Reg. ord. n. 109 del 2026 pubbl. su G.U. del 08/07/2026 n. 27
Ordinanza del Corte dei conti del 21/05/2026
Tra: M .B. C/ PROCURATORE REGIONALE PER IL PIEMONTE - CORTE DEI CONTI
Oggetto:
Giurisdizione contabile – Responsabilità amministrativa e contabile – Modifiche all’art. 1 della legge n. 20 del 1994 – Quantificazione del danno addebitabile – Previsione, nei casi stabiliti, del potere di riduzione e dell'obbligo di esercizio del potere riduttivo – Previsione che, salvi i casi di danno cagionato con dolo o di illecito arricchimento, la Corte dei conti esercita il potere di riduzione ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell’anno di inizio della condotta lesiva causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o dell’indennità percepiti per il servizio reso all’amministrazione o per la funzione o l’ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio – Denunciata previsione di una misura del danno risarcibile, stabilita dal legislatore in soglia fissa, irrisoria e puramente indennitaria – Introduzione di una rigida riduzione del danno risarcibile che stabilisce un’irragionevole presunzione iuris et de iure in merito alla realizzazione del fatto giuridico del miglior conseguimento del buon andamento della pubblica amministrazione – In via gradata, nell’ipotesi in cui non si condividesse l’assunto dell’estensione anche al binario civilistico della riduzione ex lege nella misura del danno erariale risarcibile a un massimo del 30 per cento di quello accertato, tale normativa sarebbe ancor più irrazionale circa l’apprestamento di strumenti di c.d. burocrazia difensiva – Pregiudizio per il buon andamento della pubblica amministrazione, dovendo lo Stato compensare il danno non risarcito attraverso le risorse della fiscalità generale – Disciplina che, introducendo una predeterminazione del danno risarcibile in relazione a quanto accertato, trasmoda nell’ambito riservato alla giurisdizione attribuita dal legislatore alla Corte dei conti, atteso l’irragionevole automatismo legislativo – In via gradata, normativa priva di compensazione dell’onere nuovo da essa introdotto rispetto alla legislazione vigente che non garantisce l’invarianza del saldo della spesa complessiva – Conflitto con i principi dell’equilibrio di bilancio e di copertura finanziaria delle leggi onerose.
Norme impugnate:
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Costituzione Art. 28
Costituzione Art. 81 Co. 1
Costituzione Art. 81 Co. 3
Costituzione Art. 97 Co. 1
Costituzione Art. 97 Co. 2
Costituzione Art. 103 Co. 2
Costituzione Art. 28
Costituzione Art. 81 Co. 1
Costituzione Art. 81 Co. 3
Costituzione Art. 97 Co. 1
Costituzione Art. 97 Co. 2
Costituzione Art. 103 Co. 2
Testo dell'ordinanza
N. 109 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 maggio 2026
Ordinanza del 21 maggio 2026 della Corte dei conti - sezione
giurisdizionale per il Piemonte nel giudizio di responsabilita' a
carico di M. B..
Giurisdizione contabile - Responsabilita' amministrativa e contabile
- Modifiche all'art. 1 della legge n. 20 del 1994 - Quantificazione
del danno addebitabile - Previsione, nei casi stabiliti, del potere
di riduzione e dell'obbligo di esercizio del potere riduttivo -
Previsione che, salvi i casi di danno cagionato con dolo o di
illecito arricchimento, la Corte dei conti esercita il potere di
riduzione ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza
immediata e diretta della sua condotta, il danno o il valore
perduto per un importo non superiore al 30 per cento del
pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della
retribuzione lorda conseguita nell'anno di inizio della condotta
lesiva causa dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o
successivo, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o
dell'indennita' percepiti per il servizio reso all'amministrazione
o per la funzione o l'ufficio svolti, che hanno causato il
pregiudizio.
- Legge 14 gennaio 1994 n. 20 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti), art. 1, comma
1-octies, come inserito dalla legge 7 gennaio 2026, n. 1 (Modifiche
alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni nonche'
delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei conti e di
responsabilita' amministrativa e per danno erariale).
(GU n. 27 del 08-07-2026)
LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale per la Regione Piemonte
Composta dai magistrati:
Marco Pieroni - Presidente relatore
Luigi Gili - Consigliere
Ivano Malpesi - Consigliere ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nel giudizio di responsabilita' iscritto al n. 24351 del Registro
di segreteria, ad istanza della Procura Regionale della Corte dei
conti per la Regione Piemonte, nei confronti di:
B ... M ... , nato a ... , cod. fisc. ... , residente in ... ,
rappresentato e difeso per procura 5 settembre 2025 allegata alla
comparsa di costituzione e risposta in pari data, dall'avv.
Alessandro Nicola (cod. fisc. NCLLSN82E28E379W), con domicilio eletto
presso il suo Studio in Ivrea (TO), via Jervis n. 4, nonche'
domicilio digitale all'indirizzo di posta elettronica certificata
avvocato.nicola@pec.it
Uditi alla pubblica udienza del giorno 28 gennaio 2026, con
l'assistenza del Segretario, dott.ssa Francesca Campana, il
Magistrato relatore Presidente di Sezione, Marco Pieroni e per il
Pubblico Ministero il Sostituto Procuratore Generale Primo
Referendario, Nicola Peretti, e l'avv. Alessandro Nicola, in
... difesa del convenuto M ... B ... , come da verbale. Esaminati gli
atti.
Ritenuto in Fatto
1. Con l'atto introduttivo del presente giudizio, la Procura
contabile ha citato il convenuto M ... B ... perche' se ne accerti e
dichiari la responsabilita' amministrativo contabile, con condanna
dello stesso al pagamento, a titolo di risarcimento del danno
erariale in favore del Comune di ..., della somma di euro 16.108,24,
pari al 90% del complessivo importo di euro 17.898,05, oltre
interessi e rivalutazione dal 9 ottobre 2024 fino al saldo e alle
spese di giustizia.
2. Medio tempore, con sentenza n. 305/2025, e' stato definito il
giudizio abbreviato al quale ha chiesto di accedere il convenuto C
... B ..., a carico del quale la Procura aveva, con il medesimo atto
di citazione, contestato il risarcimento del danno complessivo di
euro 17.898,05 nella misura del 10%, e, dunque, per la somma di euro
1.789,80 oltre interessi e rivalutazione dal 9 ottobre 2024 fino al
saldo e alle spese di giustizia.
3. Risulta dagli atti, che il contenzioso origina dall'esito di
un giudizio celebrato innanzi al Giudice amministrativo, di
accoglimento, con sentenza del Consiglio di Stato (sent. n. 4427/2024
del 17 maggio 2024), dell'appello promosso dalla H ... C ... e
conseguente condanna del Comune di anche al risarcimento del danno.
La Procura acquisiva anche i mandati di pagamento relativi alle
spese legali del grado d'appello.
4. Con invito a dedurre 17 gennaio 2025, notificato ai sig.ri M
...B ... (gia' sindaco del Comune di e successivamente Vice-Sindaco
con delega al «Bilancio e lavori pubblici», come da deliberazione del
Consiglio comunale n ... ) e C ... B ... (gia' Segretario comunale),
veniva loro contestata la responsabilita' amministrativa per aver
omesso di provvedere sulle istanze della ditta H ... C ...
Tale condotta, asseritamente gravemente colposa, si prospettava
come causativa del danno erariale, rappresentato dagli esborsi
sostenuti nel successivo contenzioso, per spese legali, spese di
soccombenza e risarcimento dei danni, complessivamente quantificati
in euro 22.646,55.
5. In particolare, risulta dagli atti che H ... C ..., con sede
in ... , presentava al Comune di ... cinque istanze, datate ...,
volte a ottenere l'autorizzazione all'installazione di cartelli
pubblicitari su strade comunali, ai sensi dell'art. 23 del codice
della strada e dell'art. 53, decreto del Presidente della Repubblica
n. 495/1992. Le istanze erano inviate a mezzo PEC il ... e acquisite
al protocollo dell'Ente. Sorgeva, pertanto, l'obbligo del Comune di
adottare un provvedimento espresso nel termine di legge di giorni
sessanta. Decorso inutilmente tale termine, in data ... H ... C ...
presentava istanza con cui sollecitava l'esercizio del potere
sostitutivo ex art. 2, comma 9-ter, legge n. 241/1990. Anche su
questa istanza, il Comune rimaneva inerte. Il ... H ... C ...
notificava il ricorso al Tribunale amministrativo regionale Piemonte
avverso il silenzio serbato dall'Ente, che veniva accolto con la
sentenza n. 583/2020. Il Tribunale amministrativo regionale accertava
l'illegittimita' del silenzio del Comune e lo condannava a
provvedere, mentre le domande d'indennizzo e quella risarcitoria
erano respinte. Il Comune era condannato alle spese legali liquidate
in euro 2.500,00 oltre alla rifusione del contributo unificato.
5.1. Il Comune dava esecuzione alla sentenza rilasciando le
autorizzazioni, con un unico provvedimento del ... prot. ..., a firma
del responsabile del servizio (il Sindaco, M ... B ...). Tuttavia, H
... C... , in data 28 dicembre 2020, impugnavain parte qua la
sentenza del Tribunale amministrativo regionale Piemonte,
riproponendo le domande indennitaria e risarcitoria, mentre il capo
della sentenza relativo al silenzio del Comune e la conseguente
condanna a provvedere passavano in giudicato.
Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 4427/2024 del 17 maggio
2024, riformava la decisione di primo grado, condannando il Comune a
risarcire il danno ingiusto subito dalla societa' appellante, cosi'
accogliendo l'originaria domanda indennitaria e risarcitoria
formulata dalla medesima societa'.
5.2. Secondo la prospettazione della Procura, la vicenda
descritta ha assoggettato il Comune di ... a consistenti esborsi, che
sarebbero stati evitati se fosse stato dato puntuale riscontro alle
reiterate istanze della H ... C ...
5.3. Competente a provvedere sulle cinque istanze di
autorizzazione del ... era il Sindaco, M ... B ... , al quale con DGC
n. ... del ... era stata attribuita la responsabilita' gestionale
dell'Ufficio tecnico comunale (comprendente «Area
Tecnica/Tecnico/Manutentiva» e le connesse «Funzioni/Uffici/Unita'»).
L'inerzia serbata su tali istanze da parte del Sindaco B... e' da
ritenere, ad avviso della Procura, una condotta illegittima.
5.4. Secondo la Procura, la colpa imputabile al
Sindaco-responsabile del servizio tecnico e' da ritenere grave.
5.5. Il danno cagionato al patrimonio pubblico e' pari agli
esborsi sostenuti per le spese legali e di soccombenza di primo grado
(mandato n.... di euro ... in favore dell'avv. M ... P ... e mandato
n. del di euro 3.472,00 in favore di H ... C ... ); per le spese
legali e di soccombenza di secondo grado (mandato n. ... di euro
5.935,63 in favore dell'avv. C ... S ...; mandati n.... del ... di
euro 6.024,46 e n. di euro 786,54 in favore di H ... C ... ); per il
risarcimento della H ... C ... (mandato n.... del ... di euro
639,42). L'importo complessivo e' pari ad euro 17.898,05. Tale
importo e' inferiore rispetto a quello contestato nell'invito a
dedurre in quanto il Comune, a seguito della richiesta di nuovi
documenti ex art. 67, comma 7, c.g.c., a sua volta determinata dalle
osservazioni svolte al riguardo dalla difesa del B... , ha comunicato
che due dei mandati di pagamento, che erano stati trasmessi nel corso
dell'istruttoria (i mandati del ...., emessi in favore dell'avv. S
...), non riguardavano questo contenzioso. La somma cosi'
rideterminata e' stata addebitata per il 90%, pari ad euro 16.108,24,
a M ... B ... , e per il 10%, pari ad euro 1.789,80, al dott. C ... B
... in ragione della diversa incidenza causale delle rispettive
condotte omissive, tenendosi al riguardo debitamente conto della
saltuaria presenza del dott. B ... presso il Comune, presenza cessata
dall' ... come documentato nelle controdeduzioni; somme da
maggiorarsi di interessi e rivalutazione dal ..., data di emissione
dell'ultimo mandato di pagamento, al saldo.
6. Il Presidente del Collegio - come da verbale - prima di
procedere alla discussione del giudizio, ha chiesto se le parti
intendessero formulare osservazioni o deduzioni in ordine all'impatto
della nuova legge n. 1 del 2026, atteso che alcune disposizioni,
anche di carattere sostanziale, ai sensi dell'art. 6 della medesima
legge, hanno efficacia immediata sui procedimenti e i giudizi
pendenti.
Entrambe le parti, il Sostituto Procuratore Generale Nicola
Peretti e l'avv. Alessandro Nicola hanno dichiarato di non avere
osservazioni al riguardo e che il giudizio potesse essere discusso;
nel merito, le parti, nel confermare quanto rassegnato in atti, hanno
chiesto che la causa venisse posta in decisione.
7. Tutto cio' premesso, la causa e' stata trattenuta in
decisione.
Considerato in diritto
1. Occorre premettere che la posizione del dott. C ... B ...,
convenuto per il concorso al danno contestato - unitamente al sindaco
M ... B ... sulla base della richiesta di accedere al procedimento di
rito abbreviato per la definizione alternativa del giudizio mediante
il pagamento di una somma non superiore al 50 per cento della pretesa
risarcitoria azionata in citazione, risulta essere stata definita con
la sentenza n. ... del ... di questa Sezione giurisdizionale.
2. In ordine alla posizione dell'odierno convenuto M ... B ... ,
deve ritenersi fondata la domanda della Procura Regionale, incentrata
sia sulla sussistenza nell'an del danno erariale ascritto, sia sulla
configurabilita' a suo carico dell'elemento soggettivo della colpa
grave.
2.1. Come risulta dalla citata deliberazione del Consiglio
comunale n... del ..., il convenuto M ... B ... , sindaco pro-tempore
del Comune di ... , assumeva la responsabilita' dell'Ufficio Tecnico
comunale, comprendente l'«Area Tecnica/Tecnico/Manutentiva» e le
connesse «Funzioni/Uffici/Unita'», venendo, cosi', a svolgere anche
funzioni strettamente gestionali, unitamente a quelle c.d.
«politiche» proprie del Sindaco del Comune medesimo.
2.2. Anzitutto, l'inerzia dallo stesso serbata sulle predette
istanze della H ... C ... perdurata anche oltre la scadenza dei
termini procedimentali (v. punto 5.3. in fatto) - e' da considerare
causativa del danno quantificato nella misura di euro 17.898,05.
Sulla base di quanto rappresentato in narrativa, il danno
patrimoniale cagionato al Comune di e' pari agli esborsi sostenuti
per le spese legali e di soccombenza di primo grado (mandato n del di
euro 1.040,00 in favore dell'avv. M ... P ... e mandato n. ... del
... di euro ... 3.472,00 in favore di H ... C ...); per le spese
legali e di soccombenza di secondo grado (mandato n. 1 del di euro
5.935,63 in favore dell'avv. C ... S ..., mandati n. del di euro
6.024,46 e n. del di euro 786,54 in favore di H ... C ... ); per il
risarcimento della H (mandato n. del di euro 639,42).
2.2.1. L'importo complessivo e', dunque, pari ad euro
17.898,05.
2.2.2. La somma, cosi' rideterminata, va addebitata per il
90%, pari ad euro 16.108,24, a dott. M ... B ... , e per il 10%, pari
ad euro 1.789,80, al dott. C ... B ... in ragione della diversa
incidenza causale delle rispettive condotte omissive, tenendosi al
riguardo debitamente conto della saltuaria presenza del dottor C ...
B ...O presso il Comune (il quale come si e' visto si e' avvalso del
procedimento c.d. abbreviato per la definizione della sua posizione),
presenza cessata dall' ... , come documentato nelle controdeduzioni
(somme da maggiorarsi di interessi e rivalutazione dal ... data di
emissione dell'ultimo mandato di pagamento, al saldo).
2.2.3. Le istanze della H ... C ... , infatti, sono state
protocollate, come risulta anche dal provvedimento d'autorizzazione
del ..., che, in parte motiva, menziona gli estremi del protocollo.
2.3. In proposito, va ricordato che (come chiarito in
giurisprudenza) «deve ritenersi che con l'acquisizione al registro di
protocollo di un determinato documento si realizza una presunzione di
conoscenza dello stesso da parte del funzionario ordinariamente
competente in base agli atti di organizzazione interna» (Corte conti,
Sez. giur. Reg. Abruzzo, sentenza n. 8/2025, punto 3.3. del diritto).
In ogni caso, anche l'ipotesi di mancata protocollazione di un
documento non equivale a mancata conoscenza dell'atto, posto che
«l'estratto del protocollo generale dell'ente dal quale non risulta
l'avvenuta protocollazione di una comunicazione, potrebbe unicamente
attestare, appunto, che al protocollo generale non risulta acquisito
un documento, ma non puo' escludere, in assoluto, che tale documento
esista o sia stato consegnato al destinatario» (Corte conti, Sez.
giur. reg. Veneto, sentenza n. 182/2019).
2.4. Nel caso di specie, la «consegna al destinatario» e'
attestata dai messaggi PEC di consegna prodotti nel fascicolo del
giudizio amministrativo.
Sicche', ex art. 1335 c.c., come anche evidenziato nell'atto di
citazione, l'atto recettizio si presume conosciuto quando giunge
all'indirizzo del destinatario: se l'oblato e' una p.a., si deve
presumere, secondo un criterio di normalita', che l'atto pervenuto
all'indirizzo (e dunque entrato nella sua «sfera di controllo»
dell'ente) venga avviato alla persona competente a provvedervi (cfr.,
in questo senso, anche la cit. sentenza n. 8/2025, Sez. giur. Reg.
Abruzzo).
2.5. Sotto il profilo causale, il danno contestato dalla
Procura e' riconducibile all'inerzia del responsabile dell'Ufficio
tecnico sig. M ... B ... .
2.6. Quanto all'elemento soggettivo, la condotta omissiva,
ascritta al convenuto, deve ritenersi connotata da colpa grave.
Infatti, l'obbligo di pronunciarsi sull'istanza di un privato e'
un principio fondamentale dell'azione amministrativa (art. 2, legge
n. 241/1990).
2.6.1. Ne', ai fini di attenuare la condotta gravemente
omissiva del convenuto, giova la dichiarazione (in atti) della
sign.ra E... P... resa il ... la quale afferma: «di non aver aperto
in tempo reale le PEC inoltrate dalla societa' H... C... e
indirizzate al Comune di .., a causa di gravi problemi di salute che
affliggevano la dichiarante all'epoca dei fatti; di aver,
successivamente all'apertura delle PEC, per le medesime ragioni,
omesso di comunicare al sindaco pro-tempore sig. B... M... sia la
ricezione, sia il contenuto delle medesime, di fatto impedendo al
sindaco stesso di pronunciarsi nei termini di legge. Quest'ultimo
veniva edotto della questione solo a seguito della notifica del
ricorso [...]».
2.6.2. Infatti, tale dichiarazione, in realta', aggrava la
posizione del convenuto, il quale non poteva non essere a conoscenza
dei «gravi problemi di salute che affliggevano la dichiarante
all'epoca dei fatti»; talche', allo stesso, con conseguente grave
colpa in vigilando del buon andamento dell'Ufficio, competeva l'onere
di provvedere all'affiancamento della sig. P ... ovvero alla sua
(anche temporanea) sostituzione nell'attivita' di protocollazione
delle istanze.
2.7. Alla luce di quanto precede, la responsabilita'
amministrativa per colpa grave del Sindaco M ... B ... non e' esclusa
dal disposto dell'art. 1, comma 1, della legge n. 20 del 1994, come
modificato dall'art. 1, lettera a), 1), punto 1.1.) della legge n. 1
del 2026, di cui occorre fare applicazione «ai procedimenti e ai
giudizi pendenti, non definiti con sentenza passata in giudicato alla
data di entrata in vigore della presente legge» (art. 6, comma 1,
legge n. 1/2026), non avendo la legge medesima, ai fini della
configurazione della responsabilita' per colpa grave, variato la
disciplina previgente con riferimento ai comportamenti dannosi
connessi ad «attivita' materiali» o a «condotte non strettamente
provvedimentali» (in senso analogo, Corte conti, Sez. giur. Reg.
Lombardia, sentenza n. 41/2026), nella cui species ricade il
comportamento contestato al convenuto.
2.8. Ne discende la sussistenza dei presupposti per
l'accoglimento della domanda della Procura contabile circa l'an del
risarcimento del danno erariale contestato al convenuto M ...B ... ad
esso imputabile per colpa grave.
3. Piu' complesso e' l'esame della domanda della Procura attrice
in relazione alla quantificazione del danno in relazione alla
fissazione ex lege (art. 1, comma 1-octies, della legge n. 20 del
1994) della soglia di abbattimento del danno stesso nella misura non
superiore al 30 per cento.
3.1. Infatti, a tal riguardo, il Collegio e' chiamato a fare
applicazione della legge 7 gennaio 2026, n. 1 «Modifiche alla legge
14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni nonche' delega al
Governo in materia di funzioni della Corte dei conti e di
responsabilita' amministrativa e per danno erariale», che, all'art.
1, comma 1, lettera a), 5), introduce il seguente comma 1-octies:
«Salvi i casi di danno cagionato con dolo o di illecito
arricchimento, la Corte dei conti esercita il potere di riduzione
ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e
diretta della sua condotta, il danno o il valore perduto per un
importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato e,
comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita
nell'anno di inizio della condotta lesiva causa dell'evento o
nell'anno immediatamente precedente o successivo, ovvero non
superiore al doppio del corrispettivo o dell'indennita' percepiti per
il servizio reso all'amministrazione o per la funzione o l'ufficio
svolti, che hanno causato il pregiudizio».
3.2. Sulla base di tale disposizione, (come si e' visto)
immediatamente applicabile anche «ai procedimenti e ai giudizi
pendenti» (art. 6 della legge n. 1 del 2026), il danno andrebbe ex
lege quantificato nella misura non superiore al 30 per cento.
3.3. Ne' la riduzione del danno ascrivibile al sig. B ... nella
misura del 30 per cento puo', nella specie, trovare esclusione
nell'ipotetico operare del «secondo tetto», in base al quale il danno
da ascrivere non sia «superiore al doppio della retribuzione lorda
conseguita nell'anno di inizio della condotta lesiva causa
dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o successivo,
ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o dell'indennita'
percepiti per il servizio reso all'amministrazione o per la funzione
o l'ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio» (art. 1, comma
1-octies, legge n. 20 del 1994, introdotto dalla legge n. 1 del
2026).
Infatti, nella specie, la condanna del convenuto in favore del
Comune di risulterebbe pari alla somma di complessivi euro 4.832,47
(quattromilaottocentotrentadue/47), comprensivi di rivalutazione
monetaria, oltre interessi legali, misura corrispondente al 30 per
cento del danno accertato. Ebbene, la retribuzione media del Sindaco
di Comuni anche di piccole dimensioni, quale quello di ..., e'
certamente superiore alla somma sopra indicata.
4. In proposito, il Collegio, d'ufficio, dubita della
legittimita' costituzionale del citato art. 1, comma 1-octies, della
legge n. 20 del 1994, introdotto dalla legge n. 1 del 2026, art. 1,
comma 1, lettera a), 5).
4.1. Va premesso che la questione e' rilevante ai fini del
decidere trattandosi, nella specie, come dianzi rappresentato, della
norma che disciplina la quantificazione del danno contestato al
convenuto M ...B ... a titolo di colpa grave, la cui responsabilita'
nell'an deve ritenersi sussistente, e della quale il Giudice e' nel
caso all'esame chiamato a fare applicazione.
4.2. Quanto alla non manifesta infondatezza, si osserva che la
quantificazione del danno risarcibile da porre a carico del pubblico
dipendente responsabile - che per colpa grave lo abbia cagionato -
viene ora stabilita dall'art. 1, comma 1-octies, della legge n. 20
del 1994, che pone un doppio tetto: con il primo tetto, fissando, ex
lege, una soglia fissa di abbattimento del danno stesso nella misura
non superiore al 30 per cento; con il secondo tetto, in ossequio ad
un criterio gia' conosciuto (la c.d. condemnatio in id quod reus
facere potest), stabilendo un importo non superiore al doppio del
corrispettivo o dell'indennita' percepiti per il servizio reso
all'amministrazione o per la funzione o l'ufficio svolti da parte del
convenuto.
La norma di cui il Collegio e' chiamato a fare applicazione e'
rappresentata dall'introduzione nell'ordinamento della giustizia
contabile del (citato) primo tetto alla risarcibilita' del danno
accertato dal Giudice, stabilito in forma obbligata ex lege in soglia
fissa pari al 30 per cento del danno medesimo.
La conclusione ermeneutica circa l'introduzione ex lege di detta
soglia fissa del danno risarcibile discende da almeno due indici
letterali contenuti nell'art. 1, comma 1-octies, citato (cfr. infra,
sub a e b), da una considerazione di ordine logico (cfr. infra, sub
c) e dal tenore di un brano tratto dai lavori preparatori al testo di
legge (cfr. infra, sub d):
a) l'impiego dell'indicativo presente (modo della realta',
della certezza, dell'obiettivita') «esercita», riferito al potere di
riduzione del danno in luogo del verbo «puo'» (da intendere come
facolta' discrezionale rimessa al Giudice) contenuto nell'art. 83,
primo comma, del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440;
b) la riferibilita' dell'obbligo del potere di riduzione
previsto nell'art. 1, comma 1-bis della legge n. 20 del 1994 al caso
previsto nell'art. 1, comma 1-octies, e cioe' alla soglia fissa non
superabile del 30 per cento del danno risarcibile rispetto a quello
accertato;
c) l'illogica ipotesi dell'esercitabilita' del potere riduttivo
facoltativo entro la soglia del 30 per cento, con esclusione
dell'attenuazione della risarcibilita' per la quota che vada oltre il
30 per cento del danno fino al 100 per cento dello stesso. Infatti,
tale conclusione si rivelerebbe peggiorativa del regime vigente che
consente la riduzione facoltativa del danno (potere riduttivo
discrezionale) anche per la soglia che esorbiti il 30 per cento del
danno accertato con vanificazione della voluntas legis circa la
mitigazione del regime risarcitorio per danno erariale;
d) l'affermazione contenuta nella Relazione illustrativa
all'A.C. n. 1621, secondo la quale per gli amministratori che
commettano illeciti con colpa grave, e' volonta' del legislatore di
imporre «al giudice di esercitare il potere riduttivo entro una
soglia massima ragionevole».
4.2.1. Al riguardo, va evidenziato che il danno erariale ha
natura risarcitoria (v. anche art. 28 Cost. e art. 86, comma 2,
lettera d, c.g.c.) e la misura del risarcimento non puo', pertanto,
che essere tendenzialmente integrale, incentrata com'e' sul
binomiodeminutio patrimonii/reintegrazione per equivalente (v. in
particolare, anche successivo punto 4.4.2.).
4.2.2. Al riguardo, pur essendo stato affermato che «la
regola generale di integralita' della riparazione e di equivalenza
della stessa al pregiudizio cagionato al danneggiato non ha copertura
costituzionale» (cfr. sentenze n. 148 del 1999 [in tema di
occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica utilita']; n.
369 del 1996 [anche in tal caso in tema di accessione invertita]; n.
132 del 1985 [in tema di trasporto aereo: la questione riguardava
l'art. 22 della Convenzione di Varsavia del 12 ottobre 1929]), vale
evidenziare che la mitigazione di detta regola ad opera del
legislatore esige che l'intervento normativo riduttivo della misura
della riparazione dovuta debba, comunque, risultare ragionevole
(Corte cost., sentenza n. 148/1999, punti 5 e 6 del diritto; sentenza
n. 369/1996, punto 9 del diritto; sentenza n. 132/1985, punto 9.2.
del diritto).
La Corte ha avuto anche occasione di affermare che, in casi
eccezionali qualificati dalla temporaneita' - non in via ordinaria
dunque -, il legislatore puo' ritenere equa e conveniente una
limitazione al risarcimento del danno: nel caso delle occupazioni
appropriative sussistendo, nella specie, «in astratto gli estremi
giustificativi di un intervento normativo ragionevolmente riduttivo
della misura della riparazione dovuta dalla pubblica amministrazione
al proprietario dell'immobile che sia venuto ad essere cosi'
incorporato nell'opera pubblica» (cfr., citata sentenza n. 369 del
1996).
4.2.3. In ogni caso, sia pure a bilanciamento di altri
principi costituzionali, ma a protezione del valore costituzionale di
cui all'art. 2 Cost., la Corte ha anche ritenuto che il ristoro non
possa spogliare di ogni contenuto il diritto al risarcimento (Corte
cost. sentt. n. 132/1985, citata; n. 46/1971 [concernente
disposizioni che prevedevano esigue indennita' nei confronti della
misura del risarcimento del danno spettante a chi lo avesse sofferto
in conseguenza di azioni non di combattimento delle Forze armate
italiane]).
Ragionamento analogo la Corte ha svolto in tema di danno
biologico per lesioni di lieve entita' (c.d. micropermanenti), non
potendosi pero' - ha rimarcato la Corte - precludere spazio al
Giudice per personalizzare l'importo risarcitorio (Corte cost.
sentenza n. 235/2014).
4.2.4. Ulteriore indice ermeneutico della disciplina sottesa
all'art. 28 Cost. e' offerto dalla pronuncia della Corte
costituzionale, secondo cui, se e' vero che gli articoli 97 e 103,
secondo comma, Cost. non possono condurre all'affermazione di un
principio di inderogabilita' per i dipendenti pubblici delle comuni
regole della responsabilita', e' anche vero che tale mitigazione non
puo' intaccare sostanzialmente il principio della responsabilita' dei
pubblici dipendenti verso l'amministrazione (Corte cost. sentenza n.
1032/1988, punto 2.2. del diritto).
4.2.5. Tanto premesso, il dubbio di irragionevole riduzione
del massimo ascrivibile al convenuto (pari a non piu' del 30 per
cento del pregiudizio contestato in citazione), previsto dall'art. 1,
comma 1-octies, della legge n. 20 del 1994 (come introdotto dalla
legge n. 1 del 2026), sembra avvalorato dal caveat contenuto nella
sentenza della Corte costituzionale n. 132 del 2024, al punto 11 del
diritto, laddove si trova affermato che, in sede di riforma della
responsabilita' amministrativa, il legislatore potra' «rendere piu'
equa la ripartizione del rischio di danno, cosi' alleviando la fatica
dell'amministrare senza sminuire la funzione deterrente della
responsabilita' amministrativa».
4.2.6. Come si nota, l'intervento del legislatore, che
stabilisce una limitazione della quantificazione del danno
risarcibile per colpa grave nella misura fissa di non oltre il 30 per
cento, precludendo al Giudice di calibrare la misura in relazione
alle caratteristiche del caso concreto (Corte cost. sentenza n.
220/1995, punto 4 del diritto), non sembra rispondere al richiamato
criterio tracciato dalla Corte costituzionale in termini di «equa
ripartizione» del rischio di danno; cio' in considerazione
dell'evidente sproporzione nella ripartizione del rischio medesimo
prevista dalla norma denunciata (ben oltre il noto criterio di
equilibrata proporzione dell'ultra dimidium), dovendosi piuttosto
registrare una marcata disarmonia tra la posizione del dipendente
pubblico, astretto dalla «fatica dell'amministrare», e la comunita'
dei cittadini amministrati su cui il danno rimasto privo di
risarcimento continuera' irrimediabilmente a gravare.
Ne discende che la posizione della comunita' danneggiata dei
cittadini, titolari del bene collettivo «ferito» da comportamenti
illeciti di amministratori pubblici, rimane palesemente e
ingiustamente frustrata, gravando sulla medesima la quota del 70 per
cento del danno cagionato a causa delle pregiudizievoli condotte
degli amministratori danneggianti incidenti sul principio
costituzionale del buon andamento della pubblica amministrazione
(art. 97, secondo comma, Cost.), venendosi, peraltro, ad attenuare la
funzione risarcitoria della responsabilita', sancita dall'art. 28
Cost.; sicche', l'atteso snellimento dell'azione amministrativa per
le esigenze della c.d. burocrazia difensiva non puo' ragionevolmente
essere prevalente o comunque marcatamente diseguale (30 per cento a
carico del danneggiante e 70 per cento a carico della comunita'
danneggiata e offesa), rispetto alla pretesa dei cittadini ad
ottenere un'amministrazione economica, efficiente ed efficace da
parte dei pubblici dipendenti, com'e' noto, remunerati attraverso le
risorse di cui al prelievo fiscale obbligatorio (si pensi, peraltro,
alle componenti variabili dello stipendio della dirigenza, quali le
indennita' di posizione e di risultato).
4.3. Tale dismisura, attenuando altresi', in modo marcato, la
funzione deterrente della responsabilita' amministrativa, conduce
all'irragionevole vulnerazione dello scopo principale sotteso
all'impianto della riforma della responsabilita' amministrativa circa
il miglior conseguimento del principio della buona amministrazione
(art. 97, secondo comma, Cost.), sembrando rivolta - la disposizione
denunciata - unicamente a realizzare l'obiettivo difensivo di esimere
da responsabilita' i pubblici dipendenti entro un limite massimo
stabilito ex lege, senza una ragionevole proporzione tra le ragioni
della comunita' offesa da condotte gravemente colpose e quelle degli
amministratori pubblici, come noto, assoggettati al principio di
responsabilita' di cui all'art. 28 Cost.
Al riguardo, va anche soggiunto che la responsabilita' dei
funzionari e dei dipendenti dello Stato e degli enti pubblici (art.
28 Cost.) e' principio costituzionale armonico e non distonico
rispetto a quello del buon andamento (art. 97, secondo comma, Cost.;
Corte costituzionale, cit. sentenza n. 371/1998, punto 6 del
diritto).
4.3.1. A fronte di una «certa» e «automatica» attenuazione
della responsabilita' dei pubblici dipendenti (art. 28 Cost.), non si
realizzerebbe, dunque, un altrettanto «certo» miglioramento del
principio del buon andamento (art. 97, secondo comma, Cost.)
rimanendo:
a) indimostrato l'automatismo sotteso al fondamento di una
razionale armonizzazione dei due valori costituzionali;
b) in ogni caso, non chiarito il criterio in base al quale
sarebbe ancorato detto automatismo «minore responsabilita'/migliore
conseguimento del risultato di un'amministrazione piu' efficiente»
(quale stretta e indimostrata correlazione presuntiva tra protasi e
apodosi).
Sicche', l'inefficiente o inefficace o antieconomica o comunque
illecita conduzione dell'azione amministrativa per comportamenti
gravemente colposi degli amministratori rimane quasi integralmente
(70 per cento del danno cagionato) e in modo certo - e dunque in modo
non equo e non proporzionato - a carico dei cittadini della
Repubblica, a fronte dell'incerto conseguimento di una
amministrazione piu' efficiente, che - come evidenziato - rimane
affidato ad un automatismo in se' non dimostrato ne' dimostrabile.
A rimarcare l'incerto piu' pieno conseguimento del principio
costituzionale del buon andamento (art. 97, secondo comma, Cost.)
asseritamente derivante dalla misura che, nella specie, il Collegio
e' chiamato ad applicare, occorre rilevare che l'esperienza maturata
a seguito dell'introduzione del c.d. «scudo erariale» (a far data
dall'entrata in vigore del decreto-legge n. 76/2020, i cui effetti
sono stati prorogati per diverse annualita'), introdotto per
superare, nella nota situazione sanitaria emergenziale indotta dal
COVID-19, presunti rallentamenti della macchina amministrativa dovuta
ad una ritenuta «paura dell'amministrare», non ha portato
all'evidenziazione e dimostrazione di benefici in termini di
celerita' ed efficienza dell'agere amministrativo che,
nell'intenzione del legislatore, avrebbero dovuto essere
«automaticamente» correlati a detta misura; tant'e' che neppure dai
lavori preparatori al disegno di legge, poi approvato (l. n. 1 del
2026), vengono rappresentati vantaggi in tal senso.
Piuttosto, l'abbassamento del livello di attenzione nella
gestione del pubblico denaro non potrebbe, secondo l'id quod
plerumque accidit, che riverberarsi, in base ad una non illogica
presunzione, in un evidente negativo scarto delle ragioni di stimolo
alla bona gestio rispetto a quelle di disincentivo alla mala gestio.
D'altro canto, pur prendendo atto dell'esigenza, piu' volte
manifestata dalla Corte costituzionale, di meglio calibrare il regime
della responsabilita' del pubblico dipendente affinche' questa non
diventi freno alla sua azione (Corte cost. sentt. n. 132/2024, n.
355/2010, n. 371/1998), occorre considerare che il contemperamento
dei principi costituzionali della responsabilita' (art. 28 Cost.) e
del buon andamento (art. 97, secondo comma, Cost.), sotteso alla
disciplina in esame, non puo' ragionevolmente (art. 3 Cost.)
oltrepassare il «punto di equilibrio» dell'equa ripartizione del
rischio risarcitorio, intesa a mantenere viva, per dipendenti ed
amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilita' -
valore primigenio di convivenza civile - quale «ragione di stimolo, e
non di disincentivo» (cosi', la citata sentenza n. 371 del 1998,
punto 6 del diritto).
Pertanto, anche facendo impiego della tecnica del giudizio
ontrofattuale, alla «certa» riduzione ex lege del danno non consegue
necessariamente un piu' razionale conseguimento della buona
amministrazione, potendosi, piuttosto, configurare l'irrazionale
risultato (con violazione anche per questo profilo dell'art. 3 Cost.)
- quanto meno, in pari misura percentuale - di un'indefinita e
indefinibile incidenza della misura introdotta sul conseguimento del
principio costituzionale di cui all'art. 97, secondo comma, Cost.
rispetto alla certa dequotazione del regime della responsabilita' dei
pubblici dipendenti (art. 28 Cost.) per danno erariale nella gestione
di risorse altrui (recte, pubbliche), senza peraltro alcuna
compensazione delle conseguenze finanziarie che dalla predetta misura
derivano (art. 81, terzo comma, Cost.; al riguardo, v. infra, punto
4.4.).
4.3.2. Ne discende che la disciplina di specie non poggia su
valutazioni obiettive, eventualmente desunte anche da dati
extragiuridici di comune esperienza o da riscontri incentrati sul
«buon esito» di normative di analogo tenore (quale puo' configurarsi
l'esperienza del c.d. «scudo erariale), tali da giustificare
attraverso un «controllo di evidenza» - inteso a cogliere la
corrispondenza tra la situazione legislativa e la realta' sottostante
alla stessa -, una plausibile probabilita' del conseguimento del
risultato voluto quale dovrebbe essere il conseguimento del buon
andamento della pubblica amministrazione; donde, l'irragionevole
incompatibilita' tra l'automatica finalizzazione della riduzione in
soglia fissa ex lege stabilita dal legislatore e principi e rationes
legislative, in quanto - per tabulas - non riconducibile direttamente
alla presunzione assoluta voluta dalla norma, che si traduce in
sintomo di illegittimo generalizzato automatismo non corrispondente
alla c.d. «normalita' sottostante».
4.3.3. Occorre, al riguardo, anche ricordare che la stessa
Corte costituzionale ha ritenuto «[i]n contrasto con [...] i principi
dell'ordinamento [art. 28 Cost.] ed assolutamente irragionevole [...]
una riduzione predeterminata ed automatica della responsabilita'
amministrativa per colpa grave [...]» (Corte cost., sentenza n.
340/2001, punto n. 6 del diritto), come e' dato riscontrare nel caso
della disposizione all'esame.
Analoga ratio decidendi puo' essere riscontrata in ulteriore
giurisprudenza della Corte costituzionale nella quale viene censurato
l'automatismo in se' considerato (cfr., Corte costituzionale sentenza
n. 183/2007, punti 3 del diritto, «Per determinare la risarcibilita'
del danno, occorre una valutazione discrezionale ed equitativa del
giudice contabile, il quale, sulla base dell'intensita' della colpa,
intesa come grado di scostamento dalla regola che si doveva seguire
nella fattispecie concreta, e di tutte le circostanze del caso,
stabilisce quanta parte del danno subito dall'Amministrazione debba
essere addossato al convenuto, e debba pertanto essere considerato
risarcibile.»).
Secondo la Corte costituzionale, non e' consentito privare il
destinatario della norma di una valutazione effettuata in concreto
dal giudicante, a garanzia del rispetto dei principi di
proporzionalita', per definizione, da calibrare in concreto; cio', in
relazione alle peculiarita' delle diverse fattispecie, eventualmente,
da ancorare a criteri preordinati di ragionevolezza e
proporzionalita', che non possono che trovare, sul piano applicativo
della funzione propria della giurisdizione (art. 103, secondo comma,
Cost.), e cioe' nella valutazione del caso concreto, il suo naturale
inverarsi (ad esempio, nella materia disciplinare, sentt. n. 197/993,
n. 971/1988, n. 16/1991; o in tema di pericolosita', cfr. sentenza n.
139/1983; o con riferimento alle misure detentive, cfr. sentenza n.
208/2009).
D'altro canto, l'automatismo introdotto dalla norma oggetto di
scrutinio finisce con il porsi in contraddizione con la stessa ratio
della norma oggetto di dubbio di legittimita' costituzionale, e cioe'
con il conseguimento in astratto di un migliore conseguimento del
valore costituzionale del buon andamento (c.d. aberratio legis o
deviazione della norma dal fine legale).
La giusta esigenza di conseguire il buon andamento risulterebbe
impedita in radice laddove la scelta del legislatore cristallizzi
(come nella specie) un'astratta e fissa regolazione tra valori
costituzionali, precludendo irragionevolmente l'opzione, propriamente
giurisdizionale (art. 103, secondo comma, Cost.), circa il controllo
di adeguatezza della norma di mitigazione della responsabilita'
rispetto al caso regolato; invero, solo il Giudice puo' assicurare,
nella propria «partecipazione» attiva al processo di positivizzazione
del diritto, concretizzandolo, il contenuto assiologico della
voluntas legis (inquadrata nell'ambito dei principi costituzionali
che nella specie vengono in gioco, quali gli articoli 3, 28, 97,
secondo comma, e 103, secondo comma, Cost.) rispetto al mutevole
atteggiarsi dei casi concreti.
4.3.4. La rilevata aporia risulta altresi' confermata dalla
lettura della previsione di cui all'art. 130, comma 1, del c.g.c. ai
sensi del quale: «In alternativa al rito ordinario, con funzione
deflattiva della giurisdizione di responsabilita' e allo scopo di
garantire l'incameramento certo e immediato di somme risarcitorie
all'erario, il convenuto in primo grado, acquisito il previo e
concorde parere del pubblico ministero, puo' presentare, a pena di
decadenza nella comparsa di risposta, richiesta di rito abbreviato
alla sezione giurisdizionale per la definizione alternativa del
giudizio mediante il pagamento di una somma non superiore al 50 per
cento della pretesa risarcitoria azionata in citazione.». Dunque, nel
nuovo quadro ordinamentale configurato nel codice di giustizia
contabile, che disciplina la quantificazione del danno per
responsabilita' amministrativa, e', ora, dato rinvenire due criteri,
il primo applicabile al rito ordinario, in base al quale la
quantificazione del danno non puo' essere superiore al 30 per cento
del pregiudizio accertato, senza vaglio da parte di alcun organo
giurisdizionale, il secondo (non mutato nella sua formulazione e non
inciso dalla riforma di cui alla legge n. 1 del 2026, cfr. Corte dei
conti, Sez. giur. reg. Piemonte, decreto n. 2/2026) applicabile in
funzione deflattiva al rito abbreviato, che non puo' essere superiore
al 50 per cento della pretesa risarcitoria azionata in citazione,
subordinato, comunque e in relazione al caso di specie, al «previo e
concorde parere del pubblico ministero» (art. 130, comma 1, c.g.c.).
I due indici di quantificazione del danno non solo non appaiono
tra loro coordinati ma evidenziano, ancora una volta, una intrinseca
irragionevolezza. Infatti, mentre il rito deflattivo consente una
quantificazione del danno fino al 50 per cento a condizione
dell'immediato incameramento della somma risarcitoria, per il rito
ordinario, viene posta una quantificazione massima del danno fino al
30 per cento della pretesa risarcitoria con una riduzione -
palesemente squilibrata - senza che, peraltro, vi sia garanzia alcuna
circa l'incameramento immediato della somma risarcitoria (e senza
considerare la gravosita' delle spese per eventuali azioni esecutive
nonche' l'alea del concreto buon fine della stessa azione esecutiva).
4.3.5. Neppure della disposizione denunciata (art. 1, comma
1-octies, della legge n. 20 del 1994) e' possibile percorrere una
lettura costituzionalmente orientata in considerazione del chiaro
disposto letterale della norma medesima, che accolla all'Ente
danneggiato la misura del 70 per cento del danno risarcibile e del 30
per cento al danneggiante, con evidente sproporzione del rischio nel
riparto delle conseguenze risarcitorie di comportamenti gravemente
colposi da ascrivere a pubblici dipendenti.
4.3.6. Al riguardo, va aggiunto che, pur nella risalente
operativita' del c.d. regime del doppio binario (quanto alla
«tendenziale» e non «assoluta» operativita' del principio di cui al
comma secondo dell'art. 103 della Costituzione: v., ex multis, Corte
costituzionale, sentt. n. 169/2018, n. 46/2008, n. 773/1988, n.
641/1987, n. 102/1977, n. 110/1970; quanto al principio per cui
l'azione di responsabilita' contabile nei confronti dei pubblici
dipendenti non e' sostitutiva delle ordinarie azioni civilistiche di
responsabilita' nei rapporti tra amministrazione e soggetti
danneggiati: v. ex multis, Cassazione SS.UU. n. 26659/2014,
Cassazione n. 21992/2020, n. 21021/2018), neppure sarebbe
percorribile la via del recupero, da parte dell'amministrazione
danneggiata, della quota parte del 70 per cento del danno erariale
cagionato dal convenuto attraverso l'esperimento dell'azione
risarcitoria innanzi al giudice ordinario.
4.3.6.1. Infatti, l'introduzione della soglia fissa della
risarcibilita' del danno erariale nella misura massima del 30 per
cento, ora stabilita dal legislatore, ad avviso del Collegio, deve
ritenersi operante anche oltre il giudizio di responsabilita'
amministrativa innanzi alla Corte dei conti e, dunque, anche di
fronte al giudice civile. A supporto di tale ricostruzione
interpretativa, va anche considerato che il c.d. potere riduttivo
obbligatorio, altro non e' che la quantificazione ex lege del danno
erariale risarcibile nel suo massimo che, dunque, non consente, a
differenza, del c.d. potere riduttivo discrezionale intestato al
giudice contabile, l'esercizio della facolta' di valutare caso per
caso l'incidenza, nella ripartizione del rischio del danno, delle
circostanze che in concreto potrebbero temperare la somma da
ascrivere al convenuto a titolo di condanna.
Invero, il giudizio di responsabilita' ha natura risarcitoria
(art. 28 Cost. e art. 86, comma 2, lettera d. c.g.c.); sicche', in
funzione del perseguimento della «velocizzazione» dell'agere
amministrativo quale effetto della riduzione della c.d. «paura della
firma» (art. 97, secondo comma, Cost.), non potrebbero
ragionevolmente ipotizzarsi due diverse misure del risarcimento del
medesimo danno erariale, una non superiore al 30 per cento, davanti
alla Corte dei conti, una pari al 100 per cento del danno davanti
all'AGO, per la semplice ragione che, in entrambi i plessi
giurisdizionali, oggetto del vaglio del Giudice e' il medesimo danno
cagionato all'erario: sulla base della nuova norma «di istema», a
portata generale, introdotta dalla legge n. 1 del 2026, a fronte
dell'unico danno, unica non puo' che esserne la misura del
risarcimento.
4.3.6.2. Conferma di tale obbligata opzione ermeneutica e' la
conseguenza dell'opposto opinare: l'onere addossato
all'amministrazione danneggiata del recupero innanzi all'AGO della
quota del danno non recuperabile innanzi alla Corte dei conti
continuerebbe ad esporre l'amministratore danneggiante al rischio del
pieno ristoro del danno dallo stesso cagionato, vanificando in radice
la finalita' dell'intera riforma e cioe' la mitigazione della «fatica
dell'amministrare» e, con essa, la ratio stessa dell'intera riforma:
da un canto, permanendo in capo al convenuto il rischio della
condanna integrale in sede civile, per di piu' anche a titolo di
colpa lieve; dall'altro, trascinando, nell'ipotesi di omessa
attivazione dell'esperimento dell'azione civilistica per l'integrale
recupero del danno causato all'Ente (quanto meno, per imputabile
infruttuoso decorso del termine prescrizionale), i responsabili degli
uffici dell'Ente medesimo (a cio' deputati) ad una loro evocazione in
giudizio innanzi alla Corte dei conti per danno erariale da mancato
tempestivo esperimento dell'azione civilistica risarcitoria, con
moltiplicazione «a cascata» dei giudizi di recupero del danno fino al
suo completo recupero. La sicura proliferazione del contenzioso
(rispetto al sistema ante riforma), la profonda lesione dei principi
di concentrazione e di economia processuale nonche' la grave
compromissione del principio costituzionale del buon andamento (art.
97, secondo comma, Cost.) escludono dunque un'opzione ermeneutica
diversa da quella che il Collegio ritiene obbligata e cioe'
l'estensione anche al «secondo binario» civilistico della riduzione
ex lege del danno erariale risarcibile nella misura del 30 per cento.
4.3.7. i qui, dunque, il dubbio di illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1-octies, della legge n. 20 del
1994 in relazione agli articoli 3, 28, 97, secondo comma, e 103,
secondo comma, Cost. Si evidenziano, in particolare, quattro diversi
profili:
a) a fronte della natura risarcitoria del danno erariale
(art. 28 Cost. e art. 86, comma 2, lettera d. c.g.c.), la misura del
danno risarcibile prevista dell'art. 1, comma 1-octies, legge n.
20/1994, stabilita dal legislatore in soglia fissa nella misura non
superiore al 30 per cento del danno accertato, si rivela irrisoria,
assumendo valenza meramente indennitaria, e comunque non in linea -
in quanto palesemente sbilanciata - rispetto all'indicatore stabilito
dalla stessa Corte costituzionale (sent. n. 132 del 2024, punto 11
del diritto) quale «equa ripartizione del rischio del danno» (con
lesione degli articoli 3, 28, 97, secondo comma, Cost.);
b) la previsione di cui al citato art. 1, comma 1-octies,
legge n. 20/1994, attraverso la rigida riduzione del danno
risarcibile, stabilisce un'irragionevole presunzione iuris et de iure
circa il verosimile realizzarsi del «fatto giuridico» del miglior
conseguimento del buon andamento della pubblica amministrazione;
invero, senza vaglio in concreto dei risultati dell'azione
amministrativa foriera di danno erariale ad opera dell'autorita'
giudiziaria, tale «fatto» si rivela, invece, di per se', dubitabile e
incerto nella sua realizzazione, pur a fronte della riduzione certa
del danno accertato con accollo alla fiscalita' generale nella misura
fissa pari al 70 per cento del danno medesimo (con lesione degli
articoli 3, 28, 97, secondo comma, Cost.);
c) l'eventuale non condivisione dell'assunto dell'estensione
anche al «binario» civilistico della riduzione ex lege della misura
del danno erariale risarcibile ad un massimo del 30 per cento di
quello accertato, sarebbe ancor piu' esiziale e irrazionale circa
l'apprestamento di strumenti di c.d. «burocrazia difensiva» in
funzione di attenuazione della «paura della firma» e, in ultima
analisi, per conseguire il «buon andamento dell'amministrazione»,
fine ultimo sotteso alla legge n. 1 del 2026;
d) la disciplina in questione, che introduce la
predeterminazione del danno risarcibile in relazione a quello
accertato, trasmoda nell'ambito riservato alla giurisdizione
attribuita dal legislatore alla Corte dei conti ai sensi dell'art.
103, secondo comma, Cost. (con violazione anche di detto parametro),
in considerazione dell'irragionevole automatismo posto ex lege dalla
norma in questione (riparto del danno accertato nella misura del 30
per cento a carico del danneggiante e del 70 per cento a carico della
amministrazione pubblica danneggiata) tale da conculcare l'attivita'
di valutazione e graduazione in concreto del danno da ascrivere al
danneggiante propriamente assegnata dal sistema costituzionale
all'autorita' giudiziaria.
D'altro canto, sul punto, la Corte ha anche affermato che: «[p]er
determinare la risarcibilita' del danno, occorre una valutazione
discrezionale ed equitativa del giudice contabile, il quale, sulla
base dell'intensita' della colpa, intesa come grado di scostamento
dalla regola che si doveva seguire nella fattispecie concreta, e di
tutte le circostanze del caso, stabilisce quanta parte del danno
subito dall'Amministrazione debba essere addossato al convenuto, e
debba pertanto essere considerato risarcibile (sentenza n. 183 del
2007).» Corte costituzionale sentenza n. 203/2022, punto 6 del
diritto).
In ogni caso, se l'esigenza, nella ripartizione del rischio del
danno risarcibile, e' quella di evitare l'esposizione
dell'amministratore a decisioni anomale, la via percorribile, a
protezione della sfera propria della giurisdizione della Corte dei
conti (art. 103, secondo comma, Cost.), e' piuttosto quella di
offrire al Giudice criteri di orientamento, non quella di
annichilirne la funzione.
Ne' potrebbe assumersi che la fissazione in soglia fissa del
danno risarcibile possa essere stata «suggerita» al legislatore dalla
stessa Corte costituzionale con la sentenza n. 132 del 2024. Infatti,
l'obiter dicutm contenuto nella citata pronuncia (punto 11.1. del
diritto, secondo e terzo periodo), circa l'ipotizzata introduzione di
un tetto da stabilire ex ante direttamente dal legislatore
(attraverso «la generalizzazione di una misura gia' prevista per
alcune specifiche categorie», ancora, sentenza n. 132 punto 11.1. del
diritto, da individuare, ad esempio, nella disciplina della
responsabilita' medica, su cui infra), come distinto dall'esercizio
del potere riduttivo discrezionale classico operante ex post, puo'
attagliarsi al c.d. «secondo tetto» (ora contenuto nell'art. 1, comma
1-octies citato), che prende in considerazione, in modo
«generalizzato», quale limite alla risarcibilita', l'entita'
dell'emolumento percepito dal pubblico dipendente. A suffragare tale
conclusione militano due argomenti svolti dalla stessa Corte
costituzionale e cioe':
i) il tertium comparationis (come dianzi anticipato),
costituito (ad esempio) dalla disciplina di cui alla legge 8 marzo
2017, n. 24 in materia di responsabilita' sanitaria, secondo cui
l'importo della condanna per la responsabilita' amministrativa «non
puo' superare una somma pari al valore maggiore della retribuzione
lorda o del corrispettivo convenzionale conseguiti nell'anno di
inizio della condotta causa dell'evento o nell'anno immediatamente
precedente o successivo, moltiplicato per il triplo» (art. 9, comma
5, terzo periodo, cit. legge n. 24/2017);
ii) il «limite» stabilito ex ante dal legislatore, costituito
dall'indicato «secondo tetto», puo' ritenersi - in via di principio -
non incoerente rispetto alle evocate «ragioni di equita' nella
ripartizione del rischio» (sempre Corte costituzionale sentenza n.
132/2024, punto 11.1. del diritto) che, per loro natura, possono
rappresentare, nel caso di chiamata a responsabilita' amministrativa,
un temperamento dell'applicazione di norme rigide per rendere
giustizia nel caso concreto (aequitas, nozione gia' sviluppata nel
diritto romano), in ossequio al non irragionevole criterio del
«condemnatio in id quod reus facere potest», secondo cui la condanna
formulata dal Giudice va contenuta alle effettive possibilita' di
adempimento del convenuto danneggiante (cfr. precedente punto 4.2.).
Ne discende che l'introduzione del «primo tetto» - oggetto del
dubbio di legittimita' costituzionale -, decisione, come si e' visto,
assunta in modo autonomo del legislatore, e', ad avviso del Collegio,
da ritenere del tutto fuori sistema; infatti, tale tetto e' privo di
qualsiasi ragionevolezza, in quanto, stante l'assenza di ragioni
equitative (che appaiono qualificare il «secondo tetto»), impone al
Giudice un'automatica decurtazione del danno risarcibile rispetto a
quello accertato, violandone le sue naturali prerogative coperte da
garanzia costituzionale (art. 103, secondo comma, Cost.).
4.4. Rimane, in via gradata, da svolgere un'ulteriore
questione.
4.4.1. Va considerato che - come si e' visto -, con la legge
in esame, la limitazione della risarcibilita' del danno per colpa
grave non risulta affidata (salvo il caso del dolo, condotta per la
quale il danno e' integralmente risarcibile) ad un vaglio rimesso
(per l'innanzi) al Giudice della causa in relazione al grado della
colpa grave rilevabile in concreto, bensi' ad una decurtazione secca,
stabilita in modo automatico ex lege, dell'entita' del danno in se'
considerato, a prescindere da uno scrutinio della condotta del
danneggiante cui ascrivere il quantum del danno accertato e
contestato in citazione.
Si tratta, quanto alla responsabilita' amministrativa in
generale, di un intervento inedito del legislatore che, a fronte di
un danno accertato, ne limita, in modo generalizzato, predeterminato
e fisso, la risarcibilita', diversamente da quanto avvenuto anche nel
recente passato attraverso l'introduzione di misure di burocrazia
difensiva (da ultimo, nel caso del c.d. scudo erariale) nel senso di
una graduazione, comunque in concreto, della risarcibilita' in
relazione della condotta del soggetto agente e in ordine alle quali
misure si e' pronunciata la stessa Corte costituzionale (cfr. Corte
costituzionale sentt. n. 132/2024, n. 355/2010, n. 371/1998).
4.4.2. E' noto che la misura risarcitoria conseguente
all'accertamento del danno erariale esiga - per definizione - la sua
reintegrazione con l'equivalente monetario (c.d. funzione
compensativa, che caratterizza, sia pure in modo non esclusivo,
l'intero istituto; sul punto, si veda anche, tra le altre, Cassazione
n. 12567/2018: «il risarcimento deve coprire tutto il danno
cagionato, ma non puo' oltrepassarlo, non potendo costituire fonte di
arricchimento del danneggiato, il quale deve invece essere collocato
nella stessa curva di indifferenza in cui si sarebbe trovato se non
avesse subito l'illecito: come l'ammontare del risarcimento non puo'
superare quello del danno effettivamente prodotto, cosi' occorre
tener conto degli eventuali effetti vantaggiosi che il fatto dannoso
ha provocato a favore del danneggiato, calcolando le poste positive
in diminuzione del risarcimento»), giacche' il risarcimento del danno
attua la traslazione di una perdita, che si sia effettivamente
verificata (nelle sue concrete dimensioni economiche), dal soggetto
che l'ha di fatto subita, il danneggiato, ad un altro soggetto, il
danneggiante.
4.4.3. noto, altresi', che nei sistemi giuridici
contemporanei non mancano assetti ordinamentali, oltre che
impostazioni dottrinali (sia sufficiente il richiamo, quale esempio,
al c.d. modello liberistico), intesi a bilanciare il riparto del
rischio insito nell'esercizio di attivita' «pericolose», ma
funzionali al conseguimento del bene comune, nella specie, costituito
dal conseguimento del principio costituzionale del buon andamento
della pubblica amministrazione (art. 97, secondo comma, Cost), in
tesi, idoneo a giustificare la mitigazione del principio
costituzionale dell'«adempimento dei doveri inderogabili di
solidarieta'» (art. 2 Cost.) tra cui rientra l'obbligo risarcitorio.
4.4.4. Fermo restando quanto evidenziato al precedente punto
4.3.1. circa l'incertezza dell'ipotizzata correlazione stretta tra
riduzione della quantificazione del danno risarcibile in soglia fissa
e migliore realizzazione del pubblico amministrare, va anche
ricordato che la traslazione dell'obbligo risarcitorio imposto al
danneggiante a carico del danneggiato puo' essere anche affidato a
clausole di salvaguardia quale, ad esempio, il ricorso al regime
assicurativo.
4.4.5. Non a caso, tale e' l'opzione cui ha fatto ricorso il
legislatore della riforma, prevedendo l'obbligo di assicurazione
obbligatoria del potenziale amministratore-danneggiante (cui - ex
lege - puo' essere ascritto il danno accertato da parte del giudice
nella misura massima del 30 per cento). Sebbene, com'e' noto,
l'entrata in vigore di tale disposizione abbia formato oggetto di
rinvio al gennaio 2027 (art. 1, comma 19-quinquies, del decreto-legge
31 dicembre 2025, n. 200, introdotto dalla legge di conversione 27
febbraio 2026 n. 26), l'intento del legislatore e' indubitabilmente
quello di garantire, in caso di accertata responsabilita' per colpa
grave del convenuto in sede di giudizio di responsabilita'
amministrativa, il sicuro incameramento del risarcimento, almeno nel
caso in cui l'ipotesi di danno acclarato sia riconducibile nell'alveo
dei danni assicurati, grazie all'estensione in via solidale della
condanna risarcitoria in capo all'assicuratore.
4.4.6. Rimane tuttavia fuori della garanzia assicurativa
prevista dalla norma, e comunque priva di «clausola di neutralita'
finanziaria», la compensazione della restante quota del danno
accertato che, per legge, e' posto a carico della fiscalita' generale
nella misura del 70 per cento.
E' dunque evidente che, in tal modo, la legge introduca un onere
che, di per se', esige copertura finanziaria al fine di garantirne la
compensazione (art. 81, terzo comma, Cost.).
4.4.7. Tale novita' non e', dunque, senza riflessi sul piano
del rispetto del principio costituzionale di copertura delle leggi
onerose (art. 81, terzo comma, Cost.) e del rispetto del principio
dell'equilibrio del bilancio (artt. 97, primo comma, e 81, primo
comma, Cost.); infatti, la previsione legislativa oggetto di censura,
priva com'e' di compensazione dell'onere nuovo da essa introdotto
rispetto alla legislazione vigente, non garantisce l'invarianza del
saldo della spesa complessiva, ponendosi cosi' in contrasto con le
specifiche finalita' di cui all'art. 97, primo comma, Cost.
(unitamente all'art. 81, primo comma, Cost.) che ruotano intorno al
principio dell'equilibrio di bilancio, dato da non peggiorare,
appunto, mediante il corretto assolvimento dell'obbligo di copertura,
per tutto il conto consolidato delle pubbliche amministrazioni, in
coerenza con l'ordinamento comunitario.
Infatti, come si e' visto, la legge n. 1 del 2026 introduce una
decurtazione del 70 per cento del danno, che costituisce nuovo onere
rispetto alla legislazione vigente, senza pero' prevedere i mezzi per
farvi fronte, che ha un connotato di certezza almeno in riferimento
all'an, anche se di difficile quantificabilita' ex ante, circostanza,
questa, cui si fa fronte solitamente sul piano contabile mediante
l'apposizione in bilancio, previa compensazione, di un apposito fondo
di riserva. Oltretutto, potenzialmente, potrebbe trattarsi di oneri
non irrilevanti sul piano quantitativo, essendo la fattispecie molto
diffusa e trattandosi, ad esempio, anche di eventi dannosi collegati
ad opere pubbliche e quindi con significativi risvolti finanziari.
In definitiva, sotto tale profilo, la disposizione denunciata
comporta la lesione:
a) tanto dell'interesse della comunita' amministrata (gravato,
altresi', dal pregiudizio del buon andamento della pubblica
amministrazione di cui all'art. 97, secondo comma, Cost.), nella
specie, il Comune di Perosa Canavese, che non viene risarcito; b)
quanto dello Stato, che deve compensare il danno non risarcito
attraverso le risorse della fiscalita' generale (peraltro non coperte
dalla legge n. 1 del 2026).
Ne discende la sussistenza dell'ulteriore dubbio di legittimita'
dell'art. 1, comma 1-octies, della legge n. 20 del 1994 in relazione
all'art. 81, terzo comma, Cost. nonche' agli articoli 97, primo
comma, e 81, primo comma, Cost.
4.4.8. Occorre, infine, precisare che la Corte costituzionale
nella sentenza n. 132 del 2024 (punto 10 del diritto), nel ritenere
inammissibile la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
21, comma 2, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (conv., con
mod., dalla legge 11 settembre 2020, n. 120), in relazione all'art.
81, terzo comma, Cost., ha fatto riferimento ai propri precedenti
costituiti, in particolare, dalla sentenza n. 327 del 1998 nonche'
dalle sentenze n. 371 del 1998 e n. 355 del 1990.
L'inconferenza del richiamo del citato parametro costituzionale
(art. 81, terzo comma, Cost.) - con conseguente pronuncia di
inammissibilita' della questione-, e' stato motivato, nella citata
sentenza n. 132, sulla base della considerazione che esso «attiene ai
limiti al cui rispetto e' vincolato il legislatore ordinario nella
sua politica finanziaria, ma non concerne le scelte che il medesimo
compie nel ben diverso ambito della disciplina della responsabilita'
amministrativa», come affermato:
a) nella sentenza n. 327 del 1998, concernente la non
esercitabilita' dell'azione di responsabilita' per danno erariale nei
confronti degli amministratori locali, per la mancata copertura
minima del costo dei servizi;
b) nella sentenza n. 371 del 1998, che riguarda la limitazione
della responsabilita' dei soggetti sottoposti alla giurisdizione
della Corte dei conti, in materia di contabilita' pubblica, ai fatti
ed omissioni posti in essere con dolo o colpa grave;
c) nella sentenza n. 355 del 2010, in tema di limitazione del
danno all'immagine.
Come si nota, si tratta di pronunce della Corte costituzionale
concernenti disposizioni normative accomunate dalla scelta
legislativa di attenuare il regime della responsabilita'
amministrativa.
Ebbene, nei casi richiamati nella sentenza n. 132, affini a
quello oggetto di vaglio ad opera della citata sentenza n. 132 (e
cioe' l'art. 21, comma 2, del decreto-legge n. 76/2020, che riguarda,
appunto, un abbassamento del livello soggettivo della
responsabilita'), le disposizioni denunciate riguardavano scelte
legislative di esenzione o mitigazione dalla responsabilita'
amministrativa, sicche', in dette ipotesi - ha affermato la Corte
costituzionale -, non e' possibile «procedere alla quantificazione
delle minori entrate, essendo tale diminuzione eventuale e comunque
connessa a variabili concrete non determinabili a priori» (cfr. Corte
costituzionale cit. sentenza n. 132, punto 10 del diritto).
Senonche', la fattispecie prevista dalla norma in esame e'
diversa da quelle cui fa richiamo la citata sentenza n. 132 per
escludere, per inconferenza, l'ammissibilita' della questione di
prospettata lesione del parametro di cui al citato art. 81, terzo
comma, Cost. (ancora, sentenza n. 132, punto 10 del diritto);
infatti, a fronte di un danno, in questo caso, non «eventuale» ma
certo e «determinato» (rectius, accertato dal Giudice), il relativo
onere, sub specie di minore entrata, in quanto non addebitabile al
danneggiante, rimane, ex lege, a carico della fiscalita' generale ma
senza copertura finanziaria, cosi' venendosi ad integrare, secondo il
ricordato insegnamento della Corte, la fattispecie del pertinente
operare dell'indicato principio costituzionale.
5. In conclusione, pur ritenendosi, nell'an, sussistente la
responsabilita' del danno erariale ascritto dalla Procura contabile
al convenuto M ... B ... , il Collegio dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1-octies, della legge n. 20 del
1994, riguardante il quantum di risarcibilita' del danno accertato
dal Giudice, stabilito, ex lege, in soglia fissa, in relazione, per
le ragioni esposte:
A) agli articoli 3, 28, 97, secondo comma, e 103, secondo
comma, Cost.;
B) in via gradata, all'art. 81, terzo comma, Cost. nonche' agli
articoli 97, primo comma, e 81, primo comma, Cost.
6. Alla luce di quanto esposto e motivato, la Corte dei conti,
Sezione giurisdizionale per il Piemonte, ai sensi dell'art. 134 della
Costituzione, dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1, e dell'art. 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante ai fini del decidere e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1-octies,
della legge 14 gennaio 1994, n. 20, come modificata dalla legge 7
gennaio 2026, n. 1, in relazione agli articoli 3, 28, 97, secondo
comma, 103, secondo comma, Cost. e, in via gradata, all'art. 81,
terzo comma, Cost. nonche' agli articoli 97, primo comma, e 81, primo
comma, Cost., nei termini di cui in parte motiva, con conseguente
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, restando nelle
more sospeso il giudizio.
7. Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione
in rito, nel merito ed in ordine alle spese.
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione
Piemonte, in composizione collegiale,
Visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza;
Rilevata la non percorribilita' di un'interpretazione
costituzionalmente orientata della norma;
Solleva le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 1-octies, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, come modificata
dalla legge 7 gennaio 2026, n. 1, in relazione: A) agli articoli 3,
28, 97, secondo comma, e 103, secondo comma, Cost.; B) in via
gradata, all'art. 81, terzo comma, Cost. nonche' agli articoli 97,
primo comma, 81, primo comma, Cost. rimettendone il vaglio alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio a quo;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri, al Procuratore
Regionale della Corte dei conti presso questa Sezione
giurisdizionale, al Presidente della Corte dei conti, al Procuratore
generale e alla parte convenuta, nonche' comunicata al Presidente
della Camera dei Deputati e al Presidente del Senato della
Repubblica.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, nel merito ed in ordine alle spese.
Manda alla segreteria per gli adempimenti di competenza.
Cosi' deciso in Torino, nelle Camere di consiglio della Sezione
giurisdizionale regionale tenutesi nelle date 28 gennaio e 26 marzo
2026.
Il Presidente estensore: Pieroni
Depositata in segreteria il 21 maggio 2026
Il direttore della segreteria: Scrugli
Il Collegio, ravvisati gli estremi per l'applicazione dell'art.
52 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, recante il «Codice
in materia di protezione dei dati personali» dispone che a cura della
Segreteria venga apposta l'annotazione di cui al comma 3 di detto
art. 52 nei riguardi delle persone fisiche indicate nell'ordinanza.
Il Presidente: Pieroni
Su disposizione del Presidente, ai sensi dell'art. 52 del decreto
legislativo 30 giugno 2003, n.196, in caso di diffusione omettere le
generalita' e gli altri dati identificativi delle persone fisiche
indicate nell'ordinanza.
Torino, 21 maggio 2026
Scrugli