vigilanza, ne' di conoscere il movimento
franoso in atto, che non interessava direttamente l'area del ponte
secondo la cartografia ufficiale e che si caratterizzava per
microspostamenti non rilevabili con gli strumenti ordinari a
disposizione dell'amministrazione provinciale. La difesa ha, inoltre,
escluso la sussistenza dei requisiti della inescusabilita' e della
gravita' della condotta, nonche' del nesso di causalita' e, in ogni
caso, ha chiesto la limitazione del risarcimento al nuovo tetto
normativamente fissato del 30% del danno cagionato o del doppio della
retribuzione lorda annua. Con comparsa di costituzione e risposta, si
e' costituito il convenuto D. M., il quale, soffermandosi sulla fase
del passaggio di consegne fra la provincia e l'ANAS, ha evidenziato
come non sarebbe stata segnalata alcuna problematica relativa al
ponte e, parimenti, come, anche nel successivo incontro del ..., la
provincia non avrebbe consegnato alcuna documentazione all'ANAS, ne'
avrebbe evidenziato alcuna criticita'. Solo il ..., il convenuto
avrebbe ricevuto una generica segnalazione da parte del sorvegliante
V. , il quale «dava atto dell'esistenza di alcune lesioni nella
spalla lato ... del Ponte» (comparsa pag. 3). L'ing. M. si sarebbe,
pertanto, attivato, disponendo l'installazione dei vetrini spia per
monitorare le fessurazioni, includendo il ponte fra le opere
caratterizzate da priorita' ed effettuando, in data ... , l'ispezione
annuale del ponte in ottemperanza a quanto disposto dalla circolare
n. 6736 del 19 luglio 1967, senza, tuttavia, rilevare criticita' tali
da imporre misure piu' rigide al di fuori dell'installazione di altri
vetrini anche sul lato ... del ponte (dove poi si sarebbe verificato
il crollo). Successivamente avrebbe confermato, il ..., a fronte di
altre segnalazioni, che il ponte si trovava sotto quotidiana
sorveglianza e che erano programmati lavori di manutenzione. Il
successivo ... avrebbe, inoltre, disposto la sospensione cautelativa
dei trasporti eccezionali ed il ... avrebbe sollecitato l'intervento
manutentivo. Con riferimento alle vicende successive al crollo, la
difesa ha riferito come, a seguito dell'apertura del procedimento
penale, il convenuto sia stato condannato alla pena detentiva di un
anno e due mesi con sentenza del Tribunale di Massa n. 819 del 2025,
gia' oggetto di appello da parte del convenuto. La difesa ha,
pertanto, chiesto il rigetto della domanda risarcitoria, sostenendo
la carenza di qualunque profilo colposo, anche alla luce della nuova
formulazione normativa, l'erroneita' dei criteri di quantificazione
del danno e di ripartizione della responsabilita' fra i vari
convenuti, ed, in via subordinata, ha chiesto l'applicazione dei
limiti quantitativi all'ammontare del risarcimento introdotti dalla
novella del 2026.
Alla pubblica udienza del giorno 11 marzo 2026, il P.M., dopo
essersi riportato al proprio atto, ha eccepito l'intervenuta
decadenza dei due convenuti A. e M. dal potere di produrre documenti
dopo il deposito della comparsa di costituzione, trattandosi,
peraltro, di documenti a carattere reddituale, che erano nella piena
disponibilita' degli stessi. Per il resto, ribadendo le proprie
difese, ha chiesto l'accoglimento della domanda risarcitoria.
I legali dei tre convenuti, riportandosi ai rispettivi atti,
hanno chiesto l'accoglimento delle conclusioni ivi formulate,
domandando l'applicazione del doppio tetto introdotto dalla legge n.
1 del 2026 e facendo istanza, per i convenuti A. e M., di concessione
di un termine per produrre la documentazione reddituale degli stessi.
Chiusa la discussione, il giudizio e' passato in decisione.
Diritto
Con la presente ordinanza il Collegio, ai sensi dell'art. 23
comma 3 della legge n. 87 del 1953, ritiene di dovere sollevare,
d'ufficio, la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 6
della legge 7 gennaio 2026 n. 1 e, in subordine, del comma 1-bis,
nella parte in cui prevede «l'obbligo di esercizio del potere
riduttivo nei casi previsti dal comma 1-octies del presente
articolo», e del comma 1-octies dell'art. 1 della legge 14 gennaio
1994, n. 20, come novellati dalla legge 7 gennaio 2026, n. 1,
ritenendo che il giudizio non possa essere definito senza la
risoluzione delle predette questioni e che le stesse non siano
manifestamente infondate.
1. Rilevanza nel presente giudizio.
1.1. Eccezioni pregiudiziali e preliminari.
Il Collegio, con sentenza non definitiva depositata in pari data,
ha rigettato, ritenendole non fondate, le eccezioni sollevate dalla
difesa del convenuto A. e cioe' di litispendenza, di ne bis in idem e
di prescrizione.
In particolare, per quanto riguarda la litispendenza, e' stato
ribadito il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il
quale la contemporanea pendenza del giudizio penale non incide sul
presente giudizio in ragione del principio di autonomia e di
separatezza del giudizio contabile rispetto ai giudizi incardinati
presso altri plessi giurisdizionali. L'autonomia dei due processi e'
tale che, anche in caso di assoluzione in ambito penale,
«l'osservanza dell'art. 652 codice di procedura penale non comporta
alcun automatismo applicativo tra l'assoluzione e l'efficacia
extra-penale del giudicato, cio' sul presupposto che la formula
assolutoria "perche' il fatto non sussiste" non necessariamente sta a
significare l'insussistenza del fatto materiale, ma puo'
semplicemente esprimere la mancanza di questo o quell'elemento che
compone la fattispecie delittuosa (Corte di cassazione n. 1339 del 5
giugno 1992). Infatti pur avendo ad oggetto i medesimi fatti
materiali, sussiste rispetto a quest'ultimi una pluriqualificazione
giuridica (penale ed amministrativo contabile) che rende i giudizi
(penale e contabile) reciprocamente autonomi ed indipendenti» (Corte
dei conti, Sez. III centr. n. 357/2021).
Per quanto riguarda l'intervenuta sentenza penale di assoluzione,
il Collegio ha, inoltre, osservato che, procedendo all'esame delle
motivazioni della sentenza penale di assoluzione nei confronti di A.
e M., la stessa e' stata pronunciata «essendo insufficienti le prove
della loro responsabilita'», pur essendo provata «sia la loro
condotta omissiva di violazione dei doveri su di loro incombenti sia
il nesso di causalita' tra tale condotta e l'evento», ritenendo, in
particolare, insufficienti le prove dell'elemento psicologico del
reato sotto l'aspetto della prevedibilita' dell'evento (in tal senso
Tribunale di Massa sentenza n. 819 del 2025 pag. 35). Il giudice
penale ha ritenuto, infatti, che «A. conosceva o poteva conoscere i
segnali di allarme che si erano verificati fino al ... e che M.
conosceva o poteva conoscere i segnali di allarme che si erano
verificati fino al ...» (Tribunale di Massa, sentenza n. 819 del 2025
pag. 36), ma, ciononostante, che solo nel ... a seguito del
conclamarsi del fenomeno franoso e della incipiente pericolosita'
della struttura, fosse evidente «in maniera ragionevolmente certa»
(cfr. Tribunale di Massa, sentenza n. 819 del 2025 pag. 37) che la
stabilita' del ponte era in pericolo.
In ambito penale si e', pertanto, giunti all'assoluzione dei due
convenuti in considerazione dello stringente onere probatorio,
costituito dalla certezza oltre ogni ragionevole dubbio, valevole per
tale processo in ragione della presunzione di non colpevolezza
sancita dall'art. 25 della Costituzione e della sua attitudine ad
incidere sulla liberta' personale. Innanzi alla Corte dei conti,
invece, vige, come nel giudizio civile, il criterio probatorio «del
piu' probabile che non» con la conseguenza che «l'attore pubblico
deve offrire la prova della condotta e dell'evento dannoso nonche'
del nesso causale, ma quest'ultimo puo' essere ricostruito anche
avvalendosi di prove c.d. "atipiche", che convincano il giudice
dell'elevata probabilita' che, effettivamente, la lesione a un bene
patrimoniale o non patrimoniale pubblico sia derivazione "ordinaria"
e "normale" del comportamento tenuto dal soggetto responsabile (ex
plurimis, Corte conti, Sez. II Appello, 25 novembre 2025, n. 243)»
(Corte dei conti, Sez. II Centr. n. 30/2026 ed in senso analogo, ex
multis, Sez. II Centr. n. 16/2026; Sez. II Centr. n. 3/2026; Sez. I
Centr. n. 47/2026). Ne consegue che, in sede di giudizio contabile,
il Collegio, facendo applicazione delle predette regole ermeneutiche
ed utilizzando le prove allegate dalle parti, parzialmente derivanti
anche dal procedimento penale, deve procedere ad una nuova
valutazione dei fatti, verificando la sussistenza degli elementi
costitutivi della responsabilita' amministrativa.
Per quanto riguarda, infine, l'eccezione di prescrizione,
contrariamente a quanto sostenuto dal convenuto, che individua il
dies a quo nel momento di collocamento in quiescenza nel ..., l'art.
1 della legge n. 20 del 1994, salvi i casi di occultamento doloso del
danno, ne fa decorrere l'inizio dalla verificazione del fatto
dannoso, che, nel presente giudizio, e' costituito dal crollo del
ponte nell'... . La prescrizione non risulta, pertanto, maturata.
1.2 Merito e sussistenza degli elementi costitutivi della
responsabilita' amministrativa.
Con riferimento al merito e, dunque, alla sussistenza degli
elementi costitutivi della responsabilita' amministrativa, il
Collegio ritiene che la risoluzione del dubbio sulla legittimita'
costituzionale dell'art. 6 della legge n. 1 del 2026 e, in subordine,
dell'art. 1 commi 1-bis ed 1-octies della legge n. 20 del 1994, come
modificati dalla legge n. 1 del 2026, sia indispensabile per la
definizione del giudizio.
In particolare, mentre la sussistenza della condotta gravemente
colposa puo' essere valutata, anche dopo l'entrata in vigore della
legge n. 1 del 2026, facendo applicazione dei consolidati
orientamenti ermeneutici, attraverso una lettura costituzionalmente
orientata della nuova disciplina dell'elemento soggettivo della colpa
grave, la quantificazione della quota di danno da imputare a ciascuno
dei convenuti non puo' essere risolta senza la previa soluzione delle
predette questioni di legittimita' costituzionale.
Con riferimento al requisito della condotta gravemente colposa,
cosi' come disciplinato dall'art. 1, comma 1, della legge n. 20 del
1994, novellato dal legislatore del 2026, e', infatti, possibile, ad
avviso del Collegio, una lettura costituzionalmente orientata della
nuova previsione normativa. Secondo un primo e condiviso orientamento
ermeneutico e', infatti, possibile escludere che l'introdotta
tipizzazione trovi applicazione nei confronti di condotte omissive,
come quelle in esame, caratterizzate dalla mancata attivazione di una
serie di attivita' di vigilanza e di ispezione su un manufatto. Nel
caso in giudizio i convenuti, pur essendo inseriti
nell'organizzazione amministrativa con funzioni dirigenziali, non
sono, infatti, chiamati a rispondere per condotte gravemente colpose,
commissive od omissive, tenute nel corso di un'attivita'
procedimentale in vista dell'adozione di un provvedimento
amministrativo, con riferimento alle quali potrebbero trovare
applicazione i parametri di valutazione tipizzati dal legislatore del
2026, ma, in modo analogo ai casi di responsabilita' sanitaria
analizzati da altre Sezioni (Corte dei conti, Sez. Regione Umbria n.
12/2026; Sez. Regione Lombardia n. 41/2026), sono chiamati a rendere
conto dell'omissione di condotte dovute, valutabili secondo i canoni
specifici della professione svolta. A questo medesimo risultato puo',
inoltre, giungersi anche aderendo all'orientamento ermeneutico da
ultimo espresso dalla Seconda Sezione di appello, secondo la quale il
rinvio, contenuto nella nuova formulazione della norma, alla
«violazione manifesta» di tutte le «norme di diritto» comprende non
solo le fonti del diritto oggettivo, ma anche «quelle norme che,
fungendo da clausole generali, consentono di ampliare il novero dei
criteri ai quali deve uniformarsi la prestazione nell'ambito dei
rapporti obbligatori» (Corte dei conti, Sez. II centr. n. 74/2026).
Peraltro, nel caso in giudizio, il Collegio deve sottolineare come le
condotte omissive poste in essere dai convenuti appaiono in contrasto
con i precisi obblighi normativi che incombevano sugli stessi in
quanto professionisti chiamati a svolgere un'attivita' connotata da
specifiche regole tecniche, quali la Circolare del ministero dei
lavori pubblici n. 6736 del 1967 (che reca, fra l'altro, norme
specifiche in tema di «disposizioni operative per i controlli»,
disciplinando le ispezioni dovute e la relativa documentazione,
nonche' i controlli straordinari sulle condizioni statiche dei
manufatti) e le «Norme Tecniche per le Costruzioni» (NTC), adottate
con D. M. 14 gennaio 2008, poi sostituito dal decreto ministeriale 22
marzo 2018, che disciplinano, in una sezione specifica, le regole
applicabili alla valutazione di sicurezza delle costruzioni esistenti
ed individuano i casi in cui e' necessario procedere a tale
valutazione.
Quanto al nesso di causalita', esso puo' essere ricostruito nel
caso in giudizio grazie alla consulenza tecnica d'ufficio espletata
nel corso del procedimento penale e pienamente utilizzabile in questa
sede secondo il consolidato principio ermeneutico sulla circolazione
dei mezzi probatori (ex multis Corte dei conti Sez. I centr. n.
36/2025; Sez. II centr. n. 119/2025; Sez. III centr. n. 72/2025).
Se, infatti, il ponte e' crollato, secondo la ricostruzione della
consulenza tecnica in atti, per effetto della «contemporanea presenza
di due difetti genetici» (il malfunzionamento delle cerniere Mesnager
e la frana del versante ...), la responsabilita' dei convenuti e'
riconducibile all'omissione di «vigilanza e diagnosi» (cfr. CTU pag.
171 e 172), sia nella fase di competenza della provincia, che «non ha
risposto fattivamente alle reiterate richieste di verifica delle
condizioni di stabilita' del ponte succedutesi negli anni della sua
gestione» (cfr. CTU pag. 176), sia nella successiva fase di
competenza dell'ANAS, durante la quale l'attenzione «si e'
concretizzata solo nell'effettuare analisi visive periodiche e
nell'installare vetrini per il controllo delle fessure emerse sulle
spalle, senza far seguire a tali iniziative analisi strutturali e
controlli strumentali sull'opera. Sia le analisi strutturali che i
controlli strumentali, peraltro sollecitati frequentemente e da piu'
parti, dovevano essere attivati anche in relazione allo stato in cui
l'opera versava e all'evidenza del suo progressivo, rapido,
aggravamento» (CTU pag. 195).
In particolare, nella CTU viene sottolineato che, grazie
all'effettuazione dell'«analisi storico-critica» dell'opera, doverosa
sulla base delle NTC del 2008, «si sarebbe venuti a conoscenza, ad
esempio, di quanto emerso nella presente indagine in relazione al
contrasto tra schema teorico di arco a tre cerniere e reale
funzionamento delle cerniere Mesnager e si sarebbe stati piu'
consapevoli del pericolo rappresentato da eventuali cedimenti
vincolari delle imposte» (CTU pag. 195). Parimenti l'effettuazione
del rilievo geometrico-strutturale, anch'esso imposto dalle NTC del
2008, avrebbe permesso «l'individuazione dell'organismo resistente,
anche tenendo conto di quanto desunto dall'analisi storico-critica,
nonche' dall'individuazione dei quadri fessurativi e dei meccanismi
di danno», con la conseguenza che «tutte le azioni sopra descritte,
se doverosamente poste in atto, avrebbero scongiurato il crollo
permettendo di conoscere con il dovuto anticipo lo stato dell'opera e
di capire se:
(i) l'uso della costruzione potesse continuare senza
interventi;
(ii) l'uso dovesse subire delle modifiche (declassamento
...);
(iii) fosse necessario procedere con interventi strutturali
per ripristinare la sicurezza dell'opera» (CTU pag. 195).
Il danno, nella sua dimensione materiale, si e' concretizzato nel
crollo del ponte e, dunque, nella perdita del valore complessivo del
manufatto crollato, che e' stato quantificato dalla Procura, con
l'ausilio di una perizia effettuata in fase di indagini, in euro
2.653.883,05.
L'effettiva ripartizione di tale somma in capo ai tre convenuti
deve, invece, tenere conto, oltre che del carattere parziario della
responsabilita' colposa, per cui, a norma dell'art. 1 comma 1-quater
della legge n. 20 del 1994, «la Corte dei conti, valutate le singole
responsabilita', condanna ciascuno per la parte che vi ha preso»,
anche della nuova previsione, introdotta dal legislatore del 2026,
che impone di contenere la condanna entro la minor somma fra il 30%
del danno accertato ed il doppio del corrispettivo annuo lordo
percepito dal soggetto riconosciuto responsabile.
A norma del nuovo art. 1 comma 1-octies della legge n. 20 del
1994, infatti, «salvi i casi di danno cagionato con dolo o di
illecito arricchimento, la Corte dei conti esercita il potere di
riduzione ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza
immediata e diretta della sua condotta, il danno o il valore perduto
per un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio
accertato e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione
lorda conseguita nell'anno di inizio della condotta lesiva causa
dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o successivo,
ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o dell'indennita'
percepiti per il servizio reso all'amministrazione o per la funzione
o l'ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio». Inoltre, il
precedente comma 1-bis, cosi' come modificato nel 2026, nel prevedere
che nella quantificazione del danno si tenga conto dell'eventuale
concorso dell'amministrazione danneggiata nella produzione del danno
medesimo e dei vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione, fa
salvi «il potere di riduzione e l'obbligo di esercizio del potere
riduttivo nei casi previsti dal comma 1-octies del presente
articolo».
Il Collegio ritiene, pertanto, a seguito dell'accertamento degli
altri elementi costitutivi della responsabilita' amministrativa, di
dover procedere a: determinare la quota di danno ascrivibile
causalmente alla condotta di ciascuno dei convenuti (art. 1, comma
1-quater della legge n. 20 del 1994), tenendo conto, secondo il
consolidato orientamento giurisprudenziale, dell'eventuale apporto
causale dell'amministrazione danneggiata o dei vantaggi comunque
conseguiti dalla stessa; quindi valutare, in relazione alle
circostanze concrete, oggettive o soggettive, della fattispecie, se
applicare o meno il tradizionale e pienamente discrezionale potere
riduttivo spettante al giudice contabile (gia' previsto dall'art. 83
regio decreto n. 2440 del 1923 e dall'art. 52, comma 2, regio decreto
n. 1214 del 1934 e comunque fatto salvo dalla riforma del 2026) ed,
infine, sulla base delle disposizioni introdotte dal legislatore del
2026, quantificare la condanna di ciascuno dei convenuti nei limiti
del piu' basso dei due parametri individuati dall'art. 1 comma
1-octies della legge n. 20 del 1994. L'applicazione di tale limite e'
stata espressamente richiesta dagli stessi convenuti sia negli atti
introduttivi, che, successivamente, in sede di udienza di
discussione. Nel caso in giudizio, l'applicazione del parametro
retributivo comporterebbe con riferimento, ad esempio, alla posizione
del convenuto M., che e' l'unico ad avere, allo stato, documentato la
propria situazione reddituale nell'anno ..., di dover limitare
l'eventuale condanna dello stesso entro l'importo di euro 109.000,00
circa, a fronte di un danno ascrivibile, ante riforma, nella misura
massima di euro 796.164,918 (importo determinato tenendo conto della
natura parziaria della responsabilita' e, dunque, della
quantificazione del contributo causale ascrivibile al predetto
convenuto secondo la percentuale indicata dalla Procura).
Il Collegio dubita della legittimita' costituzionale del limite
quantitativo imposto in via generale dal legislatore, senza il
riconoscimento di spazi di modulabilita' discrezionale da parte del
giudice in relazione alle circostanze del caso concreto come, invece,
previsto nel tradizionale potere riduttivo riconosciuto sin dal 1923
al giudice contabile.
Tuttavia, prima di prospettare la non manifesta infondatezza
della questione di legittimita' costituzionale della disciplina
appena richiamata, il Collegio intende sollevare la questione di
legittimita' costituzionale, logicamente precedente, della disciplina
transitoria di cui all'art. 6 della legge n. 1 del 2026. Infatti,
qualora la disciplina transitoria dovesse essere dichiarata
costituzionalmente illegittima, troverebbe applicazione, nel presente
giudizio, la precedente formulazione dell'art. 1 della legge n. 20
del 1994 e, dunque, nella quantificazione del danno da risarcire
questo giudice farebbe applicazione dei pregressi consolidati
orientamenti e dovrebbe valutare, eventualmente, l'esercizio del solo
potere riduttivo a carattere discrezionale. Pertanto, in subordine,
qualora la predetta questione non dovesse essere ritenuta fondata e,
dunque, le nuove disposizioni, richiamate dal predetto art. 6,
dovessero essere ritenute applicabili anche al presente giudizio, che
era gia' pendente alla data di entrata in vigore della nuova
disciplina, sottopone la questione di legittimita' costituzionale
anche di alcune delle disposizioni richiamate dall'art. 6 ed, in
particolare, dell'art. 1, comma 1-bis, nella parte in cui prevede
«l'obbligo di esercizio del potere riduttivo nei casi previsti dal
comma 1-octies del presente articolo», e comma 1-octies, della legge
14 gennaio 1994, n. 20, come modificati dalla legge 7 gennaio 2026,
n. 1.
2. Non manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 6 della legge n. 1 del 2026 per contrasto
con l'art. 3, l'art. 24 primo comma, l'art. 97 secondo comma, l'art.
101, l'art. 103 secondo comma, l'art. 111 primo e secondo comma,
l'art. 117 primo comma della Costituzione in relazione all'art. 6
CEDU e all'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952.
L'art. 6 della legge n. 1 del 2026, rubricato «disposizioni
transitorie», dispone che «le disposizioni di cui all'art. 1, comma
1, lettera a), si applicano ai procedimenti e ai giudizi pendenti,
non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata
in vigore della presente legge».
Sulla base della formulazione letterale della norma, tutte le
disposizioni richiamate, che sostanzialmente incidono, modificandolo
o integrandolo, sull'art. 1 della legge n. 20 del 1994, cioe'
sull'azione di responsabilita' amministrativa, devono essere
applicate ai procedimenti ed ai giudizi pendenti, con l'unico limite
dell'intervenuto giudicato prima dell'entrata in vigore della legge.
A tal proposito, si ritiene che tale formulazione impedisca una
interpretazione costituzionalmente orientata sia in ragione del
richiamo omnicomprensivo a tutte le nuove disposizioni incidenti
sulla disciplina della responsabilita' amministrativa, sia in
considerazione dei termini utilizzati dall'art. 6, che fanno
riferimento all'avvenuto avvio del procedimento di responsabilita'
per danno erariale (cfr. articoli 51, comma 7, e art. 54 c.g.c.) a
seguito della notizia di danno ed all'eventuale introduzione, a
seguito della citazione, del giudizio vero e proprio (cfr. articoli
86, 88, 93 c.g.c.).
2.1. La norma, rubricata come «transitoria», ha, in realta', una
portata di diritto intertemporale poiche' prevede, in deroga al
generale principio di irretroattivita' della legge di cui all'art. 11
delle disposizioni sulla legge in generale (c.d. preleggi),
l'efficacia retroattiva delle nuove disposizioni in tema di
responsabilita' amministrativa. Il principio di irretroattivita'
della legge, pur non essendo dotato di rango costituzionale ad
eccezione del caso delle norme penali incriminatrici, e' stato
costantemente riconosciuto quale «fondamentale valore di civilta'
giuridica» (Corte cost. sentenza n. 174 del 2019 e nello stesso
senso, ex multis, n. 4 del 2024, n. 145 del 2022, n. 174 del 2019, n.
73 del 2017, n. 260 del 2015, n. 170 del 2013, ma anche in epoca piu'
risalente n. 13 del 1977).
Secondo la giurisprudenza costituzionale, pertanto, al di fuori
dell'ambito di applicazione dell'art. 25 della Costituzione,
«l'osservanza del principio e' rimessa alla prudente valutazione del
legislatore, sempreche' la retroattivita' non comporti la violazione
di uno specifico precetto costituzionale» (Corte cost. sentenza n.
194/1976).
Infatti, il principio di irretroattivita', anche al di fuori
dell'ambito penale, si correla «alla salvaguardia dei principi
costituzionali dell'eguaglianza e della ragionevolezza, alla tutela
del legittimo affidamento, alla coerenza e alla certezza
dell'ordinamento giuridico, al rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario (sentenza n. 170
del 2013, punto 4.3. del Considerato in diritto)» (Corte cost.
sentenza n. 174/2019).
In particolare, quando, come nel caso in giudizio, la norma
dispone l'applicazione retroattiva della nuova disciplina ai fatti
sub iudice, indipendentemente dal momento di perfezionamento degli
stessi, secondo la giurisprudenza costituzionale, il controllo di
costituzionalita' «diviene ancor piu' stringente» e cio' in quanto
«tanto i principi costituzionali relativi ai rapporti tra potere
legislativo e potere giurisdizionale, quanto i principi concernenti
l'effettivita' della tutela giurisdizionale e la parita' delle parti
in giudizio, impediscono al legislatore di risolvere, con legge,
specifiche controversie e di determinare, per questa via, uno
sbilanciamento tra le posizioni delle parti coinvolte nel giudizio
(tra le altre, sentenze n. 201 e n. 46 del 2021, n. 12 del 2018 e n.
191 del 2014)» (Corte cost. sentenza n. 4 del 2024).
La disposizione transitoria introdotta nel 2026 determina una
disparita' di trattamento fra fattispecie di responsabilita' che si
sono perfezionate nel vigore della precedente disciplina, disparita'
che dipende esclusivamente dal passaggio in giudicato o meno della
relativa sentenza prima dell'entrata in vigore della legge. Cio'
risulta in contrasto con i principi di razionalita' e di certezza del
diritto, che imporrebbero, invece, l'applicazione a ciascuna
fattispecie della disciplina vigente al momento di perfezionamento
dei fatti dannosi. Come recentemente evidenziato dalla Cassazione con
riferimento ad una disciplina normativa che presenta diversi punti di
contatto con quella in esame (Cass. Sez. I n. 1390 e n. 1392 del
2026), il diritto al risarcimento «sorge, nella sua pienezza, in capo
alla societa' (e, di riflesso, ai suoi creditori nella misura in cui,
in ragione della sua insufficienza, non siano stati soddisfatti) gia'
con il pregiudizio che l'inadempimento (o l'atto illecito) commesso
dal sindaco (in via esclusiva o in concorso con gli amministratori)
abbia arrecato al patrimonio della stessa ed e', come tale,
assoggettato (oltre che ai fini dell'individuazione degli elementi
della fattispecie costitutiva, anche), per la determinazione della
sua dimensione quantitativa, alla normativa (compreso il criterio
fissato per la determinazione della misura risarcibile e, dunque, la
liquidazione dello stesso) in quel momento in vigore (salvo soltanto
il caso, nella specie non riscontrabile, in cui vi sia una norma che
in modo chiaro ed inequivoco disponga, ragionevolmente e dunque
legittimamente, il contrario)» (Cass. Sez. I n. 1390/2026). La
retroattivita', pertanto, qualora espressamente prevista dal
legislatore, ha carattere necessariamente eccezionale e puo'
«legittimamente incidere sui rapporti in corso, sacrificando anche
aspettative legittime, soltanto nel caso in cui tale sacrificio sia
il risultato del bilanciamento operato con altri interessi di
rilevanza costituzionale (nella specie, di difficile, se non
impossibile, individuazione) ritenuti prevalenti (Corte cost. n. 271
del 2011)» (Cass. Sez. I n. 1392/2026).
2.2. La legittimita' costituzionale della norma che dispone la
retroattivita' deve, pertanto, essere vagliata alla luce dei principi
di uguaglianza e di ragionevolezza, sanciti dall'art. 3 Costituzione.
A tal proposito la giurisprudenza costituzionale sottolinea come, in
questi casi, il giudizio di eguaglianza sia «in se' un giudizio di
ragionevolezza, vale a dire un apprezzamento di conformita' tra la
regola introdotta e la "causa" normativa che la deve assistere: ove
la disciplina positiva si discosti dalla funzione che la stessa e'
chiamata a svolgere nel sistema e ometta, quindi, di operare il
doveroso bilanciamento dei valori che in concreto risultano
coinvolti, sara' la stessa "ragione" della norma a venir meno,
introducendo una selezione di regime giuridico priva di causa
giustificativa e, dunque, fondata su scelte arbitrarie che
ineluttabilmente perturbano il canone dell'eguaglianza» (Corte
costituzionale sentenza n. 89 del 1996).
Nel caso in esame, si riscontra, in primo luogo, una mancanza di
coerenza interna fra la norma e la sua ratio. La nuova disciplina ha,
infatti, l'obiettivo di contrastare un fenomeno, definito «paura
della firma» o «fatica dell'amministrare» o «burocrazia difensiva»,
in grado, secondo la ricostruzione legislativa, di incidere sul buon
andamento dell'azione amministrativa, paralizzando l'attivita'
pubblica ed incidendo negativamente sulla capacita'
dell'amministrazione di realizzare i risultati attesi. Coerentemente
con la richiamata regola della normale irretroattivita' delle norme
volte a definire gli elementi costitutivi della responsabilita', la
prevenzione di tali comportamenti puo' essere ragionevolmente
perseguita dal legislatore solo se la disciplina finalizzata a
contrastarli sia entrata in vigore e, dunque, portata a conoscenza
del soggetto prima del momento in cui lo stesso e' chiamato ad agire.
Ciascun agente, infatti, assume le proprie decisioni in base alla
disciplina esistente al momento in cui deve compierle e solo
conoscendo prima le conseguenze del proprio operato e' in grado di
vagliare il rischio del proprio agire e, dunque, di determinarsi
conseguentemente. Del resto, anche nella legge n. 1 del 2026, come in
altre piu' risalenti, puo' essere ravvisato «l'intento di
predisporre, nei confronti degli amministratori e dei dipendenti
pubblici, un assetto normativo in cui il timore delle responsabilita'
non esponga all'eventualita' di rallentamenti ed inerzie nello
svolgimento dell'attivita' amministrativa» (Corte cost. sentenza n.
371 del 1998). Non risulta, pertanto, ragionevole, alla luce di tale
intento, estendere l'applicazione della nuova disciplina anche ai
fatti perfezionatisi prima della sua entrata in vigore, posto che, in
questi casi, il funzionario ha gia' posto in essere la propria
condotta alla luce del quadro normativo pregresso.
2.3. La previsione non risulta, inoltre, coerente con l'obiettivo
di perseguire il buon andamento dell'azione amministrativa (art. 97
secondo comma della Costituzione) perche', da una parte, come
illustrato, non consente di incidere, virtuosamente, sulle condotte
gia' poste in essere e, dall'altra, lede sia la funzione risarcitoria
della responsabilita' amministrativa, decurtando obbligatoriamente ed
in misura fissa il danno recuperabile, sia la funzione deterrente per
le condotte future, compromettendo la possibilita' che la
responsabilita' funga da stimolo per l'azione legittima e diligente.
L'incoerenza della norma rispetto alla ratio legis emerge con
particolare evidenza se si inserisce la disposizione sulla
retroattivita' nel quadro complessivo di tutti gli interventi
previsti dalla legge del 2026. Il legislatore, infatti, ha previsto
una serie di misure volte a rafforzare le funzioni consultive e di
controllo preventivo di legittimita' della Corte dei conti (cfr. art.
1 lettera b) n. 2) e art. 2 legge n. 1 del 2026), introducendo,
contestualmente, la possibilita' di un'esenzione da «responsabilita'
colposa per coloro che si adeguino alle sue indicazioni» (in tal
senso, de iure condendo, Corte costituzionale sentenza n. 132 del
2024). In tal modo, secondo la ricostruzione della ratio legis,
potrebbe trovare un argine la crescente incertezza del quadro
regolamentare e la conseguente difficolta' degli amministratori di
agire in tale contesto. Tale sistema, tuttavia, coerentemente con le
sue finalita', si applica solo alle condotte che si perfezionano dopo
la richiesta di parere o dopo l'esercizio del controllo preventivo e
non a quelle gia' perfezionatesi prima. Non a caso, secondo la
consolidata giurisprudenza contabile in tema di attivita' consultiva
della Corte dei conti, le richieste di parere su fattispecie gia'
compiute sono inammissibili poiche', fra le altre cose, potrebbero
interferire sull'esercizio della funzione giurisdizionale ed, a tal
fine, essere strumentali ad ottenere, ex post, un avallo
dell'attivita' svolta al fine di escluderne la relativa
responsabilita' (da ultimo ex multis Corte dei conti, sez. reg.
controllo Veneto n. 41/2026/PAR; Sez. reg. controllo Puglia n.
23/2025/PAR e sul rapporto con la funzione giurisdizionale Sez.
Autonomie n. 17/2020/QMIG; n. 24/2019/QMIG; n. 3/2014/QMIG).
Inoltre, la riforma del 2026, attraverso la previsione di una
assicurazione obbligatoria a copertura dei danni patrimoniali
cagionati all'amministrazione per colpa grave (introdotta dall'art.
1, comma 1, lettera a) n. 7) della legge n. 1 del 2026), si propone
di garantire il buon esito della riscossione dei crediti risarcitori,
che per legge (art. 214 c.g.c.) e' affidata alla stessa
amministrazione danneggiata. L'attivazione della copertura
assicurativa obbligatoria, che peraltro e' stata posticipata di un
anno con un successivo intervento legislativo (art. 1 comma
19-quinquies del decreto-legge n. 200 del 2025 conv. con legge n. 26
del 2026), e' strutturalmente possibile solo per i fatti dannosi che
vengono posti in essere successivamente all'entrata in vigore del
nuovo obbligo. La norma retroattiva si presenta, pertanto,
irragionevole e incoerente con gli obiettivi legislativi anche da
questo punto di vista, poiche', da una parte, priva l'amministrazione
della possibilita' di ottenere il risarcimento integrale del danno
patito anche per le fattispecie perfezionatesi nel vigore della
precedente disciplina, e, dall'altra, non consente di ottenere, per
quelle stesse fattispecie, i vantaggi dell'incameramento certo della
somma, conseguenti all'obbligo di copertura assicurativa.
2.4. L'applicazione retroattiva della nuova disciplina si risolve,
inoltre, in un'irragionevole ingerenza del legislatore sull'esito dei
giudizi di responsabilita' innanzi alla Corte dei conti, che, in
contrasto con la disciplina esistente al momento della realizzazione
del fatto dannoso, non potranno concludersi con l'integrale
soddisfazione della pretesa creditoria della pubblica
amministrazione.
Ne deriva:
l'ingiustificato sacrificio del diritto di difesa del
pubblico ministero contabile, nella sua funzione di tutela
dell'integrita' dell'erario pubblico, attraverso la lesione
dell'effettivita' della tutela giurisdizionale (art. 24, primo comma
della Costituzione) e del principio della parita' delle armi nel
processo (art. 111, primo e secondo comma, della Costituzione),
potendo la norma spiazzare le indagini e le posizioni processuali
assunte dalla Procura attrice nel diverso contesto normativo;
un'irragionevole ed arbitraria ingerenza, al di fuori di
alcun interesse pubblico che la giustifichi, sull'esito dei giudizi
gia' incardinati innanzi alla Corte dei conti in violazione degli
articoli 101, 103 secondo comma e dell'art. 117 primo comma della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6 della CEDU e
all'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952. La Corte europea dei diritti
dell'uomo, in particolare, ha ammesso che «un ricorrente puo' addurre
una violazione dell'art. 1 del Protocollo n. 1 solo se le decisioni
da lui contestate si riferiscono ai suoi "beni" ai sensi di tale
disposizione. Il concetto di "beni" puo' coprire tanto i "beni
attuali» quanto i valori patrimoniali, compresi, in alcune situazioni
ben definite, i crediti» (CEDU, sentenza 7 giugno 2011 - ... ed altri
c. Italia). Secondo la giurisprudenza richiamata, l'ingerenza su tali
beni da parte del legislatore e' legittima se e' in grado di
«garantire un giusto equilibrio tra le esigenze dell'interesse
generale della comunita' e gli imperativi della salvaguardia dei
diritti fondamentali dell'individuo (si veda, tra altre, Sporrong e
Lönnroth c. Svezia, 23 settembre 1982, § 69, serie A n. 2)», nonche'
quando esista «un ragionevole rapporto di proporzionalita' tra i
mezzi impiegati e lo scopo perseguito da qualsiasi misura privativa
della proprieta' (Pressos Compania Naviera S.A. ed altri, succitata,
§ 38)» (CEDU, sentenza 7 giugno 2011 - ... ed altri c. Italia). Nel
caso in esame, tali condizioni non vengono ravvisate, posto che il
credito risarcitorio dell'amministrazione danneggiata azionato in
giudizio viene sacrificato in ampia percentuale senza che tale
abbattimento trovi giustificazione nel perseguimento del buon
andamento dell'azione amministrativa. Infatti, la retroattivita'
della nuova disciplina sui tetti alla responsabilita' non consente,
come illustrato, di prevenire, per tale via, le possibili disfunzioni
nascenti dalla paura della firma.
3. Non manifesta infondatezza della illegittimita' costituzionale dei
commi 1-bis e 1-octies della legge n. 20 del 1994 cosi' come
modificati dall'art. 1 della legge n. 1 del 2026 per contrasto con
l'art. 2, l'art. 3, l'art. 28, l'art. 97 secondo comma, l'art. 101,
l'art. 103 secondo comma della Costituzione e del combinato disposto
dei commi 1-bis e 1-octies della legge n. 20 del 1994, cosi' come
modificati dall'art. 1 della legge n. 1 del 2026, e dell'art. 6 della
legge n. 1 del 2026, per contrasto con l'art. 81 terzo comma della
Costituzione.
Subordinatamente all'esito dello scrutinio della questione di
legittimita' costituzionale appena esposta, si solleva questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1 del comma 1-bis, nella parte
in cui prevede «l'obbligo di esercizio del potere riduttivo nei casi
previsti dal comma 1-octies del presente articolo», e del comma
1-octies della legge n. 20 del 1994, cosi' come modificati dalla
legge n. 1 del 2026. Tali commi, per effetto della disciplina
transitoria di cui all'art. 6 della legge n. 1 del 2026, sono,
infatti, applicabili al caso in giudizio, in quanto pendente al
momento di entrata in vigore delle nuove disposizioni. Inoltre, come
gia' illustrato, la loro formulazione letterale non ne consente, a
differenza di altre disposizioni introdotte dal legislatore del 2026,
interpretazioni compatibili con il dettato costituzionale.
Le due disposizioni introducono un limite obbligatorio al danno
che puo' essere risarcito dal convenuto, quantificandolo nel minore
importo fra il 30% del pregiudizio accertato ed il doppio della
retribuzione annua percepita. Nel caso in giudizio, peraltro, poiche'
tutti i convenuti sono dipendenti dell'amministrazione pubblica, non
si pone il problema ermeneutico dell'estensione soggettiva della
disposizione, poiche', anche se si ritenesse che tale disposizione
possa trovare applicazione solo nei confronti dei soggetti legati da
un rapporto remunerato (a titolo di retribuzione, corrispettivo o
indennita') con l'amministrazione pubblica, si porrebbe comunque la
rilevanza della predetta disposizione nel caso in giudizio.
3.1. Secondo il costante orientamento della Corte costituzionale, «la
responsabilita' amministrativa o erariale e' connotata dalla
combinazione di elementi restitutori e di deterrenza (sentenze n. 355
del 2010, n. 453 e n. 371 del 1998), cio' che giustifica anche la
possibilita' di configurare la stessa solo in presenza di una
condotta, commissiva o omissiva, imputabile al pubblico agente per
dolo o colpa grave, al fine precipuo di determinare quanto del
rischio dell'attivita' debba restare a carico dell'apparato e quanto
a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale
da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva
della responsabilita' "ragione di stimolo, e non di disincentivo"
(sentenza n. 371 del 1998)» (Corte cost. sentenza n. 203/2022). Tale
composita natura della responsabilita' e' coerente con il principio
sancito dall'art. 28 della Costituzione, che, con riferimento alla
responsabilita' dei dipendenti pubblici nei confronti dei terzi, «ha
inteso in primo luogo affermare, a maggior garanzia della legalita'
dell'azione amministrativa e a miglior tutela dei cittadini, la
responsabilita' "diretta" dei pubblici dipendenti e della pubblica
amministrazione per gli atti compiuti in violazione di diritti»
(Corte cost. sentenza n. 64 del 1992). La norma costituzionale e',
infatti, portatrice di due esigenze: da una parte quella di
incrementare la tutela dei terzi rispetto alle condotte dannose del
funzionario pubblico e dall'altra quella di incoraggiare condotte
conformi ai precetti di legalita' e di diligenza da parte dei
soggetti che agiscono per conto dell'amministrazione pubblica.
Il Collegio ritiene che le norme censurate compromettano sia la
funzione risarcitoria sia la funzione deterrente della
responsabilita' amministrativa, senza, peraltro, assicurare la
realizzabilita' del fine perseguito dal legislatore, consistente nel
buon funzionamento dell'azione amministrativa.
Infatti, se da una parte al legislatore e' riconosciuta ampia
discrezionalita' nella «ricerca di un punto di equilibrio tale da
rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva
della responsabilita' ragione di stimolo, e non di disincentivo»
(Corte cost. n. 371/1998), d'altra parte la stessa Corte
costituzionale individua i limiti costituzionali di tale
discrezionalita' nella «non irragionevolezza e non arbitrarieta'»
(Corte cost. n. 371/1998).
Le nuove disposizioni sacrificano in misura consistente la
pretesa risarcitoria dell'amministrazione danneggiata, che, a fronte
della perdita certa subita a causa del comportamento gravemente
colposo del funzionario pubblico, potra' recuperare un importo che
oscilla fra il 30% del danno subito e l'ammontare del doppio del
corrispettivo annuo percepito dal danneggiante. L'applicazione
obbligatoria di quest'ultimo parametro, nei casi di danni di importo
molto elevato, determina, peraltro, un ulteriore abbassamento della
percentuale risarcitoria conseguibile. Nel presente giudizio, ad
esempio, a fronte di un danno complessivo contestato di euro
2.653.883,05, che, in base al principio della parziarieta', puo'
essere causalmente imputato al convenuto nella misura di euro
796.164,918, l'applicazione del limite reddituale (pari a circa
109.000 euro) consentirebbe, al massimo, all'amministrazione
danneggiata di recuperare il 13,7% del danno causalmente ascrivibile
al convenuto stesso. Il doppio limite risarcitorio, a causa della sua
rigida determinatezza, ha, pertanto, l'effetto di avvantaggiare
irragionevolmente ed arbitrariamente gli autori degli illeciti piu'
gravi, per i quali la consistenza del danno arrecato comporta
l'attivazione del limite reddituale. Pertanto, se l'ammontare del
danno e' elevato, il responsabile e' in grado di determinare e
quantificare ex ante «il rischio» su di lui gravante, che al massimo
non puo' superare la soglia fissa del doppio della retribuzione
annua, con la conseguenza che, superato tale limite, il rischio, per
ogni euro di danno ulteriore, si azzera totalmente.
D'altra parte, il limite quantitativo cosi' ridotto, che,
soprattutto nei casi di danni piu' elevati, e' suscettibile di
scendere ben al di sotto della percentuale del 30%, e' in grado di
compromettere, in contrasto con il principio di buon andamento
dell'azione amministrativa di cui all'art. 97 secondo comma della
Costituzione, anche la funzione deterrente della responsabilita', che
si azzera completamente al superamento del limite reddituale. Tale
funzione viene irragionevolmente compromessa anche nel caso di danni
di minore o ridotto importo. Per questi ultimi, infatti, non opera,
nella maggior parte dei casi, il limite c.d. reddituale, ma in modo
automatico ed astratto il limite del 30%. Cio' comporta che l'importo
che il danneggiante e' tenuto a restituire assume, in molti casi, una
consistenza cosi' ridotta da imprimere, sia nel danneggiante che
nella stessa collettivita' danneggiata, il senso della irrilevanza
del bene pubblico tutelato. Il tutto a fronte, tuttavia, di condotte
gravemente colpose che, nella variabilita' dei casi concreti, possono
evidenziare comunque un'elevata incuria e trascuratezza
nell'espletamento dei propri doveri di servizio. L'ammontare del
danno prodotto e', infatti, elemento diverso dal grado di gravita'
della colpa e ben puo' accadere che a condotte particolarmente gravi
dal punto di vista della violazione dei doveri incombenti sul
danneggiante e, dunque, sintomatiche di un'elevata trascuratezza ed
insensibilita' per il servizio pubblico svolto o per i beni pubblici
gestiti, corrispondano danni quantitativamente ridotti.
L'irragionevolezza della disciplina si riconnette, allora, non
solo alla individuazione dei due tetti, ma soprattutto
all'obbligatorieta' degli stessi e, dunque, all'eliminazione di
qualunque spazio valutativo da parte del giudice, il quale, proprio
perche' interviene sui casi concreti, ha la possibilita' di tenere
conto delle peculiarita' delle singole fattispecie e, dunque, di
graduare il quantum risarcitorio in funzione delle circostanze, sia
oggettive che soggettive, del caso.
Concordemente con tale ricostruzione, il giudice delle leggi ha
gia' affermato l'illegittimita' costituzionale di una disposizione
simile a quella in esame, adottata in sede territoriale, evidenziando
che «nel sistema la attenuazione della responsabilita'
amministrativa, nei singoli casi, e' rimessa al potere riduttivo sul
quantum affidato al giudice, che puo' anche tenere conto delle
capacita' economiche del soggetto responsabile, oltre che del
comportamento, al livello della responsabilita' e del danno
effettivamente cagionato. In contrasto con questi principi
dell'ordinamento ed assolutamente irragionevole e', invece, una
riduzione predeterminata ed automatica della responsabilita'
amministrativa per colpa grave, sotto il profilo quantitativo
patrimoniale, attraverso l'aggancio, come limite massimo, alla meta'
dello stipendio annuo o del compenso (che puo' anche essere esiguo),
senza che possa soccorrere una valutazione sul comportamento
complessivo e sulle funzioni effettivamente svolte, nella produzione
del danno, in occasione della prestazione che ha dato luogo alla
responsabilita'» (Corte cost. sentenza n. 340 del 2001).
Il fondamentale ruolo del giudice contabile nella quantificazione
della condanna a carico del dipendente pubblico e' stato piu'
recentemente ripreso dalla Corte costituzionale, che, richiamando un
precedente piu' risalente, ha ribadito che «per determinare la
risarcibilita' del danno, occorre una valutazione discrezionale ed
equitativa del giudice contabile, il quale, sulla base
dell'intensita' della colpa, intesa come grado di scostamento dalla
regola che si doveva seguire nella fattispecie concreta, e di tutte
le circostanze del caso, stabilisce quanta parte del danno subito
dall'Amministrazione debba essere addossato al convenuto, e debba
pertanto essere considerato risarcibile» (sentenza n. 183 del 2007)»
(Corte cost. sentenza n. 203/2022).
In conclusione, nella ricerca del punto di equilibrio nella
«ripartizione del rischio dell'attivita' tra l'apparato e l'agente
pubblico» (Corte costituzionale n. 132/2024), la valutazione
equitativa e discrezionale del giudice contabile e' presidio di
ragionevolezza del sistema.
L'obbligatoria operativita' del minore dei due limiti, a
prescindere da qualunque valutazione giudiziale - che, anche se
formalmente mantenuta dal legislatore, non puo', come previsto dalle
nuove disposizioni, comportare il superamento dei tetti introdotti -
ad avviso del Collegio, determina la violazione:
dell'art. 3 della Costituzione, per la descritta
irragionevolezza del sistema;
dell'art. 2 e 28 della Costituzione, per la compromissione
della funzione che la responsabilita' dei funzionari pubblici assume
nel quadro costituzionale, alla luce dei doveri di solidarieta'
sociale, di stimolo alla legittimita' e correttezza dell'azione
amministrativa e di incremento della tutela dei soggetti terzi
danneggiati;
dell'art. 97 secondo comma, in quanto, come gia' illustrato,
non vi sono ragionevoli elementi per ritenere che la nuova disciplina
sia in grado di assicurare un'amministrazione piu' efficace ed
efficiente nel raggiungimento dei propri risultati, piuttosto che
un'amministrazione piu' negligente e superficiale a causa della
consistente deresponsabilizzazione;
dell'art. 101 e dell'art. 103 secondo comma Costituzione,
perche' incide, depotenziandola, sull'azione di responsabilita'
amministrativo contabile, che e' «posta a presidio dell'interesse
generale alla conservazione e alla corretta gestione dei beni e dei
mezzi economici pubblici» (ex multis Corte dei conti, Sez. I centr.
n. 68/2026) ed e' esercitata dal pubblico ministero contabile, al
quale spetta in via esclusiva l'iniziativa processuale, in quanto
«portatore di un interesse generale dello Stato-comunita' che non ha
solo la finalita' di procurare all'amministrazione danneggiata un
titolo esecutivo che le consenta di ripristinare il patrimonio leso,
bensi' anche quella di accertare o escludere la responsabilita' (sia
essa contrattuale o extracontrattuale) di un determinato soggetto
nello svolgimento di funzioni di pubblico interesse» (Corte dei
conti, Sez. III centr. n. 344/2023).
3.2. Infine, occorre valutare la legittimita' costituzionale del
combinato disposto delle due disposizioni in esame e dell'art. 6
della legge n. 1 del 2026, che ne sancisce la retroattivita', nel
quadro costituzionale ed eurounitario che si e' delineato dopo la
riforma costituzionale del 2012, adottata per incrementare i vincoli
finanziari di origine europea e per far fronte alle possibili
ripercussioni sulle finanze pubbliche di nuove crisi globali. Con
tale riforma le pubbliche amministrazioni sono state esplicitamente
responsabilizzate, nel rispetto delle norme europee, a perseguire
l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilita' del debito pubblico
(art. 97, primo comma della Costituzione e art. 119, primo e settimo
comma della Costituzione) e lo Stato, pur mantenendo la possibilita'
di far ricorso all'indebitamento, si e' impegnato, nel suo complesso,
a garantire l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio
bilancio (art. 81, comma 1 Costituzione). A tal proposito la
giurisprudenza costituzionale ha in piu' occasioni ribadito come «la
copertura finanziaria delle spese e l'equilibrio di bilancio sono
«due facce della stessa medaglia» (sentenza n. 274 del 2017), dal
momento che l'equilibrio presuppone che a ogni intervento programmato
corrispondano le relative risorse, quantificate in relazione
all'intero arco temporale di riferimento. L'equilibrio di bilancio,
infatti, costituisce un obbligo sostanziale per il legislatore
statale e regionale e si considera rispettato allorche' la copertura
sia credibile e sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale
(ex multis, sentenze n. 255 e n. 253 del 2022, n. 226 e n. 106 del
2021, n. 115, n. 112 e n. 4 del 2020)» (da ultimo Corte
costituzionale sentenza n. 121 del 2025).
Le norme che intervengono con efficacia retroattiva sulla
responsabilita' amministrativa, incidendo quantitativamente sulla
ripartizione del danno risarcibile fra l'agente che lo ha causato e
l'amministrazione che lo ha subito, producono innegabili impatti
finanziari sotto forma di perdita definitiva di una quota del danno
subito per effetto della condotta gravemente colposa degli agenti
pubblici.
Peraltro, il fatto che, qualora sia ancora ammissibile, permanga
la possibilita', per le amministrazioni pubbliche, di agire innanzi
ad altri plessi giurisdizionali per l'integrale risarcimento del
danno non vale ad escludere l'impatto finanziario delle nuove norme
sui tetti di spesa. E', infatti, evidente la peculiare efficacia che
assume, nella tutela dell'integrita' patrimoniale pubblica, l'azione
di responsabilita' esercitata dal pubblico ministero contabile
innanzi al «giudice specializzato in materia di contabilita'
pubblica», a cui, come da ultimo ribadito dalla Corte costituzionale,
«e' "attribuito il controllo sull'equilibrio economico-finanziario
del complesso delle amministrazioni pubbliche a tutela dell'unita'
economica della Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali
(articoli 81, 119 e 120 della Costituzione) e ai vincoli derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (articoli 11 e 117,
primo comma, della Costituzione): equilibrio e vincoli che trovano
generale presidio nel sindacato della Corte dei conti quale
magistratura neutrale ed indipendente, garante imparziale
dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico" (sentenza
n. 60 del 2013)» (Corte cost. sentenza n. 39 del 2026).
In tale quadro, poiche' lo Stato, anche nelle sue articolazioni
territoriali ed organizzative, deve garantire la permanenza
dell'equilibrio dei bilanci, nella sua accezione dinamica (Corte
cost. sentenza n. 250 del 2013, che richiama ex plurimis le sentenze
n. 213 del 2008, n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966), e se le maggiori
uscite o le minori entrate devono trovare sempre adeguata copertura
in bilancio, e' evidente che la decurtazione di una quota (pari, nel
caso migliore, al 70% del danno subito) del danno risarcibile
comporta la necessita' di agire, sul fronte finanziario, per
ripristinare l'equilibrio e, dunque, per reperire le coperture con
altre risorse, agendo o sulle spese o sulle entrate (cfr. art. 17
della legge n. 196 del 2009 in tema di modalita' di copertura
finanziaria). La indeterminatezza e l'aleatorieta' della posta
risarcitoria, valorizzate in alcune pronunce costituzionali al fine
di escludere l'incidenza sull'art. 81 della Costituzione da parte
delle norme che disciplinano la responsabilita' amministrativa (in
tal senso Corte costituzionale n. 355 del 2010), non si ravvisano con
riferimento alla decurtazione introdotta, con efficacia retroattiva,
dal legislatore del 2026.
Infatti, il danno subito dall'amministrazione pubblica e' sempre
determinato nel suo ammontare ed attuale e, di norma, si riconnette,
pur nella sua variabilita' casistica, o ad un lucro cessante (ad
esempio una mancata entrata, sia contrattuale che extracontrattuale,
anche di natura impositiva, verificatasi a causa della condotta
gravemente colposa del funzionario pubblico) oppure ad un danno
emergente (consistente, ad esempio, nell'esborso di una somma di
denaro da parte dell'amministrazione ed in favore dei terzi che siano
stati danneggiati dal dipendente pubblico (c.d. responsabilita'
indiretta) o nel danneggiamento o distruzione di un bene pubblico,
come nel caso in giudizio, che l'amministrazione deve, a seconda dei
casi, riparare, ricostruire o ricomprare, sostenendo, comunque, le
relative spese).
La nuova disciplina dei tetti alla risarcibilita', in particolare
se applicata retroattivamente, incide sull'ammontare del danno
(mancata entrata o sopravvenuta uscita), determinando una perdita
certa e determinata, costituita da una quota (il 70% o l'eventuale
maggior somma) del danno accertato, quota che, in ogni caso, non
potra' essere recuperata dall'amministrazione danneggiata, qualunque
sia l'esito del giudizio risarcitorio. Cio' comporta che mentre
l'esito, aleatorio e non determinabile, del giudizio risarcitorio
potra' far conseguire il risarcimento di una parte del danno
accertato, la restante e preponderante parte, per legge e, dunque,
senza alcuna alea processuale, diventa una perdita certa che deve
trovare copertura in bilancio. Il nuovo punto di equilibrio
individuato dal legislatore nella ripartizione del rischio economico
discendente dall'amministrare non e', pertanto, privo di conseguenze
finanziarie poiche' comporta la necessita' che del danno non
risarcito si faccia carico la collettivita', attraverso o una minore
disponibilita' di altri beni o servizi (se la copertura viene
reperita riducendo altre spese) oppure un maggiore carico fiscale o,
qualora possibile, un maggiore indebitamento (se la copertura viene
individuata incrementando le entrate).
Ne consegue che le disposizioni in esame, non avendo provveduto
ai mezzi per far fronte ai nuovi oneri introdotti, si pongono in
contrasto con l'art. 81 terzo comma della Costituzione.
Alla luce di tutto quanto sin qui esposto e motivato, va pertanto
rimessa alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 134 della
Costituzione, dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1 e dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 6 della legge 7 gennaio 2026,
n. 1, per contrasto con l'art. 3, l'art. 24 primo comma, l'art. 97
secondo comma, l'art. 101, l'art. 103 secondo comma, l'art. 111 primo
e secondo comma, l'art. 117 primo comma della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU e all'art. 1 del Protocollo
addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo
1952, e, in subordine, per il caso di rigetto della precedente
questione, la questione di legittimita' costituzionale del comma
1-bis, nella parte in cui prevede «l'obbligo di esercizio del potere
riduttivo nei casi previsti dal comma 1-octies del presente
articolo», e del comma 1-octies, dell'art. 1 della legge 14 gennaio
1994, n. 20, come novellati dalla legge 7 gennaio 2026, n. 1, per
contrasto con l'art. 2, l'art. 3, l'art. 28, l'art. 81 terzo comma,
l'art. 97 secondo comma, l'art. 101, l'art. 103 secondo comma della
Costituzione, nonche' del combinato disposto dei commi 1-bis e
1-octies della legge n. 20 del 1994, cosi' come modificati dall'art.
1 della legge n. 1 del 2026, e dell'art. 6 della legge n. 1 del 2026,
per contrasto con l'art. 81 terzo comma della Costituzione.
Si dispone la sospensione del processo e si riserva alla
decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito
ed in ordine alle spese.
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale regionale per la
Toscana, in composizione collegiale, impregiudicata ogni ulteriore
questione afferente al merito della vicenda, ritenuta la rilevanza e
la non manifesta infondatezza, solleva questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 6 della legge 7 gennaio 2026, n. 1 per
violazione degli articoli 3, 24 primo comma, 97 secondo comma, 101,
103 secondo comma, 111 primo e secondo comma, 117 primo comma della
Costituzione quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU e all'art. 1
del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi
il 20 marzo 1952,
Solleva, in subordine, questione di legittimita' costituzionale
del comma 1-bis, nella parte in cui prevede «l'obbligo di esercizio
del potere riduttivo nei casi previsti dal comma 1-octies del
presente articolo», e del comma 1-octies, dell'art. 1 della legge 14
gennaio 1994, n. 20, come novellati dalla legge 7 gennaio 2026, n. 1,
per violazione degli articoli 2, 3, 28, 97 secondo comma, 101, 103
secondo comma della Costituzione nonche' del combinato disposto dei
commi 1-bis e 1-octies della legge n. 20 del 1994, cosi' come
modificati dall'art. 1 della legge n. 1 del 2026, e dell'art. 6 della
legge n. 1 del 2026, per contrasto con l'art. 81 terzo comma della
Costituzione.
Dispone la sospensione del processo sino all'esito del giudizio
incidentale di legittimita' costituzionale e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che a cura della Segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione nel
merito e in ordine alle spese.
Cosi' deciso in Firenze, nelle camere di consiglio dei giorni
11 marzo 2026 e 6 maggio 2026.
Il Presidente: Bax
Depositata in Segreteria l'8 giugno 2026
Il Funzionario: Iliceto
Il Presidente, ravvisati gli estremi per l'applicazione dell'art.
52 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, dispone che a cura
della Segreteria venga apposta l'annotazione di cui al comma 3 di
detto art. 52 con riferimento alle persone fisiche indicate
nell'ordinanza.
Il Presidente: Bax
In esecuzione del provvedimento del Presidente, ai sensi
dell'art. 52 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso
di diffusione devono essere omesse le generalita' e gli altri
elementi identificativi delle persone fisiche indicate
nell'ordinanza.
Firenze, 8 giugno 2026
Il Funzionario: Iliceto