Reg. ord. n. 108 del 2026 pubbl. su G.U. del 08/07/2026 n. 27
Ordinanza del Corte dei conti del 23/04/2026
Tra: R.A. V. C/ Procura generale della Corte dei conti
Oggetto:
Giurisdizione contabile – Responsabilità amministrativa e contabile – Modifiche all’art. 1 della legge n. 20 del 1994 – Quantificazione del danno addebitabile – Previsione, nei casi stabiliti, del potere di riduzione e dell'obbligo di esercizio del potere riduttivo – Previsione che, salvi i casi di danno cagionato con dolo o di illecito arricchimento, la Corte dei conti esercita il potere di riduzione ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell’anno di inizio della condotta lesiva causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o dell’indennità percepiti per il servizio reso all’amministrazione o per la funzione o l’ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio – Disciplina transitoria che estende tali previsioni anche ai giudizi pendenti, non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della legge n. 1 del 2026 – Denunciata previsione di un duplice potere riduttivo che introduce una discrasia nel sistema della tutela risarcitoria in quanto, al giudice della responsabilità amministrativa, da un lato, si consente l’esercizio di una generica potestà riduttrice i cui parametri risultano del tutto assenti e, dall’altro, si impone una riduzione obbligatoria da esercitarsi nei previsti limiti – Nell’ipotesi in cui la responsabilità amministrativa fosse di natura sanzionatoria, la norma sarebbe irragionevole, premiando l’amministratore incapace e collocando a carico della comunità danneggiata i due terzi del danno subito – Contrasto con i principi di uguaglianza e di solidarietà sociale – Nella diversa ipotesi in cui tale responsabilità fosse basata sull’accertamento di un doppio nesso di causalità, materiale e giuridico, il potere riduttivo obbligatorio sarà applicabile solo per il responsabile chiamato a rispondere per una quota superiore al 30%, salvo un ulteriore ridimensionamento del quantum debeatur in ragione dell’attenuazione dell’addebito che il giudice riterrà applicabile in via equitativa – Previsione che, nell’ipotesi di un illecito a causa multifattoriale, l’applicazione del potere riduttivo obbligatorio pro quota determina un immotivato appiattimento dei singoli apporti causali – Contrasto con il principio-guida della parziarietà dell’obbligazione risarcitoria – Scelta legislativa illogica che, con proporzione inversa, attenua il danno a carico di chi ne ha determinato in misura preponderante la causazione – Nell’ulteriore ipotesi in cui il potere obbligatorio afferisse solo a chi riceve uno stipendio o un compenso da parte della pubblica amministrazione, in forza di un servizio, funzione o ufficio reso all’amministrazione, mentre quello discrezionale fosse applicabile a tutti coloro che ricevono benefici, contribuzioni, sovvenzioni e finanziamenti pubblici, la disciplina sarebbe irragionevole per disparità di trattamento – Eccesso di potere legislativo – Drastica riduzione obbligatoria del credito risarcitorio che premia l’inefficienza, erodendo dall’interno i principi di responsabilità del pubblico dipendente e di giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica – Introduzione di un potere riduttivo che allontana la responsabilità dell’agente pubblico dagli standards della buona amministrazione – Violazione del principio di buon andamento e del controllo contabile – Regressione temporale dello ius superveniens che riduce ex lege gli importi ai quali i soggetti responsabili sono stati condannati in primo grado, eliminando poste creditorie già sancite nelle sentenze di primo grado impugnate – Normativa che, stabilendo minori entrate, grava su enti del tutto diversi, potendo investire qualsiasi soggetto pubblico leso e persino la stessa Unione europea, qualora il danno derivi dallo sviamento colposo di contributi che gravano direttamente sul bilancio europeo – Violazione del principio di autonomia legislativa – Lesione dei principi di equilibrio di bilancio e di copertura delle spese – Soluzione normativa imposta retroattivamente, che limita il principio del libero convincimento del giudice rispetto al credito risarcitorio maturato in relazione a controversie pendenti e, al tempo stesso, sbilanciando le posizioni delle parti a detrimento della posizione del pubblico ministero contabile, a totale vantaggio del soggetto ritenuto responsabile – Diritto intertemporale che viola il principio del giusto processo e della parità delle armi – Assoggettamento allo stesso regime giuridico di situazioni diverse maturate in contesti giuridici e storici differenti, in spregio allo spirito della norma – Lesione dei principi di uguaglianza e ragionevolezza – Lesione del potere giudiziario – Violazione del giusto processo anche sotto il profilo delle garanzie processuali che, nei giudizi di impugnazione, non può prescindere dalle preclusioni maturate e dalla delimitazione del thema decidendum – Interventi legislativi, privi di motivi di interesse generale, atti a incidere in modo significativo sul potere giurisdizionale – Violazione degli obblighi internazionali e segnatamente del diritto a un processo equo – Compromissione del principio di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale, in quanto l’azione affidata al pubblico ministero contabile diviene uno strumento inadeguato a proteggere gli interessi collettivi e adespoti – Lesione del diritto a un ricorso effettivo – Violazione degli obblighi derivanti dall’ordinamento comunitario, che impongono l’effettività della tutela come espressione di un principio generale.
Norme impugnate:
legge
del 14/01/1994
Num. 20
Art. 1
Co. 1
legge del 14/01/1994 Num. 20 Art. 1 Co. 1 come modificati dalla
legge del 07/01/2026 Num. 1
legge del 07/01/2026 Num. 1 Art. 6
legge del 14/01/1994 Num. 20 Art. 1 Co. 1 come modificati dalla
legge del 07/01/2026 Num. 1
legge del 07/01/2026 Num. 1 Art. 6
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 2
Costituzione Art. 3
Costituzione Art. 24
Costituzione Art. 28
Costituzione Art. 81
Costituzione Art. 97
Costituzione Art. 101
Costituzione Art. 103
Costituzione Art. 104
Costituzione Art. 111
Costituzione Art. 117 Co. 1
Costituzione Art. 119
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 6
preleggi Art. 11
Costituzione Art. 3
Costituzione Art. 24
Costituzione Art. 28
Costituzione Art. 81
Costituzione Art. 97
Costituzione Art. 101
Costituzione Art. 103
Costituzione Art. 104
Costituzione Art. 111
Costituzione Art. 117 Co. 1
Costituzione Art. 119
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 6
preleggi Art. 11
Testo dell'ordinanza
N. 108 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 aprile 2026
Ordinanza del 23 aprile 2026 della Corte dei conti - Sezione
giurisdizionale centrale d'appello, sull'appello proposto da R.A. V..
Giurisdizione contabile - Responsabilita' amministrativa e contabile
- Modifiche all'art. 1 della legge n. 20 del 1994 - Quantificazione
del danno addebitabile - Previsione, nei casi stabiliti, del potere
di riduzione e dell'obbligo di esercizio del potere riduttivo -
Previsione che, salvi i casi di danno cagionato con dolo o di
illecito arricchimento, la Corte dei conti esercita il potere di
riduzione ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza
immediata e diretta della sua condotta, il danno o il valore
perduto per un importo non superiore al 30 per cento del
pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della
retribuzione lorda conseguita nell'anno di inizio della condotta
lesiva causa dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o
successivo, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o
dell'indennita' percepiti per il servizio reso all'amministrazione
o per la funzione o l'ufficio svolti, che hanno causato il
pregiudizio - Disciplina transitoria che estende tali previsioni
anche ai giudizi pendenti, non definiti con sentenza passata in
giudicato alla data di entrata in vigore della legge n. 1 del 2026.
- Legge 14 gennaio 1994 n. 20 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti), art. 1, commi
1-bis e 1-octies, come introdotti dalla legge 7 gennaio 2026, n. 1
(Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni
nonche' delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei
conti e di responsabilita' amministrativa e per danno erariale) e
art. 6 della medesima legge n. 1 del 2026.
(GU n. 27 del 08-07-2026)
LA CORTE DEI CONTI
Sezione seconda giurisdizionale centrale d'appello
Composta dai seguenti magistrati:
Rita Loreto, Presidente;
Roberto Rizzi, consigliere;
Nicola Ruggiero, consigliere;
Maria Cristina Razzano, consigliere-relatrice;
Cosmo Sciancalepore, consigliere;
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio d'appello
iscritto al n. 62014 nel Registro di Segreteria, promosso dal dott. V
R A (C.F. ... ), rappresentato e difeso, giusta procura in calce
all'atto d'appello, dall'avv. Luigi Cocchi con il quale e'
elettivamente domiciliato presso l'indirizzo pec:
luigi.cocchi@ordineavvgenova.it
Contro la Procura generale presso la Corte dei conti, Procura
regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per
la Liguria e nei confronti di T P , rappresentato e difeso, in virtu'
di procura su foglio separato e allegato alla memoria di
costituzione, dall'avv. Gian Carlo Soave con il quale e'
elettivamente domiciliato presso l'indirizzo p.e.c.
studiolegalesoave@pec.legassinfo.it - B N , nata a ... , il ...
residente in ... non costituita, avverso la sentenza n. 103/2024
della Sezione giurisdizionale per la Regione Liguria, depositata in
data 25 novembre 2024.
Uditi, nella pubblica udienza del giorno 5 marzo 2026, con
l'assistenza del Segretario dott.ssa Eliana Giorgiantoni, la
relatrice dott.ssa Maria Cristina Razzano, l'avv. Augusto Tortorelli
su delega del procuratore costituito per l'appellante, l'avv. Felice
Cantaro su delega del procuratore costituito per l'appellato T e il
rappresentante della Procura generale nella persona del V.P.G.
dott.ssa Emanuela Rotolo.
Esaminati l'atto d'appello, gli atti e i documenti tutti del
fascicolo di causa.
Ritenuto in fatto
Con la sentenza appellata la Sezione giurisdizionale della Corte
dei conti per la Regione Liguria, in integrale accoglimento della
domanda attorea e all'esito della definizione del giudizio, con rito
abbreviato, nei confronti del dott. T per euro 90.000, ha condannato
il dott. R A V e la dott.ssa B N al pagamento, in favore dell' ... ,
delle rispettive somme di euro 945.000 e di euro 135.000, oltre a
rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giudizio, a
titolo di responsabilita' amministrativa gravemente colposa derivante
dall'ingiusto pregiudizio patrimoniale subito dall'Azienda sanitaria,
complessivamente pari a euro 1.350.000, in ragione del risarcimento
liquidato, in sede transattiva, in favore del sig. G.P. (euro
1.250.000,00) e dei difensori del medesimo in sede civile e penale
(euro 50.000,00 ciascuno).
In data 2 dicembre 2016 perveniva presso la Procura regionale la
nota della Azienda sanitaria locale n. ... prot. n. ... , (in atti)
con cui veniva trasmesso il fascicolo di un sinistro per risarcimento
danni a terzi, gestito secondo il programma assicurativo introdotto
dalla legge regionale del 24 ottobre 2011 n. 28. Dal fascicolo
risultava che il sig. P.G., ricoverato presso l'Ospedale ... , a
seguito di un intervento di rachicentesi (puntura lombare),
effettuato nel corso del 2014, subiva una grave lesione midollare,
con paraplegia e perdita integrale della deambulazione oltre che
indebolimento permanente agli apparati digerente e uroproteico. La
rachicentesi risultava essere stata effettuata in presenza di una
controindicazione specifica e tassativa alla sua esecuzione, essendo
il paziente sottoposto a terapia anticoagulante senza soluzione di
continuita', con successiva tardiva ed erronea diagnosi della lesione
stessa e totale omissione di qualsiasi tentativo di trattamento
mirante a impedire o mitigare la lesione inferta al paziente
ricoverato presso il reparto di Neurologia del citato Ospedale di ...
.
La lesione ischemica era ormai divenuta irreversibile, con
diagnosi di «infarto midollare dorsale in cardiopatico distiroideo
con polineuropatia», tanto che, a seguito di esposto/querela
presentata il 26 maggio 2014, si instaurava un processo penale,
conclusosi con la sentenza di proscioglimento degli imputati (tra i
quali l'odierno appellante), per intervenuta remissione della
medesima querela (Trib. Genova, 11 ottobre 2016, n. 5310). In ragione
di cio' l'Azienda sanitaria liquidava, a titolo risarcitorio, al gia'
menzionato paziente una somma complessiva di euro 1.350.000,00,
oggetto del giudizio per cui e' causa e con piena imputazione di
responsabilita' in capo al dott. T - condannato con rito abbreviato
al pagamento di euro 90.000/00 - al dott. R A V e alla dott.ssa B N ,
condannati rispettivamente al pagamento delle somme di euro 945.000 e
di euro 135.000, oltre a rivalutazione monetaria, interessi legali e
spese di giudizio.
Con atto depositato in data 27 gennaio 2025 ha interposto appello
il dott. V R A , patrocinato come in atti, che ha dedotto,
preliminarmente, l'erroneita' della sentenza nella parte in cui ha
dichiarato la sua contumacia senza la previa e corretta verifica
sulla regolarita' del contraddittorio (in particolare sull'indirizzo
di posta elettronica certificata). Ha, poi, precisato nel merito che
non sarebbero stati valutati adeguatamente gli elementi di prova,
costituiti dalle plurime relazioni sanitarie e medico-legali, dalle
quali si poteva desumere l'assenza di nesso causale tra la condotta
del medico chirurgo e l'evento dannoso. A fronte di tutte dette
autorevoli opinioni tecniche specialistiche, l'affermazione contenuta
nella sentenza impugnata di certezza della configurabilita' del nesso
causale sarebbe basata su elementi non condivisibili, non univoci e
non decisivamente probanti, anche alla luce di un elemento decisivo
qualificante, quale quello delle condizioni patologiche preesistenti
del soggetto trattato. In particolare, la presenza di sanguinamento
all'interno del canale vertebrale veniva esclusa sia nella TC lombare
del ... (refertata dalla dott.ssa A C ) che da quella dorsale del 12
successivo (refertata dal dott. M M ) e anche nella valutazione
neurochirurgica, fatta eseguire in pari data, dal dott. V per
completezza e ulteriore cautela.
Anche alla RM spinale (eseguita il ... per la necessita' di avere
un referto di magnetocompatibilita' della valvola cardiaca della
quale il paziente non aveva la documentazione) si rilevava una
lesione ischemica midollare con screzio ematico a un livello (D4-D6)
ben lontano dalla sede della puntura lombare. Si evincerebbe dunque
che, se sanguinamento era presente (come rilevato dal perito
d'ufficio dott. T ), era di entita' assai modesta e quindi assai
improbabile causa di una sofferenza midollare ischemica a distanza di
almeno 30 cm.
L'appellante ha lamentato altresi' l'erronea valutazione
dell'elemento soggettivo, in quanto «l'oscurita' e la complessita'
del quadro patologico, la difficolta' e l'urgenza di cogliere e
legare le informazioni cliniche rappresentano momenti di
considerazione essenziali, cio' che consente di esprimere la
conclusiva valutazione sul grado della colpa, ponendo in
bilanciamento fattori oggettivi contrastanti con l'ipotesi di «colpa
grave», che ben chiaramente si ravvisano nell'ambito della
fattispecie esaminata. [...] In definitiva quindi anche volendo
ipotizzare un nesso causale tra la rachicentesi, eseguita comunque,
dal punto di vista tecnico, a regola d'arte dal Dr V con finalita'
diagnostiche rispondenti perfettamente alle regole della scienza e
dell'esperienza (tenuto conto dell'obiettivita' in essere al momento
del suo intervento) ed il deficit neurologico successivamente
manifestatosi e concretizzatosi poi nell'evento invalidante, non si
vede come possa essergli attribuita una deviazione dalle regole di
diligenza e prudenza per di piu' cosi' rilevante da qualificare una
colpa grave».
In ogni caso, la sentenza di primo grado sarebbe criticabile
anche laddove, ai fini della determinazione del danno risarcibile,
partendo dalla presunzione di indeclinabilita' della transazione
stipulata tra soggetti terzi (estranei al dott. V ), non avrebbe
tenuto conto di una serie di elementi propedeutici e contestuali
quali: «le specifiche condizioni del soggetto in esame; particolari
difficolta', in cui il professionista si e' trovato a operare;
l'accuratezza nell'effettuazione del gesto medico; le eventuali
ragioni d'urgenza; l'oscurita' del quadro patologico in atto; la
difficolta' di cogliere e legare le informazioni cliniche in taluni
casi insufficienti e contraddittorie (refertazioni radiologiche); il
grado di atipicita' della sintomatologia e dell'obiettivita' clinica
convalidante piu' ipotesi diagnostiche». Tali circostanze, in uno al
deficit della struttura, avrebbero potuto indurre all'esercizio del
potere riduttivo, sul quale l'appellante insiste.
Con atto integrativo depositato in data 27 gennaio 2026
l'appellante, in considerazione dell'applicazione anche ai giudizi
pendenti in grado di appello, delle nuove disposizioni regolatorie
della responsabilita' introdotte dalla novella all'art. 1, comma 1,
lett. a) della legge 7 gennaio 2026, n. 1, in forza della
disposizione rubricata «diritto transitorio» di cui all'art. 6 dello
stesso testo legislativo, ha ritenuto consentito un atto aggiuntivo
all'atto di appello, notificato alla controparte processuale. In
particolare, con riferimento all'elemento soggettivo, la nuova
disposizione introdurrebbe nuovi parametri di valutazione della
gravita' della colpa rilevanti quali: a) la violazione manifesta di
norme; b) il grado di chiarezza e di precisione delle norme violate;
c) l'inescusabilita' e la gravita' della condotta.
La relazione medico legale del prof. M interpellato
dall'appellante, avrebbe gia' dimostrato con chiarezza
l'insussistenza, riferita alla fattispecie in cui il dott. V sarebbe
stato coinvolto, dei requisiti per i quali la colpa attribuitagli
nell'esecuzione delle prestazioni sanitarie di propria competenza
dovesse definirsi «grave», e tale connotazione sarebbe confermata dal
quadro normativo sopravvenuto. In ogni caso, ai fini della
rideterminazione dell'ammontare del danno, l'art. 1, comma 1, lett.
a) della legge n. 1/2026 al punto 3, avrebbe introdotto un limite
quantitativo all'ammontare della condanna, calcolato nella concreta
minor somma complessiva tra il 30% del danno effettivo determinabile
e accertabile e il doppio del trattamento economico lordo dell'anno
di riferimento del fatto causativo. Nella specie, la somma massima
liquidabile omnicomprensiva (anche di maturazione di interessi) non
potrebbe eccedere il doppio della retribuzione lorda percepita nel
2014 dal dott. V in somma pari a euro 170.000,00.
Conclude per l'accoglimento del gravame alla luce dei motivi
d'appello come sopra integrati e, in via subordinata, per la
riduzione dell'addebito alla luce dello jus superveniens.
Con memoria depositata in data 12 febbraio 2026 la Procura
generale ha rassegnato le proprie conclusioni. In primo luogo, ha
rilevato l'infondatezza del primo motivo di doglianza (peraltro non
tradotto in un vero e proprio motivo di gravame), in quanto
risulterebbe dagli atti che l'indirizzo intestato al V al quale sono
stati notificati l'invito a dedurre e la citazione, era presente
nell'anagrafe dei domicili digitali ancora il 12 giugno 2024, pochi
giorni prima della celebrazione dell'udienza (27 giugno). Esso reca,
infatti, nel dominio l'indicazione del pubblico elenco dell'Ordine
provinciale dei medici chirurghi e odontoiatri (OMCEO), tenuto a
trasmettere all'INI-PEC i dati e gli indirizzi PEC dei propri
iscritti (art. 6-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82,
introdotto dall'art. 5 comma 3, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n.
179, convertito con modificazioni dalla legge 17 dicembre 2012, n.
221). Tale dato di fatto, non oggetto di contestazione da parte
dell'appellante, sarebbe sufficiente per ritenere ritualmente
perfezionata la notifica, essendo stata eseguita a un indirizzo
attivo e risultante da pubblici registri. In atti risultano, inoltre,
depositate le ricevute di avvenuta consegna delle pec inerenti sia
all'invito a dedurre sia all'atto di citazione. Ne' potrebbe
ritenersi persuasiva la giustificazione resa dall'appellante in
ordine alla ritenuta inefficacia del mantenimento dell'iscrizione del
suddetto indirizzo a seguito della cessazione del rapporto di lavoro
con la ... tenuto conto del fatto che l'indirizzo riconduce non gia'
all'Azienda sanitaria, bensi' all'ordine dei medici di Genova; ordine
al quale il dott. V era senz'altro rimasto iscritto anche a seguito
del collocamento in quiescenza.
Neppure meritevole di accoglimento sarebbe la censura relativa al
capo della sentenza con la quale la Corte territoriale avrebbe
attribuito rilievo alla transazione stipulata dalla ... . Dopo aver
ricordato che i fatti per cui e' causa si collocano temporalmente
nell'anno 2014, di talche' non troverebbe applicazione nel caso di
specie la legge 8 marzo 2017, n. 24 (cd. legge Gelli Bianco), entrata
in vigore il 1° aprile 2017 e pacificamente non retroattiva, con
specifico riguardo agli artt. 9 e 13, secondo la giurisprudenza
contabile uniforme, la Procura generale ha evidenziato che, pur non
costituendo un fattore vincolante nel giudizio di responsabilita'
erariale, il pagamento operato dall'Azienda sanitaria in attuazione
di un accordo transattivo integra un elemento fattuale sottoposto
all'attenzione del giudice e liberamente valutabile in ogni sua
componente. Nel caso di specie, il primo giudice, facendo buon
governo dei sopra declinati principi, avrebbe fondato il proprio
decisum non solo sulla transazione conclusa dall'Azienda sanitaria,
ma anche sugli altri numerosi atti versati in giudizio, quali le
perizie e la documentazione clinica del paziente, rendendo una
motivazione logica ed esente da censure.
Quanto agli altri motivi di doglianza, l'appellata parte pubblica
rileva, preliminarmente, che le Sezioni di appello di questa Corte
condividono pacificamente «il consolidato orientamento della Corte di
cassazione secondo il quale il giudice di merito, quando aderisce
alle conclusioni del consulente tecnico che nella relazione abbia
tenuto conto, replicandovi, dei rilievi dei consulenti di parte,
esaurisce l'obbligo della motivazione con l'indicazione delle fonti
del suo convincimento e non deve necessariamente soffermarsi anche
sulle contrarie allegazioni dei consulenti tecnici di parte, che,
sebbene non espressamente confutate, restano implicitamente disattese
perche' incompatibili; pertanto, le critiche di parte, che tendono al
riesame degli elementi di giudizio gia' valutati dal consulente
tecnico, si risolvono in mere argomentazioni difensive». Dal
complesso delle emergenze probatorie sarebbe stato, dunque, tratto il
convincimento che dalla condotta dell'odierno appellante sia derivato
il danno al paziente con consequenziale imputazione, sul piano del
nesso eziologico, della responsabilita' contestata.
Quanto poi all'elemento soggettivo, rileva il Procuratore
generale che la definizione di «colpa grave» contenuta nella legge n.
1/2026 non esclude che la giurisprudenza sia chiamata a riempire di
contenuto il riferimento alla violazione manifesta delle norme di
diritto applicabili, tenuto conto della connotazione atipica
dell'illecito amministrativo contabile. Nel caso dei danni indiretti
derivanti da episodi di malpractice, infatti, le condotte censurabili
non si traducono nel compimento di atti del procedimento, ma in atti
materiali finalizzati alla cura del paziente e improntati al rispetto
delle leges artis.
Il dott. V e' stato sanzionato dall'ordine di appartenenza per
aver eseguito la rachicentesi in contrasto con quanto previsto dalle
linee guida. Se questo e' il parametro di valutazione della condotta
del medico, non puo' pertanto non ritenersi che le linee guida
rientrino tra le norme di diritto entro le quali il sanitario e'
chiamato a operare e che la violazione delle stesse integri uno dei
presupposti per l'accertamento della colpa grave. L'utilizzo del
termine «diritto», inequivocabilmente piu' ampio, denoterebbe
l'intenzione di ricomprendere nell'accezione anche tutte le altre
norme che disciplinano l'esercizio delle professioni, a prescindere
dal rango delle stesse nella gerarchia delle fonti, comprese le
prassi, gli obblighi scaturenti dal rapporto di servizio e finanche
gli orientamenti giurisprudenziali che del quadro ordinamentale hanno
fornito una interpretazione. In ogni caso, le decisioni assunte dal
dott. V sarebbero state determinate da un palese travisamento del
fatto e, in particolare, dalla erronea supposizione della sussistenza
delle condizioni per effettuare la rachicentesi, pur in costanza di
un trattamento medicinale incompatibile con l'intervento.
In relazione, poi, alla quantificazione del danno, ad avviso del
Procuratore generale l'appellante si sarebbe limitato a elencare
alcune delle circostanze delle quali avrebbe dovuto tenere conto il
giudicante, senza, tuttavia, fornirne adeguata prova: le particolari
difficolta' nelle quali il professionista si sarebbe trovato a
operare, l'oscurita' del quadro patologico in atto, la difficolta' di
cogliere le informazioni cliniche insufficienti e contraddittorie, ad
esempio, non sarebbero in alcun modo desumibili dalla esposizione dei
fatti, che restituisce un quadro di ordinario svolgimento
dell'attivita' di cura. Ne' sarebbe stata in alcun modo indicata
l'incidenza che una non meglio specificata disfunzionalita' della
struttura avrebbe avuto nella determinazione del danno.
Quanto al comma 1-octies dell'art. 1 della legge n. 19 gennaio
1994 n. 20, introdotto dall'art. 1, comma 1, lett. a), n. 5), della
legge n. 1/2026, il danno accertato dal Pubblico Ministero sarebbe
pari a euro 1.350.000, per cui il trenta percento ammonterebbe a euro
405.000. Resta ferma, in ogni caso, l'eventuale dimostrazione, a
carico di parte appellante, del minore ammontare della retribuzione
lorda percepita nell'anno di inizio della condotta lesiva causa
dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o successivo. Allo
stato degli atti e in assenza di una specifica richiesta da parte del
Collegio, invero, il Pubblico Ministero avrebbe esaurito il potere
istruttorio, proprio della fase preprocessuale, che gli avrebbe
consentito di effettuare il suddetto accertamento. Il rappresentante
della P.G. conclude per il rigetto del gravame fatto salvo
l'esercizio del potere riduttivo nei casi e modi previsti dall'art.
1, comma 1-octies, della legge n. 20/1994 e la condanna alle spese
del grado.
In data 13 febbraio 2026 ha depositato la memoria di costituzione
l'appellato dott. T P , il quale ha rappresentato che i primi
giudici, con ordinanza del 2 luglio 2024, hanno accolto la richiesta
di rito abbreviato, concedendo il termine perentorio di trenta giorni
per il pagamento della somma proposta di euro 90.000,00 e successivo
termine per il deposito della reversale. Il dott. T , nel termine
suindicato, ha provveduto al pagamento e ha depositato la reversale
nel fascicolo del procedimento (doc. n. 6). All'esito dell'udienza di
verifica del 24 ottobre 2024, la Sezione territoriale, con la
sentenza n. 90/2024, ha ritenuto definito il giudizio. Pertanto, la
notifica dell'atto di citazione in appello e del successivo decreto
di fissazione dell'udienza, riferiti alla sentenza n. 103/2024 emessa
soltanto nei confronti dell'appellante dott. V e della dott.ssa B
deve intendersi, per quanto occorrer possa, quale mera denuntiatio
litis, stante la posizione di estraneita' del dott. T , gia' definita
con diverso provvedimento, ancorche' originariamente convenuto in
primo grado con il medesimo atto di citazione unitamente all'odierno
appellante. Conclude per l'estraneita' al giudizio d'appello.
All'udienza odierna, come da verbale in atti, sentito il
difensore delegato per l'appellante, il quale ha precisato che sono
stati depositati, successivamente al deposito dell'atto di appello,
gli avvisi di avvenuta notificazione a B A , perfezionatasi con la
compiuta giacenza anche per l'atto integrativo. La notifica della
cartolina riferita all'appello e' datata 12 febbraio 2025 e il
deposito del decreto di fissazione udienza e dell'atto integrativo e'
avvenuto in data 20 febbraio 2026. Ha precisato, quindi, che gli
argomenti spesi per giustificare la contumacia del dott. V in primo
grado non costituiscono un motivo di appello. Ha reiterato gli
argomenti difensivi mossi in sede di gravame e le conclusioni delle
quali si chiede l'accoglimento anche in applicazione della normativa
sopravvenuta. Sentito, altresi', il difensore dell'appellato T che si
e' riportato alla memoria di costituzione. Il pubblico ministero,
ritenute superate le questioni sulla contumacia dell'appellante in
primo grado, si e' riportato partitamente ai motivi di cui alla
memoria conclusionale e ne ha chiesto l'accoglimento. La causa e',
quindi, passata in decisione.
Rilevato in diritto
1. Con sentenza non definitiva n. 74 depositata il 21 aprile
2026, il Collegio ha rigettato le questioni di fatto e di diritto
dedotte dall'appellante e ha riservato i profili di illegittimita'
costituzionale a separata ordinanza.
2. Con atto integrativo depositato in data 27 gennaio 2026
l'appellante, in considerazione dell'applicazione anche ai giudizi
pendenti in grado di appello, delle nuove disposizioni regolatorie
della responsabilita' introdotte dalla novella all'art. 1, comma 1,
lett. a) della legge n. 1/2026 in forza della disposizione rubricata
«diritto transitorio» di cui all'art. 6 dello stesso testo
legislativo, ha notificato alla Procura generale e agli altri
appellati un atto aggiuntivo all'atto di appello con il quale, in
applicazione dell'art. 1, comma 1-octies, della legge n. 20/1994,
come riformato dalla novella, ha chiesto l'esercizio del potere
riduttivo ivi contemplato.
La disposizione deve ritenersi, alla stregua delle osservazioni
che saranno di seguito formulate, in contrasto insanabile con le
norme costituzionali ed eurounitarie che governano la sana e corretta
gestione delle risorse pubbliche.
3. L'art. 6 della legge n. 1/2026 detta «disposizioni
transitorie», ma piu' correttamente la disposizione introduce un
regime di diritto intertemporale, in quanto si limita a sancire che
«le disposizioni di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), si
applicano ai procedimenti e ai giudizi pendenti, non definiti con
sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della
presente legge».
Le norme di cui al richiamato regime transitorio coprono ampie
aree della disciplina dettata dalla legge n. 20/1994, investendo
prevalentemente la disciplina della responsabilita' amministrativa di
diritto sostanziale, tra le quali quelle volte a rendere obbligatorio
il potere riduttivo e la valutazione del concorso
dell'amministrazione danneggiata (art. 1, comma 1, lett. a), n. 3) e
a limitare il danno risarcibile (art. 1, comma 1, lett. a), n. 5),
stabilendo un doppio «tetto»: il 30% del danno o valore accertato o,
comunque, il doppio delle annualita' di stipendio o di indennita'
percepite dal responsabile. Orbene, se talune delle previsioni
normative si prestano a interpretazioni costituzionalmente orientate,
in linea con i canoni ermeneutici rinvenibili nella consolidata
giurisprudenza di legittimita' e contabile (come nel caso della colpa
grave di cui alla sentenza non definitiva n. 74/2026 sopra citata),
quelle che vengono qui in esame, ossia le norme che riscrivono
l'esercizio del potere riduttivo, hanno un contenuto che, alla
stregua dei principi interpretativi dettati dall'art. 12 disp. prel.
c.c., non si discosta da quello che si ricava dal tenore letterale e,
nonostante ogni sforzo interpretativo, non sembrano superabili i
dubbi di illegittimita' costituzionale.
Per effetto degli innesti legislativi, l'art. 1, comma 1-bis,
della legge 20/1994 si esprime oggi nei seguenti termini: «Nel
giudizio di responsabilita', fermi restando il potere di riduzione e
l'obbligo di esercizio del potere riduttivo nei casi previsti dal
comma 1-octies del presente articolo, nella quantificazione del danno
deve tenersi conto dell'eventuale concorso dell'amministrazione
danneggiata nella produzione del danno medesimo e dei vantaggi
comunque conseguiti dall'amministrazione di appartenenza, o da altra
amministrazione, o dalla comunita' amministrata in relazione al
comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti
al giudizio di responsabilita'», mentre il successivo comma 1-octies
recita: «Salvi i casi di danno cagionato con dolo o di illecito
arricchimento, la Corte dei conti esercita il potere di riduzione
ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e
diretta della sua condotta, il danno o il valore perduto per un
importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato e,
comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita
nell'anno di inizio della condotta lesiva causa dell'evento o
nell'anno immediatamente precedente o successivo, ovvero non
superiore al doppio del corrispettivo o dell'indennita' percepiti per
il servizio reso all'amministrazione o per la funzione o l'ufficio
svolti, che hanno causato il pregiudizio».
Avendo riguardo alle modifiche apportate al comma 1-bis (il cui
testo previgente era «Nel giudizio di responsabilita', fermo restando
il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque
conseguiti dall'amministrazione di appartenenza, o da altra
amministrazione, o dalla comunita' amministrata in relazione al
comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti
al giudizio di responsabilita'.») la riforma si concentra su due
punti essenziali: a) la duplice salvezza di cui alla prima parte
della disposizione, dalla quale scaturisce la coesistenza di un
potere riduttivo discrezionale e di uno obbligatorio; b) la
specificazione per cui ai fini della «quantificazione» del danno
occorre tener conto sia del concorso causale dell'amministrazione
danneggiata sia dei vantaggi da questa (o da altra amministrazione o
dalla comunita' amministrata) «comunque» conseguiti.
Al netto di tale ultima novita' - che recepisce, a ben vedere,
gli orientamenti giurisprudenziali consolidati della giurisprudenza
contabile (in forza dell'estensione applicativa dell'art. 1227, comma
1, del codice civile) - maggiori perplessita' interpretative desta la
scelta del legislatore di introdurre un duplice binario
nell'esercizio della potesta' riduttiva. Stando alla lettera della
norma, infatti, permane nel sistema ordinamentale il potere del
giudice contabile di riduzione del danno in continuita' con il
passato (evidenziato anche dal costrutto letterale «fermo restando il
potere di riduzione», come nel testo previgente, anche se declinato
al plurale «fermi» per consentire l'ulteriore e distinto potere di
riduzione), ma, contemporaneamente, si introduce ex novo un potere di
carattere «obbligatorio» regolato dal comma 1-octies.
4. Prima di addentrarsi sulla portata della riforma, appare
imprescindibile ricostruire la genesi e la natura del potere
riduttivo, come conformato dalla stratificazione delle pronunce
giurisprudenziali. Non sfugge all'interprete, infatti, che le origini
del potere riduttivo risalgono a dati normativi anteriori alla
Costituzione repubblicana e, in particolare, all'art. 83 r.d. 18
novembre 1923, n. 2440 («I funzionari di cui ai precedenti artt. 81 e
82 sono sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti la quale,
valutate le singole responsabilita', puo' porre a carico dei
responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore
perduto»), nell'art. 52, comma 2, r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 («La
Corte, valutate le singole responsabilita', puo' porre a carico dei
responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto»)
e, successivamente, nell'art. 19, comma 2, decreto del Presidente
della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3 («La Corte, valutate le
singole responsabilita', puo' porre a carico dei responsabili tutto
il danno accertato o parte di esso»). L'esercizio del potere
riduttivo e' stato, poi, espressamente salvaguardato nell'impianto
complessivo della responsabilita' amministrativa delineato dall'art.
1, comma 1-bis, della legge 20/1994, all'indomani delle modifiche
additive apportate dal decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543,
convertito con modificazioni dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, e
i relativi tratti caratterizzanti sono stati delineati dalla copiosa
giurisprudenza contabile e dalle pronunce della Corte costituzionale.
Con l'entrata in vigore della riforma del 1996, infatti, si e'
avviato un processo di rivisitazione dell'istituto, con il definitivo
superamento delle tesi secondo cui il potere riduttivo sarebbe stato
una sorta di «potere di grazia» o di «perdono giudiziale», attribuito
alla magistratura contabile esclusivamente nei giudizi di
responsabilita' amministrativa, dovendo, tuttavia, tener conto delle
modifiche in tema di elemento soggettivo.
La Corte costituzionale, con la sentenza 20 novembre 1998, n.
371, ha giustificato la scelta del legislatore di ancorare
l'imputazione soggettiva del danno «pubblico» alla soglia della colpa
grave nell'esigenza di bilanciare i contrapposti interessi tra
efficienza e responsabilita': «nella combinazione di elementi
restitutori e di deterrenza, che connotano l'istituto qui in esame,
la disposizione risponde alla finalita' di determinare quanto del
rischio dell'attivita' debba restare a carico dell'apparato e quanto
a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale
da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva
della responsabilita' ragione di stimolo, e non di disincentivo». La
colpa grave e' diventato, in tal modo, elemento tipizzante della
responsabilita' amministrativa, con definitivo abbandono della
concezione psicologica e implicita adesione alla concezione
normativa. In tale impostazione, la limitazione della responsabilita'
amministrativa ai casi di dolo o colpa grave non viene piu'
giustificata come deroga al principio generale della colpa lieve e al
connesso modello della diligenza media, ma, in conformita' al
principio di ragionevolezza, come elemento che consente di valutare
con minore severita' situazioni piu' difficoltose di quelle normali,
implicitamente affermando che cio' che conta e' un giudizio
sull'intensita' della colpa dell'agente e, quindi, un giudizio di
rimproverabilita' del comportamento dannoso rispetto alla previsione
normativa. Di conseguenza, il giudice contabile non deve piu' far
riferimento a un unico modello, quello tradizionale del buon padre di
famiglia, ma a tanti modelli quanti sono i casi concreti.
La disciplina della responsabilita' amministrativa e', infatti,
in grado di attuare pienamente le sue finalita', anche sotto il
profilo costituzionale (in applicazione dell'art. 28, e in
bilanciamento con l'art. 97 della Costituzione), solo facendo leva
sul criterio della «graduazione», che consente di commisurare la
colpa alle condizioni dell'agente, rendendola, in tale senso,
«personale». Il compito del giudice contabile, in tale rinnovato
ordito normativo, e' quello di verificare l'esistenza di quelle
circostanze organizzative, ambientali e personali che possono aver
condizionato il comportamento del soggetto produttivo del danno: la
condotta deve essere si', connotata da colpa generica (negligenza,
imprudenza o imperizia), o specifica (violazione di norme), ma
risulta idonea a integrare responsabilita' soltanto se l'evento
dannoso e', ex ante e in concreto, prevedibile e prevenibile, e se,
in relazione alle condizioni specifiche del soggetto agente, puo'
essere ritenuta grave. La colpa grave viene cosi' a saldarsi, in una
trama esegetica conforme al dato costituzionale, con il potere
riduttivo.
In tale prospettiva, secondo un primo orientamento, l'esercizio
del potere riduttivo non costituisce una contrazione successiva del
danno gia' accertato, bensi' la semplice determinazione dell'an e del
quantum dovuto in relazione alla gravita' della colpa. Il
legislatore, infatti, richiede una connessione tra la gravita' della
colpa e l'entita' del danno risarcibile, affidando al giudice
contabile un potere discrezionale per graduare la colpa e addebitare
al responsabile una parte del danno, corrispondente alla relativa
quantita' di colpa. Seguendo tale prospettiva, il potere riduttivo
parte dallo stesso e unitario «potere di condanna» spettante al
giudice contabile, volto a determinare la responsabilita' del
convenuto entro i limiti del danno accertato, in quanto permette di
percorrere l'intero grado di negligenza che sta tra la «colpa grave»
e subito prima del «dolo», e per conseguenza - in una proporzione
inversa - quanto maggiore e' la gravita' della colpa, tanto minore
deve essere l'esercizio del medesimo potere, fino alla sua totale
esclusione nei casi di dolo. Sulla inapplicabilita' del potere di
riduzione in relazione a fattispecie penalmente rilevanti, la stessa
Corte costituzionale si era espressa con la sentenza 7 luglio 1988,
n. 773.
Secondo coordinate ermeneutiche parzialmente diverse, la ratio
del potere riduttivo dell'addebito e' da ravvisare nel «principio del
giusto addebito», che consente un'equa distribuzione della
sopportazione del rischio di eventi dannosi tra gli amministratori o
funzionari responsabili e la pubblica amministrazione, che si avvale
della loro attivita'. La Corte dei conti esercita tale potere
nell'ambito della complessa opera di liquidazione del danno
risarcibile, che si compone di due fasi: nella prima fase, il giudice
erariale determina l'ammontare del danno patito dalla pubblica
amministrazione, anche accertando l'esistenza di concause (compreso
il concorso del soggetto pubblico danneggiato) che, qualora
esistenti, ridimensionano l'importo imputabile al convenuto; nella
seconda fase, lo stesso giudice e' tenuto a valorizzare, qualora
esistenti, le circostanze soggettive e oggettive in precedenza
elencate, riducendo equitativamente il predetto importo.
Di conseguenza, una volta raggiunta la soglia della grave
colpevolezza e integrato l'illecito, la perimetrazione di quella
parte (o dell'intero) del danno accertato o del valore perduto che
deve effettivamente rimanere a carico dei singoli responsabili
avviene alla stregua di circostanze oggettive (la complessita'
applicativa della disciplina di settore, la peculiarita' della
questione e le connesse difficolta' risolutive o la grave
disorganizzazione dell'apparato amministrativo) e soggettive (quali
l'inesperienza dei soggetti agenti, le difficolta' operative, un loro
ravvedimento operoso), il cui peso specifico non puo' che apprezzarsi
se non in via equitativa, con l'effetto che l'esercizio del potere
riduttivo consente di graduare il «danno addebitabile» ponendo a
carico del danneggiante soltanto quelle conseguenze che siano
strettamente connesse alla «parte che ciascuno vi ha preso».
A ulteriore comprova di tale «nuova conformazione» della
responsabilita' amministrativa, la Corte costituzionale, con sentenza
12 giugno 2007, n. 183, precisa che «l'intero danno subito
dall'amministrazione, ed accertato secondo il principio delle
conseguenze dirette ed immediate del fatto dannoso, non e' di per se'
risarcibile e, come la giurisprudenza contabile ha sempre affermato,
costituisce soltanto il presupposto per il promovimento da parte del
pubblico ministero dell'azione di responsabilita' amministrativa e
contabile. Per determinare la risarcibilita' del danno, occorre una
valutazione discrezionale ed equitativa del giudice contabile, il
quale, sulla base dell'intensita' della colpa, intesa come grado di
scostamento dalla regola che si doveva seguire nella fattispecie
concreta, e di tutte le circostanze del caso, stabilisce quanta parte
del danno subito dall'amministrazione debba essere addossato al
convenuto, e debba pertanto essere considerato risarcibile. Cio' si
ricava da due norme fondamentali della legge di contabilita' generale
dello Stato [...] (art. 83, c. 1, r.d. 18 novembre 1923, n. 2440), e
[..] (art. 82, c. 2, del citato regio decreto). Tali norme, in
relazione alle quali si e' impropriamente parlato di potere
riduttivo, distinguono chiaramente il danno accertato secondo il
principio di causalita' materiale, cioe' il danno subito
dall'amministrazione, dal danno addossato al responsabile: la
relativa sentenza di condanna della Corte dei conti e' pertanto
determinativa e costitutiva del debito risarcitorio».
L'esercizio di un siffatto potere e', per il giudice contabile,
meramente eventuale e ampiamente discrezionale in quanto strettamente
connesso alla sussistenza delle circostanze soggettive e oggettive
come sopra esemplificativamente elencate (Corte dei conti, Sez. I
appello n. 65/2017, n. 246/2017, n. 317/2020, n. 80/2024; Sez. II
appello n. 60/2014, n. 522/2017, n. 818/2015, n. 822/2015, n.
1091/2015, n. 154/2016, n. 210/2017, n. 260/2019, n. 52/2020, n.
149/2020, n. 372/2021, n. 53/2023; Sez. appello Sicilia n. 180/2012;
Sez. III appello n. 155/2001, n. 125/2002, n. 18/2008, n. 848/2010,
n. 514/2011, n. 189/2013, n. 255/2014, n. 104/2016, n. 334/2018, n.
118/2019 n. 603/2021), incombendo sul giudice solo un generico dovere
di motivazione unicamente qualora ne faccia uso (sull'esistenza di un
obbligo di motivazione sul potere riduttivo nella sola ipotesi in cui
se ne faccia uso in positivo, oltre a quelle sopra elencate, Corte
conti, Sez. III appello n. 22/2021, n. 315/2023; Sez. II appello n.
305/2022; tra le piu' risalenti, SSRR, sent. 6 giugno 1990, n. 671 e
22 dicembre 1987, n. 563).
4.1. Alla luce di tali esiti giurisprudenziali, sono stati
ritenuti consustanziali al potere riduttivo: a) la discrezionalita'
(che non e' arbitrio in quanto collegata a parametri di matrice
pretoria; b) l'equitativita' (che impone una valutazione caso per
caso con misure percentuali che variano a seconda del peso delle
circostanze sulla fattispecie e/o sulla colpa, a seconda della tesi
in opzione).
Cio' posto, il potere riduttivo ridisegnato dalla legge n. 1/2026
viene distinto a seconda che l'uso sia discrezionale oppure
obbligatorio, e quello obbligatorio si traduce nel potere-dovere di
limitare il danno o il valore accertato fino al limite massimo del
30% o fino al doppio delle retribuzioni o delle indennita' percepite.
Il combinato disposto dell'art. 1, commi 1-bis e 1-octies, e
dell'art. 6, che rende applicabile ai giudizi pendenti entrambe le
disposizioni, presenta plurimi profili di non manifesta infondatezza
della questione di illegittimita' costituzionale.
5. Violazione dell'art. 3 Costituzione.
La giurisprudenza costituzionale ha desunto dall'art. 3
Costituzione un canone di razionalita', in relazione al quale, per
valutare la legittimita' costituzionale di una legge, e' necessario
svolgere un sindacato di conformita' a criteri di coerenza logica,
teleologica e storico-cronologica (Corte costituzionale, sent. n.
86/2017). Il principio di ragionevolezza risulta leso quando si
accerti l'esistenza di una irrazionalita' intra legem, intesa come
contraddittorieta' intrinseca tra la complessiva finalita' perseguita
dal legislatore e la disposizione espressa dalla norma censurata. Non
ogni incoerenza o imprecisione di una normativa puo' venire,
tuttavia, in rilievo ai fini dello scrutinio di costituzionalita',
consistendo il giudizio di ragionevolezza in un apprezzamento di
conformita' tra la regola introdotta e la causa normativa che la deve
assistere che, quando e' disgiunto dal riferimento a un tertium
comparationis, puo' trovare ingresso solo se l'irrazionalita' o
l'iniquita' delle conseguenze della norma sia manifesta e
irrefutabile (ex plurimis, sentenze n. 195 del 2022, n. 6 del 2019 e
n. 86 del 2017).
Orbene, il sistema introdotto dall'art. 1, commi 1-bis e 1-octies
della legge n. 20/1994 risulta manifestamente irrazionale e
palesemente iniquo. La salvezza operata dal comma 1-bis di un duplice
potere riduttivo introduce una discrasia nel sistema della tutela
risarcitoria in quanto al giudice della responsabilita'
amministrativa, da un lato, si consente l'esercizio di una generica
potesta' riduttrice i cui parametri risultano del tutto assenti, e
dall'altro, si impone una riduzione da esercitarsi nei termini sopra
descritti.
L'intima contraddizione e' gia' resa palese dal tenore letterale
delle disposizioni, dal momento che non risultano chiari ne' il
confine ne' l'esatta perimetrazione del potere riduttivo
«discrezionale» di cui al comma 1-bis rispetto a quello delineato ex
novo dal comma 1-octies. In un doveroso sforzo ermeneutico,
l'interprete puo' tentare diverse ipotesi ricostruttive, tutte
invalidate da irrazionalita' o irragionevolezza, in una sorta di
«eccesso di potere legislativo» o di distonia della legge rispetto
alla causa sua propria.
5.1. Prima ipotesi ricostruttiva
Alla stregua di un primo percorso esegetico, si puo' intendere
che il potere di riduzione, salvaguardato dal comma 1-bis, rimanga
distinto e separato dal «tetto risarcitorio» disciplinato dal comma
1-octies. In tale ottica, l'uso di una struttura lessicale al plurale
(«fermi restando») assumerebbe una portata disgiuntiva, dovendosi
ritenere che accanto al potere riduttivo discrezionale, come
tradizionalmente interpretato dalla giurisprudenza costituzionale e
contabile, si collochi una predeterminazione ex lege del danno
accertato o del valore perduto, con abbattimento del 70% o di quelle
somme eccedenti il doppio delle retribuzioni e delle indennita'
percepite, nei termini e nei modi indicati dal legislatore (un vero e
proprio «tetto»). Questo primo approccio interpretativo sarebbe
confortato dai lavori preparatori, laddove e' emersa la volonta' del
legislatore di introdurre un limite alla responsabilita' degli
amministratori che commettono illeciti con colpa grave, «in quanto
impone al giudice di esercitare il potere riduttivo entro una soglia
massima ragionevole» (cosi' nella Relazione illustrativa all'AC n.
1621).
Al fine di alleviare la cd. «paura della firma» - dichiaratamente
motore ispiratore dell'intera riforma - la stessa Corte
costituzionale, nella sentenza n. 132/2024, avrebbe dato indicazioni
de jure condendo (mentre era in corso l'approvazione dell'AC 1621 da
cui si e' generato il testo legislativo in esame), che sembrano
rafforzare questo percorso argomentativo. Nel dichiarare
inammissibili le questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
21, comma 2, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (Misure urgenti
per la semplificazione e l'innovazione digitale), convertito, con
modificazioni, nella legge 11 settembre 2020, n. 120, sollevate, in
riferimento agli artt. 28, 81 e 103 della Costituzione, dalla Corte
dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Campania, nonche'
non fondate le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 21,
comma 2, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, come convertito,
sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dalla
medesima sezione giurisdizionale della Corte dei conti, i giudici
costituzionali hanno ipotizzato che il legislatore avrebbe potuto
vagliare «con attenzione (e') la generalizzazione di una misura gia'
prevista per alcune specifiche categorie, ossia l'introduzione di un
limite massimo oltre il quale il danno, per ragioni di equita' nella
ripartizione del rischio, non viene addossato al dipendente pubblico,
ma resta a carico dell'amministrazione nel cui interesse esso agisce,
misura, questa, cui puo' accompagnarsi anche la previsione della
rateizzazione del debito risarcitorio. L'opportunita' del cosiddetto
«tetto» non puo' essere esclusa in ragione dell'esistenza del
menzionato potere riduttivo, dal momento che il primo, fissato ex
ante dal legislatore, varrebbe obbligatoriamente per tutti, mentre il
secondo e' fisiologicamente rimesso ad un apprezzamento discrezionale
ex post del giudice contabile».
E, tuttavia, la generalizzazione di un «tetto» (obbligatorio) al
risarcimento del danno, non ostacolato dal potere riduttivo
(discrezionale), non sembra affatto corrispondere alla scelta operata
dal legislatore, almeno secondo questo primo approccio
interpretativo. Nell'impianto normativo originario - noto ai giudici
della Consulta - la salvezza del potere riduttivo «discrezionale» era
consentita dall'uso del singolare - «fermo restando» - e il limite
del danno risarcibile oscillava tra un minimo di euro 250 al massimo
del doppio delle annualita' percepite, con una torsione di stampo
marcatamente sanzionatorio della responsabilita' amministrativa,
ampiamente smentita dalla sentenza n. 132/2024 citata.
Nell'attuale formulazione della norma, l'uso del plurale («fermi
restando») sembra alludere a una duplicazione del potere riduttivo
(uno obbligatorio e l'altro discrezionale) e, tuttavia, la riduzione
obbligatoria non sembra costituire un «tetto» massimo al danno
complessivamente risarcibile, contrariamente a quanto indicato dalla
sentenza. Il dato normativo appare in totale distonia rispetto a
quanto previsto, ad esempio, per il personale sanitario dalla legge
Gelli-Bianco (L. 8 marzo 2017, n. 24) che all'art. 9, comma 5,
stabilisce «Ai fini della quantificazione del danno, fermo restando
quanto previsto dall'articolo 1, comma 1-bis, della legge 14 gennaio
1994, n. 20, e dall'articolo 52, secondo comma, del testo unico di
cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, si tiene conto delle
situazioni di fatto di particolare difficolta', anche di natura
organizzativa, della struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica,
in cui l'esercente la professione sanitaria ha operato. L'importo
della condanna per la responsabilita' amministrativa e della
surrogazione di cui all'articolo 1916, primo comma, del codice
civile, per singolo evento, in caso di colpa grave, non puo' superare
una somma pari al triplo del valore maggiore della retribuzione lorda
o del corrispettivo convenzionale conseguiti nell'anno di inizio
della condotta causa dell'evento o nell'anno immediatamente
precedente o successivo». A prescindere dalla necessita' di
individuare il criterio di prevalenza nella successione delle leggi
nel tempo (dal momento che lo jus superveniens dettato dalla legge n.
1/2026 individua un limite quantitativo piu' basso), la lettera della
norma nella disciplina del settore medico vira decisamente verso
l'unicita' del potere riduttivo, il cui esercizio deve tener conto
delle circostanze del caso concreto («particolare difficolta'») e,
comunque, in tale valutazione discrezionale, non puo' superare il
triplo del «valore maggiore» della retribuzione lorda o del
corrispettivo convenzionale, diventando in tal modo un vero e proprio
«tetto» al quantum risarcibile, peraltro valevole in sede di
responsabilita' per «danno indiretto».
Al contrario, la formulazione utilizzata nel comma 1-octies -
«ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e
diretta della sua condotta, il danno o il valore perduto per un
importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato e,
comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda
conseguita» - sembra sfuggire alle maglie della «proposta» indicata
dal Giudice delle leggi proprio con l'introduzione di un «doppio
tetto» al danno risarcibile. Sotto un primo profilo, l'introduzione
di un limite quantitativo parametrato al danno accertato o al valore
perduto (oltre a quello della «doppia annualita'» dei compensi
percepiti) milita a favore del carattere marcatamente «risarcitorio»
della responsabilita' amministrativa, nella scia di quanto affermato
nella pronuncia menzionata. E, tuttavia, proprio la riaffermata
natura «risarcitoria» dell'azione di responsabilita' in esame mal si
concilia, in termini di ragionevolezza, con la decisione di
riallocare la parte maggiore del rischio a carico della
collettivita', con consequenziale «socializzazione» della perdita
economica subita. I cittadini vedrebbero cosi' violato quel «patto
sociale» sul quale si regge l'intera impalcatura del sistema
tributario (artt. 23 e 53 Costituzione) dovendo di fatto patire un
duplice danno: 1) il mancato soddisfacimento del bene-interesse,
individuale o collettivo, al quale era funzionale il prelievo fiscale
e il relativo impiego della risorsa pubblica sprecata; 2) il costo
della malagestio, che rimarrebbe in larga parte a carico del soggetto
pubblico danneggiato. Si delinea, in sostanza, un sistema che premia
l'amministratore incapace e colloca a carico della comunita'
danneggiata i 2/3 del danno subito, e che si manifesta, a questo
punto, in piena contraddizione con i principi di uguaglianza (art. 3
Costituzione) e di solidarieta' sociale (art. 2 Costituzione),
soprattutto se, dopo aver imposto al giudice la valutazione del
concorso dell'amministrazione danneggiata, si pone a carico di
quest'ultima, comunque e in ogni caso, il 70% del danno (o comunque
la parte che residua al netto delle due annualita' di emolumenti
percepiti), rispetto all'intera platea di soggetti convenibili
dinanzi al giudice contabile per illecito erariale. In definitiva,
dopo aver meritoriamente evitato che l'azione promossa dal pubblico
ministero contabile si dispiegasse lungo un registro di stampo
marcatamente «sanzionatorio», la funzione compensativa o risarcitoria
risulterebbe gravemente frustrata dall'esiguita' del credito
risarcitorio residuo. Nel caso in esame, a fronte di un danno
indiretto complessivamente pari a euro 1.350.000,00, il massimo della
perdita imputabile ai tre convenuti non avrebbe potuto essere
superiore a euro 405.000, importo sul quale si sarebbero dovute
calcolare le quote di riparto per ciascuno dei soggetti ritenuti
responsabili, mentre la restante parte (pari a euro 945.000 sarebbe
rimasta a carico dell'Azienda ospedaliera.
Sotto altro profilo, notevoli perplessita' sono suscitate
dall'assenza di criteri che possano guidare l'interprete
nell'applicazione dell'uno o dell'altro parametro, si' da far
vieppiu' dubitare dell'arbitrarieta' della scelta legislativa.
Infine, proprio il dato testuale sembra collocare l'intervento
riduttivo del giudice al di fuori della liquidazione del danno (che
deve essere gia' «accertato» nel suo ammontare) e lo ricompone in una
fase successiva del giudizio, quella dell'addebito, ossia della
concreta imputazione di quella parte di danno in capo a coloro che
hanno contribuito a determinarlo, condividendo tale tratto proprio
con il potere riduttivo «discrezionale», rispetto al quale la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 132/2024, aveva voluto marcare la
differenza.
5.2. Seconda ipotesi ricostruttiva
Secondo un diverso percorso interpretativo, il combinato disposto
dei commi 1-bis e 1-octies potrebbe esprimere la volonta' del
legislatore di suggellare la duplice valutazione del nesso causale
cui e' chiamato il giudice contabile. Sul piano del determinismo
etiologico, ai fini della verifica della sussistenza e della misura
dell'obbligo risarcitorio, occorre accertare, infatti, un duplice
nesso causale: quello tra la condotta illecita e la concreta lesione
dell'interesse (c.d. causalita' materiale) e quello che intercorre
tra la detta lesione e i danni che ne sono derivati (c.d. causalita'
giuridica). La distinzione fra causalita' materiale e giuridica (o
teoria del doppio nesso) e' pacifica nella giurisprudenza di
legittimita' ormai consolidata (ex multis, Cass. civ. 2 febbraio
2001, n. 1516) ed e' affermazione ricorrente quella per cui la prima
e' disciplinata dagli artt. 40 e 41 del codice penale, la seconda
dall'art. 1223 del codice civile (Cass. civ. 19 settembre 2019 n.
23328), anche negli arresti della giurisprudenza contabile (Corte dei
conti, Sez. II appello n. 52/2020),
Cio' premesso, la legge n. 1/2026, nella salvaguardia di un
generico potere riduttivo di natura discrezionale, si' come delineato
dagli artt. 82 r.d. n. 2440/1923 e 52 r.d. n. 1214/1934, potrebbe
consentire di modulare, in via equitativa, il danno addebitabile a
ciascuno dei concorrenti, soltanto dopo aver esercitato il potere
obbligatorio di cui al comma 1-octies che, dunque, verrebbe a
incidere nella fase della causalita' giuridica.
In tale ottica, la fase dell'accertamento del danno e di relativa
«liquidazione» dovrebbe porsi a ridosso della «causalita' materiale»,
in quanto funzionale a stabilire il rapporto tra la condotta e
l'evento dannoso, alla stregua del principio di causalita' indicato
dall'art. 40 del codice penale con i temperamenti introdotti
dall'art. 41 del codice penale. Il danno, come indicato per intero
nell'atto di citazione, dovrebbe essere liquidato tenendo conto del
concorso delle possibili plurime concause preesistenti, concomitanti
o successive alla condotta umana causalmente efficiente (secondo i
criteri della «causalita' adeguata» o della «causalita' umana», o del
«rischio specifico»). Durante questo primo passaggio, potrebbero
essere valorizzati sia il concorso causale dell'amministrazione
danneggiata nella causazione dell'evento dannoso (negli stessi limiti
di cui all'art. 1227, comma 1 del codice civile), sia i vantaggi
comunque conseguiti da questa o da altra amministrazione o dalla
comunita', come sopra evidenziato. In tal senso, chiarissimo e'
l'apprezzamento preventivo del «danno accertato» o del «valore
perduto» nel tenore letterale del comma 1-octies, rispetto alla
delimitazione delle conseguenze pregiudizievoli che dal fatto dannoso
possono derivare.
Una volta liquidato il valore economico della perdita subita
nella sua interezza, spetterebbe al giudice contabile l'accertamento
e la valutazione degli effetti dannosi, dovendosi stabilire se essi
siano, ex art. 1223 del codice civile, una conseguenza immediata e
diretta del fatto lesivo, alla stregua dei parametri propri della
«causalita' giuridica».
Lo jus superveniens avrebbe, quindi, la capacita' di incidere
sulla propagazione dei tanti rivoli che potrebbero derivare
dall'accertamento causale alla stregua dell'apprezzamento
probabilistico, in quanto il danno «accertato» sara' «risarcibile»
soltanto nei limiti del 30% dell'intera diminuzione patrimoniale
subita dall'amministrazione danneggiata o, al massimo, della doppia
annualita' di retribuzioni o di indennita' per ciascuno dei soggetti
ritenuti responsabili.
In questa prospettiva, il «nuovo» potere di riduzione impedisce,
in definitiva, di porre a carico dei singoli danneggianti concorrenti
una quota superiore al 30% (o al doppio delle annualita'), con
l'effetto che la disposizione non implica una rinuncia alla rimanente
parte del credito erariale ma funge solo da criterio di allocazione
del rischio rispetto alle posizioni dei singoli. Per semplificare, se
il danno accertato e' pari a 100 e i convenuti in giudizio sono
cinque, ciascuno potra' rispondere del 20% ciascuno ma, poiche' la
quota e' inferiore al 30% massimo (o, nella comparazione, al doppio
delle annualita'), non vi sara' spazio per la riduzione
«obbligatoria» ma soltanto per quella facoltativa, fondata sulle
circostanze soggettive e oggettive di matrice pretoria. Al contrario,
laddove l'attribuzione delle quote non sia paritaria ma contempli
contributi diversamente misurati (ad esempio, un danno pari a 100 sia
attribuibile a cinque convenuti dei quali tre rispondono per il 10%,
uno per il 40% e un altro per il 30%) il potere riduttivo
«obbligatorio» potra' trovare applicazione soltanto per il
responsabile chiamato a rispondere di una quota superiore al 30%, e,
un volta operata la decurtazione ex lege, a favore di ciascuno
residuera' l'ulteriore ridimensionamento del quantum debeatur in
ragione dell'attenuazione dell'addebito che il giudice riterra' in
via equitativa di dover applicare.
Nel caso di specie, a fronte di un danno dedotto in citazione
pari a euro 1.350.000,00, il massimo della perdita imputabile a
ciascuno dei tre convenuti non avrebbe potuto essere superiore a euro
405.000, o al doppio (o al triplo ove si ritenesse prevalente il
criterio della legge Gelli-Bianco) delle annualita' da ciascuno
percepite.
La descritta ricostruzione risponde meglio al dato letterale, dal
momento che la locuzione «esercita il potere di riduzione ponendo a
carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e diretta
della sua condotta» sembra chiaramente alludere all'apporto causale
(«sua condotta») attribuibile a ciascuno dei soggetti coinvolti nella
causazione degli effetti dannosi.
Nonostante tale maggiore intrinseca coerenza, la disposizione,
come interpretata nei sensi descritti, non supera i problemi di
irrazionalita' ne' quelli di piu' stretta irragionevolezza del
sistema approntato dal legislatore della novella.
Nell'ipotesi, infatti, di illecito a causa multifattoriale, quale
spesso si presenta quello erariale di stampo procedimentale,
l'applicazione del potere riduttivo obbligatorio pro quota determina
un immotivato appiattimento dei singoli apporti causali: in tal modo
si assiste a una tensione antinomica interna all'art. 1 della legge
n. n. 20/1994 che, al netto delle fattispecie di responsabilita'
dolose e/o di illecito arricchimento, cristallizza quale
principio-guida quello della parziarieta' dell'obbligazione
risarcitoria, desumibile dal comma 1-quater (a mente del quale «Se il
fatto dannoso e' causato da piu' persone, la Corte dei conti,
valutate le singole responsabilita', condanna ciascuno per la parte
che vi ha preso»). La previsione di un ridimensionamento ex lege
della quota di danno che ciascuno dei soggetti ritenuti responsabili
e' chiamato a sopportare e' in palese deroga/contrasto rispetto al
principio espresso dal comma 1-quater in quanto ciascuno non potra'
piu' essere condannato alla «parte che vi ha preso» ma a quella
risultante dall'applicazione del comma 1-octies. Maggiori
perplessita' «costituzionalmente» orientate sono indotte da un
dettato normativo che ridimensiona, nella prospettiva esegetica sopra
delineata, l'apporto causale dei soggetti maggiormente responsabili
del danno, in netta e intima contraddizione con il criterio di
riparto fondato proprio sul peso specifico di ciascuno rispetto alla
causazione delle conseguenze dannose. Poiche', infatti, per dato
normativo positivizzato, ciascuno risponde delle conseguenze
immediate e dirette della «sua condotta», un significativo vantaggio
trae da un sistema siffatto colui che e' «maggiormente responsabile»,
ossia colui che ha avuto un ruolo preponderante nel determinismo
eziologico, con l'effetto che la quota di danno ulteriore «non
addebitabile» rimane irrimediabilmente posta a carico del
danneggiato. Tale sbilanciamento si realizza nella misura massima del
70% del danno accertato, qualora sia convenuto in giudizio un sol
soggetto, con le insostenibili implicazioni che tale contrazione del
credito risarcitorio comporta in termini di violazione degli artt.
28, 81 e 97 Costituzione su cui ci si soffermera' in seguito.
Al momento deve rilevarsi che il principio di integrale
riparazione del pregiudizio, se non subisce menomazioni
dall'applicazione del potere riduttivo «tradizionale», come
conformato dalla giurisprudenza costituzionale e contabile (nella
misura in cui impedisce che al soggetto ritenuto responsabile sia
addossata una quota risarcitoria maggiore rispetto al contributo suo
proprio, in termini di nesso causale e psichico), rimane
irrimediabilmente compromesso dall'applicazione di un potere
riduttivo obbligatorio, che espone l'amministrazione pubblica
danneggiata (e con essa la comunita' esponenzialmente rappresentata)
a una perdita non compensata e non giustificata alla luce dei singoli
apporti causali, si' da determinare un arricchimento sine causa del
danneggiante che piu' ha contribuito alla verificazione degli effetti
dannosi.
Se, infatti, nel diritto civile non puo' trovare ingresso (Cass.
civ. sentenze n. 15991/2011 e n. 3893/2016) il principio della
«causalita' equitativo-proporzionale» - portatore della tesi secondo
cui la responsabilita' dovrebbe essere imputata al soggetto in misura
proporzionale all'apporto causale recato dalla sua condotta
(sostenuta da Cass. civ n. 975/2009) gia' nella fase della causalita'
materiale - la diminuzione del risarcimento del danno deve traslare
sul piano della causalita' giuridica ed e' in quella sede che vanno
ritagliate le singole responsabilita' (alla stregua degli artt. 1223
e 2055, comma 2 del codice civile). Una volta individuato a monte, e
su di una base oggettiva, il nesso di causalita' materiale - alla
stregua del giudizio controfattuale per cui o la condotta e' causa
dell'evento, secondo la regola della preponderanza causale (anche
negli illeciti omissivi, dove si deve ricorrere all'efficienza
eziologica di una condotta ipotetica), o non lo e', e quindi difetta
il rapporto di causa-effetto (regola dell'all or nothing nei paesi
anglosassoni) - l'equita' del giudice deve rientrare, a valle, tra i
criteri di valutazione del danno risarcibile da porre a carico del
singolo danneggiante.
Nell'ambito della responsabilita' amministrativa, l'applicazione
dei detti principi ha reso compatibile con l'innalzamento della
soglia di imputazione soggettiva alla colpa grave la sopravvivenza
del potere riduttivo, purche' discrezionale e non obbligatorio.
Soltanto in questo senso la potesta' riconosciuta al giudice
contabile di ritagliare i singoli addebiti su ciascuno «per la parte
che vi ha preso» ha consentito di rendere «personale» l'imputazione
di responsabilita', come sopra specificato. Diversamente, la scelta
del legislatore di limitare il principio di integralita' del danno -
con un ampliamento del costo sociale del servizio (non) reso alla
collettivita', gravato dell'equivalente economico non ristorato e non
ristorabile, di cui si e' introdotta una predeterminazione ex lege -
non trova alcuna spiegazione logico-razionale, dal momento che, con
proporzione inversa, finisce con l'attenuare il danno risarcibile a
carico di chi ne ha determinato, in maniera preponderante, la
causazione, in palese violazione dell'art. 3 Costituzione.
Anche in questa seconda ipotesi ricostruttiva, le suggestioni
rivenienti dalla sentenza n. 132/2024 non sembrano fornire un utile
supporto motivazionale alla scelta del legislatore. I giudici della
Consulta, infatti, hanno suggerito l'utilita' di «una modifica anche
della disciplina del potere riduttivo, prevedendo, oltre all'attuale
ipotesi generale affidata alla discrezionalita' del giudice,
ulteriori fattispecie obbligatorie normativamente tipizzate nei
presupposti».
Di contro, il meccanismo di esonero da responsabilita' per i
danni ultra tertiam partem, pur condividendo con il paradigma
delineato nella sentenza citata il carattere dell'obbligatorieta',
assume una portata di carattere generale, non essendovi traccia di
fattispecie «tipizzate nei presupposti».
L'opzione introdotta dalla novella sembra, in definitiva,
debordare dal perimetro di adeguatezza e ragionevolezza segnato dalla
Consulta.
5.3. Terza ipotesi ricostruttiva
Da ultimo, la voluntas legis potrebbe emergere lungo un diverso e
ulteriore crinale interpretativo. La salvezza operata dal comma 1-bis
potrebbe assumere il valore non di una «duplicazione» del potere
riduttivo (secondo quanto sopra descritto) bensi' di un vero e
proprio «sdoppiamento». La «nuova» potesta' riduttiva, pur
collocandosi nell'ambito della causalita' giuridica in funzione di
vero e proprio argine alla propagazione delle conseguenze dannose,
presuppone lo status di dipendente o amministratore pubblico. Il
«doppio» limite quantitativo, infatti, e' strutturato in modo tale da
presupporre che il soggetto ritenuto responsabile abbia percepito una
«retribuzione lorda conseguita nell'anno di inizio della condotta
lesiva causa dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o
successivo», ovvero un «corrispettivo» o una «indennita'» percepiti
«per il servizio reso all'amministrazione o per la funzione o
l'ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio». Soltanto in
queste ipotesi (la cui analisi va rinviata alle argomentazioni
spendibili in relazione ad altri parametri di legittimita'
costituzionale) il giudice contabile potrebbe, infatti, operare
quella comparazione tra il 30% del danno imputabile a ciascuno e
l'ulteriore limite quantitativo parametrato sul reddito percepito per
effetto e causa delle prestazioni lavorative effettuate in favore
dell'amministrazione danneggiata («corrispettivo») o del servizio o
ufficio o funzione svolti, a causa dei quali e' stato generato il
pregiudizio. L'importo addebitabile a ciascuno dovrebbe essere «non
superiore» al 30 per cento del pregiudizio accertato e, comunque, non
superiore al doppio degli emolumenti percepiti in virtu' delle
plurime causae indicate dal legislatore e, dunque, al giudice
contabile non sarebbe data la scelta discrezionale tra due parametri
distinti (attribuendo alla «o» un valore effettivamente disgiuntivo),
ma soltanto il potere di quantificare il danno addebitabile nella
comparazione tra i due (il maggiore o il minore importo tra i due
termini a seconda che la norma sia pro nocente o pro erario), per
cui, una volta liquidato il danno nel suo intero ammontare, nella
fase di imputazione delle conseguenze dannose la cognizione deve
estendersi agli elementi reddituali necessari per fissare, secondo le
declinazioni del comma 1-octies, il quantum da porre a carico di
ciascuno. In mancanza di tale reddito, al giudice residua il potere
di riduzione discrezionale ex artt. 82 r.d. 2440/1923 e 52 r.d. n.
1214/1934.
Questo percorso esegetico valorizza, indubbiamente, il
riferimento testuale ai dati reddituali (i quali sono strettamente
connessi al rapporto di servizio che lega il soggetto autore
dell'illecito - persona fisica o ente - e l'amministrazione
danneggiata), consentendo di estendere la platea dei possibili
beneficiari oltre il pubblico impiego in senso stretto e di
coinvolgere sia gli amministratori pubblici (spesso destinatari di
mere indennita') sia i concessionari di servizi in forza dei
«corrispettivi» percepiti.
L'ipotesi ricostruttiva in esame avrebbe, oltretutto, il pregio
di corrispondere effettivamente alla finalita' di rassicurare i
dipendenti, i funzionari e gli amministratori pubblici da quella
«paura della firma» che ispirerebbe la riforma (stando alla Relazione
illustrativa del progetto di legge), con una drastica riduzione del
danno imputabile a ciascuno, lasciando, al contrario, fuori dal
perimetro di applicazione delle disposizioni in esame quei soggetti
che non sono percettori di reddito in forza di un servizio, funzione
o ufficio reso alla pubblica amministrazione, ma che incappano nella
responsabilita' amministrativa per effetto di benefici,
contribuzioni, sovvenzioni e finanziamenti di natura pubblica. Per
tali categorie di privati coinvolti solo occasionalmente in un
programma di stampo pubblicistico resterebbe il potere riduttivo
tradizionalmente inteso, purche' l'illecito sia commesso con colpa
grave (e non con dolo o illecito arricchimento, come nella stragrande
maggioranza delle ipotesi di malversazione di fondi pubblici).
Senonche', anche questa proposta non va esente da critiche sotto
il profilo della palese irragionevolezza per violazione del principio
di paritario trattamento. Non sarebbe, infatti, comprensibile la
giusta ragione che potrebbe spingere il legislatore ad applicare
«sconti» ex lege su illeciti di natura risarcitoria soltanto a favore
di pubblici dipendenti o amministratori o concessionari, laddove
tutti gli altri soggetti, legati da un rapporto di servizio con la
pubblica amministrazione in forza del programma pubblicistico da
attuare, ne resterebbero a priori esclusi. E neppure questa opzione
esegetica potrebbe ritenersi compatibile con le direttrici fornite,
de jure condendo, dalla Consulta con la piu' volte citata sentenza n.
132/2024 nella parte in cui suggerisce, come sopra visto, l'utilita'
di «una modifica anche della disciplina del potere riduttivo,
prevedendo, oltre all'attuale ipotesi generale affidata alla
discrezionalita' del giudice, ulteriori fattispecie obbligatorie
normativamente tipizzate nei presupposti». Il riferimento a
«fattispecie obbligatorie normativamente tipizzate nei presupposti»
non sembra affatto integrato dal generico riferimento al reddito
quale parametro di quantificazione del danno «addebitabile», idoneo
non a individuare singole fattispecie «tipizzate» rispetto alle quali
utilizzare il potere di riduzione quanto piuttosto una platea
soggettivamente catalogabile di soggetti beneficiari.
5.4. Le soluzioni prospettate non esauriscono il possibile
ventaglio di opzioni esegetiche proponibili, ma ne rappresentano
soltanto quelle che, ad avviso del Collegio, meglio si conformano al
dettato normativo. L'indeterminatezza del quadro legislativo
riformato - che apre percorsi ermeneutici alternativi e tra loro
contrastanti - e' gia' di per se' sintomo di irrazionalita' delle
disposizioni in esame. In ogni caso, e conclusivamente, la questione
di incompatibilita' del combinato disposto dell'art. 1, comma 1-bis e
comma 1-octies, con l'art. 6 della legge n. n. 1/2026 (che rende le
prime due disposizioni immediatamente applicabili ai giudizi in
corso), sotto il profilo della irrazionalita' e/o della
irragionevolezza ex art. 3 Costituzione non e' manifestamente
infondata.
6. Violazione degli artt. 28 e 103 Costituzione.
L'art. 28 della Costituzione ha inteso in primo luogo affermare,
a maggior garanzia della legalita' dell'azione amministrativa e a
miglior tutela dei cittadini, la responsabilita' "diretta" dei
pubblici dipendenti e della pubblica amministrazione per gli atti
compiuti in violazione di diritti. In secondo luogo, con il
riferimento alle leggi ordinarie per la configurazione di tale
responsabilita', ha inteso attribuire al legislatore una
discrezionalita' che, tenendo conto della complessita' delle esigenze
e degl'interessi a confronto, gli consentisse sia di limitare la
responsabilita' diretta dei pubblici dipendenti in relazione
all'elemento psicologico, sia di escluderla, in riferimento a
determinate fattispecie, per talune particolari categorie di soggetti
tenuti (in termini, Corte costituzionale n. 64/1992).
La stessa giurisprudenza costituzionale ricorda che
l'affermazione, in linea di principio, della responsabilita' diretta
dell'agente, con estensione allo Stato e agli enti pubblici «non
esclude la possibilita' che, nei confronti dell'agente, siano
previste regole particolari e differenziate, rispetto ai principi
comuni». In tale ottica, sono state ritenute compatibili con il dato
costituzionale le limitazioni previste dalla disciplina di settore in
materia di responsabilita' per culpa in vigilando, alla cui stregua
«gli insegnanti statali cessano di essere legittimati personalmente
verso i terzi, nei cui confronti risponde invece l'amministrazione,
sulla quale gravano in via diretta le "responsabilita' civili
derivanti da azioni giudiziarie promosse da terzi". Lo Stato potra'
rivalersi sugl'insegnanti ove il difetto di vigilanza sia ascrivibile
a dolo o colpa grave e, in tali ipotesi, potra' anche agire contro
essi per i danni arrecatigli direttamente dal comportamento degli
alunni. Dunque, per i pubblici dipendenti il risarcimento del danno
ingiusto puo' essere oggetto di regole generali ovvero di discipline
particolari, relative a determinate categorie (piu' o meno vaste) di
pubblici dipendenti: tipi di normative che ricorrono nei confronti
degli impiegati civili dello Stato e (nell'ambito di questa
categoria) degli insegnanti per culpa in vigilando ad essi
ascrivibile» (sent. n. 64/1992).
Chiarissime le direttrici lungo le quali si muovono le
affermazioni di principio rinvenibili nella giurisprudenza
costituzionale. L'art. 28 Costituzione e' strumento del principio di
legalita': orienta la composizione fra interessi generali perseguiti
nell'azione pubblica e diritti dei cittadini, responsabilizzando le
persone fisiche chiamate a concorrere nell'esercizio delle relative
funzioni: per usare l'espressione di autorevole dottrina, la norma
costituisce l'ulteriore riprova della «inscindibile connessione fra
la Costituzione dei diritti e la Costituzione dei poteri», di cui
sono il precipitato non solo l'art. 113 Costituzione e la
giustiziabilita' degli atti delle pubbliche amministrazioni, ma anche
(forse soprattutto) l'art. 103 Costituzione che affida al giudice
contabile quella sfera giurisdizionale nelle «materie di contabilita'
pubblica» delle quali il giudizio di responsabilita' amministrativa
rappresenta nucleo imprescindibile. Il principio di legalita' postula
la ponderabilita' dell'agire amministrativo rispetto alla legge,
implicando un controllo anche giurisdizionale e una reazione avverso
condotte antigiuridiche. Il sistema binario, che si ricava
direttamente e immediatamente dalla lettura congiunta degli artt. 28
e 103 Costituzione, costruisce un meccanismo di responsabilita'
complesso, in cui lo Stato o l'Ente pubblico rimane sempre
responsabile in via diretta ai sensi (del combinato disposto degli
artt. 24 e 103 Cost. e) degli artt. 1218 e 2043 del codice civile,
dunque sia per il fatto o l'atto illecito proprio e dei propri
dipendenti, sia per l'adempimento delle obbligazioni che in capo
all'Ente originino dalla legge o dal contratto, ma, al tempo stesso,
non esonera i dipendenti o i funzionari pubblici che restano comunque
personalmente responsabili verso i terzi, in base alla prima
proposizione normativa dell'art. 28 Costituzione.
Il rinvio all'interpositio legislatoris non rende tale previsione
normativa di rango costituzionale meramente programmatica, ne'
determina l'automatica e necessaria applicabilita' della disciplina
ordinaria in tema di responsabilita', come pure e' stato
autorevolmente sostenuto. Piuttosto, la riserva di legge consente
l'esercizio di un potere conformativo dell'istituto, nel quale si
compongano i diversi interessi della legalita' e dell'efficienza
dell'azione amministrativa, della tutela della sfera giuridica del
destinatario dell'attivita' della P.A. e, al contempo, degli stessi
funzionari e dipendenti pubblici, meritevoli di non essere esposti a
un sistema risarcitorio eccessivamente gravoso, tenuto conto che essi
esercitano le proprie attribuzioni in vicende di valore rilevante e
talvolta spropositato rispetto al loro effettivo apporto funzionale.
Orbene, questo punto di equilibrio era stato rinvenuto dalla
stessa Corte costituzionale nella riforma introdotta con l'art. 3,
comma 1, lettera a), del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543,
convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639,
nella parte in cui, sostituendo l'art. 1, comma 1, della legge 14
gennaio 1994, n. 20, ha limitato la responsabilita' dei soggetti
sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti, in materia di
contabilita' pubblica, ai fatti e omissioni posti in essere con dolo
o colpa grave. Come gia' accennato, i giudici costituzionali
(sentenza n. 371/1998) hanno rilevato che «Quali siano le finalita'
ispiratrici della contestata norma e' dato desumere, del resto, dagli
stessi lavori parlamentari, che evidenziano l'intento di predisporre,
nei confronti degli amministratori e dei dipendenti pubblici, un
assetto normativo in cui il timore delle responsabilita' non esponga
all'eventualita' di rallentamenti ed inerzie nello svolgimento
dell'attivita' amministrativa» e, a tal fine, l'innalzamento della
soglia di colpevolezza alla colpa grave, in uno al potere riduttivo,
e' stato ritenuto il «giusto» compromesso tra le opposte esigenze al
fine «di determinare quanto del rischio dell'attivita' debba restare
a carico dell'apparato e quanto a carico del dipendente, nella
ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per dipendenti ed
amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilita' ragione
di stimolo, e non di disincentivo».
Tale punto di equilibrio non e' stato, tuttavia, considerato
definitivo dalla stessa Corte costituzionale che, con la sentenza n.
132/2024, ha ammesso che il sistema della responsabilita'
amministrativa deve «per necessita' di armonia istituzionale,
atteggiarsi in modo differente col cambiare del modello di
amministrazione cui afferisce». In tale ottica, il passaggio da
un'amministrazione che, secondo il modello dello Stato di diritto
liberale, doveva dare semplicemente esecuzione alla legge, adottando
un singolo e puntuale atto amministrativo, a quella che e' stata
definita «amministrazione di risultato», cioe' un'amministrazione che
deve raggiungere determinati obiettivi di policy e che risponde dei
risultati economici e sociali conseguiti attraverso la sua
complessiva attivita', ha costituito una delle ragioni,
costituzionalmente compatibili, della decisione di sospendere - per
tempi assolutamente determinati - la responsabilita' amministrativa
commissiva per colpa grave, come delineata nel decreto-legge n.
76/2020. In tale contesto, «l'ampia discrezionalita', peraltro
esercitata in un ambiente in cui la complessita' istituzionale,
sociale e giuridica e' andata progressivamente crescendo, e' una
componente essenziale e caratterizzante tale tipo di
amministrazione». La necessita' di scegliere, entro un termine
predeterminato, sovente tra un ventaglio ampio di possibilita' e in
un ambito non piu' integralmente tracciato dalla legge, accresce
inevitabilmente la possibilita' di errori da parte dell'agente
pubblico, ingenerando il rischio della sua inazione», soprattutto, in
connessione con l'emergenza pandemica Covid-19 e la necessita' di una
riespansione dei processi economici bloccati.
E tuttavia, superata l'emergenza e nel permanere dei fattori di
criticita' e di difficolta' oggettiva dell'azione amministrativa, si
deve continuare a dubitare che la legge n. 1/2026, nel suo complesso,
e il doppio potere riduttivo introdotto con i commi 1-bis e 1-octies
dell'art. 1 della legge n. n. 20/1994, siano compatibili con le orme
di un ragionamento costituzionalmente orientato dai canoni sopra
indicati. In primo luogo, il legislatore non si e' limitato a
recepire talune delle indicazioni fornite, de jure condendo, dalla
stessa Corte costituzionale con la citata sentenza n. 132/2024.
Plurimi sono i fronti di intervento.
Sul fronte della «colpa grave», la riforma ha inciso sulla
positivizzazione in termini di violazione manifesta delle norme di
diritto applicabili (per la quale il giudice tiene conto del grado di
chiarezza e precisione delle norme violate, nonche'
dell'inescusabilita' e della gravita' dell'inosservanza), o di
travisamento del fatto, o di affermazione/negazione di fatti
incontrovertibili dagli atti, e in termini negativi di riferimento a
indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorita'
competenti (art. 1, comma 1, lett. a n. 1.1.); ha escluso la gravita'
della colpa quando il fatto dannoso tragga origine dall'emanazione di
un atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo di
legittimita', ovvero dagli atti richiamati e allegati che
costituiscono il presupposto logico e giuridico dell'atto sottoposto
a controllo (art. 1, comma 1, lett. a) n. 1.2.); ha escluso altresi'
la responsabilita' per colpa grave per i fatti e le omissioni
commessi con dolo in caso di conclusione di accordi di conciliazione
nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale da parte dei
rappresentanti delle amministrazioni pubbliche di cui al l'articolo
1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, oppure di
procedimenti di accertamento con adesione, di accordi di mediazione,
di conciliazioni giudiziali e di transazioni fiscali in materia
tributaria (art. 1, comma 1, lett. a) n. 2).
Ulteriori disposizioni sono volte a interpretare autenticamente
la cd. «scriminante politica», basandola sulla buona fede presunta
degli amministratori (art. 1, comma 1, lett. a) n. 4; a incidere sul
termine di prescrizione quinquennale (art. 1, comma 1, lett. a) n.
6); a introdurre un sistema di assicurazione obbligatoria e
litisconsorzio necessario con l'istituto assicuratore (art. 1 comma
1, lett. a) n. 7). Su altro versante, la riforma obbliga la Sezione
centrale di controllo di legittimita' a effettuare il controllo
preventivo di legittimita' di cui al comma 1, lettera g), sui
provvedimenti di aggiudicazione, anche provvisori, e sui
provvedimenti conclusivi delle procedure di affidamento che non
prevedono l'aggiudicazione formale, nel termine perentorio di trenta
giorni, con l'effetto che, qualora alla scadenza non sia intervenuta
la deliberazione, l'atto si intende registrato anche ai fini
dell'esclusione di responsabilita' di cui all'articolo 1, comma 1. Il
visto puo' essere ricusato soltanto con deliberazione motivata (art.
1, comma 1, lett. b), n. 2). Nello stesso contesto, e' stato
introdotto un controllo preventivo «a domanda» da parte di regioni,
province autonome e degli enti locali, sempre su provvedimenti di
aggiudicazione, anche provvisori, ovvero i provvedimenti conclusivi
delle procedure di affidamento che non prevedono l'aggiudicazione
formale, relativi - questa volta - ai contratti di appalto di lavori,
servizi o forniture, attivi o passivi, e anche ai contratti di
concessione, finalizzati all'attuazione del PNRR e del PNC, di
importo superiore alle soglie previste dall'articolo 14 del codice
dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023,
n. 36, con l'effetto che, in mancanza di provvedimento tempestivo
espresso, il silenzio ha valore legale tipizzato di assenso e con
l'estensione di tale effetto «scriminante» in tutte le ipotesi in cui
l'atto viene sottoposto al visto preventivo di legittimita' dinanzi
alla Corte dei conti (art. 1, comma 1, lett. b) n. 3).
Alla stessa Sezione centrale di controllo di legittimita' e'
fatto obbligo di rendere pareri su richiesta delle amministrazioni
centrali e degli altri organismi nazionali di diritto pubblico, «in
materie di contabilita' pubblica, anche su fattispecie concrete
connesse all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza
(PNRR) e del Piano nazionale per gli investimenti complementari al
PNRR (PNC), di valore complessivo non inferiore a un milione di
euro.». Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti sono
chiamate, del pari, a rendere i pareri di cui al primo periodo su
richiesta dei comuni, delle province, delle citta' metropolitane e
delle regioni: «E' esclusa, in ogni caso, la gravita' della colpa per
gli atti adottati in conformita' ai pareri resi. Le sezioni riunite
della Corte dei conti assicurano la funzione nomofilattica
sull'attivita' consultiva esercitata dalla sezione centrale e dalle
sezioni regionali» (art. 2, comma 1). «I pareri di cui al comma 1
sono resi entro il termine perentorio di trenta giorni dalla
richiesta. In caso di mancata espressione del parere nel termine di
cui al primo periodo, lo stesso si intende reso in senso conforme a
quanto prospettato dall'amministrazione richiedente, ai fini
dell'esclusione della gravita' della colpa di cui al medesimo comma
1, ovvero in senso negativo qualora l'amministrazione richiedente non
abbia prospettato alcuna soluzione» (art. 2, comma 2).
E, dunque, all'esito di questo nutrito e significativo elenco di
interventi «tranquillizzanti», tali da restituire, nelle migliori
intenzioni del legislatore, quelle condizioni di un agere
amministrativo che, oltre a essere conforme a legge, sia orientato al
«coraggio» di mettere in campo iniziative destinate al
soddisfacimento dei bisogni collettivi, nonostante i rischi a esse
connessi, l'ulteriore prospettiva di una drastica riduzione
obbligatoria del credito risarcitorio puo' rappresentare la classica
«goccia che fa traboccare il vaso», in quanto realizza una finalita'
«premiale» dell'inefficienza che desostanzia ed erode dall'interno il
principio di responsabilita' connesso agli articoli 28 e 103 della
Costituzione. La stessa pronuncia della Consulta da ultimo ricordata
(n. 132/2024) lascia intendere, con sufficiente grado di nitidezza,
che gli interventi legislativi «suggeriti» non erano affatto
«cumulativi», trattandosi di elementi di valutazione rimessi alla
discrezionalita' del legislatore in via alternativa. Lo stesso
richiamo a un «potere riduttivo obbligatorio» da spendere in
«fattispecie normativamente tipizzate nei presupposti» non appare
lontano dagli assi ortogonali all'interno dei quali si e' mossa la
giurisprudenza costituzionale piu' risalente (sentenze n. 64/1992
cit.; e anche n. 1032 del 1988, n. 164 del 1982 e n. 54 del 1975), ma
non puo' sfuggire all'interprete attento che la legge n. 1/2026
presenta notevoli gradi di separazione dal modello proposto e,
comunque, restituisce un apparato talmente sofisticato di protezione
dell'agente pubblico da rendere assolutamente insignificante il
compasso di responsabilita' che ne residua. La deviazione del
controllo preventivo di legittimita' (e della funzione consultiva)
dalle finalita' indicate dall'art. 100 Costituzione (e che meglio si
leggono in combinato disposto con l'art. 81 Costituzione), come
disegnato dalla novella del 2026, costituisce una tappa significativa
della «regressione» del sistema di tutela degli equilibri di bilancio
e degli strumenti posti a presidio degli stessi - tra i quali
l'azione di responsabilita' amministrativa - verso architetture
improntate a istituti, quali la c.d. garanzia amministrativa, che
riposavano su un'idea ottocentesca di pubblica amministrazione, prius
rispetto alla sfera giuridica del cittadino e assistita da privilegi
ormai privi di senso e, anzi, in palese contrasto con il dettato
costituzionale che, all'art. 2, pone al centro la persona e i suoi
diritti. Ed e' proprio all'attuazione di tali diritti che mira la
responsabilita' diretta dei pubblici funzionari e l'intera
impalcatura che fa capo alla magistratura contabile quale garante
degli equilibri di bilancio e giudice delle responsabilita' ex art.
103 Costituzione. Conclusivamente, la questione di incompatibilita'
del combinato disposto dell'art. 1, comma 1-bis e comma 1-octies, con
l'art. 6 della legge n. 1/2026 (che rende le prime due disposizioni
immediatamente applicabili ai giudizi in corso), per violazione degli
articoli 28 e 103 Costituzione non e' manifestamente infondata
7. Violazione dell'art. 97 Costituzione.
Non meno significativi sono i profili di manifesta illegittimita'
costituzionale che dall'attuazione dei commi 1-bis e 1-octies in
combinato disposto con l'art. 6 della legge n. n. 1/2026
deriverebbero rispetto al principio di imparzialita' e buon andamento
sanciti dall'art. 97 Costituzione. E' indubbio che - soprattutto
nella giurisprudenza piu' recente - il principio di buon andamento si
pone, in concorso con quello di imparzialita', come fondamento delle
esigenze di separazione tra politica e amministrazione (Corte
costituzionale sent. n. 453/1990, n. 333/1993, n. 193/2002, n. 103 e
n. 104 del 2007, n. 390/2008), di continuita' dell'azione
amministrativa e di giusto procedimento (Corte costituzionale, sent.
n. 103 e n. 104 del 2007, n. 161 e n. 390 del 2008).
Un nesso «indissolubile» viene poi ravvisato dal Giudice delle
leggi tra il principio di buon andamento e l'art. 28 Costituzione
(sentenze n. 369 del 1996, n. 404 del 1997, n. 148 del 1999). La
necessita' di introdurre nella Costituzione norme relative
all'amministrazione pubblica e' stata motivata da due esigenze: a)
garantire una certa indipendenza ai funzionari (dato che «al potere
si alternano i partiti») finalizzata ad avere un'amministrazione
obiettiva della cosa pubblica e non un'amministrazione di parte
(principio di imparzialita'); b) creare un'organizzazione che
giovasse alla individuazione delle responsabilita', nel senso che la
responsabilita' non fosse definita soltanto teoricamente ma in
concreto precisata, risultando fondata la preoccupazione che, nella
pratica, ne fosse assai difficile la verifica e la dimostrabilita'.
La proposta di uno dei padri costituenti prevedeva che alle dirette
responsabilita' corrispondessero attivita' svolte effettivamente,
sicche' il buon andamento (principio costituzionale «cardine della
vita amministrativa e quindi condizione dello svolgimento ordinato
della vita sociale», Corte costituzionale n. 123/1968) «coincide con
l'esigenza dell'ottimale funzionamento della pubblica
amministrazione, tanto sul piano dell'organizzazione quanto su quello
della sua attivita'», come attenta dottrina ha rilevato.
Il buon andamento, da intendere, quindi, in termini di
attribuzione all'amministrazione di mezzi giuridici elastici idonei a
consentire il migliore proporzionamento dell'attivita' erogata
rispetto al fine prestabilito, oppure nel senso di congruita'
dell'azione in relazione all'interesse pubblico e che richiama
criteri di convenienza/adeguatezza, implica che le risorse destinate
alla cura degli interessi pubblici e utilizzate dall'apparato
amministrativo provengano dalle imposte dei contribuenti, e, dunque,
devono essere correttamente impiegate. Secondo le interpretazioni
piu' recenti, cui e' corrisposta la codificazione dell'art. 1 della
legge n. 241/1990 e le successive leggi di modifica, il buon
andamento esprime l'esigenza di un'amministrazione efficace,
efficiente ed economica, in grado di coniugare il perseguimento degli
interessi pubblici in modo trasparente e performante, senza rinnegare
quell'esigenza di fedelta' alla funzione e allo scopo che e'
assegnato a ciascuna amministrazione e che deve rimanere scevra dalla
pressione di interessi egoistici o personali. L'imparzialita', in
unione «quasi in endiadi» con i principi di legalita' e buon
andamento (Corte costituzionale n. 333/1993) si risolve nella
necessita' di ponderare tutti e solo gli interessi legislativamente
protetti presenti nella situazione concreta, e di operare le
conseguenti scelte in base a criteri previsti dalla legge oppure
unitari, ossia conformi a indirizzi generali, sia politici, sia piu'
strettamente amministrativi.
Nella possibile alternativa tra legalita' ed efficacia, e'
comunque la prima a dover prevalere con l'effetto che il principio di
«buona amministrazione» - come recepito anche dall'art. 41 della
Carta dei diritti fondamentali dell'UE - non puo' tradursi nel
perseguimento «a tutti i costi» di un risultato celere ed
economicamente vantaggioso, quanto piuttosto con il grado di
soddisfazione del cittadino (o, come si suole ormai affermare con una
terminologia diversa ma equivalente, con la «qualita' della
prestazione»), stante la prioritaria e insopprimibile esigenza
dell'amministrazione di tutela di diritti, di situazioni giuridiche
soggettive - a cominciare dalle piu' deboli - di concreti beni della
vita, di imparzialita' e di trasparenza.
In questa rinnovata tassonomia, non appare congrua
all'efficientamento anche «qualitativo» dell'azione amministrativa
l'introduzione di un «potere riduttivo» che allontana la
responsabilita' dell'agente pubblico dagli standards della «buona
amministrazione», e che premia, come detto, l'inefficienza mediante
automatismi riduttivi, a prescindere dalle circostanze del caso
concreto. Se la responsabilita' amministrativa diventa in tal modo
strumento di riallocazione del rischio insito in tutte le attivita'
amministrative (a prescindere dalle circostanze del caso concreto che
verranno in emersione soltanto in via subordinata e accessoria, nella
quota gia' ridefinita della perdita subita) al fine di alleviare la
«fatica dell'amministratore» (nei termini compendiati nella citata
sentenza n. 132/2024), ci si chiede se sia compatibile con il
principio del buon andamento e della buona amministrazione, la scelta
del decisore politico di lasciare a carico dell'amministrazione
danneggiata ben il 70% della perdita subita o quella parte che
residua al netto del duplum degli emolumenti percepiti. Oltre ai
profili di irragionevolezza/irrazionalita' gia' messi in luce, la
previsione smentisce il postulato del giusto bilanciamento tra
l'overdeterrence e l'underdeterrence che ancora una volta la
richiamata pronuncia della Corte costituzionale (n. 132/2024) aveva
affidato alla discrezionalita' del legislatore.
Secondo i custodi della Carta costituzionale «La responsabilita'
amministrativa per danno erariale, pur combinando «elementi
restitutori e di deterrenza» (sentenza n. 371 del 1998) e nonostante
in piu' aspetti si discosti dall'archetipo della comune disciplina
civilistica (sentenze n. 123 del 2023, n. 203 del 2022, n. 355 del
2010 e n. 453 del 1998), non smarrisce la sua natura risarcitoria di
fondo (tra le tante, Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione siciliana, sentenza 21 gennaio 2021, n. 59; sezioni riunite
giurisdizionali, sentenze 18 giugno 2015, n. 28, 27 dicembre 2007, n.
12, e 1° marzo 1996, n. 26; nello stesso senso, Corte europea dei
diritti dell'uomo, seconda sezione, sentenza 13 maggio 2014, Rigolio
contro Italia), essendo ancorata al danno subito, dal momento che in
assenza dello stesso e oltre lo stesso non puo' esservi
responsabilita'». In tale ottica, l'obiettivo di ogni decisore
politico deve rimanere ancorato all'esigenza di scoraggiare «i
comportamenti non solo dolosi ma anche gravemente negligenti dei
funzionari pubblici, che pregiudicano il buon andamento della
pubblica amministrazione (art. 97 Costituzione) e gli interessi degli
stessi amministrati»), bilanciandola con «l'esigenza di impedire che,
in relazione alle modalita' dell'agire amministrativo, il rischio
dell'attivita' sia percepito dall'agente pubblico come talmente
elevato da fungere da disincentivo all'azione, pregiudicando, anche
in questo caso, il buon andamento». Ebbene, la possibilita', insita
nel nuovo testo normativo, di ridurre il peso della responsabilita'
per ciascuno dei responsabili o, addirittura, per l'unico
responsabile a una soglia davvero minima di quota addebitabile
(tenendo conto dell'ulteriore riduzione dovuta all'applicazione del
potere discrezionale) non rende affatto percettibile dall'agente
pubblico il rischio della decisione amministrativa, a tal punto da
poter difficilmente costituire un «disincentivo». La soglia
risarcitoria e' cosi' bassa da incoraggiare comportamenti contrari al
buon andamento e alla buona amministrazione, delineando un rapporto
di proporzionalita' inversa (tra gravita' del fatto e misura del
risarcimento) idoneo a generare un livellamento verso il basso della
prestazione erogata da o in favore di un soggetto pubblico.
Il descritto sistema di underdeterrence si aggrava, poi, al
prevalere dell'una o dell'altra ipotesi ricostruttiva (come sopra
definite), soprattutto qualora siano prescelte opzioni ermeneutiche
pro nocente in luogo di quelle pro erario. Il riferimento e' proprio
all'assenza di criteri per dirimere il conflitto tra i due parametri
di attribuzione del danno in capo ai soggetti ritenuti responsabili.
Diversamente da quanto prescritto dall'art. 9, comma 5, della citata
legge Gelli-Bianco (nella quale e' chiaro il riferimento alla
«maggiore somma» tra la retribuzione percepita e il corrispettivo
convenzionale ricevuto nell'arco temporale di riferimento), nell'art.
1, comma 1-octies in commento non si rinvengono chiare indicazioni
nel concorso tra il 30% del danno o valore perduto e il doppio delle
retribuzioni o indennita' percepite. L'uso della locuzione «e,
comunque, non superiore», infatti, lascia spazio a percorsi
interpretativi diversi e opposti, per i quali, nella comparazione tra
i due estremi, potrebbe prevalere l'importo piu' basso (interpretatio
pro nocente) oppure quello piu' alto, qualora al duplum corrisponda
un importo inferiore al 30% (interpretatio pro erario).
In entrambi i casi, appare tradito il monito dei giudici
costituzionali (sentenza n. 371/1998) che, nel valutare i propri
precedenti, (sentenze n. 1032/1988, n. 164/1982 e n. 54/1975), ha
desunto l'inesistenza di un principio di inderogabilita' delle comuni
regole in tema di elemento soggettivo della responsabilita', laddove,
al contrario, dagli stessi pronunciamenti «si possa, tuttavia,
ricavare quello secondo il quale la discrezionalita' del legislatore,
per essere correttamente esercitata, deve determinare e graduare i
tipi e i limiti della responsabilita', caso per caso, in riferimento
alle diverse categorie di dipendenti pubblici ovvero alle particolari
situazioni, stabilendo, per ciascuna di esse, le forme piu' idonee a
garantire i principi del buon andamento e del controllo contabile».
L'immissione di un potere «riduttivo» generalizzato e predeterminato
ex lege, cosi' significativamente sbilanciato a favore del
danneggiante, risulta inidoneo a garantire il principio del «buon
andamento» e il «controllo contabile». Conclusivamente, la questione
di incompatibilita' del combinato disposto dell'art. 1, comma 1-bis e
comma 1-octies, con l'art. 6 della legge n. n. 1/2026 (che rende le
prime due disposizioni immediatamente applicabili ai giudizi in
corso), per violazione dell'art. 97 della Costituzione non e'
manifestamente infondata
8. Violazione degli articoli 81, 117 e 119 della Costituzione e
degli articoli 24 e 111 della Costituzione nonche' degli artt. 101 e
104 della Costituzione.
L'art. 81, comma 3, della Costituzione, dopo le modifiche
apportate dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, stabilisce
che «Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi
per farvi fronte». La regola della copertura finanziaria ex ante
continua quindi a costituire un presidio a tutela dei saldi e a
garanzia della coerenza delle leggi approvate in corso di esercizio
con gli strumenti che definiscono l'orizzonte programmatico
pluriennale. A differenza del testo previgente, ogni legge che
importi nuovi o maggiori oneri «provvede» (non piu' «indica» come era
previsto al quarto comma del testo originario dell'art. 81 della
Costituzione) ai mezzi per farvi fronte, cosi' come e' stato
eliminato il termine «altra», per cui mentre il testo previgente
prescriveva l'obbligo di copertura per «ogni altra legge» (con cio'
escludendolo per la legge di bilancio), il testo ora vigente fa
riferimento a «ogni legge» non sottraendo cosi' neanche la legge di
bilancio all'obbligo di copertura. In generale, il principio
dell'obbligo di copertura viene confermato come un preciso vincolo al
legislatore, che opera per ogni nuova legge e che si traduce
nell'obbligo di predisporre, all'atto dell'approvazione delle nuove
norme, anche i mezzi per fronteggiare gli oneri che ne derivano.
L'art. 6 della legge n. 1/2026, nel sancire che «le disposizioni
di cui all'art. 1, comma 1, lettera a), si applicano ai procedimenti
e ai giudizi pendenti, non definiti con sentenza passata in giudicato
alla data di entrata in vigore della presente legge», detta
«disposizioni transitorie», ma piu' correttamente introduce un regime
di diritto intertemporale che impone ai giudici contabili
l'applicazione ai giudizi pendenti, non definiti con sentenza passata
in giudicato, anche delle norme in materia di potere riduttivo. Nella
locuzione «giudizi pendenti» deve intendersi anche quelli di
impugnazione, dovendosi ritenere che il nuovo regime non sia
suscettibile di applicazione soltanto al cospetto di una sentenza
passata in giudicato formale e, dunque, ai sensi dell'art. 177, comma
2, c.g.c., «non (e') piu' soggetta ad appello, ne' a revocazione per
i motivi di cui all'art. 202, comma 1, lettere f) e g), ne' a ricorso
per cassazione».
L'effetto piu' immediato della regressione temporale dello jus
superveniens e' la riduzione ex lege degli importi ai quali i
soggetti ritenuti responsabili sono stati condannati in primo grado,
con consequenziale eliminazione o riduzione di poste creditorie gia'
sancite nelle sentenze di primo grado impugnate. La legge, dunque,
produce inesorabilmente un maggior onere a carico dello Stato (recte,
di ogni soggetto pubblico che risulti «amministrazione danneggiata»
destinataria degli importi posti a carico di coloro che sono stati
condannati in primo grado a risarcire la perdita subita) e sembra
determinare un irrimediabile contrasto con l'art. 81, comma 3, della
Costituzione e anche con gli articoli 117 e 119 della Costituzione.
Sotto il profilo dell'obbligo di copertura, la Corte
costituzionale ha senza dubbio affermato che il legislatore sarebbe
soggetto ai vincoli di copertura quando esercita la sua politica
finanziaria, ma non quando pone la disciplina della responsabilita'
amministrativa e contabile. In tal senso, i giudici costituzionali
rimarcano che:
«non maggiore appare il fondamento della censura prospettata
in riferimento all'art. 81, quarto comma, della Costituzione, il
quale contempla per il legislatore ordinario l'onere - a fronte della
previsione di nuove spese ovvero, come chiarito dalla giurisprudenza,
di minori entrate - di indicare i mezzi di copertura, secondo una
regola che questa Corte ha ritenuto valere anche per il caso in cui
detti oneri ricadano sugli enti rientranti nella finanza pubblica
allargata. Infatti, l'art. 81 esprime un principio che attiene ai
limiti che il legislatore ordinario e' tenuto ad osservare nella sua
politica finanziaria, ma non puo' certo investire la scelta che il
legislatore compie nel ben diverso ambito della disciplina della
responsabilita' amministrativa» (sentenza n. 327/1998);
«Quanto all'asserita lesione del quarto comma dell'art. 81
della Costituzione, al di la' della molto opinabile equiparazione fra
"nuova o maggiore spesa" ed il mancato risarcimento ad una pubblica
amministrazione per un danno patrimoniale o non patrimoniale prodotto
da un parlamentare, e' evidente l'inconferenza dei rilievi svolti dal
rimettente a tale riguardo, atteso che l'irresponsabilita' dei
parlamentari e' sancita direttamente da una disposizione
costituzionale che non tollera eccezione ove ne ricorrano i
presupposti applicativi» (sentenza n. 46/2008);
«La norma costituzionale evocata, prevedendo che la "legge
che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi
fronte", e', nella specie, inconferente, in quanto l'art. 81
della Costituzione "attiene ai limiti al cui rispetto e' vincolato il
legislatore ordinario nella sua politica finanziaria, ma non concerne
le scelte che il medesimo compie nel ben diverso ambito della
disciplina della responsabilita' amministrativa" (sentenze numeri 371
e 327 del 1998). In ogni caso non puo' ritenersi che una astratta
limitazione del risarcimento del danno spettante alla pubblica
amministrazione, determinando una possibile minore entrata, comporti
"nuove o maggiori spese". In altri termini, non e' possibile porre
una equiparazione fra "nuova o maggiore spesa" ed il mancato
risarcimento di danni cagionati ad una pubblica amministrazione
(sentenza n. 46 del 2008). Del resto, non potendosi procedere alla
quantificazione delle minori entrate, essendo tale diminuzione
eventuale e comunque connessa a variabili concrete non determinabili
a priori, non sarebbe neanche possibile, come sottolineato
dall'Avvocatura generale dello Stato nelle sue difese, prevedere la
necessaria copertura finanziaria» (sentenza n. 355/2010);
«Inammissibili per inconferenza del parametro sono, da
ultimo, le questioni con cui il rimettente deduce la violazione degli
articoli 28, 81 e 103 della Costituzione [...] Il secondo, invece,
"attiene ai limiti al cui rispetto e' vincolato il legislatore
ordinario nella sua politica finanziaria, ma non concerne le scelte
che il medesimo compie nel ben diverso ambito della disciplina della
responsabilita' amministrativa (da ultimo, v. sentenza n. 327 del
1998)» (sentenza n. 371 del 1998; nello stesso senso, sentenza n. 355
del 2010) (sentenza n. 132/2024).
I pronunciamenti sopra riportati avevano, tuttavia, riguardo a
norme entrate a regime, stabilmente inserite nel sistema
ordinamentale, rispetto alle quali la proiezione futura di «minori
entrate» derivanti dai limiti alla responsabilita' amministrativa non
era ritenuta tale da impingere sul principio di copertura ne'
sull'equilibrio tendenziale di bilancio. In questa situazione la
Consulta, con la giurisprudenza sopra riportata, ha deciso su
modifiche ordinamentali dell'assetto della responsabilita'
amministrativo-contabile destinate a spiegare effetti su fatti e
circostanze che, in coerenza con il principio per cui la legge di
norma dispone per l'avvenire, si sarebbero verificate dal momento
dell'entrata in vigore della legge e non su situazioni gia' emerse ed
eventualmente anche decise con sentenze non ancora passate in
giudicato.
Con riferimento alla legge n. 1/2026 viene, tuttavia, in rilievo
una «minore entrata» che impatta direttamente sui giudizi in corso.
Il Servizio del bilancio della Camera, nel dossier concernente
l'analisi degli effetti finanziari del DDL A.C. 1621 (n. 72 - 8
aprile 2025), ha messo in evidenza che sarebbe stato necessario che
il Governo fornisse «chiarimenti in merito agli eventuali effetti
finanziari che potrebbero determinarsi in conseguenza
dell'impossibilita' di acquisire entrate gia' iscritte in bilancio -
ivi comprese quelle concernenti il rimborso delle spese legali -
ovvero della possibilita' di dover restituire somme gia' incassate,
per effetto del presumibile mutamento dell'esito dei giudizi
conseguente all'applicazione delle disposizioni in esame. In
particolare, dovrebbe essere chiarito, in primo luogo, se siano stati
scontati in bilancio effetti di entrata in relazione ai procedimenti
e ai giudizi pendenti, non definiti con sentenza passata in giudicato
alla data di entrata in vigore della presente legge, richiamati dalle
disposizioni transitorie di cui al successivo art. 6, posto che in
tal caso si potrebbe determinare una riduzione degli introiti attesi
iscritti in bilancio per effetto dell'applicazione delle disposizioni
che ridefiniscono il regime della responsabilita' dei soggetti
sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti di cui all'art.
1, comma 1, lettera a)». Non si puo' che condividere la
preoccupazione espressa dal Servizio bilancio della Camera, tanto
piu' che non risultano pervenuti chiarimenti in merito al tema posto,
e che le richieste del Servizio del bilancio muovono dall'assunto per
cui anche le norme in questione, sebbene afferenti alla disciplina
della responsabilita' amministrativo-contabile, potrebbero
determinare conseguenze finanziarie onerose in senso proprio, andando
a incidere su entrate gia' iscritte in bilancio ovvero gia'
incassate.
Sotto altro profilo, il peso delle minori entrate stabilito con
legge dello Stato finisce col gravare su enti del tutto diversi, in
ipotesi, dalle amministrazioni centrali, potendo investire qualsiasi
soggetto pubblico leso e persino la stessa Unione europea, qualora il
danno derivi dallo sviamento colposo di contributi che gravano
direttamente sul bilancio europeo. Ne risulterebbe cosi' violato il
principio di autonomia legislativa nel riparto di competenze
stabilito dall'art. 117 Costituzione, colpendosi gli equilibri di
bilancio delle regioni (quoad effectum) nell'ipotesi di danno
arrecato alle amministrazioni regionali, e piu' in generale ai
principi di autonomia finanziaria ex art. 119 Costituzione.
Viene, altresi', in considerazione che il diritto intemporale
definito dagli artt. 1, commi 1-bis e 1-octies, e art. 6 della legge
n. 1/2026 viola il principio del giusto processo e della parita'
delle armi come sancito dall'art. 111 Costituzione L'irretroattivita'
della legge civile e' sancita dall'art. 11 disp. prel. c.c. e non ha
copertura costituzionale (che invece trova esplicito riconoscimento
soltanto per la materia penale nell'art. 25, comma 2, Costituzione)
ma rappresenta uno strumento fondamentale di garanzia per i cittadini
che, nel determinare la propria condotta, tengono conto delle leggi
vigenti in quel determinato momento e su queste ripongono il loro
legittimo affidamento. Su tali basi, e' ancora una volta la Corte
costituzionale a perimetrare l'azione del legislatore retroattivo,
avendo cura di piantare sul terreno due profondi picchetti. Il primo
di essi ha a che fare con il divieto di «risolvere, con la forma
della legge, specifiche controversie», pena altrimenti la violazione
dei rapporti tra potere legislativo e giudiziario finalizzati alla
tutela dei diritti e degli interessi legittimi. Il secondo picchetto
attiene al divieto di «immettere nell'ordinamento una fattispecie di
jus singulare» che, in quanto tale, viola la parita' delle parti in
causa, determinando «lo sbilanciamento fra le posizioni in gioco»
(sentenza n. 12/2018).
Entrambi sarebbero stati palesemente divelti dalla sopravvenuta
soluzione normativa imposta retroattivamente, dal momento che essa
limita fortemente il principio del libero convincimento del giudice
rispetto al credito risarcitorio maturato in relazione a controversie
pendenti e, al tempo stesso, si sbilanciano le posizioni delle parti
a detrimento della posizione del p.m. contabile (e per esso
l'amministrazione danneggiata e la comunita' da essa rappresentata) e
a totale vantaggio del soggetto ritenuto responsabile. Nell'ambito
dei corollari del giusto processo, emergerebbero ulteriori profili di
incompatibilita' costituzionale per effetto della retroattivita' del
diritto sopravvenuto ai giudizi pendenti, venendo in considerazione:
la violazione dell'art. 3 Costituzione, in quanto risultano
assoggettate allo stesso regime giuridico situazioni diverse maturate
in contesti giuridici e storici diversi, in contraddizione con quanto
si legge nella Relazione al ddl che pone quale scopo delle norme il
contrasto alla «paura della firma», laddove per gli illeciti gia'
consumati non ha ragion d'essere, tantomeno in termini di minor
carico di responsabilita';
la violazione degli artt. 101 e 104 Costituzione, posto che
deve essere considerata lesiva della sfera del potere giudiziario una
legge che dispieghi retroattivamente i propri effetti sui giudizi in
corso, con obbligo per i giudici di applicarla in relazione a
rapporti sorti nel passato, «tanto piu' quando la legge non appaia
mossa dall'intento di influire sui giudizi in corso» (ex multis Corte
costituzionale, n. 69/2014; n. 308/2013; n. 257/2011; n. 74/2008);
la violazione dell'art. 111 Costituzione anche sotto il profilo
delle garanzie processuali che, nei giudizi di impugnazione, non puo'
prescindere dalle preclusioni maturate e dalla delimitazione,
variamente atteggiata a seconda del tipo di impugnazione proposta,
del thema decidendum.
La tavola assiologica delineata dalla Consulta si arricchisce poi
dei parametri derivati dal «dialogo» con la Corte di Strasburgo che
da sempre vede con sfavore gli interventi legislativi atti a incidere
in modo significativo sul potere giurisdizionale. In base a una
lettura estensiva dell' art. 6 CEDU e a tutela del diritto a un
processo equo, al legislatore non e' precluso di emanare norme
retroattive (sia innovative che di interpretazione autentica),
«purche' la retroattivita' trovi adeguata giustificazione nella
esigenza di tutelare principi, diritti e beni di rilievo
costituzionale, che costituiscono altrettanti «motivi imperativi di
interesse generale» ai sensi della giurisprudenza della Corte EDU»
(Corte costituzionale, n. 146/2015; n. 156/2014; n. 264/2012). La
stessa Corte EDU ha affermato che «il principio di preminenza del
diritto e la nozione di processo equo, consacrati dall'art. 6, si
oppongono a tutte le ingerenze del potere legislativo
nell'amministrazione della giustizia aventi lo scopo di influenzare
l'esito di una controversia» (Raffinerie greche Strane Stratis
Andreatis c. Grecia, sent. 9 dicembre 994). Analogamente, la Corte di
Strasburgo ha anche affermato che lo Stato «aveva violato i diritti
dei ricorrenti garantiti dall'art. 6, intervenendo in maniera
decisiva per orientare in suo favore l'esito del procedimento di cui
era parte» (Papageorgiou c. Grecia, sent. 22 ottobre 1997).
Con il caso Zielinski e Pradal e altri c. Francia 28 ottobre
1999, la Corte EDU ha ribadito il proprio orientamento, dichiarando
illegittimo l'intervento del parlamento francese a causa della
mancanza di imperiosi motivi di interesse generale e ha individuato
altresi' gli indici rivelatori dell'interferenza del potere
legislativo nell'esercizio della funzione giurisdizionale. Questi
sono rappresentati essenzialmente dal carattere tardivo
dell'intervento normativo statale, dalla volonta' del legislatore di
contrastare una giurisprudenza maggiormente favorevole alle
controparti e dalla mancanza di prevedibilita' dell'intervento di
sanatoria.
Nel caso Agrati e altri c. Italia del 7 giugno 2011, la Corte
europea ha riconosciuto il carattere di bene alla pretesa dei
ricorrenti nel senso di legittimo affidamento per l'ottenimento di
quanto dovuto e ha dichiarato la violazione dell'art. 1 Protocollo 1
CEDU ritenendo che «i ricorrenti fossero titolari, prima
dell'intervento della legge finanziaria per il 2006, di un interesse
economico che costituiva, se non un diritto di credito nei confronti
della controparte, quantomeno un «legittimo affidamento» di ottenere
il pagamento degli importi contestati, e che aveva, pertanto, il
carattere di «bene» ai sensi della prima frase dell'articolo 1 del
Protocollo».
I principi desumibili dalle pronunce CEDU, sebbene germinati in
contesti diversi da quelli attenzionati in questa sede, hanno una
portata generale e di ampio respiro che, nel caso di specie, in cui
vengono in rilievo interessi generali e valori costituzionali
preminenti non adeguatamente bilanciati da principi e valori di pari
rango, hanno piu' validi motivi di essere sostenuti.
Significativi elementi di valutazione sono emersi in recenti
arresti dei giudici di legittimita'. In data 22 gennaio 2026, sono
stati pubblicati due provvedimenti «gemelli» della Corte di
cassazione (sentenza n. 1390/2026 e ordinanza n. 1392/2026) che hanno
escluso l'applicazione retroattiva della legge n. 14 marzo 2025 n. 35
nella parte in cui, novellando l'art. 2407, comma 2 del codice
civile, ha limitato il risarcimento dei danni a cui sono tenuti i
sindaci nei confronti della societa' e dei suoi creditori a «un
multiplo del compenso annuo percepito» (pari, piu' precisamente, a
quindici volte il compenso se si tratta di compensi fino a euro
10.000, a dodici volte il compenso se si tratta di compensi da euro
10.000 a euro 50.000, e a dieci volte il compenso se si tratta di
compensi maggiori di euro 50.000). La Corte ha osservato che «il
diritto al risarcimento matura in capo alla societa' (e, di riflesso,
ai suoi creditori) gia' in forza del pregiudizio, di natura
patrimoniale, che l'inadempimento del sindaco (in via esclusiva o in
concorso con gli amministratori) abbia arrecato al patrimonio
sociale, e come tale - in mancanza di una norma che
inequivocabilmente e ragionevolmente disponga il contrario - va
assoggettato alla normativa in quel momento in vigore non solo per
l'individuazione degli elementi della fattispecie costitutiva, ma
anche per la determinazione della sua dimensione quantitativa, ivi
compreso il criterio fissato per la determinazione della misura
risarcibile».
Inoltre, mandando un 'monito' al legislatore - il quale in quel
momento discuteva il decreto-legge n. 1426/2025 che espressamente
dispone l'applicazione retroattiva della norma in questione - la
Corte, premesso che «i limiti generali all'efficacia retroattiva
delle leggi, attinenti alla salvaguardia di principi costituzionali,
comprendono, tra gli altri, il principio generale di ragionevolezza,
che si riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparita'
di trattamento; la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei
soggetti, quale principio connaturato allo Stato di diritto; la
coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico; il rispetto delle
funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario (Corte
costituzionale n. 73/2017, con rinvio alle sentenze n. 170/2013, n.
78/2012 e n. 209/2010)», ha affermato che «tali principi sarebbero
senz'altro sacrificati ove si ritenesse che l'art. 2407, comma 2, del
codice civile, nel testo attualmente in vigore, avesse efficacia
retroattiva e fosse percio' applicabile anche ai fatti commessi
precedentemente alla sua entrata in vigore e, dunque, nei processi in
corso. Una simile conclusione finirebbe invero per arrecare una
irrimediabile lesione: i) alla parita' di trattamento tra
amministratori e sindaci che la precedente versione della norma, in
ipotesi di responsabilita' solidale degli stessi in conseguenza del
concorso omissivo di questi ultimi alla mala gestio dei primi,
senz'altro garantiva, coerentemente, del resto, con il principio
generale previsto dall'art. 2055 del codice civile; ii) alla
legittima aspettativa della societa' (e dei creditori) danneggiati
(e, in caso di fallimento, del curatore) a far valere la piena e
completa responsabilita', almeno nei rapporti esterni, sia degli uni,
sia degli altri e, dunque, di ottenere tanto dagli amministratori,
quanto dei sindaci che abbiano concorso nell'inadempimento o
nell'illecito degli stessi, un risarcimento corrispondente all'unico
pregiudizio arrecato al patrimonio sociale; iii) alla
prerogativa-funzione propria del giudice di procedere, nell'esercizio
della giurisdizione civile, non solo all'accertamento dell'an del
diritto risarcitorio azionato in giudizio dal danneggiato ma anche,
quale necessario e imprescindibile completamento della tutela
invocata, alla determinazione, secondo il suo prudente apprezzamento,
dell'intero pregiudizio risarcibile».
Il corredo motivazionale della sentenza della Corte di cassazione
n. 1390/2026, seppure maturato in assenza di una norma transitoria,
supporta il profilo di non manifesta infondatezza della questione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1-bis e 1-octies in
comb. disp. con l'art. 6, legge n. 1/2026, nella parte in cui
valorizza il principio di intangibilita' della pretesa risarcitoria
che nasce al momento dell'evento lesivo ma viene a essere liquidata
soltanto in fase di giudizio, a distanza di anni. La difficolta'
sorge «per l'ineludibile scarto temporale esistente tra l'epoca di
verificazione dell'evento lesivo e quella della sua liquidazione, con
la conseguente distinzione tra la aestimatio, cioe' la determinazione
dell'astratto valore del bene leso, e la taxatio, ovvero la
traduzione, in espressione pecuniaria, di siffatto valore» e,
tuttavia, allorquando si tratta «del risarcimento del danno
(emergente) arrecato al patrimonio della societa' (e, di riflesso, ai
suoi creditori)» la liquidazione deve coprire «la somma
corrispondente al valore oggettivo (che dev'essere semplicemente
quantificato) che, al momento della verificazione del pregiudizio,
avevano i beni indebitamente sottratti all'attivo della societa' e/o
i debiti indebitamente assunti al passivo della stessa». Tale
ragionamento puo' essere traslato al credito erariale risarcitorio
che nasce al momento dell'evento lesivo e che trova proprio
nell'importo posto a base della condanna l'equivalente monetario.
Diversamente ragionando, si deve ritenere gravemente compromesso
il principio di pienezza ed effettivita' della tutela giurisdizionale
ex art. 24 Costituzione, in quanto l'azione affidata al pubblico
ministero contabile verrebbe a configurarsi come uno strumento del
tutto inadeguato a proteggere gli interessi collettivi e adesposti.
Con la recentissima sentenza 30 gennaio 2026, n. 12 la Corte
costituzionale ha ribadito, in linea con la giurisprudenza
convenzionale, che collide con il diritto di difesa ogni limitazione
o esclusione in materia processuale che non sia imposta dal prevalere
di altri interessi costituzionalmente rilevanti o da condizioni
oggettive di impossibilita' materiale.
Per le norme in esame. la compressione del diritto di difesa
deriva, in sede di appello, alla parte pubblica, dalla circostanza di
dover subire la riduzione obbligatoria ed ex officio dei danni
imputabili alla parte gia' ritenuta responsabile in primo grado, in
un regime di preclusioni rigido ex artt. 193 e 194 c.g.c.
Lo jus superveniens, quindi, rischia di mortificare gli assetti
difensivi, sul piano processuale, e al tempo stesso di incidere sul
diritto al risarcimento del danno sul piano sostanziale. In questo
senso, va colto il rinvio del principio espresso dall'art. 24
Costituzione con l'art. 13 CEDU che, oltre a fondare il diritto a un
ricorso effettivo, impone agli Stati l'obbligo di assicurarlo
concretamente come strumento di una possibile reazione alle
violazioni delle liberta' e dei diritti riconosciuti dalla
Convenzione. Anche qui la Corte Edu ha precisato, quanto alla
estensione del diritto, che esso non e' limitato all'ambito
giurisdizionale, dovendosi il requisito della effettivita' della
tutela ricavare dagli strumenti di garanzia delle posizioni
soggettive complessivamente predisposti dall'ordinamento interno
(Corte Edu, Grand Chambre, 4 luglio 2006, n. 59450).
In ambito unionale, la Corte di giustizia dell'Unione europea
afferma che l'effettivita' della tutela e' espressione di un
principio generale del diritto comunitario derivante dalle tradizioni
costituzionali comuni agli Stati membri, e stabilizzato dall'art. 47
della Carta dei Diritti Fondamentali dell'Ue (CGUE, 19 settembre
2006, c-506/04) proclamata una prima volta il 7 dicembre 2000 a
Nizza. Con l'entrata in vigore delle disposizioni introdotte dalla
legge n. 1/2026, a essere realmente leso e' il credito erariale come
diritto sostanziale dedotto in giudizio. La giurisprudenza
amministrativa ha, a sua volta, evidenziato che il principio di
effettivita' della tutela giurisdizionale - come desumibile dagli
articoli 6 e 13 della CEDU, dagli artt. 24, 111 e 113 della
Costituzione - deve intendersi «quale strumento di garanzia del
risultato secondo cui il giudizio e' in grado di attribuire «alla
parte [...] vittoriosa l'utilita' che le compete in base
all'ordinamento sostanziale» (Cons. Stato, sez. VI, 10 maggio 2011,
n. 2755). A tal fine, non appare un fuor d'opera il richiamo all'art.
325 del Trattato per il funzionamento dell'Unione europea (TFUE), che
impone all'Unione e agli Stati membri di combattere contro la frode e
le altre attivita' illegali che ledono gli interessi finanziari
dell'Unione stessa mediante misure «che siano dissuasive e tali da
permettere una protezione efficace negli Stati membri e nelle
istituzioni, organi e organismi dell'Unione». La norma, gia'
attenzionata nel parere n. 4/2025 che le Sezioni riunite della Corte
dei conti in sede consultiva hanno espresso proprio sull'AS 1457
recante «Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre
disposizioni nonche' delega al Governo in materia di funzioni della
Corte dei conti e di responsabilita' amministrativa e per danno
erariale» approvato dalla Camera dei deputati il 9 aprile 2025, poi
esitato nella legge n. 1/2026, e' stata oggetto di significativi
indirizzi interpretativi da parte della Corte di Giustizia
dell'Unione europea. La CGUE, con sentenza del 26 maggio 2016-cause
riunite C/260/14 e C/261/14, su rinvio pregiudiziale della Corte di
appello di Bacau (Romania), ha precisato la nozione di
«irregolarita'», affermando in sostanza che la violazione di
discipline nazionali integratrici della normativa europea (nel caso
di specie in tema di appalti) configurano irregolarita' quando la
violazione «...abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al
bilancio generale dell'Unione europea mediante l'imputazione di spese
indebite al bilancio generale...». Altra decisione di interesse e' la
sentenza emessa dalla stessa Corte di giustizia-ottava sezione, il 26
maggio 2016 nella causa C/273-15 tra «ZS Ezernieki» (un'azienda
agricola) contro Lauku abalsta dienests» (il servizio del governo
lettone allo sviluppo rurale) riguardante una controversia in materia
di aiuti agroalimentari concessi dal governo lettone. Ha affermato la
sentenza che non osta al principio di proporzionalita' e agli
articoli 17 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea («Carta di Nizza») una normativa nazionale che preveda
l'obbligo per il beneficiario di un aiuto concesso in cambio
dell'assunzione di impegni agroalimentari pluriennali, di restituire
integralmente l'aiuto gia' erogato, per effetto dell'omessa
presentazione di una domanda annuale di pagamento di tale aiuto in
relazione all'ultimo anno di impegno quinquennale. Tale affermazione
si inserisce nel principio generale per il quale la fruizione di
aiuti finanziati dall'Unione deve rispettare strettamente i relativi
vincoli e prescrizioni, la cui violazione comporta, di regola,
l'obbligo di restituzione integrale dei benefici concessi. Tali
affermazioni di principio rimangono definitivamente eluse da un
sistema normativo che consente significative riduzioni del quantum
debeatur, anche nel caso di recupero di fondi europei malversati per
effetto di condotte gravemente colpose.
8. Rilevanza delle questioni di legittimita' costituzionale.
La rilevanza delle sopra delineate questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, commi 1-bis e comma 1-octies, e 6 della
legge n. 1/2026, e' comprovata proprio dalla disposizione di diritto
intertemporale da ultimo citata, che rende applicabile al giudizio in
corso le disposizioni che incidono sul potere riduttivo. In relazione
all'esercizio della suddetta potesta' riduttiva appare, quindi,
senz'altro perfezionato il requisito presupposto della rilevanza, che
condiziona la proponibilita' delle questioni di legittimita'
costituzionale delle disposizioni interessate, dal momento che dal
loro esito dipende, sul piano processuale, la possibilita' di
coltivare dinanzi alla sezione giurisdizionale a quo la domanda
oggetto dell'odierno giudizio. La Corte costituzionale ha, infatti,
in plurime occasioni, evidenziato che il presupposto della rilevanza
della questione nel giudizio a quo deriva dal disposto dell'art. 23,
legge 11 marzo 1953 n. 87, secondo cui il sindacato incidentale di
legittimita' deve essere sollevato solo quando «il giudizio non possa
essere definito indipendentemente dalla risoluzione» della questione
di costituzionalita'. Da questo specifico dato positivo e' stato
desunto il carattere (e la portata) della necessaria rilevanza della
quaestio legitimitatis, tradizionalmente intesa come pregiudizialita'
e/o strumentalita' della questione rispetto al thema decidendum nel
processo a quo; la risoluzione del dubbio sulla legittimita'
costituzionale della norma censurata deve essere pertanto
indispensabile per la definizione sostanziale del giudizio ordinario
(tra le altre, Corte costituzionale n. 23/2004 e n. 10/2015).
9. Alla luce di tutto quanto sin qui esposto e motivato, va
pertanto rimessa alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 134
Costituzione, dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1 e dell'art. 23 della legge n. n. 87/1953, la questione di
legittimita' costituzionale, in relazione agli articoli 3, 24, 28,
81, 97, 101, 103, 104 111, 117 e 119 della Costituzione, degli artt.
1, commi 1-bis e 1-octies, della legge 14 gennaio 1994 n. 20, come
introdotti dalla legge 7 gennaio 2026, n.1, e dell'art. 6 della legge
7 gennaio 2026, n.1, nella parte in cui prevedono che, nel giudizio
di responsabilita', rimangono fermi il potere di riduzione e
l'obbligo di esercizio del potere riduttivo nei casi previsti dal
comma 1-octies, con l'effetto che, salvi i casi di danno cagionato
con dolo o di illecito arricchimento, «la Corte dei conti esercita il
potere di riduzione ponendo a carico del responsabile, in quanto
conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il danno o il
valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del
pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della
retribuzione lorda conseguita nell'anno di inizio della condotta
lesiva causa dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o
successivo, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o
dell'indennita' percepiti per il servizio reso all'amministrazione o
per la funzione o l'ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio»
anche nei giudizi pendenti, non definiti con sentenza passata in
giudicato alla data di entrata in vigore della legge. Si dispone la
sospensione del processo in relazione alla sola liquidazione del
danno, essendo le questioni pregiudiziali e preliminari nonche' tutte
le altre questioni di merito gia' risolte con sentenza non definitiva
n. 76/2026.
P. Q. M.
la Corte dei conti, Sezione seconda centrale d'appello, cosi' non
definitivamente pronunciando, dichiara rilevante e non manifestamente
infondata, in relazione agli articoli 3, 24, 28, 81, 97, 101, 103,
104 111, 117 e 119 della Costituzione, la questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, commi 1-bis e 1-octies, della legge 14
gennaio 1994 n. 20, come introdotti dalla legge 7 gennaio 2026, n. 1
e 6 della legge 7 gennaio 2026, n. 1 nella parte in cui prevedono
che, nel giudizio di responsabilita', rimangono fermi il potere di
riduzione e l'obbligo di esercizio del potere riduttivo nei casi
previsti dal comma 1-octies con l'effetto che, salvi i casi di danno
cagionato con dolo o di illecito arricchimento, «la Corte dei conti
esercita il potere di riduzione ponendo a carico del responsabile, in
quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il danno o
il valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del
pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della
retribuzione lorda conseguita nell'anno di inizio della condotta
lesiva causa dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o
successivo, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o
dell'indennita' percepiti per il servizio reso all'amministrazione o
per la funzione o l'ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio»
anche nei giudizi pendenti, non definiti con sentenza passata in
giudicato alla data di entrata in vigore della legge.
Dispone la sospensione del processo sino all'esito del giudizio
incidentale di legittimita' costituzionale e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che a cura della Segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati. Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore
statuizione nel merito e in ordine alle spese.
Cosi' deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 5
marzo 2026.
Il Presidente: Loreto
Depositato in Segreteria il 23 aprile 2026.
p. il Dirigente: dott. Massimo Biagi
Firmato digitalmente:
il funzionario preposto Lucia BIanco