Reg. ord. n. 103 del 2026 pubbl. su G.U. del 24/06/2026 n. 25
Ordinanza del Tribunale di Roma del 19/02/2026
Tra: Agenzia delle Entrate - Riscossione C/ A. M.
Oggetto:
Sanzioni amministrative – Giudizio di opposizione – Definitiva interruzione dei procedimenti sanzionatori di cui all’art. 4-sexies del decreto-legge n. 44 del 2021, come convertito, non ancora conclusi – Annullamento delle sanzioni già irrogate – Previsione che i giudizi pendenti aventi ad oggetto tali provvedimenti sono estinti di diritto a spese compensate – Denunciata normativa che genera una integrale ablazione del potere-dovere del giudice di regolare le spese del processo, sebbene non esitato in pronuncia sul merito, per sopravvenuta carenza di interesse – Indifferenziata applicazione di un regime di compensazione a tutti i giudizi attinti dalla norma sopravvenuta, con esclusione di qualsiasi scrutinio del giudicante, funzionale a considerare le peculiarità del caso concreto – Cessazione della materia del contendere per volontà del legislatore, non per fatto o altro evento riferibile al privato opponente – Preterizione del principio di ragionevolezza, vista la sottomissione a un trattamento uniforme di una pluralità di fattispecie anche difformi – Violazione dei principi di effettività della tutela giurisdizionale e del conseguente principio di responsabilità per le spese del giudizio – Lesione del principio del giusto processo.
Norme impugnate:
decreto-legge
del 27/12/2024
Num. 202
Art. 21
Co. 5
convertito con modificazioni in
legge del 21/02/2025 Num. 15
legge del 21/02/2025 Num. 15
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Costituzione Art. 24
Costituzione Art. 111
Costituzione Art. 24
Costituzione Art. 111
Testo dell'ordinanza
N. 103 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 febbraio 2026
Ordinanza del 19 febbraio 2026 del Tribunale di Roma nel procedimento
civile promosso da Agenzia delle entrate - Riscossione e Ministero
della salute contro A. M..
Sanzioni amministrative - Giudizio di opposizione - Definitiva
interruzione dei procedimenti sanzionatori di cui all'art. 4-sexies
del decreto-legge n. 44 del 2021, come convertito, non ancora
conclusi - Annullamento delle sanzioni gia' irrogate - Previsione
che i giudizi pendenti aventi ad oggetto tali provvedimenti sono
estinti di diritto a spese compensate.
- Decreto-legge 27 dicembre 2024, n. 202 (Disposizioni urgenti in
materia di termini normativi), convertito, con modificazioni, nella
legge 21 febbraio 2025, n. 15, art. 21, comma 5.
(GU n. 25 del 24-06-2026)
TRIBUNALE ORDINARIO DI ROMA
sezione seconda civile
Il Tribunale di Roma, in persona del giudice dott.ssa Alessandra
Imposimato, sciogliendo la riserva assunta all'udienza del 14 gennaio
2026, ha emesso la seguente ordinanza nella causa civile di primo
grado iscritta al n. 41871 del ruolo generale per gli affari
contenziosi dell'anno 2025, avente ad oggetto: «Oopposizione a
sanzione amministrativa» e pendente tra Agenzia delle entrate -
Riscossione, in persona del legale rappresentante pro-tempore,
nonche' Ministero della salute in persona del Ministro pro-tempore,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, nonche'
domiciliati ex lege presso gli uffici dell'avvocatura, in Roma via
dei Portoghesi n. 12; appellante e M. A., elettivamente domiciliato
presso l'avv. Laura Diotallevi, che lo rappresenta e difende per
procura su foglio separato allegato alla busta eml con cui depositato
lo scritto introduttivo; appellato.
1. Sui fatti controversi.
Motivi della decisione.
1.1. Con l'atto introduttivo della lite, il sig. M. A. ha
proposto opposizione all'avviso di addebito ... con cui irrogata, a
suo carico, la sanzione di euro 100,00, per violazione dell'obbligo
vaccinale di cui all'art. 4-quater, decreto-legge n. 44/2021, in
quanto «alla data del 15 giugno 2022» non avrebbe «iniziato il ciclo
vaccinale primario» (v. avviso di addebito in copia al fascicolo di
prime cure della parte appellata).
A motivo della domanda, ha esposto di non essere incorso
nell'illecito contestato dall'amministrazione, avendo assolto
all'obbligo vaccinale in Spagna, Paese di domicilio, ed avendo in
particolare assunto la dose di richiamo (seconda dose) in data 10
giugno 2021, come da certificazione COVID (c.d. green pass) esibita
in copia in giudizio.
1.2. Il Giudice di pace, nella contumacia delle parti odierne
appellanti, con sentenza n. 1643/2025, pubblicata in data 18 febbraio
2025, ha accolto l'opposizione, annullato l'avviso di addebito e
condannato le convenute, in solido, alla rifusione delle spese del
grado, con distrazione in favore del difensore dell'opponente,
dichiaratosi antistatario.
1.3. Il Ministero della salute e l'Agenzia delle entrate -
Riscossione hanno interposto tempestivo appello, nel semestre decorso
dalla data di pubblicazione dalla sentenza.
A motivo dell'impugnazione, hanno dedotto che il Giudice di pace
avrebbe dovuto dichiarare l'estinzione del giudizio «a spese
compensate», anziche' decidere nel merito, in virtu' di quanto
previsto dall'art. 21, comma 5, decreto-legge 27 dicembre 2024, n.
202 (c.d. milleproroghe 2025), convertito con modificazioni dalla
legge 21 febbraio 2025, n. 15, sopravvenuta in corso di causa.
1.4. Attivato il contraddittorio, la parte appellata si e'
costituita in giudizio e, tra l'altro, ha contestato la legittimita'
costituzionale della norma invocata dall'Avvocatura dello Stato,
nella parte in cui prevede che i giudizi attinenti alle sanzioni
irrogate per violazione degli obblighi vaccinali siano definiti con
pronuncia di estinzione «a spese compensate», si' da espropriare il
giudice dei poteri di regolazione attribuitigli dalla legge
processuale (artt. 91 e ss. c.p.c.) a tutela dell'effettivita' del
diritto di difesa (art. 24 Cost.) e del principio del giusto processo
(art. 111 Cost.); il tutto, senza giustificato motivo e senza
consentire di considerare le peculiarita' del caso concreto, e nello
specifico la ricorrenza della soccombenza virtuale
dell'amministrazione, in modo da sottoporre a un trattamento uniforme
una pluralita' di fattispecie che possono presentarsi tra loro
diverse, con preterizione del principio di ragionevolezza (art. 3
Cost.).
1.5. Il Tribunale, ritenuta rilevante e non manifestamente
infondata la questione, si e' riservato di provvedere con separato
provvedimento.
2. Sulla questione di legittimita' costituzionale sollevata dalla
difesa della parte appellata.
2.1. Rilevanza.
2.1.1. Va premesso che la norma all'attenzione del tribunale, e
la cui conformita' alla Costituzione e' posta in discussione dalla
difesa appellata, risulta contenuta all'art. 21, comma 5,
decreto-legge 27 dicembre 2024, n. 202, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale 27 dicembre 2024, n. 302, entrato in vigore il giorno
successivo (come da suo art. 22) nonche' tempestivamente convertito,
con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2025, n. 15.
La norma risulta esclusivamente precisata, sotto il profilo
lessicale, dalle modifiche apportate in sede di conversione,
all'esito delle quali ha acquisito il seguente tenore:
«5. I procedimenti sanzionatori di cui all'art. 4-sexies del
decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni,
dalla legge 28 maggio 2021, n. 76, non ancora conclusi sono
definitivamente interrotti, mentre le sanzioni pecuniarie gia'
irrogate sono annullate. Ai fini del conseguente discarico delle
sanzioni pecuniarie gia' irrogate, senza oneri amministrativi a
carico dell'ente creditore, l'Agenzia delle entrate - Riscossione
trasmette in via telematica al Ministero della salute l'elenco dei
provvedimenti sanzionatori annullati. I giudizi pendenti, aventi ad
oggetto tali provvedimenti sono estinti di diritto a spese
compensate. Restano acquisite al bilancio dello Stato le somme gia'
versate, per sanzioni pecuniarie, alla data di entrata in vigore del
presente decreto».
Essa va letta in correlazione con il precedente comma 4, art. 21
(rimasto anch'esso sostanzialmente invariato all'esito della
conversione in legge) secondo cui «4. L'art. 4-sexies del
decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni,
dalla legge 28 maggio 2021, n. 76, relativo a sanzioni pecuniarie per
inosservanza dell'obbligo vaccinale, e' abrogato».
D'altronde, la normativa abrogata consiste, per l'appunto,
nell'art. 4-sexies, decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44 (norma di
sanzione), secondo cui (per quanto ora di interesse):
«1. In caso di inosservanza dell'obbligo vaccinale di cui
agli articoli 4-ter.1, 4-ter.2 e 4-quater, si applica la sanzione
amministrativa pecuniaria di euro cento in uno dei seguenti casi:
a) soggetti che alla data del 15 giugno 2022 non abbiano
iniziato il ciclo vaccinale primario;
b) soggetti che a decorrere dal 1° febbraio 2022, dopo
avere ricevuto la prima dose del ciclo vaccinale primario bidose,
alla data del 15 giugno 2022 non abbiano effettuato la dose di
completamento del ciclo vaccinale primario neanche oltre i termini
previsti con circolare del Ministero della salute (4);
c) soggetti che a decorrere dal 1° febbraio 2022, dopo aver
concluso il ciclo vaccinale primario, alla data del 15 giugno 2022
non abbiano effettuato la dose di richiamo successiva al ciclo
vaccinale primario neanche oltre i termini di validita' delle
certificazioni verdi COVID-19 previsti dall'art. 9, comma 3, del
decreto-legge 22 aprile 2021, n. 52, convertito, con modificazioni,
dalla legge 17 giugno 2021, n. 87.
2. La sanzione di cui al comma 1 si applica anche in caso di
inosservanza degli obblighi vaccinali di cui agli articoli 4, 4-bis e
4-ter».
2.1.2 Nel caso di specie, si controverte per l'appunto della
sanzione irrogata, al sig. M., ai sensi dell'art. 4-sexies
decreto-legge n. 44/2021, comma 1, lettera a), leggendosi nell'avviso
di addebito impugnato in prime cure (avviso ...) che questi avrebbe
«violato l'obbligo vaccinale di cui all'art. 4-quater del
decreto-legge n. 44/2021, in quanto alla data del 15 giugno 2022 non
[avrebbe] iniziato il ciclo vaccinale primario».
E' quindi corretto sostenere, come fatto dall'Avvocatura dello
Stato, che il presente giudizio, avendo per oggetto un provvedimento
sanzionatorio di cui all'art. 4-sexies del decreto-legge 1° aprile
2021, n. 44, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio
2021, n. 76, sia attratto all'ambito di operativita' dell'art. 21,
comma 5, decreto-legge n. 202/2024.
D'altronde, il principale motivo di opposizione levato, in prime
cure, dall'odierno appellato consiste giustappunto nella
contestazione della violazione dell'obbligo vaccinale si' come
imputatagli dall'Amministrazione: tale motivo di opposizione risulta
disaminato ed accolto, dal Giudice di pace, all'esito della prova
provata (fornita dal green-pass europeo) dell'effettiva assunzione
del vaccino in Spagna (Paese di domicilio), in data 10 giugno 2021
(v. al fascicolo di prime cure dell'appellato).
2.1.3. Va inoltre evidenziato, sempre ai fini dello scrutinio di
rilevanza della questione, che la sentenza di prime cure non possa
dirsi passata in cosa giudicata (art. 324 c.p.c.) per intempestiva
impugnazione delle parti soccombenti.
In difetto di rituale notifica della sentenza all'Avvocatura
dello Stato, ai sensi dell'art. 11, regio decreto 30 ottobre 1933, n.
1611, nonche' (per quanto concerne l'Agenzia delle entrate -
Riscossione) ai sensi dell'art. 4-sexies, decreto-legge n. 44/2021,
comma 7 («ln caso di opposizione alla sanzione contenuta nell'avviso
di cui al comma 6 resta ferma la competenza del Giudice di pace e
l'Avvocatura dello Stato assume il patrocinio dell'Agenzia delle
entrate - Riscossione, passivamente legittimata») l'impugnazione
congiuntamente proposta dal Ministero della salute e dall'Agenzia
delle entrate - Riscossione, a ministero dell'Avvocatura dello Stato
risulta tempestiva, avendo l'Avvocatura impugnato la sentenza del
Giudice di pace, pubblicata in data 18 febbraio 2025, con ricorso
depositato in data 18 settembre 2025, quindi entro il semestre dalla
pubblicazione, ex art. 327 codice di procedura civile (da calcolare
al netto del periodo di sospensione feriale di cui all'art. 1, legge
del 7 ottobre 1969, n. 742, e operando il calcolo ex nominatione
dierum; v. in tema Cassazione sez. 6, 25 agosto2020, n. 17640:
«nel computo dei termini processuali mensili o annuali, fra i
quali e' compreso quello di decadenza dall'impugnazione ex art. 327,
c p.c., si osserva, a norma degli articoli 155, comma 2, c.p.c., e
2963, comma 4, c.c., il sistema della computazione civile non ex
numero» bensi' "ex nominatione dierum", nel senso che il decorso del
tempo si ha, indipendentemente dall'effettivo numero dei giorni
compresi nel rispettivo periodo, allo spirare del giorno
corrispondente a quello del mese iniziale; analogamente si deve
procedere quando il termine di decadenza interferisca con il periodo
di sospensione feriale dei termini, sicche' per calcolare i termini
di decadenza dal gravame non occorre tenere conto dei giorni compresi
tra il primo e trentunesimo giorno agosto di ciascun anno»).
2.1.4. Cio' detto, il motivo d'impugnativa dell'Avvocatura dello
Stato, comunque attinente ad una questione rilevabile ex officio,
risulta plausibilmente (e virtualmente) fondato: la norma veicolata
dall'art. 21, comma 5, decreto-legge n. 202/2024 - come detto
implicante la "estinzione" ipso iure di tutti i giudizi attinenti
alle sanzioni per violazione dell'obbligo vaccinale COVID, a spese
compensate - risulta in vigore dal 28 dicembre 2024, ossia dal giorno
successivo a quello di pubblicazione del decreto-legge, nella
Gazzetta Ufficiale del 27 dicembre 2024, n. 302 (v. l'art. 22 del
decreto-legge: «1. Il presente decreto entra in vigore il giorno
successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana e sara' presentato alle Camere per la
conversione in legge»).
Ragione per cui, a prescindere dall'approvazione e pubblicazione
della legge di conversione (sopravvenuta alla sentenza, ma comunque
entro il termine di sessanta giorni dall'entrata in vigore del
decreto-legge), il giudice di prime cure ben avrebbe dovuto tenere
conto dello ius superveniens di cui al decreto-legge n. 202/2024, in
sede di definizione della lite.
2.1.5. Nondimeno, va considerato che la res controversa e' ormai
rimessa alla cognizione del giudice d'appello, per effetto della
rituale e tempestiva impugnazione delle parti soccombenti: ragione
per cui, comunque la norma andrebbe considerata dal tribunale, attesa
la sua operativita' automatica e la latitudine della sua formulazione
letterale, tale da imporne l'applicazione indiscriminata a tutti i
giudizi pendenti in materia di sanzioni irrogate ai sensi
dell'abrogata normativa di cui all'art. 4-sexies decreto-legge n.
44/2021, indistintamente considerati ed a prescindere dalla fase o
dal grado in cui essi si trovino.
Sicche', anche a prescindere dall'articolazione di uno specifico
motivo d'impugnazione, il tribunale, in qualita' di Giudice
d'appello, pronunciando ad ordinamento invariato non potrebbe (come
non puo') che prendere atto della estinzione del giudizio, disposta
dall'art. 21, comma 5, decreto-legge n. 202/2024, e tradurla in
pronuncia meramente ricognitiva (dell'effetto gia' prodottosi ope
legis), come pure sarebbe (come e' effettivamente) vincolato, per
quanto qui di interesse, alla compensazione integrale delle spese
della lite, essendo cio' testualmente previsto (rectius imposto)
dalla norma in questione.
Il tutto, con la specifica che, in ogni caso, la declaratoria di
intervenuta estinzione della lite, procuratasi ipso iure per effetto
dell'entrata in vigore dell'art. 21, comma 5, decreto-legge n.
202/2024, non potrebbe che travolgere (anche in assenza di specifico
motivo di impugnazione) l'intero processo e la sentenza di prime cure
(ivi incluso il provvedimento di regolazione delle spese del primo
grado): diversamente ragionando, ossia assumendo la terminologia
della norma in senso letterale ed avulso dal contesto delle altre
disposizioni, di cui allo stesso art. 21, comma 5 e comma 4, e
circoscrivendo la declaratoria di «estinzione» al presente grado del
giudizio, se ne dovrebbe trarre il passaggio in giudicato della
sentenza gravata (art. 338, c.p.c.), si' da prodursi un effetto di
consolidamento chiaramente non voluto dal legislatore.
A tal proposito, ritiene il tribunale che il meccanismo delineato
dal combinato disposto dei commi 4 e 5, decreto-legge n. 202/2024,
sebbene espresso in termini di estinzione, configuri una speciale
fattispecie di cessazione, ope legis, della materia del contendere in
tutti i giudizi aventi ad oggetto sanzioni irrogate per violazione
degli obblighi di vaccinazione dal COVID, risultando abrogata la
norma di sanzione (art. 4-quater, decreto-legge n. 44/2021) nonche'
annullate ope legis tutte le sanzioni pecuniarie gia' irrogate, con
il conseguente venir meno della materia e della ragione del
contenzioso tra il soggetto sanzionato e l'Amministrazione
procedente.
D'altronde, e' noto che la pronuncia di cessazione del contendere
configuri una fattispecie di estinzione del processo di matrice
giurisprudenziale, tale da implicare, ove emessa dal giudice
dell'impugnazione, la caducazione di tutte le sentenze emesse nei
precedenti gradi del giudizio e non passate in giudicato (v.
Cassazione Sez. 3, 20 luglio 2021, n. 20697; Cassazione Sez. 6, 19
febbraio 2020, n. 4167: trattasi di principio pacifico).
Ragione per cui, deve concludersi che la compensazione delle
spese, disposta ope legis dall'art. 21, comma 5, decreto-legge n.
202/2024, non possa che riguardare tutti i gradi del presente
giudizio, implicando la c.d. estinzione la caducazione della sentenza
gravata, ivi inclusa la (diversa) regolazione delle spese del primo
grado, operata secondo il principio di (effettiva) soccombenza (art.
91, c.p.c.).
Cio' posto, va detto che, in assenza della norma di compensazione
delle spese, della cui compatibilita' alla Costituzione si discute,
il giudice resterebbe pur sempre in potere di regolare le spese del
giudizio, impregiudicata la declaratoria di estinzione prevista dalla
legge (per sopravvenuto annullamento ope legis della sanzione e
conseguente cessazione della materia del contendere).
Tale potere dovrebbe esercitare secondo il criterio della
soccombenza virtuale (il principio e' pacifico; v. ex pluribus
Cassazione Sez. 2, 31/10/2023, n. 30251: «la cessazione della materia
del contendere si ha per effetto della sopravvenuta carenza
d'interesse della parte alla definizione del giudizio, postulando che
siano accaduti nel corso del giudizio fatti tali da determinare il
venir meno delle ragioni di contrasto tra le parti e da rendere
incontestato l'effettivo venir meno dell'interesse sottostante alla
richiesta pronuncia di merito, senza che debba sussistere un espresso
accordo delle parti anche sulla fondatezza (o infondatezza) delle
rispettive posizioni originarie nel giudizio, perche' altrimenti non
vi sarebbero neppure i presupposti per procedere all'accertamento
della soccombenza virtuale ai fini della regolamentazione delle spese
che, invece, costituisce il naturale corollario di un tal genere di
pronuncia, quando non siano le stesse parti a chiedere congiuntamene
la compensazione delle spese»).
E' noto che lo scrutinio di soccombenza virtuale consista in una
prognosi postuma sulla plausibile fondatezza della domanda, al
momento in cui fu proposta (v. in tal senso, ex pluribus, Cassazione
Sez. 3, 7 giugno 2025, n. 15230; Cassazione Sez. L., 13 dicembre
1991, n. 13470).
Ebbene, la soccombenza virtuale andrebbe attribuita, nel caso di
specie, all'amministrazione: a fronte della prova documentale,
offerta in giudizio dall'opponente, dell'effettivo (e tempestivo)
assolvimento degli obblighi vaccinali imposti dalla normativa
emergenziale, l'amministrazione convenuta, contumace in primo grado,
non ha dedotto ne' obiettato alcunche' (neppure in sede d'appello).
Pertanto, risulta ex actis l'erronea adozione del provvedimento
di sanzione, anche alla stregua della norma previgente; per il
principio di causalita' - sotteso alla regola della soccombenza -
dovrebbe concludersi che il presente giudizio sia stato innescato,
sin dall'origine, dall'errore dell'amministrazione; tale errore,
laddove operante il regime ordinario di cui agli articoli 91 e 92,
c.p.c., non potrebbe essere obliterato, in sede di regolazione delle
spese.
Ne' le conclusioni cambierebbero considerando l'errore in cui
incorso, in rito, il giudice di primo grado; supponendo comunque
abolita la sentenza di prime cure, per effetto dello ius superveniens
e della sopravvenuta cessazione del contendere, comunque il giudice
d'appello dovrebbe formulare la sua prognosi postuma avuto riguardo
alla data di proposizione della domanda: non emerge, nel caso di
specie, alcuna delle ragioni di compensazione considerate dall'art.
92 c.p.c.; piuttosto, va considerato che il contendere sia cessato
non gia' per ravvedimento operoso della parte opponente, o per altra
causa o evento riconducibile alla sua sfera di disponibilita', bensi'
per il sopravvenuto ripensamento del legislatore, quanto alla
sanzionabilita' della violazione degli obblighi vaccinali in vigore
in epoca pandemica.
Per quanto argomentato, si ritiene che la questione, nei termini
appresso precisati, sia rilevante ai fini della decisione.
2.2. Non manifesta infondatezza.
2.2.1. Come accennato, la difesa appellata, vittoriosa in prime
cure, ha sostenuto che la formulazione letterale della norma (art.
21, comma 5, decreto-legge n. 202/2024), laddove prevede che «I
giudizi pendenti, ... sono estinti di diritto a spese compensate», ed
in particolare laddove implica l'automatica compensazione delle
spese, per tutti i giudizi (vertenti di sanzioni COVID) attratti al
suo ambito operativo e indistintamente considerati, comporti
l'espropriazione del giudice dal potere-dovere di regolare le spese
del giudizio, che gli e' attribuito dalla legge processuale (articoli
91 e ss. c.p.c.) anche in caso di sopravvenuta cessazione della
materia controversa.
Tale ablazione, apparentemente operata senza giustificato motivo,
e senza presupporre ne' operare qualsiasi bilanciamento tra gli
interessi in gioco, si porrebbe in violazione del principio di
effettivita' del diritto di difesa (art. 24 Cost.) nonche' del
principio del giusto processo (art. 111 Cost.); inoltre,
l'impossibilita' - per il giudice adito - di considerare le
peculiarita' del caso concreto, comporterebbe la sottomissione a un
trattamento uniforme di una pluralita' di fattispecie anche difformi,
con preterizione del principio di ragionevolezza, posto dall'art. 3
della Costituzione.
2.2.2. Ritiene il tribunale che tali questioni siano non
manifestamente infondate, si' da giustificarsi la loro sottoposizione
allo scrutinio della Corte costituzionale.
E' innegabile che l'art. 21, comma 5, decreto-legge n. 202/2024
nella parte in cui contiene la specifica dicitura «a spese
compensate» implichi l'integrale ablazione del potere-dovere del
giudice di regolare le spese del processo, quand'anche non esitato in
pronuncia sul merito, per sopravvenuta carenza dell'interesse ad
agire.
Tale potere-dovere e' esercitabile anche nei casi, analoghi a
quello di che trattasi, di generica dichiarazione di cessazione della
materia del contendere, laddove le parti non abbiano raggiunto alcun
accordo sul punto, o comunque persista controversia sulla regolazione
delle spese; in tali casi, come gia' detto, il giudicante e' tenuto a
rifarsi al criterio della soccombenza virtuale, avuto riguardo alla
data di introduzione del processo, ossia di proposizione della
domanda giudiziale.
La persistenza del potere-dovere del giudicante di regolare le
spese del processo (ai sensi degli articoli 91 e 92, c.p.c.) in
presenza di un evento tale da far venire meno l'interesse delle parti
alla decisione sul merito della lite (e da implicare quindi la
declaratoria di cessazione del contendere) costituisce, secondo la
giurisprudenza della stessa Corte costituzionale, corollario ed
espressione del principio di effettivita' della tutela
giurisdizionale, nonche' del principio di responsabilita' per le
spese del giudizio, che vieta di addossare alla parte (anche solo
virtualmente) vittoriosa i costi del processo a cui non abbia dato
causa, ma che, piuttosto, abbia attivato per vedere riconosciute le
sue (legittime) ragioni.
Cio' posto, la indifferenziata applicazione di un regime di
compensazione a tutti i giudizi attinti dalla norma sopravvenuta, con
esclusione di qualsiasi scrutinio del giudicante, funzionale a
considerare le peculiarita' del caso concreto, e in primis (a) la
circostanza che il contendere venga a cessare per volonta' del
legislatore, non per fatto o altro evento riferibile al privato
opponente nonche' (b) la plausibile (virtuale) fondatezza delle
pretese controverse in giudizio, sembra effettivamente presentare
profili di incostituzionalita', per violazione degli articoli 3, 24 e
111 Cost.
Non emerge infatti, ne' dalla lettura della norma (singolarmente
considerata, ovvero letta nel contesto delle altre norme cui
correlata), ne' dai lavori preparatori, la ragione per cui il
legislatore abbia inteso determinarsi in tal senso, con specifico
riguardo alla regolazione delle spese dei giudizi destinati alla c.d.
estinzione.
La ratio della disposizione, chiaramente intesa ad abolire sia le
norme di sanzione della violazione dell'obbligo di vaccinazione da
COVID-19, sia il contenzioso derivatone (con l'annullamento ipso iure
delle sanzioni gia' irrogate), non sembra di per se' sufficiente a
giustificare la scelta di applicare, a tutti i giudizi interessati,
l'indiscriminata compensazione delle spese: il risultato di elidere
le norme di sanzione, nonche' i provvedimenti sanzionatori nelle more
adottati, avrebbe potuto essere utilmente conseguito senza
necessariamente privare il giudice del potere-dovere di regolare le
spese del singolo giudizio secondo il principio di soccombenza
virtuale, e comunque senza produrre danno al privato che avesse
subito (come nel caso) l'erronea irrogazione della sanzione (alla
stregua della norma abrogata), evitando di privarlo della
possibilita' di ripetere i costi della lite di cui «non responsabile»
sotto il profilo della causalita'.
Piuttosto, proprio le ragioni dell'intervento normativo veicolato
dall'art. 21, commi 4 e 5, decreto-legge n. 202/2024 - espressivo
della volonta' di ritenere non piu' rilevante per l'ordinamento, ne'
quindi perseguibile in via amministrativa, la violazione dell'obbligo
vaccinale introdotto in epoca pandemica - avrebbero dovuto suggerire
di operare un adeguato bilanciamento tra gli interessi in gioco,
rivelandosi la norma in esame tanto piu' irragionevole nei casi -
come quello per cui e' causa - ove la lite sia imputabile, sotto il
profilo della causalita' (art. 91 c.p.c.), non gia' al soggetto
sanzionato bensi' all'amministrazione, risultando l'erronea
irrogazione della sanzione.
In breve, dalla norma non trapela adeguata considerazione del
fatto che la indiscriminata compensazione ope legis delle spese di
tutti i giudizi di opposizione a sanzioni «Covid» sia suscettiva di
comportare un danno per coloro a cui non sia imputabile la
«responsabilita'» del giudizio, fermo restando che le cause di
sopravvenuta cessazione del contendere sono esclusivamente
riconducibili al «ripensamento» del legislatore ed alla normativa
sopravvenuta in corso di lite.
Pertanto, l'ostacolo al potere-dovere del giudice di accollare le
spese del processo alla parte che vi abbia dato causa (e che si debba
dire anche solo virtualmente soccombente), sembra al contempo
interferire con la piena esplicazione del diritto di difesa e del
principio del giusto processo.
2.2.3. In tal senso soccorrono diversi precedenti offerti, anche
in casi analoghi a quello in esame, dalla giurisprudenza della stessa
Corte costituzionale.
In particolare, nella sentenza Corte costituzionale, 19 aprile
2018, n. 77, resa nel giudizio di legittimita' costituzionale
dell'art. 92, secondo comma, del codice di procedura civile, nel
testo modificato dall'art. 13, comma 1, del decreto-legge 12
settembre 2014, n. 132, si legge:
«10. La regolamentazione delle spese processuali nel giudizio
civile risponde alla regola generale victus victori fissata dall'art.
91, primo comma, codice di procedura civile nella parte in cui -
ripetendo l'analoga prescrizione dell'art. 370, primo comma, del
codice di procedura civile del 1865 - prevede che «il giudice, con la
sentenza che chiude il processo davanti a lui, condanna la parte
soccombente al rimborso delle spese a favore dell'altra parte e ne
liquida l'ammontare insieme con gli onorari di difesa». Quindi la
soccombenza si accompagna, di norma, alla condanna al pagamento delle
spese di lite. L'alea del processo grava sulla parte soccombente
perche' e' quella che ha dato causa alla lite non riconoscendo, o
contrastando, il diritto della parte vittoriosa ovvero azionando una
pretesa rivelatasi insussistente. E' giusto, secondo un principio di
responsabilita', che chi e' risultato essere nel torto si faccia
carico, di norma, anche delle spese di lite, delle quali invece debba
essere ristorata la parte vittoriosa. Questa Corte ha in proposito
affermato che «il costo del processo deve essere sopportato da chi ha
reso necessaria l'attivita' del giudice ed ha occasionato le spese
del suo svolgimento» (sentenza n. 135 del 1987).
La regolamentazione delle spese di lite e' processualmente
accessoria alla pronuncia del giudice che la definisce in quanto tale
ed e' anche funzionalmente servente rispetto alla realizzazione della
tutela giurisdizionale come diritto costituzionalmente garantito
(art. 24 Cost.). Il «normale complemento» dell'accoglimento della
domanda - ha affermato questa Corte (sentenza n. 303 del 1986) - e'
costituito proprio dalla liquidazione delle spese e delle competenze
in favore della parte vittoriosa.
Ma non e' una regola assoluta proprio in ragione del carattere
accessorio della pronuncia sulle spese di lite, come emerge dalla
giurisprudenza di questa Corte che ha esaminato un'ipotesi di
contenzioso - il processo tributario prima della riforma del 1992 -
in cui non era affatto prevista la regolamentazione delle spese di
lite si' che la parte soccombente non ne sopportava l'onere e la
parte vittoriosa non ne era ristorata. Ha infatti affermato questa
Corte (sentenza n. 196 del 1982) che «l'istituto della condanna del
soccombente nel pagamento delle spese ha bensi' carattere generale,
ma non e' assoluto e inderogabile»: come e' consentito al giudice di
compensare tra le parti le spese di lite ricorrendo le condizioni di
cui al secondo comma dell'art. 92, codice di procedura civile
(disposizione attualmente censurata), cosi' rientra nella
discrezionalita' del legislatore modulare l'applicazione della regola
generale secondo cui alla soccombenza nella causa si accompagna la
condanna al pagamento delle spese di lite. Analogamente, con
riferimento al giudizio di opposizione a sanzioni amministrative,
questa Corte (ordinanza n. 117 del 1999) ha ribadito che «l'istituto
della condanna del soccombente al pagamento delle spese di giudizio,
pur avendo carattere generale, non ha portata assoluta ed
inderogabile, potendosene profilare la derogabilita' sia su
iniziativa del giudice del singolo processo, quando ricorrano giusti
motivi ex art. 92, secondo comma, codice di procedura civile, sia per
previsione di legge - con riguardo al tipo di procedimento - in
presenza di elementi che giustifichino la diversificazione dalla
regola generale». Parimenti e' stata ritenuta non illegittima una
regola di settore che, all'opposto, escludeva in ogni caso la
compensazione delle spese di lite in ipotesi di accoglimento della
domanda di risarcimento del danno esercitata nel processo penale
dalla parte offesa costituitasi parte civile nel regime precedente la
riforma del codice di procedura penale del 1987 (sentenza n. 222 del
1985).
Ampia quindi e' la discrezionalita' di cui gode il legislatore
nel dettare norme processuali (ex plurimis, sentenze n. 270 del 2012,
n. 446 del 2007 e n. 158 del 2003) e segnatamente nel regolamentare
le spese di lite. Sicche' e' ben possibile - ha affermato questa
Corte (sentenza n. 157 del 2014) - «una deroga all'istituto della
condanna del soccombente alla rifusione delle spese di lite in favore
della parte vittoriosa, in presenza di elementi che la giustifichino
(sentenze n. 270 del 2012 e n. 196 del 1982), non essendo, quindi,
indefettibilmente coessenziale alla tutela giurisdizionale la
ripetizione di dette spese (sentenza n. 117 del 1999)».
Sulla scorta di tali premesse, in assenza di idonei elementi atti
a giustificare la particolare restrizione imposta, ai poteri
regolatori spettanti al giudicante, dal legislatore del decreto-legge
12 settembre 2014, n. 132, la Corte ha considerato:
«Si ha quindi che contrasta con il principio di ragionevolezza e
con quello di eguaglianza (art. 3, primo comma, Cost.) aver il
legislatore del 2014 tenuto fuori dalle fattispecie nominate, che
facoltizzano il giudice a compensare le spese di lite in caso di
soccombenza totale, le analoghe ipotesi di sopravvenienze relative a
questioni dirimenti e a quelle di assoluta incertezza, che presentino
la stessa, o maggiore, gravita' ed eccezionalita' di quelle tipiche
espressamente previste dalla disposizione censurata. La rigidita' di
tale tassativita' ridonda anche in violazione del canone del giusto
processo (art. 111, primo comma, Cost.) e del diritto alla tutela
giurisdizionale (art. 24, primo comma, Cost.) perche' la prospettiva
della condanna al pagamento delle spese di lite anche in qualsiasi
situazione del tutto imprevista ed imprevedibile per la parte che
agisce o resiste in giudizio puo' costituire una remora
ingiustificata a far valere i propri diritti».
Merita inoltre rammentare la sentenza Corte costituzionale, 12
luglio 2005, n. 274, resa nel giudizio di legittimita' costituzionale
dell'art. 46, comma 3, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n.
546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega
al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n.
413), «nella parte in cui preclude ai giudici, nella declaratoria di
estinzione della controversia per cessazione della materia del
contendere, di condannare l'Amministrazione virtualmente soccombente
al pagamento delle spese».
Nella motivazione della sentenza di accoglimento, si legge:
«2.1. La questione, prospettata in tali termini, e' fondata.
Occorre muovere dalla premessa che il processo tributario e' in
linea generale ispirato - non diversamente da quello civile o
amministrativo - al principio di responsabilita' per le spese del
giudizio, come dimostrano l'art. 15 del decreto legislativo n. 546
del 1992, secondo cui la parte soccombente e' condannata a rimborsare
le spese, salvo il potere di compensazione della commissione
tributaria (a norma dell'art. 92, secondo comma, del codice di
procedura civile), e l'art. 44 del medesimo decreto legislativo,
secondo cui, in caso di rinuncia al ricorso, il ricorrente che
rinuncia deve rimborsare le spese alle altre parti, salvo diverso
accordo tra loro.
La compensazione ope legis delle spese nel caso di cessazione
della materia del contendere, rendendo inoperante quel principio, si
traduce, dunque, in un ingiustificato privilegio per la parte che
pone in essere un comportamento (il ritiro dell'atto, nel caso
dell'amministrazione, o l'acquiescenza alla pretesa tributaria, nel
caso del contribuente) di regola determinato dal riconoscimento della
fondatezza delle altrui ragioni, e, corrispondentemente, in un del
pari ingiustificato pregiudizio per la controparte, specie quella
privata, obbligata ad avvalersi, nella nuova disciplina del processo
tributario, dell'assistenza tecnica di un difensore e, quindi,
costretta a ricorrere alla mediazione (onerosa) di un professionista
abilitato alla difesa in giudizio.
L'intrinseca irragionevolezza della norma, in quanto riferita
all'ipotesi di ritiro dell'atto impugnato, che ricorre nel giudizio a
quo, emerge del resto con particolare evidenza anche nel confronto
con la disciplina prevista per l'ipotesi di annullamento o riforma
dell'atto, in via di autotutela, nel corso del processo
amministrativo, avente analoga natura impugnatoria. L'art. 23,
settimo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei
tribunali amministrativi regionali), dispone infatti, in tal caso,
che «il tribunale amministrativo regionale da' atto della cessata
materia del contendere e provvede sulle spese», anche, ovviamente,
dichiarandone la compensazione qualora ne ricorrano i presupposti.
3. L'art. 46, comma 3, del decreto legislativo n. 546 del 1992
risulta in definitiva lesivo, sotto l'aspetto considerato, del
principio di ragionevolezza, riconducibile all'art. 3 della
Costituzione, e ne va di conseguenza dichiarata l'illegittimita'
costituzionale nella parte in cui si riferisce alle ipotesi - cui
esclusivamente ha riguardo l'ordinanza di rimessione - di cessazione
della materia del contendere diverse dai casi di definizione delle
pendenze tributarie previsti dalla legge, dovendo, pertanto, in tali
ipotesi la commissione tributaria pronunciarsi sulle spese ai sensi
dell'art. 15, comma 1, del decreto legislativo n. 546 del 1992».
Ulteriori spunti sono traibili dalla sentenza Corte
costituzionale, 6 luglio 2001, n. 223, resa nel giudizio di
legittimita' costituzionale dell'art. 16, commi 2, 3 e 4, della legge
11 aprile 2000, n. 83 (Modifiche ed integrazioni della legge 12
giugno 1990, n. 146, in materia di esercizio del diritto di sciopero
nei servizi pubblici essenziali e di salvaguardia dei diritti della
persona costituzionalmente tutelati), in riferimento agli articoli 3,
24 e 40 della Costituzione.
E' riportato nella sentenza:
«1. Il rimettente dubita che i commi 2, 3 e 4 - ma
essenzialmente i soli commi 3 e 4 - dell'art. 16 della legge 11
aprile 2000, n. 83, siano in contrasto con gli articoli 3, 24 e 40
della Costituzione, in quanto prevedono che i giudizi, pendenti in
ogni stato e grado, concernenti opposizioni ad atti comminanti
sanzioni per le violazioni di cui al comma 1 (che richiama gli
articoli 4 e 9 della legge 12 giugno 1990, n. 146), anteriori al 31
dicembre 1999, sono automaticamente estinti con compensazione delle
spese (comma 3), e che in nessun caso e' ammesso il rimborso di
quanto corrisposto (comma 4)».
Nella parte in diritto:
«3. Le modifiche apportate dalla legge n. 83 del 2000 alla
precedente legge n. 146 del 1990, sullo sciopero nei servizi pubblici
essenziali, riguardano - fra l'altro - il regime sanzionatorio. La
nuova legge, da un lato, conferma la scelta di fondo di ricondurre al
piano disciplinare le violazioni commesse dai lavoratori subordinati
(art. 4, comma 1); e, dall'altro, innovativamente, prevede che, per
talune di esse, la Commissione di garanzia possa prescrivere al
datore di lavoro l'applicazione di sanzioni disciplinari, con
relativa sua responsabilita' in caso di inottemperanza (art. 13,
lettera i).
Nel contesto di tali modifiche, la legge del 2000 ha voluto
sottrarre alle sanzioni di cui agli articoli 4 e 9 della legge n. 146
del 1990 i fatti anteriori al 31 dicembre 1999. Percio', i primi due
commi dell'impugnato art. 16 dispongono che quelle sanzioni non si
applicano alle condotte precedenti tale data e, se comminate prima di
essa, sono estinte.
La disciplina e' completata - per i giudizi pendenti, di
opposizione a sanzioni gia' comminate - dal terzo comma, secondo cui
essi «sono automaticamente estinti con compensazione delle spese».
Infine, il quarto comma dispone che «in nessun caso si fa luogo al
rimborso delle somme corrisposte per il pagamento delle sanzioni».
Il terzo ed il quarto comma devono interpretarsi
congiuntamente, nel senso che, in sede di opposizione a sanzione
pecuniaria comminata ed applicata, il giudice - da un lato - e'
tenuto a dichiarare estinto il giudizio e - dall'altro - non puo'
disporre il rimborso al lavoratore della somma a lui trattenuta.
Questa interpretazione - accolta dal giudice rimettente - e'
coonestata dalla lettera del quarto comma, il cui inequivocabile
incipit ("in nessun caso si fa luogo a rimborso") mostra che la
regola, di portata generale, vale anche se l'atto impositivo della
sanzione sia stato impugnato.
4. Tale disciplina - escludendo il rimborso e compensando le
spese - vanifica in sostanza la tutela giurisdizionale del diritto
azionato dal lavoratore.
4.1. - Questa Corte ha affermato che il legislatore,
intervenendo a regolare una certa materia, in tanto puo' incidere sui
giudizi in corso, dichiarandoli estinti, senza ledere il diritto alla
tutela giurisdizionale garantito dall'art. 24 Cost., in quanto la
nuova disciplina, lungi dal tradursi in una sostanziale vanificazione
dei diritti azionati, sia tale da realizzare le pretese fatte valere
dagli interessati, cosi' eliminando le basi del preesistente
contenzioso (sentenza n. 310 del 2000).
La prima misura e' di per se' rispettosa dei principi appena
ricordati. Essa discende infatti dall'estinzione delle sanzioni e
dalla correlativa soddisfazione ex lege della pretesa mirante ad
ottenerne l'annullamento, che determina la cessazione della materia
del contendere. Cio' consente anche di escludere che sia vanificato
il diritto del lavoratore all'accertamento della legittimita' della
sua astensione dal lavoro nell'esercizio del diritto di sciopero
(art. 40 Cost.), atteso che, estinta ex lege la sanzione, il
lavoratore non ha piu' interesse ad un accertamento che e'
finalizzato proprio alla caducazione della sanzione applicata.
[...]
5. Fondata e' anche la questione di legittimita'
costituzionale del terzo comma dell'art. 16, nella parte in cui
dispone la compensazione delle spese relative ai giudizi di
opposizione dichiarati estinti.
In generale, il diritto alla tutela giurisdizionale,
costituzionalmente garantito, si estende anche alle spese che devono
essere sostenute per agire in giudizio. Di tali spese il legislatore,
nell'introdurre fattispecie di estinzione ex lege di giudizi in
corso, puo' anche eccezionalmente prevedere la compensazione, in un
quadro di bilanciamento dei contrapposti interessi in gioco.
Ma, ancora una volta, tale bilanciamento non e' stato
effettuato. La rigidita' della regola della compensazione sacrifica
sempre e comunque il diritto della parte, che abbia fondatamente
adito il giudice, di ottenere il rimborso delle spese processuali.
Del resto, l'estinzione ex lege dei giudizi di opposizione in esame
non comporta la necessaria compensazione legale delle spese, essendo
invece del tutto compatibile con il criterio (desumibile dalla
disciplina ordinaria: articoli 91, 92, del codice di procedura
civile), secondo cui le spese, in caso di cessazione della materia
del contendere, sono regolate in base alla c.d. soccombenza virtuale,
salvo, beninteso, il potere del giudice di disporre la loro
compensazione ove discrezionalmente ne ravvisi i presupposti.
Pertanto, se la cessazione della materia del contendere
sull'impugnativa di una sanzione ormai estinta per legge giustifica
l'estinzione legale del giudizio, da questa non puo' discendere, con
analoga consequenzialita', la compensazione ex lege delle spese
processuali.
Lo scostamento dal canone ordinario che regola le spese in
caso di cessazione della materia del contendere appare ancor meno
ragionevole, considerando come il lavoratore che ha impugnato la
sanzione non possa rinunciare all'estinzione e insistere per la
pronuncia di merito.
Il terzo comma dell'art. 16 e', quindi, costituzionalmente
illegittimo, per violazione dell'art. 24 Cost., limitatamente alle
parole "con compensazione delle spese"».
2.2.4 Conclusivamente, le ragioni sin qui esposte e le sentenze
su riportate, con cui scrutinate questioni (se non identiche,
quantomeno) analoghe a quella ora in esame, e che recano enunciati e
principi che paiono ben attagliarsi anche al rapporto dedotto in
giudizio, rendono indispensabile la rimessione della questione di
legittimita' costituzionale al Giudice delle leggi, nei termini di
cui al dispositivo.
P. Q. M.
Il Tribunale di Roma, visti gli articoli 134 e 137 della
Costituzione, nonche' l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio
1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale - per violazione degli articoli 3, 24 e 111 della
Costituzione - dell'art. 21, decreto-legge 27 dicembre 2024, n. 202,
convertito con modificazioni dalla legge dalla legge 21 febbraio
2025, n. 15, nella parte in cui, al comma 5, dopo la frase «I giudizi
pendenti, aventi ad oggetto tali provvedimenti sono estinti di
diritto», reca la dicitura «a spese compensate».
Dispone che il presente provvedimento, a cura della cancelleria,
sia notificato alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonche' comunicato al Presidente del Senato ed al
Presidente della Camera dei deputati e, all'esito, sia trasmesso alla
Corte costituzionale insieme al fascicolo processuale (in copia
cartacea conforme), con la prova (cartacea conforme) delle avvenute
predette notificazioni e comunicazioni.
Dispone la sospensione del presente processo.
Roma, 19 febbraio 2026
Il Giudice: Imposimato