Reg. ord. n. 52 del 2025 pubbl. su G.U. del 02/04/2025 n. 14
Ordinanza del Corte dei conti del 03/03/2025
Tra: Regione Campania C/ Regione Campania
Oggetto:
Impiego pubblico – Impiego regionale – Norme della Regione Campania – Previsione che il distacco o il comando in forza delle disposizioni di cui all'art. 19, comma 9-bis, del d. lgs. n. 175 del 2016 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica), può essere, altresì, richiesto nei confronti di personale dipendente a tempo indeterminato di società e consorzi in cui la partecipazione pubblica non sia inferiore al 49 per cento – Previsione che è abolita, ad ogni effetto, nell'assegnazione del personale proveniente dagli enti esterni al Consiglio regionale, la distinzione tra distacco e comando – Denunciata disciplina che autorizza una spesa non sostenibile atteso l’impiego di personale comandato da società pubbliche non ammissibile – Legislatore regionale che ha operato una equiparazione tra distacco e comando – Lesione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile – Lesione dell’equilibrio di bilancio e della sana gestione finanziaria.
Norme impugnate:
legge della Regione Campania del 26/07/2002 Num. 15 Art. 46 Co. 2
legge della Regione Campania del 26/07/2002 Num. 15 Art. 46 Co. 4
legge della Regione Campania del 19/02/2004 Num. 3 Art. 1 Co. 2
legge della Regione Campania del 30/01/2008 Num. 1 Art. 44 Co. 6
legge della Regione Campania del 21/01/2010 Num. 2 Art. 1 Co. 77
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 81 Co.
Costituzione Art. 97 Co. 1
Costituzione Art. 117 Co. 2
Costituzione Art. 119 Co. 1
decreto legislativo Art. 19 Co. 9
legge Art. 1 Co. 898
Udienza Pubblica del 21 ottobre 2025 rel. PITRUZZELLA
Testo dell'ordinanza
N. 52 ORDINANZA (Atto di promovimento) 03 marzo 2025
Ordinanza del 3 marzo 2025 della Corte dei conti - Sezione regionale
di controllo per la Regione Campania nel giudizio di parificazione
del rendiconto generale della Regione Campania per l'esercizio
finanziario 2023..
Impiego pubblico - Impiego regionale - Norme della Regione Campania -
Previsione che il distacco o il comando in forza delle disposizioni
di cui all'art. 19, comma 9-bis, del d.lgs. n. 175 del 2016 (Testo
unico in materia di societa' a partecipazione pubblica), puo'
essere, altresi', richiesto nei confronti di personale dipendente a
tempo indeterminato di societa' e consorzi in cui la partecipazione
pubblica non sia inferiore al 49 per cento - Previsione che e'
abolita, ad ogni effetto, nell'assegnazione del personale
proveniente dagli enti esterni al Consiglio regionale, la
distinzione tra distacco e comando.
- Legge della Regione Campania 26 luglio 2002, n. 15 (Legge
finanziaria regionale per l'anno 2002), art. 46, commi 2 e 4-bis,
nel testo risultante dalle modifiche apportate dall'art. 1, comma
2, della legge regionale 19 febbraio 2004, n. 3 (Modifica della
legge regionale 26 luglio 2002, n. 15, articolo 46), dall'art. 44,
comma 6, della legge regionale 30 gennaio 2008, n. 1 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione
Campania - Legge finanziaria 2008), e successivamente, dall'art. 1,
comma 77, della legge della regionale 21 gennaio 2010, n. 1 [recte:
n. 2] (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale della Regione Campania - Legge finanziaria anno 2010).
(GU n. 14 del 02-04-2025)
LA CORTE DEI CONTI
Sezione regionale di controllo per la Campania
Composta da:
Massimo Gagliardi - Presidente;
Emanuele Scatola - Primo referendario;
Ilaria Cirillo - Primo referendario;
Domenico Cerqua - Primo referendario;
Stefania Calcari - Primo referendario (estensore);
Rosita Liuzzo - Primo referendario;
Tommaso Martino - Primo referendario;
Giovanna Olivadese - Referendario;
Alessandro De Santis - Referendario;
Ilvio Pannullo - Referendario;
Marco Nappi Quintiliano - Referendario;
Concetta Ilaria Ammendola - Referendario;
Nella Camera di consiglio del 29 novembre 2024 ha pronunciato la
seguente ordinanza;
Vista la nota prot. regionale n. 2024 - 0014370/U.D.C.P./GAB/GAB
del 21 giugno 2024 acquisita il 24 giugno 2024 al prot. della Sezione
n. 4011, relativa alla trasmissione del progetto di rendiconto 2023;
Visti gli articoli 81, 97, 100, 103, 117, 119 e 134 della
Costituzione, nonche' gli articoli 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Visto il combinato disposto dell'art. 100, comma 2 e 103, comma
2, della Costituzione;
Visto l'art. 5, comma 1, lettera a) della legge costituzionale n.
1/2012 e l'art. 20 della legge n. 243/2012;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive
modificazioni, da innanzi testo unico Corte dei conti e il decreto
legislativo del 28 agosto 2016, n. 174, recante il «Codice di
giustizia contabile» (c.g.c.);
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Visto il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e successive
modifiche ed integrazioni;
Vista l'ordinanza presidenziale n. 129, dell'8 novembre 2024, di
convocazione della audizione istruttoria collegiale;
Sentiti, in audizione istruttoria collegiale del 21 novembre
2024, i rappresentanti della Regione, alla presenza della Procura,
all'esito delle memorie trasmesse dalla Regione a mezzo p.e.c., in
data 19 novembre 2024, prot. n. 549515/PG/2024 ed acquisite al prot.
C.d.c. n. 8782 del 20 novembre 2024;
Visto il decreto presidenziale n. 29, del 22 novembre 2024, di
convocazione dell'udienza pubblica;
Vista la memoria del Procuratore regionale prot. n. 225, del 26
novembre 2024 (acquisita in pari data al protocollo della Sezione n.
9007);
Viste le ulteriori precisazioni trasmesse dalla Regione con la
nota prot. 2024-0026690/UDCP/GAB/GAB, del 28 novembre 2024 (acquisite
in pari data al n. 9125 di prot. della sezione);
Visti i documenti e le memorie in atti;
Uditi i relatori primo referendario Ilaria Cirillo e primo
referendario Stefania Calcari;
Udite le conclusioni orali del Presidente della Regione e del
Procuratore regionale nell'udienza pubblica del 29 novembre 2024;
Premesso in fatto
L'odierno giudizio ha ad oggetto il rendiconto generale per
l'esercizio 2023, predisposto dalla Regione Campania, ai sensi degli
articoli 18 e 63 del decreto legislativo n. 118/2011, trasmesso a
questa Sezione in data 21 giugno 2024, prot. regionale n. 2024 -
0014370/U.D.C.P./GAB/GAB acquisito il 24 giugno al prot. della
Sezione n. 4011.
Con la relazione di deferimento dell'8 novembre, allegata
all'ordinanza presidenziale n. 129/2024, e' stato definito il thema
decidendum, alla luce delle eccezioni, delle deduzioni e conclusioni
formulate dall'Amministrazione regionale, emerse nel corso
dell'istruttoria e della discussione in sede di udienza di c.d. «pre
parifica».
In particolare, la Regione Campania ha inviato le proprie
memorie, a mezzo pec, con la nota prot. n. 549515/PG/2024, acquisita
al prot. C.d.c. n. 8782 del 20 novembre 2024 e successivamente
integrate con la nota prot. 2024-0026690/UDCP/GAB/GAB del 28 novembre
2024 e acquisite al prot. n. 9125 della Sezione in pari data; mentre
la Procura erariale ha trasmesso le proprie conclusioni con la nota
prot. n. 225 del 26 novembre 2024, acquisita in pari data al
protocollo della Sezione n. 9007.
Nell'udienza camerale del 21 novembre 2024 sono stati ascoltati i
rappresentanti della Regione alla presenza della Procura.
Con successivo decreto presidenziale n. 29 del 22 novembre 2024,
e' stata fissata l'udienza pubblica per la discussione finale sul
progetto di rendiconto generale 2023 della Regione Campania.
All'odierna pubblica udienza, le parti hanno esposto le proprie
tesi, confermando quanto gia' riferito nelle memorie scritte.
Con specifico riferimento ai profili di dubbia legittimita'
costituzionale emersi nel corso dell'istruttoria, le questioni sono
state tempestivamente delineate da questo Giudice, sia nell'udienza
di parifica che nella precedente adunanza pubblica del 21 novembre
2024 e ritualmente sottoposte al contraddittorio delle parti ai sensi
dell'art. 101 del codice di procedura civile.
In particolare, nel corso degli approfondimenti condotti sulla
spesa del personale, e' emerso un profilo di dubbia legittimita' con
riferimento all'impiego mediante comando di personale di societa'
partecipate (in ingresso di seguito indicati per brevita' anche «in»)
in forza dell'art. 46, comma 2 della legge regionale 26 luglio 2002,
n. 15 che stabilisce che il distacco, equiparato al comando, ai sensi
del successivo comma 4 bis, puo' essere richiesto nei confronti di
personale dipendente a tempo indeterminato di societa' e consorzi in
cui la partecipazione pubblica non sia inferiore al 49%.
Specificatamente, l'art. 46, comma 2 della legge regionale 26
luglio 2002, n. 15 aggiunto dall'art. 44, comma 6 della legge
regionale 30 gennaio 2008, n. 1 poi modificato dall'art. 1, comma 77
della legge regionale 21 gennaio 2010, n. 1 prevede che «Il distacco
puo' essere altresi' richiesto nei confronti di personale dipendente
a tempo indeterminato di societa' e consorzi in cui la partecipazione
pubblica non sia inferiore al 49 per cento».
Il successivo comma 4-bis dell'art. 46 (comma aggiunto dall'art.
1, comma 2 della legge regionale 19 febbraio 2004, n. 3) prevede che
«E' abolita, ad ogni effetto, nell'assegnazione del personale
proveniente dagli enti esterni al Consiglio regionale, la distinzione
tra distacco e comando di cui alla legge regionale 25 agosto 1989, n.
15, art. 9 -ultimo comma- e art. 14 - ultimi due commi.
Orbene, si rilevava in sede istruttoria che l'art. 46, della
legge regionale 26 luglio 2002, n. 15, nel testo risultante dalle
modifiche apportate dall'art. 44, comma 6 della legge regionale 30
gennaio 2008, n. 1 e successivamente dall'art. 1, comma 77 della
legge regionale 21 gennaio 2010, n. 1, non appariva conforme ai
principi in materia piu' volte richiamati dalla Corte costituzionale
e da ultimo ribaditi con la sentenza n. 227/2020.
Sostanzialmente la giurisprudenza costituzionale ha ricondotto le
disposizioni inerenti all'attivita' di societa' partecipate dalle
Regioni e dagli enti locali alla materia dell'«ordinamento civile»,
nonche' a quella della «tutela della concorrenza» di esclusiva
competenza del legislatore statale.
Tutti i comandi in argomento sono stati attivati dalla Regione
per far fronte ad esigenze legate agli uffici di diretta
collaborazione della Giunta e del Consiglio regionale.
L'importo a carico del bilancio regionale - rendiconto 2023 e'
pari ad euro 739.996,2 - Macroaggregato 109 - capitolo di spesa:
U00058 (codifica U1.09.01.01.001) per i comandi attivati dalla Giunta
regionale, nonche' di euro 1.217.604,67 per i comandi attivati dal
Consiglio regionale- cap. U00008 (codifica U1.04.01.04.001) del
rendiconto generale 2023, che trova evidenza nei capitoli 4207, 4208
e 5025 del rendiconto del Consiglio regionale.
La Regione confermava che il premesso impiego, tramite comando di
personale proveniente da societa' partecipate, fosse avvenuto in
forza della previsione di cui all'art. 46, commi 2 e 4-bis della
legge regionale 26 luglio 2002, n. 15 della cui legittimita'
costituzionale si dubita.
In sede istruttoria si rilevava, altresi', che l'art. 1, comma
898, legge 29 dicembre 2022, n. 197, a decorrere dal 1° gennaio 2023
ha inserito all'art. 19 del decreto legislativo n. 175/2016 (di
seguito indicato per brevita' anche «TUSP» - testo unico delle
societa' partecipate) il comma 9-bis, il quale consente il comando
nelle specifiche e ristrette fattispecie ivi previste, per un periodo
massimo di un anno, anche per esigenze legate al PNRR, fino al 2026.
Il Collegio pur rilevando, in sede istruttoria, che la
fattispecie di cui alla novella legislativa dell'art. 19, comma 9-bis
TUSP, non risultava sovrapponibile o analoga all'ipotesi di
distacco/comando normata dal legislatore regionale sopra richiamata,
chiedeva, in ogni caso, di specificare e quantificare i comandi
attivati nel 2023 in esecuzione del comma 9-bis dell'art. 19 citato.
In merito, il Consiglio regionale affermava che «riguardo
all'osservazione di codesta Corte riferita al personale utilizzato in
posizione di comando proveniente da societa' partecipate ed al fatto
che tale circostanza appaia contrastare con le norme del TUPI e del
decreto del Presidente della Repubblica n. 3/57, almeno per i comandi
attivati prima del 1° gennaio 2023, per corrispondere alla richiesta
di indicare i comandi attivati nel 2023 in esecuzione della
disposizione di cui all'art. 1, comma 898 della legge 29 dicembre
2022, n. 197, che ha inserito il comma 9-bis all'art. 9 del TUSP, si
rappresenta che nessun comando di personale e' stato disposto in
applicazione di detta norma ma che la base normativa dei comandi di
personale dipendente da societa' a partecipazione pubblica e'
costituita dall'art. 46, comma 2 della legge regionale 26 luglio
2002, n. 15, che stabilisce che il distacco, equiparato al comando ai
sensi del successivo comma 4-bis, puo' essere richiesto nei confronti
di personale dipendente a tempo indeterminato di societa' e consorzi
in cui la partecipazione pubblica non sia inferiore al 49%. Per
completezza si rappresenta che nel PIAO 2024/2026, approvato con
delibera n. 207 del 31 gennaio 2024 e modificato con delibera n. 208
del 19 marzo 2024, e' stata prevista la possibilita' di ricorrere a
comandi di personale ai sensi del comma 9-bis all'art. 19 del TUSP,
che -alla data odierna- non e' stata utilizzata».
Sostanzialmente il Consiglio regionale precisava di non aver
effettuato, ne' nel 2023 e neanche nel 2024, alcun comando in
esecuzione della novella normativa di cui al comma 9-bis dell'art. 19
TUSP.
Per quanto concerne i comandi attivati dalla Giunta regionale,
gli stessi sono stati disposti con cinque decreti dirigenziali, di
cui due aventi ad oggetto proroghe di precedenti comandi «in» di
personale proveniente da societa' partecipate attivati in esercizi
precedenti.
Segnatamente, con il decreto n. 119 del 29 dicembre 2022 sono
state disposte dodici proroghe nel 2023 di precedenti comandi di cui
cinque provenienti da societa' partecipate e uno dalla Fondazione
Mondragone, mentre con il decreto 125 del 30 dicembre 2022 sono state
previste proroghe nel 2023 di otto comandi precedentemente attivati
di cui due provenienti da societa' partecipate.
I citati decreti, adottati prima dell'entrata in vigore dell'art.
1, comma 898, legge 29 dicembre 2022, n. 197 (in vigore dal 1°
gennaio 2023), non potevano di certo fare applicazione dell'art. 19,
comma 9-bis citato, che, tra l'altro, disciplina l'istituto in
argomento esclusivamente nei confronti del personale di cui all'art.
19, ossia di personale in cui l'ente partecipa, mentre la Regione ha
proceduto ai comandi «in» anche nei confronti di societa' ove la
Regione non e' amministrazione pubblica socia.
Ulteriori comandi di personale proveniente da societa'
partecipate sono stati disposti da parte della Giunta, con i decreti
n. 20 del 3 marzo 2023, n. 43 del 4 maggio 2023, n. 52 dell'11 luglio
2023, che, pur prevedendo il comando di tre unita' di personale da
societa' partecipate con scadenza al 31 dicembre 2023, richiamano,
quale base normativa degli stessi, l'art. 46 della legge regionale n.
15/2002.
In sede istruttoria la Regione ha, inoltre, rappresentato che la
stessa Direzione generale delle risorse umane ha proposto all'Ufficio
legislativo l'abrogazione della norma regionale in esame.
La Procura nell'adunanza pubblica relativa al giudizio di
parificazione del rendiconto 2023, convocata in data 29 novembre 2024
con ordinanza presidenziale n. 29/2024, ha condiviso i dubbi di
legittimita' costituzionale afferenti alla disciplina regionale
dell'art. 46 della legge regionale 26 luglio 2002, n. 15 nel testo
risultante dalle modifiche apportate dall'art. 1, comma 2 della legge
regionale 19 febbraio 2004, n. 3, dall'art. 44, comma 6 della legge
regionale 30 gennaio 2008, n. 1 e successivamente dall'art. 1, comma
77 della legge regionale 21 gennaio 2010, n. 1.
Il Collegio richiamando tutte le argomentazioni e la
ricostruzione operata in sede istruttoria, meglio evidenziata nella
relazione allegata al giudizio di parifica, dubitando della
legittimita' costituzionale dell'art. 46, commi 2 e 4-bis della legge
regionale 26 luglio 2002, n. 15 nel testo risultante dalle modifiche
apportate dall'art. 1, comma 2 della legge regionale 19 febbraio
2004, n. 3, dall'art. 44, comma 6 della legge regionale 30 gennaio
2008, n. 1 e successivamente dall'art. 1, comma 77 della legge
regionale 21 gennaio 2010, n. 1, ritenuta la questione rilevante e
non manifestamente infondata, come verra' meglio di seguito
argomentato, per contrasto con la riserva di competenza esclusiva
assegnata al legislatore statale dall'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. in materia di ordinamento civile e per l'effetto
con gli articoli 81, 97 primo comma e 119 primo comma Cost., ha
deciso di promuovere con separata ordinanza questione di legittimita'
costituzionale sospendendo la decisione di parifica con decisione n.
250/2024/PARI sui capitoli U00058 e U00008, limitatamente alle spese
destinate al pagamento delle spettanze stipendiali del personale
distaccato l comandato rispettivamente presso la Giunta e il
Consiglio regionale ammontanti per il 2023 ad euro 739.996,2 per la
Giunta e 1.217.604,67 per il Consiglio.
Considerato in diritto
1. Le disposizioni di dubbia costituzionalita'.
Ai sensi dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1 («Norme sui giudizi di legittimita' costituzionale e sulle
garanzie d'indipendenza della Corte costituzionale») e dell'art. 23,
comma 3, della legge 11 marzo 1953, n. 87 («Norme sulla costituzione
e sul funzionamento della Corte costituzionale»), il Collegio ritiene
di sollevare d'ufficio questione di legittimita' costituzionale, dei
commi 2 e 4-bis dell'art. 46, della legge regionale 26 luglio 2002,
n. 1, nel testo risultante dalle modifiche apportate dall'art. 44,
comma 6 della legge regionale 30 gennaio 2008, n. 1 e successivamente
dall'art. 1, comma 77 della legge regionale 21 gennaio 2010, n. 1.
Specificatamente, l'art. 46, comma 2 della legge regionale 26
luglio 2002, n. 15 aggiunto dall'art. 44, comma 6 della legge
regionale 30 gennaio 2008, n. 1 poi modificato dall'art. 1, comma 77
della legge regionale 21 gennaio 2010, n. 1 prevede che «Il distacco
puo' essere altresi' richiesto nei confronti di personale dipendente
a tempo indeterminato di societa' e consorzi in cui la partecipazione
pubblica non sia inferiore al 49 per cento.».
Il successivo comma 4-bis dell'art. 46 (comma aggiunto dall'art.
1, comma 2 della legge regionale 19 febbraio 2004, n. 3) prevede che
«E' abolita, ad ogni effetto, nell'assegnazione del personale
proveniente dagli enti esterni al Consiglio regionale, la distinzione
tra distacco e comando di cui alla legge regionale 25 agosto 1989, n.
15, art. 9 -ultimo comma- e art. 14 - ultimi due commi.
2. La possibilita' di esperire una interpretazione costituzionalmente
orientata e la legittimazione della Sezione.
Il Collegio non ritiene praticabile un'interpretazione
adeguatrice dei suddetti commi 2 e 4-bis dell'art. 46 della legge
regionale 26 luglio 2002, n. 15 e successive modificazioni ed
integrazioni diversa da quella letterale, che non lascia dubbi sulla
effettiva volonta' del legislatore regionale di consentire il comando
di personale nella Regione proveniente da societa' partecipate,
invadendo una competenza esclusiva statale.
D'altro canto, e' acquisizione condivisa che l'interpretazione
conforme a Costituzione postula l'esistenza di un dato lessicale
polisenso suscettibile di letture alternative, tale cioe' da
esprimere, in applicazione dei generali canoni ermeneutici, due o
piu' possibili significati, dei quali uno soltanto compatibile con i
precetti costituzionali. Ne consegue che laddove, come nel caso di
specie, l'univoco tenore letterale della norma non consenta altre
interpretazioni, in quanto regola fattispecie rimesse al legislatore
statale dall'art. 117, secondo comma, lettera l) Cost., l'accesso al
sindacato di legittimita' costituzionale si configura come percorso
obbligato.
Esclusa la praticabilita' di un'interpretazione adeguatrice,
occorre premettere che la legittimazione della Corte dei conti a
sollevare questioni di costituzionalita' in sede di parifica e' stata
progressivamente ampliata sia con riferimento all'oggetto,
riguardando ormai tutte le disposizioni di legge, statale e
regionale, che possono alterare gli equilibri di bilancio (cfr.
sentt. nn. 244 del 1995, punto 3 del Considerato in diritto; n. 213
del 2008, punto 4 del Considerato in diritto) che per parametro, non
essendo piu' limitata alle violazioni dell'art. 81 della
Costituzione.
In particolare, con la sentenza n. 196 del 2018, si e'
riconosciuta la legittimazione della Sezione regionale di controllo,
in sede di parificazione del rendiconto generale regionale, a
sollevare questioni di legittimita' costituzionale anche in
riferimento a parametri attributivi di competenza (l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost.), sull'assunto che «in tali casi la
Regione manca per definizione della prerogativa di allocare risorse»
(sentenza n. 196 del 2018, punto 2.1.2. del Considerato in diritto).
Pertanto, «entro tali materie, non vi e' intervento regionale
produttivo di spesa che non si traduca immediatamente
nell'alterazione dei criteri dettati dall'ordinamento ai fini della
sana gestione della finanza pubblica allargata» (sentenza n. 196 del
2018, punto 2.1.2. del Considerato in diritto).
Inoltre, la Corte costituzionale ha ribadito detto orientamento
con riferimento a norme regionali lesive del riparto di competenze
fra Stato e regioni nella materia «ordinamento civile» allorche' si
configuri una «correlazione funzionale» (sentenza n. 253 del 2022).
Correlazione rintracciata nella lesione «della competenza
legislativa esclusiva dello Stato nella materia "ordinamento civile"
da parte di disposizioni regionali che hanno disciplinato aspetti del
rapporto di lavoro pubblico, anche in relazione al parametro
interposto costituito dalle disposizioni dettate dal decreto
legislativo n. 165 del 2001, in quanto la illegittimita'
costituzionale di tali disposizioni comporta, di norma, quella della
spesa da essa disposta a carico del bilancio dell'ente (sentenze n.
253 del 2022, n. 244 e n. 112 del 2020, n. 146 ex plurimis, e n. 138
del 2019 e n. 196 del 2018).» (cfr. sentenza n. 185/2024).
3. Sulla rilevanza della questione.
Sul piano della rilevanza, questa Sezione non potendo procedere
ad un'interpretazione conforme a costituzione deve sollevare
questione di legittimita' costituzionale nella misura in cui tale
disposizione produce effetti anche contabili, diversamente si
troverebbe a validare un risultato di amministrazione non corretto,
inficiando gli equilibri di bilancio.
Difatti, l'importo posto a carico del bilancio regionale -
rendiconto 2023 e' pari ad euro 739.996,2 -Macroaggregato 109-
capitolo di spesa: U00058 (codifica U1.09.01.01.001) per i comandi
attivati dalla Giunta regionale, nonche' euro 1.217.604,67 per i
comandi attivati dal Consiglio regionale- cap. U00008 (codifica
U1.04.01.04.001) del rendiconto generale 2023, che trova evidenza nei
capitoli 4207, 4208 e 5025 del rendiconto del Consiglio regionale.
In particolare, come gia' esposto (v. supra nelle premesse in
fatto), trattasi di comandi disposti dal Consiglio regionale e dalla
Giunta regionale per far fronte ad esigenze legate agli uffici di
diretta collaborazione della Giunta e del Consiglio regionale, non
riconducibili nell'alveo applicativo del nuovo comma 9-bis dell'art.
19 del decreto legislativo n. 175/2016 inserito dall'art. 1, comma
898, legge 29 dicembre 2022, n. 197.
Orbene, pur rilevando che la fattispecie del distacco/comando
disciplinata dai suddetti commi 2 e 4-bis dell'art. 46 della legge
regionale 26 luglio 2002, n. 15 e successive modificazioni ed
integrazioni, risulti differente da quella introdotta dal legislatore
statale dal citato comma 9-bis dell'art. 19 TUSP, il Collegio ha
accertato l'impossibilita' giuridica di sussumere detti comandi nella
suddetta norma statale entrata in vigore in data 1° gennaio 2023.
Invero, relativamente ai comandi attivati dal Consiglio
regionale, lo stesso ha specificatamente affermato che «nessun
comando di personale e' stato disposto in applicazione di detta norma
ma che la base normativa dei comandi di personale dipendente da
societa' a partecipazione pubblica e' costituita dall'art. 46, comma
2 della legge regionale 26 luglio 2002, n. 15, che stabilisce che il
distacco, equiparato al comando ai sensi del successivo comma 4-bis,
puo' essere richiesto nei confronti di personale dipendente a tempo
indeterminato di societa' e consorzi in cui la partecipazione
pubblica non sia inferiore al 49%». A fortiori ha precisato che solo
nel PIAO 2024/2026, approvato con delibera n. 207 del 31 gennaio 2024
e modificato con delibera n. 208 del 19 marzo 2024, e' stata prevista
la possibilita' di ricorrere ai comandi di personale di cui al comma
9-bis dell'art. 19 del TUSP, ma che detta possibilita' «alla data
odierna non e' stata utilizzata.».
Sostanzialmente, e' stato precisato che i documenti di
programmazione del personale (rectius pianificazione) non prevedevano
proprio la possibilita' di ricorso alla fattispecie dei comandi di
personale di cui al comma 9-bis dell'art. 19 del TUSP.
Relativamente ai comandi «in» da societa' partecipate, attivati
dalla Giunta regionale con i decreti n. 119 del 29 dicembre 2022 e n.
125 del 30 dicembre 2022, richiamati nelle premesse in fatto, gli
stessi, sono precedenti alla data di entrata in vigore dell'art 1,
comma 898 della legge 29 dicembre 2022, n. 197, e di certo non
potevano fare applicazione dell'art. 19, comma 9-bis citato, che, tra
l'altro, disciplina l'istituto in argomento esclusivamente nei
confronti di societa' partecipate dalla Regione, elemento che, nel
caso di specie, non e' generalmente rispettato.
Difatti, due unita' di personale sono state acquisite da societa'
quali ANM s.r.l. (che risulta totalmente partecipata da Napoli
Holding s.r.l. -partecipata al 100% dal Comune di Napoli) e ASIA
Napoli SPA (partecipata al 100% dal Comune di Napoli) nelle quali la
Regione non e' amministrazione pubblica socia.
Tra l'altro, trattasi di decreti che dispongono proroghe di
precedenti comandi gia' in essere e come tali non sussumibili nel
suddetto comma 9-bis dell'art. 19 citato.
Ulteriori comandi di personale proveniente da societa'
partecipate sono stati disposti da parte della Giunta, con i decreti
n. 20 del 3 marzo 2023, n. 43 del 4 maggio 2023, n. 52 dell'11 luglio
2023, che, pur prevedendo il comando di tre unita' di personale da
societa' partecipate con scadenza al 31 dicembre 2023, richiamano,
quale base normativa degli stessi, l'art. 46 della legge regionale n.
15/2002.
Assume, pertanto, rilevanza la questione nel caso in esame in
quanto ove questa Sezione procedesse alla pacifica applicando le
norme rivenienti dal quadro ordinamentale vigente -con particolare
riferimento alla legge regionale n. 15/2002- finirebbe
inammissibilmente per validare risultanze contabili (in primis, il
risultato di amministrazione) derivanti dall'indebito impiego di
risorse destinate al pagamento delle spettanze stipendiali del
personale distaccato/comandato rispettivamente presso la Giunta e il
Consiglio regionale.
In tal senso, l'esito del giudizio di compatibilita'
costituzionale della disposizione di legge regionale indubbiata
condiziona decisivamente il giudizio di parificazione della Sezione
sul Rendiconto della Regione Campania per l'esercizio 2023.
4. Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimita'.
Sul piano della non manifesta infondatezza della questione, il
Collegio ritiene che i commi 2 e 4-bis dell'art. 46, della legge
regionale 26 luglio 2002, n. 1, nel testo risultante dalle modifiche
apportate dall'art. 1, comma 2 della legge regionale 19 febbraio
2004, n. 3, dall'art. 44, comma 6 della legge regionale 30 gennaio
2008, n. 1 e successivamente dall'art. 1, comma 77 della legge
regionale 21 gennaio 2010, n. 1 siano illegittimi in quanto violino
la riserva di competenza esclusiva assegnata al legislatore statale
dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. in materia di
ordinamento civile.
Secondo l'insegnamento della Corte costituzionale, affermato in
un caso analogo a quello in esame, «le disposizioni inerenti
all'attivita' di societa' partecipate dalle Regioni e dagli enti
locali [rientrano nella] materia dell'"ordinamento civile", in quanto
volte a definire il regime giuridico di soggetti di diritto privato,
nonche' a quella della "tutela della concorrenza" in considerazione
dello scopo di talune disposizioni di "evitare che soggetti dotati di
privilegi operino in mercati concorrenziali" (sentenze n. 251 del
2016 e n. 326 del 2008). Il legislatore statale, nel disciplinare le
societa' a partecipazione pubblica ed il rapporto di lavoro dei
dipendenti, all'art. 19 del decreto legislativo n. 175 del 2016, non
ha previsto la possibilita' del comando presso le amministrazioni, e
non a caso. E' pur vero, infatti, che gia' con l'art. 18 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e
successive modifiche, e poi con il citato art. 19 del decreto
legislativo n. 175 del 2016, sono stati introdotti criteri di
selezione ai fini delle assunzioni del personale in questione, ma e'
anche vero che non si e' mutata la natura strettamente privatistica
del rapporto, ne' si e' imposta una procedura propriamente
concorsuale. Rimane dunque fra questo personale e quello dipendente
delle pubbliche amministrazioni una barriera tuttora insuperabile,
che trova la sua giustificazione anzitutto sul piano delle scelte
discrezionali compiute dal legislatore statale nell'esercizio della
competenza esclusiva in materia di ordinamento civile, ma anche, e
piu' sostanzialmente, nel principio di buon andamento della pubblica
amministrazione previsto dall'art. 97 Cost., ed in quelli in materia
di coordinamento della finanza pubblica, di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost. L'estensione della possibilita' di comando - e, si
ribadisce, a maggior ragione, non distacco inficia il sistema
organizzativo e finanziario costruito dal legislatore statale,
permettendo di fatto una incontrollata espansione delle assunzioni,
con il duplice effetto negativo di scaricare oneri ingiustificati
sulle societa' pubbliche, indotte ad assumere personale non
necessario, e di alterare il delicato equilibrio che dovrebbe
presiedere al rapporto fra organici e funzioni» (dr. sentenza n.
227/2020).
Tra l'altro, ad avviso del Collegio, anche la stessa
equiparazione tra distacco e comando operata dal legislatore
regionale nel suddetto comma 4-bis appare lesiva della competenza
legislativa statale in materia di ordinamento civile di cui all'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost.
Difatti, la stessa sentenza n. 227/2020 citata, specifica la
chiara distinzione tra l'istituto del comando e del distacco
precisando che «nel comando, fermo restando il rapporto organico che
continua ad intercorrere tra il dipendente e l'ente di appartenenza,
si modifica il rapporto di servizio, atteso che il dipendente
pubblico e' inserito, sia sotto il profilo organizzativo-funzionale,
che gerarchico-disciplinare, nell'amministrazione di destinazione, a
favore della quale presta la propria opera.
Diversamente, nel distacco vi e' l'utilizzazione temporanea del
dipendente presso un ufficio, che e' diverso da quello che
costituisce la propria sede di servizio, e che rientra comunque nella
medesima amministrazione.».
Medesima distinzione e' rilevabile anche nella giurisprudenza
della Corte di cassazione che ha evidenziato come «il c.d. distacco
di diritto pubblico si distingue dal comando perche', in teoria,
l'impiegato non viene assegnato ad una pubblica amministrazione
distinta da quella di appartenenza, ma - temporaneamente- ad un
ufficio, diverso da quello nel quale e' formalmente incardinato, ma
comunque dell'amministrazione datrice di lavoro. Non si tratta
pertanto, neppure di un trasferimento che consiste, invece, nel
mutamento definitivo del luogo di lavoro, ma, eventualmente, di
un'applicazione provvisoria. Nel caso del c.d. distacco di diritto
pubblico, quindi, a rilevare sono le esigenze dell'amministrazione di
appartenenza.» (ex multis, sentenza Cassazione civ., Sez. IV, Ord.,
15 gennaio 2024, n. 1471).
Ritiene, pertanto, il Collegio che la violazione della competenza
legislativa esclusiva statale in tema di disciplina dell'anzidetto
comando regionale ridonda sulla lesione dell'equilibrio di bilancio e
sulla sana gestione finanziaria, ai sensi degli articoli 97, primo
comma, 81 e 119, primo comma Cost., per l'autorizzazione di una spesa
non sostenibile in considerazione dell'impiego di personale comandato
da societa' pubbliche non ammissibile in quanto materia riservata
alla competenza esclusiva del legislatore statale.
Come detto, l'art. 1, comma 898, legge 29 dicembre 2022, n. 197
ha introdotto il comma 9-bis nell'art. 19 TUSP, a far data dal 1°
gennaio 2023.
Con la richiamata novella, il legislatore statale non ha in ogni
caso generalmente «sdoganato» la possibilita', da parte delle PP.AA.,
di attivare il comando/distacco di personale proveniente da societa'
partecipate come invece disciplina il piu' volte citato art. 46,
commi 2 e 4-bis della legge regionale in argomento, che consente il
distacco (comma 2), equiparato al comando (4-bis) «nei confronti di
personale dipendente a tempo indeterminato di societa' e consorzi in
cui la partecipazione pubblica non sia inferiore al 49 per cento.».
Difatti, i comandi/distacchi attivabili ai sensi dell'art. 46
della citata legge regionale non sono fattispecie analoga a quanto
indicato dall'art. 19, comma 9-bis TUSP, che dispone «al personale di
cui al presente articolo e al personale dipendente di enti pubblici
non economici, anche per esigenze strettamente collegate
all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza si
applicano, in quanto compatibili, le disposizioni di cui agli
articoli 30 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, e 56
del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10
gennaio 1957, n. 3. Restano fermi, per le amministrazioni riceventi,
i limiti quantitativi stabiliti dall'art. 30, comma 1-quinquies, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165. I comandi o distacchi di
cui al presente articolo non possono eccedere la durata di un anno e,
comunque, non possono essere utilizzati oltre il 31 dicembre 2026».
Sostanzialmente, trattasi di comandi/distacchi attivabili nelle
strette ipotesi ivi stabilite e nei confronti di personale di cui
all'art. 19 (come indicato nel primo periodo del comma 9-bis) ossia
di personale di societa' partecipate dall'ente, condizione che nel
caso di specie non risulta generalmente rispettata, in quanto alcuni
comandi sono stati attivati nei confronti di personale di societa'
non partecipate dalla Regione.
Al riguardo, la Regione ha proceduto a comandi di personale in
ingresso anche da societa' partecipate come ANM e Asia Napoli in cui
la Regione non e' amministrazione pubblica socia.
In particolare, rispettivamente con il decreto n. 119 del 29
dicembre 2022 e con il decreto n. 125 del 30 dicembre 2022, sono
stati differiti, tra gli altri, due comandi di soggetti provenienti
dalla societa' ANM s.r.l che risulta totalmente partecipata da Napoli
Holding s.r.l. (partecipata al 100% dal Comune di Napoli) e ASIA
Napoli S.p.a. partecipata al 100% dal Comune di Napoli.
Diversamente, l'art. 46, comma 2 consente il «distacco» [....]
«nei confronti di personale dipendente a tempo indeterminato di
societa' e consorzi in cui la partecipazione pubblica non sia
inferiore al 49 per cento», indipendentemente dal fatto che la
Regione sia o meno amministrazione pubblica socia e tra l'altro senza
porre alcun limite temporale agli stessi.
Tant'e' che, come detto, la maggior parte dei comandi «in»
provenienti da societa' partecipate, riguardano proroghe di personale
gia' precedentemente comandato presso la Regione stessa.
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la
Campania,
Visti l'art. 134 Cost., l'art. 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1, e l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
solleva la questione di legittimita' costituzionale dei commi 2 e
4-bis dell'art. 46, della legge regionale 26 luglio 2002, n. 15, nel
testo risultante dalle modifiche apportate dall'art. 1, comma 2 della
legge regionale 19 febbraio 2004, n. 3, dall'art. 44, comma 6 della
legge regionale 30 gennaio 2008, n. 1 e successivamente dall'art. 1,
comma 77 della legge regionale 21 gennaio 2010, n. 1, in riferimento
ai parametri stabiliti dall'art. 117, comma 2, lettera l), dall'art.
97, primo comma, 119 primo comma e dall'art. 81 Cost..
Ordina la sospensione del giudizio di parificazione con
riferimento ai capitoli di spesa U00058 e U00008, limitatamente alle
spese destinate al finanziamento dei comandi in ingresso provenienti
da societa' partecipate, e dispone la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale per l'esame della questione.
Dispone che, a cura della Segreteria della Sezione, ai sensi
dell'art. 23, ultimo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la
presente ordinanza sia notificata al Presidente della Regione
Campania e al Procuratore regionale, nella qualita' di parti nel
giudizio di parificazione, nonche' comunicata al Presidente del
Consiglio regionale della Campania.
Cosi' deciso in Napoli, nella Camera di consiglio del giorno 29
novembre 2024.
Il Presidente: Gagliardi
L'estensore: Calcari