Reg. ord. n. 251 del 2025 pubbl. su G.U. del 31/12/2025 n. 53
Ordinanza del Corte dei conti del 28/11/2025
Tra: Consortium GARR C/ Istituto Nazionale di Statistica - ISTAT
Oggetto:
Bilancio e contabilità pubblica – Finanza pubblica – Enti indicati nell'elenco 1 annesso al decreto-legge n. 137 del 2020, come convertito, concorrenti, in quanto unità, alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, secondo i criteri stabiliti dal Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell'Unione europea (SEC 2010), di cui al regolamento (UE) 2013/549 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013 – Previsione che a tali enti si applicano in ogni caso le disposizioni in materia di equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito delle amministrazioni pubbliche, ai sensi e per gli effetti degli artt. 3 e 4 della legge n. 243 del 2012, nonché quelle in materia di obblighi di comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di finanza pubblica – Previsione che all'art. 11, comma 6, lettera b), del codice della giustizia contabile, di cui all'Allegato 1 al decreto legislativo n. 174 del 2016, dopo le parole: “operata dall'ISTAT” sono aggiunte le seguenti: “ai soli fini dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica” – Denunciata previsione che inibisce al giudice contabile di verificare se, in base alla disciplina di contabilità nazionale, un soggetto sia qualificabile o meno come amministrazione pubblica – Legislatore che ha sottratto al giudice naturale della controversia la possibilità di erogare una tutela piena alle pretese dei ricorrenti – Disposizione che impedendo al giudice contabile di conoscere delle controversie riguardanti i principali effetti dell’inserimento nell’elenco ISTAT, opererebbe all’interno dell’unitaria materia contabile una scissione tra i profili di rilevanza interna e quelli di rilevanza europea, dai quali i primi sono condizionati e inscindibili – Incidenza sui saldi della finanza pubblica della contabilità nazionale – Violazione del principio dell’equilibrio di bilancio – Lesione della giurisdizione della Corte dei conti nella materia della contabilità pubblica ––Disciplina che rende difficoltoso l’accesso giurisdizione e il diritto di agire in giudizio, rendendo necessario, nell’interpretazione elaborata dalla Corte di cassazione, rivolgersi a due giudici diversi per ottenere l’accertamento della non sussistenza delle condizioni per l’inserimento nell’elenco ISTAT e per contestare le relative limitazioni amministrative – Violazione del principio di ragionevole durata del processo – Lesione della tutela giurisdizionale effettiva contro gli atti della pubblica amministrazione e, segnatamente, dei diritti e degli interessi legittimi – Limitazione dell’ambito di operatività della giurisdizione esclusiva della Corte dei conti, che capovolge l’ordine di rilevanza dei possibili effetti dell’esercizio della cognizione, escludendo quelli strettamente attinenti alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche e consentendo la verifica giudiziaria ai limitati fini dell’applicazione della normativa, peraltro solo nazionale, sul contenimento della spesa pubblica – Assoluta irragionevolezza della previsione foriera di incertezza nella sua concreta applicazione – Disposizione che esclude il sindacato dinanzi a un giudice degli effetti eurounitari dell’iscrizione nell’elenco ISTAT– Normativa che esclude la possibilità di assicurare il rispetto del principio di effettività della tutela giurisdizionale esclusiva, impedendo il legittimo dispiegarsi dell’effetto utile della normativa UE, dato che la tutela giurisdizionale assicurabile dal giudice contabile non soddisfa il principio dell’autosufficienza del ricorso – Violazione dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali.
Norme impugnate:
decreto-legge
del 28/10/2020
Num. 137
Art. 23
inserito dalla
legge di conversione del 18/12/2020 Num. 176
legge di conversione del 18/12/2020 Num. 176
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Costituzione Art. 24
Costituzione Art. 81 Co. 6
Costituzione Art. 97
Costituzione Art. 103 Co. 2
Costituzione Art. 111
Costituzione Art. 113
Costituzione Art. 117 Co. 1
legge costituzionale del 20/04/2012 Art. 5 Co. 1
legge del 24/12/2021 Art. 1 Co. 169
decreto legislativo del 26/08/2016 Art. 11 Co. 6
Costituzione Art. 24
Costituzione Art. 81 Co. 6
Costituzione Art. 97
Costituzione Art. 103 Co. 2
Costituzione Art. 111
Costituzione Art. 113
Costituzione Art. 117 Co. 1
legge costituzionale del 20/04/2012 Art. 5 Co. 1
legge del 24/12/2021 Art. 1 Co. 169
decreto legislativo del 26/08/2016 Art. 11 Co. 6
Testo dell'ordinanza
N. 251 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 novembre 2025
Ordinanza del 28 novembre 2025 della Corte dei conti sul ricorso
proposto da Consortium GARR contro Istituto nazionale di statistica -
ISTAT .
Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza pubblica - Enti indicati
nell'elenco 1 annesso al decreto-legge n. 137 del 2020, come
convertito, concorrenti, in quanto unita', alla determinazione dei
saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle
amministrazioni pubbliche, secondo i criteri stabiliti dal Sistema
europeo dei conti nazionali e regionali nell'Unione europea (SEC
2010), di cui al regolamento (UE) 2013/549 del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 21 maggio 2013 - Previsione che a tali enti si
applicano in ogni caso le disposizioni in materia di equilibrio dei
bilanci e sostenibilita' del debito delle amministrazioni
pubbliche, ai sensi e per gli effetti degli artt. 3 e 4 della legge
n. 243 del 2012, nonche' quelle in materia di obblighi di
comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di
finanza pubblica - Previsione che all'art. 11, comma 6, lettera b),
del codice della giustizia contabile, di cui all'Allegato 1 al
decreto legislativo n. 174 del 2016, dopo le parole: "operata
dall'ISTAT" sono aggiunte le seguenti: ", ai soli fini
dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della
spesa pubblica".
- Decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti in
materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle
imprese, giustizia e sicurezza, connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella
legge 18 dicembre 2020, n. 176, art. 23-quater.
(GU n. 53 del 31-12-2025)
LA CORTE DEI CONTI
sezioni riunite in sede giurisdizionale
In speciale composizione, composta dai signori magistrati:
Piergiorgio Della Ventura, Presidente;
Eugenio Musumeci, consigliere;
Giancarlo Astegiano, consigliere relatore;
Marco Smiroldo, consigliere;
Daniele Bertuzzi, consigliere;
Maria Cristina Razzano, consigliere;
Domenico Cerqua, primo referendario;
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
860/SR/RIS del registro di segreteria, proposto, ai sensi dell'art.
11, comma 6, lettera b, e 123 ss. del decreto legislativo 174 del
2016, da Associazione riconosciuta «Consortium GARR», rappresentato e
difeso, come da mandato unito al ricorso, dall'avvocato Giancarlo
Guarino, elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma, Via
Cesare Ferrero di Cambiano, n. 82, indirizzo PEC:
giancarloguarino@ordineavvocatiroma.org
Contro l'Istituto nazionale di statistica - ISTAT, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede
istituzionale in Roma, via dei Portoghesi, n. 12 e' domiciliato,
nonche' nei confronti della Procura generale della Corte dei conti;
Per l'accertamento dell'insussistenza dei presupposti per
l'inclusione del Consorzio nell'Elenco delle amministrazioni
pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai
sensi dell'art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 e
ss.mm., elaborato ed annualmente aggiornato da ISTAT, e per il
conseguente annullamento in parte qua dell'elenco aggiornato per il
2025, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 229
del 30 settembre 2024 (di seguito anche solo «Elenco ISTAT» o
«Elenco») nonche' di ogni altro atto a questo connesso, presupposto e
consequenziale;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie depositate dalle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Uditi nell'udienza pubblica del giorno 16 luglio 2025, il
relatore, cons. Giancarlo Astegiano, il difensore di parte
ricorrente, avv. Giancarlo Guarino, l'avv. dello Stato Pietro
Garofoli per l'ISTAT e il pubblico ministero, nella persona del vice
Procuratore generale Luigi D'Angelo, come specificato nel verbale;
Premesso in fatto
1. Con ricorso sottoscritto in data 3 dicembre 2025, notificato
all'ISTAT e alla Procura generale in pari data, e depositato presso
la segreteria delle Sezioni riunite, iscritto al n. 860/SR/RIS, il
Consortium GARR (Gestione ampliamento rete ricerca) ha contestato la
legittimita' dell'inserimento dell'ente nell'Elenco delle
amministrazioni pubbliche per l'anno 2025, predisposto dall'ISTAT,
pubblicato in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 229, del 30
settembre 2024, formulando articolati motivi d'impugnazione.
Nell'atto introduttivo del giudizio, il ricorrente ha evidenziato
che il Consorzio e' costituito come associazione riconosciuta
(Certificazione iscrizione Registro persone giuridiche - Doc. 2),
senza fini di lucro, ed e' stato fondato nel 2002 dai principali enti
nazionali per l'istruzione e la ricerca scientifica con la finalita'
di progettare, realizzare, gestire ed evolvere la Rete nazionale
dell'istruzione e della ricerca (National Research and Education
Network - NREN) ed i suoi servizi in Italia. Ha osservato, inoltre,
che la rete GARR e' inserita nell'elenco delle infrastrutture di
ricerca prioritarie (Infrastrutture nazionali) nel Piano nazionale
per le infrastrutture di ricerca (PNIR) 2021-2027, ed e' riconosciuta
come «unica rete nazionale della ricerca e facente parte della rete
della ricerca europea GEANT».
La ricorrente ha precisato che l'attivita' svolta dal GARR verso
enti ed istituzioni non soci e' assimilabile ad attivita'
istituzionale svolta a favore degli enti soci e l'ente ha adottato
una contabilita' economico-patrimoniale separata tra sfera
istituzionale e sfera dell'attivita' negoziale verso i non soci. Ha
messo in rilievo che i soci e gli aderenti versano annualmente delle
somme, contabilmente rilevate come proventi del conto economico,
ascrivibili alle quote associative che gli organi dei singoli enti
deliberano, in totale autonomia.
Ha contestato, quindi, l'inserimento nell'Elenco delle pubbliche
amministrazioni predisposto dall'ISTAT poiche' l'attivita' svolta e
le modalita' con le quali sono intrattenuti i rapporti con le
pubbliche amministrazioni evidenzierebbero l'assenza dei criteri
previsti dalla normativa eurounitaria per l'individuazione della
qualifica di amministrazione pubblica.
In via cautelare ha domandato la disapplicazione all'Associazione
ricorrente delle disposizioni di contenimento della spesa pubblica di
cui alla legge n. 160/2019, art. 1, comma 591 e ss., nonche' di ogni
altra anche non espressamente richiamata, poiche' la loro
applicazione determinerebbe un danno a carico degli associati in
termini di qualita' e fruibilita' delle prestazioni erogate, oltre a
compromettere l'aggiornamento e l'adeguamento dell'infrastruttura di
rete per mantenerla ai livelli di avanguardia tecnologica richiesti
dalla comunita' della ricerca italiana.
Ha concluso, chiedendo di dichiarare, preliminarmente ed
incidenter tantum, l'illegittimita' dell'Elenco per l'anno 2025 nella
parte in cui e' stato inserito il Consortium GARR (Gestione
ampliamento rete ricerca), e, per l'effetto, ai sensi dell'art.
23-quater, decreto-legge n. 137 del 2020, disporre la non
applicabilita' all'Associazione ricorrente delle disposizioni di
contenimento della spesa pubblica di cui alla legge n. 160 del 2019,
art. 1, comma 591 e ss., nonche' di ogni altra anche non
espressamente richiamata, comunque entro i limiti della giurisdizione
esclusiva della Corte dei conti.
2. Nel giudizio si sono costituite le parti alle quali era stato
notificato l'atto introduttivo.
2.1. Con memoria del 1° luglio 2025, la Procura generale presso
la Corte dei conti ha argomentato in ordine all'infondatezza della
pretesa di Consortium GARR, ed ha concluso, in via pregiudiziale, con
la richiesta che venisse sollevata questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 23-quater del decreto-legge n. 137 del 2020
e dell'art. 1, comma 2, della legge n. 176/2020 e, nel merito, che
venisse respinto il ricorso, con la conferma dell'inclusione
dell'Associazione riconosciuta Consortium GARR nell'elenco delle
«Amministrazioni pubbliche» pubblicato dall'Istat in data 30
settembre 2024. Inoltre, la Procura generale si e' opposta
all'accoglimento della richiesta cautelare.
2.2. L'Avvocatura generale dello Stato si e' costituita per conto
dell'ISTAT, con memoria del 4 luglio 2025, rilevando che
l'Associazione Consortium GARR era da considerare soggetto produttore
di beni e servizi non destinabili alla vendita e sottoposto al
controllo pubblico, concludendo, quindi, per l'inammissibilita' o
comunque infondatezza del ricorso.
3. A seguito della fissazione dell'udienza di discussione, in
data 5 luglio 2025 parte ricorrente ha depositato memoria con la
quale ha replicato alle deduzioni formulate dalla Procura generale e
dall'ISTAT ed ha ribadito la richiesta di sospensione dell'efficacia
dell'iscrizione.
In data 9 luglio 2025 la Procura generale ha depositato note di
udienza con le quali ha confermato le precedenti difese ed ha
chiesto, in via principale, di sollevare, per i motivi illustrati
negli atti gia' depositati, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 5, comma 2, del decreto-legge n. 154/2020 e
dell'art. 1, comma 2, della legge n. 176/2020, ovvero, ove ritenuti
applicabili al presente giudizio, dell'art. 23-quater del
decreto-legge n. 137/2020 e dell'art. 1, comma 1, della legge n.
176/2020 e del relativo allegato; in subordine ha domandato alla
Corte di sospendere il presente giudizio all'esito della questione di
costituzionalita' gia' promossa con le ordinanze numeri 5 e 6 del
2025 di queste Sezioni riunite.
4. All'udienza del 16 luglio 2025, dopo la relazione
introduttiva, la difesa dell'Associazione riconosciuta Consortium
GARR ha riproposto l'istanza cautelare, si e' opposta alla richiesta
di incidente di costituzionalita' proposta dalla Procura generale
asserendo che la domanda giudiziale era diretta ad ottenere
unicamente la disapplicazione delle sole sanzioni, con esame solo
incidentale della legittimita' dell'inserimento nell'elenco per
l'anno 2025.
L'Avvocatura generale dello Stato si e' opposta alla proposizione
di questione di costituzionalita' della normativa ed ha chiesto il
rigetto del ricorso.
La Procura generale ha insistito nella richiesta che sia proposta
la questione di legittimita' costituzionale, con riferimento alle
ragioni piu' volte esplicitate negli atti depositati.
All'esito della discussione, il giudizio e' stato trattenuto a
decisione.
Diritto
1. L'oggetto del giudizio e' costituito dalla richiesta
dell'Associazione riconosciuta Consortium GARR (Gestione ampliamento
rete ricerca) dell'accertamento incidentale dell'insussistenza dei
presupposti per l'inclusione della ricorrente nell'Elenco del 2025
delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico
consolidato, individuate ai sensi dell'art. 1, comma 3, della legge
31 dicembre 2009, n. 196 e successive modificazioni ed integrazioni,
elaborato e aggiornato annualmente dall'ISTAT, e per il conseguente
accertamento della non applicabilita' delle limitazioni
amministrative che conseguono all'iscrizione.
2. In via preliminare, queste Sezioni riunite ritengono che siano
sussistenti i requisiti del fumus boni iuris e del periculum in mora,
lamentati dal Consortium GARR, stante la validita' annuale
dell'iscrizione, che giustificano la concessione della richiesta
misura cautelare.
Infatti, l'attribuzione dello status di pubblica amministrazione
non solo comporta l'adozione di una diversa struttura organizzativa,
per conformarsi alle specifiche norme dettate per le pubbliche
amministrazioni, ma ha anche riflessi ulteriori sul mercato e sui
rapporti con gli altri operatori economici.
Conseguentemente, queste Sezioni riunite ritengono, sulla base di
una sommaria cognizione delle argomentazioni e dei documenti prodotti
da parte ricorrente, che vi siano elementi sufficienti per ritenere
che vi possano essere dubbi sulla effettiva natura del Consortium
GARR e che gli stessi possano essere fugati solo al termine del
giudizio di merito, con la conseguenza che puo' ravvisarsi il fumus
sufficiente per giustificare la richiesta cautelare.
Relativamente al periculum in mora, la mancata concessione della
richiesta misura cautelare, anche a causa della validita' annuale
dell'iscrizione, renderebbe il ricorso inammissibile per sopravvenuta
carenza d'interesse, avendo l'iscrizione prodotto tutti i suoi
effetti; infatti, l'art 124, comma 2, c.g.c. espressamente dispone
che i giudizi diversi da quelli proposti avverso le deliberazioni
delle Sezioni regionali di controllo, «sono proponibili finche'
l'atto oggetto del giudizio produce effetti giuridici e sussiste
interesse all'impugnativa».
In conclusione, sussistono i presupposti per la richiesta tutela
cautelare in relazione all'iscrizione nell'elenco per l'anno 2025.
3. Nel merito, parte ricorrente ha censurato l'inserimento
nell'elenco ISTAT e, all'esito delle vicende che hanno caratterizzato
il giudizio, queste Sezioni riunite in speciale composizione
ritengono che, pregiudiziale alla decisione del merito, sia
necessario verificare la conformita' alla Costituzione dell'art.
23-quater del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, inserito dalla
legge di conversione 18 dicembre 2020, n. 176.
Con la citata norma il legislatore, intervenendo sulla disciplina
degli effetti dell'inserimento nel citato elenco ISTAT, previsto
dall'art. 1, comma 3, della legge n. 196 del 2009, ha previsto che la
giurisdizione della Corte dei conti si esplichi unicamente in
relazione alla verifica della legittimita' delle limitazioni
amministrative previste per i soggetti inseriti nel citato elenco.
4. La rilevanza della questione.
La questione della legittimita' costituzionale dell'art.
23-quater del decreto-legge n. 137 del 2020 e' rilevante ai fini del
presente giudizio poiche' il ricorso introduttivo e' stato proposto
dall'Associazione riconosciuta Consortium GARR per ottenere
l'accertamento incidentale dell'illegittimita' dell'iscrizione negli
elenchi ISTAT delle unita' istituzionali appartenenti al settore
delle amministrazioni pubbliche, in relazione all'anno 2025 e la non
applicabilita' delle limitazioni amministrative conseguenti
all'inserimento nell'elenco. Conseguentemente, al fine di decidere
sulla domanda proposta dalla ricorrente, deve essere conosciuta non
solo la norma che ha previsto le limitazioni, ma anche quella
riferita ai presupposti delle stesse, vale a dire quella che prevede
l'inserimento nell'elenco, poiche' il riconoscimento della
legittimita' o meno dell'iscrizione e' presupposto per la verifica
dell'incidenza sulle attivita' dell'Ente e, quindi,
sull'applicabilita' o meno delle limitazioni amministrative.
La cognizione piena, infatti, e' impedita dal citato art.
23-quater del decreto-legge n. 137 del 2020, che ha limitato e
circoscritto la cognizione del giudice contabile, escludendola in
relazione all'accertamento dei presupposti per l'inserimento nel
citato elenco.
Infatti, occorre evidenziare che le limitazioni all'attivita'
alle quali sono tenuti gli Enti inseriti nell'elenco non sono fini a
se' stesse, ma rispondono all'esigenza di contenere la spesa dei
soggetti che concorrono a formare il perimetro delle amministrazioni
pubbliche che individuano l'aggregato nazionale sul quale viene
valutata l'osservanza delle regole di finanza pubblica, anche ai fini
unionali.
In conclusione, il requisito della rilevanza della questione,
presupposto per la proposizione di costituzionalita', e' sicuramente
sussistente poiche' dalla decisione sulla legittimita' della norma
dipende la possibilita' di decidere sulla domanda proposta dalla
ricorrente.
5. La non manifesta infondatezza.
5.1. Al fine di meglio individuare e definire le questioni
sottese alla ritenuta illegittimita' costituzionale dell'art.
23-quater del decreto-legge n. 137 del 2020, occorre non solo
esaminare il testo della disposizione, ma anche delinearne l'ambito
di operativita' e le finalita' perseguite dal legislatore.
In sede di conversione del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137,
recante «Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute,
sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza,
connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19», e' stato inserito
l'art. 23-quater disciplinante «Unita' ulteriori che concorrono alla
determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico
consolidato delle amministrazioni pubbliche».
La disposizione prevede che «agli enti indicati nell'elenco
annesso al presente decreto, in quanto unita' che, secondo criteri
stabiliti dal Sistema europeo dei conti nazionali e regionali
nell'Unione europea (SEC 2010), di cui al regolamento (UE) n.
549/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013,
concorrono alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del
conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, si
applicano in ogni caso le disposizioni in materia di equilibrio dei
bilanci e sostenibilita' del debito delle amministrazioni pubbliche,
ai sensi e per gli effetti degli articoli 3 e 4 della legge 24
dicembre 2012, n. 243, nonche' quelle in materia di obblighi di
comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di
finanza pubblica» (comma 1).
Il secondo comma stabilisce che «all'art. 11, comma 6, lettera
b), del codice della giustizia contabile, di cui all'allegato 1 al
decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, dopo le parole: "operata
dall'ISTAT" sono aggiunte le seguenti: ", ai soli fini
dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della
spesa pubblica"».
5.2. Al riguardo, occorre precisare che la legge 31 dicembre
2009, n. 196, recante «Legge di contabilita' e finanza pubblica», ha
previsto all'art. 1 che «Le amministrazioni pubbliche concorrono al
perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito
nazionale in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti
dall'Unione europea e ne condividono le conseguenti responsabilita'.
Il concorso al perseguimento di tali obiettivi si realizza secondo i
principi fondamentali dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del
coordinamento della finanza pubblica» (comma 1).
La norma medesima, al secondo comma ha delineato il criterio per
l'individuazione del perimetro dei soggetti definibili come
amministrazioni pubbliche ai fini dell'osservanza delle regole di
finanza pubblica e, in particolare, dei parametri e vincoli di
derivazione dall'Unione europea ed ha richiamato le attivita' svolte
dall'ISTAT, stabilendo, in fine, che annualmente l'istituto di
statistica predisponesse un elenco valido per l'esercizio successivo
(comma 3: «La ricognizione delle amministrazioni pubbliche di cui al
comma 2 e' operata annualmente dall'ISTAT con proprio provvedimento e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale entro il 30 settembre»).
L'affidamento all'ISTAT della ricognizione annuale delle
amministrazioni pubbliche e' stato motivato dalla circostanza che
esso e' parte integrante del sistema statistico europeo ed e' il
soggetto chiamato ad applicarne le regole a livello nazionale per
effettuare i calcoli della contabilita' nazionale, in base alle
regole EUROSTAT, che concorrono a rendere omogenei i dati di
contabilita' pubblica degli Stati che compongono l'Unione europea. In
sostanza, nella predisposizione annuale dei conti nazionali,
applicando le regole unionali, l'ISTAT deve, preliminarmente,
definire l'ambito delle amministrazioni pubbliche da considerare in
base alle regole del Sistema nazionale dei conti (SEC 2010, di cui al
regolamento UE n. 549/2013, relativo al Sistema europeo dei conti
nazionali e regionali dell'Unione europea).
Pertanto, l'attribuzione all'ISTAT della predisposizione annuale
dell'elenco dei soggetti che rientrano nell'ambito delle
amministrazioni pubbliche non ha mere finalita' statistiche, ma e'
elemento costitutivo dei conti della contabilita' nazionale e,
quindi, serve a definire tutte le grandezze di finanza pubblica
nazionali, anche per la verifica dell'osservanza dei parametri e
vincoli europei. Le grandezze finanziarie che caratterizzano
l'attivita' di ciascuno dei soggetti inseriti nell'elenco predisposto
dall'ISTAT concorrono a formare i saldi della contabilita' nazionale.
E' indubbio, quindi, che la disciplina normativa che prevede
l'inserimento, in un elenco annuale, di tutti i soggetti che in base
alle regole del SEC 2010 rientrano nell'ambito delle amministrazioni
pubbliche, ha la finalita' di definire i conti nazionali e, in ultima
analisi di assicurare l'equilibrio dei bilanci pubblici,
nell'osservanza dei vincoli e parametri di appartenenza all'Unione
europea.
5.3. Il legislatore del 2020 ha modificato un quadro normativo
che, a partire dal 2012, aveva previsto la giurisdizione esclusiva
della Corte dei conti sull'inclusione degli Enti nell'elenco delle
amministrazioni pubbliche, stilato annualmente dall'ISTAT.
Infatti, l'art. 1, comma 169, della legge 24 dicembre 2012, n.
228, successivamente ripreso dall'art. 11, comma 6, lettera b),
c.g.c. di cui al decreto legislativo n. 174/2016, aveva attribuito
alla Corte dei conti la giurisdizione in ordine alla sussistenza o
meno della natura di amministrazione pubblica in capo alle societa'
inserite annualmente nell'elenco predisposto annualmente dall'ISTAT
ed alle conseguenti limitazioni amministrative previste dal
legislatore.
Piu' nello specifico, la disposizione da ultimo richiamata
prevedeva, nel testo originario, che «avverso gli atti di
ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente
dall'ISTAT ai sensi dell'art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre
2009, n. 196, e' ammesso ricorso alle Sezioni riunite della Corte dei
conti, in speciale composizione, ai sensi dell'art. 103, secondo
comma, della Costituzione».
Era quindi affidata alla giurisdizione contabile la decisione in
ordine alle controversie che potessero insorgere in relazione al
riconoscimento della natura di amministrazione pubblica in capo ad
enti o societa' effettuato annualmente dall'ISTAT ai fini della
predisposizione dei conti annuali.
5.4. La scelta operata dal citato art. 1, comma 169, della legge
n. 228 del 2012, ripresa poi dall'art. 11 c.g.c., era coerente con il
disegno insito nella riforma costituzionale del 2012 (legge
costituzionale n. 1 del 20 aprile 2012), con la quale, tra l'altro,
sono stati modificati gli articoli 81, 97 e 119 della Costituzione.
Nell'ambito della complessa riforma della finanza pubblica si
colloca altresi' la direttiva 2011/85/UE, dell'8 novembre 2011
(relativa ai «requisiti per i quadri di bilancio degli Stati
membri»), attuata con decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 54,
nonche' con l'art. 30 della legge 30 ottobre 2014, n. 161, che ha
assegnato alla Corte dei conti compiti di monitoraggio
sull'osservanza delle regole di bilancio delle pubbliche
amministrazioni.
Inoltre, l'art. 5 della medesima legge costituzionale n. 1/2012,
nel definire i principi vincolanti che deve rispettare la legge
«rinforzata» prevista dal comma 6 dell'art. 81 Cost., ha previsto lo
svolgimento, in modo dinamico, di controlli lungo l'intero ciclo
finanziario dei bilanci del «complesso delle pubbliche
amministrazioni», da attuare mediante «verifiche, preventive e
consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica».
Coerentemente con tali presupposti, l'art. 20 della legge
rinforzata 24 dicembre 2012, n. 243, riconosce alla Corte dei conti
il compito di svolgere funzioni di controllo sui bilanci delle
amministrazioni pubbliche, espressamente ancorate «ai fini del
coordinamento della finanza pubblica e dell'equilibrio dei bilanci di
cui all'art. 97 della Costituzione».
E' indubbio, quindi, che l'intervento legislativo operato nel
2020 dall'art. 23-quater del decreto-legge n. 137 del 2020, che ha
circoscritto e limitato la giurisdizione della Corte dei conti alla
sola verifica delle limitazioni amministrative conseguenti
all'inserimento nell'elenco ISTAT dei soggetti ritenuti pubblici,
escludendola, di fatto, in relazione all'inserimento nell'elenco, non
solo ha menomato le attribuzioni della Corte dei conti, ma ha violato
l'art. 81, comma 6, e l'art. 97, comma 1, della Costituzione, poiche'
ha inciso negativamente sulla possibilita' di verificare il
complessivo equilibrio dei bilanci pubblici, anche alla luce della
disciplina eurounitaria. Il legislatore e' intervenuto nella materia
della contabilita' pubblica, propria della magistratura contabile,
escludendo la giurisdizione della Corte dei conti in relazione non
gia' alla mera verifica sulla legittimita' di un atto amministrativo
(inserimento nell'elenco ISTAT) ma all'accertamento sostanziale della
natura di amministrazione pubblica in capo ai soggetti risultanti
dall'elenco. In altri termini, e' stato inibito al giudice contabile
di verificare se in base alla disciplina di contabilita' nazionale,
che ha recepito a questo fine quella europea (SEC 2010), un soggetto
sia qualificabile o meno come amministrazione pubblica, con incidenza
sui saldi di finanza pubblica della contabilita' nazionale.
La limitazione dell'ambito della giurisdizione contabile operata
con il comma 2 dell'art. 23-quater del decreto-legge n. 137/2020,
come convertito dalla legge n. 176/2020, «ai soli fini
dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della
spesa pubblica», ha sottratto al giudice naturale della controversia
- cui pure continua a riconoscersi espressamente la competenza
«esclusiva» in tema di contabilita' pubblica - la possibilita' di
erogare una tutela piena alle pretese dei ricorrenti, in violazione
innanzitutto dell'art. 103, comma 2, in relazione agli articoli 81 e
97, della Costituzione.
La norma, allorche' esclude la giurisdizione della Corte dei
conti in relazione alla rilevanza eurounitaria degli atti di
ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente
dall'ISTAT, interviene su quel nucleo di attribuzioni attinenti alla
perimetrazione delle amministrazioni pubbliche da cui derivano
precisi obblighi di natura finanziaria, in primo luogo di concorrere
alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico
consolidato delle amministrazioni pubbliche, ossia del computo dei
saldi sulla base dei quali si sviluppano le relazioni finanziarie tra
gli Stati membri dell'Unione europea.
In questo modo, il legislatore ha impedito al giudice contabile
di conoscere delle controversie riguardanti i principali effetti
dell'inserimento nel citato elenco, operando una recisione
dell'unitaria materia contabile in esame, in cui i collegamenti tra i
profili di rilevanza interna e quelli di rilevanza sovranazionale,
dai quali i primi sono condizionati, risultano con ogni evidenza del
tutto inscindibili. Oltretutto, e' stata limitata la giurisdizione
alla valutazione di effetti che possono sussistere solo se l'ente
interessato rientra fra le amministrazioni pubbliche ed appare
singolare che il giudice della contabilita' pubblica non possa
conoscere del presupposto - la natura di amministrazione pubblica che
si basa sulle regole della contabilita' - ma solo delle conseguenze.
L'irrazionalita' della scelta del legislatore del 2020 appare poi
evidente, tanto piu' se si considera che nello stesso art. 23-quater
ha previsto la permanenza della giurisdizione contabile in relazione
alle limitazioni amministrative che conseguono all'inserimento
nell'elenco («ai soli fini dell'applicazione della normativa
nazionale sul contenimento della spesa pubblica»). Cio', senza
evidentemente considerare che le limitazioni amministrative, che
conseguono alla presenza nell'elenco annuale stilato dall'ISTAT, sono
una conseguenza diretta dell'inserimento e, pertanto, la decisione in
ordine alla loro applicazione e' conseguente alla decisione in ordine
alla qualifica di amministrazione pubblica.
5.5. Un ulteriore elemento deve essere evidenziato.
La disciplina risultante dalla novella del 2020 non ha indicato
espressamente quale tutela sia riconosciuta al soggetto inserito
nell'elenco ISTAT che voglia contestare la qualificazione di
amministrazione pubblica per finalita' diverse da quella di
applicazione delle limitazioni amministrative.
Al riguardo, la Corte di cassazione, investita in sede di
giurisdizione, ha asserito che «occorre rilevare, in via generale,
che l'inclusione nell'elenco ISTAT ha natura provvedimentale, cui si
contrappone, in capo agli enti coinvolti, una situazione giuridica
soggettiva di interesse legittimo, ambito che, in quanto tale, ai
sensi dell'art. 7 c.p.a., e' riferibile alla giurisdizione
amministrativa» facendo riferimento alla circostanza che:
«anteriormente all'intervento operato con l'art. 1, comma 169, legge
n. 228 del 2012 (che ha previsto il ricorso alle Sezioni riunite
della Corte dei conti), il relativo contenzioso era pacificamente
instaurabile innanzi al giudice amministrativo» (par. 15), con la
conseguenza che a fronte della «contrazione» dell'ambito della
giurisdizione contabile non vi sarebbe vuoto di tutela in quanto «si
deve ritenere che si sia, contestualmente, riespansa la giurisdizione
del giudice amministrativo» (par. 15.3).
L'argomentazione svolta dalla Cassazione non appare aver colto
nel segno in ordine a quale sia la effettiva natura dell'elenco ISTAT
in base alle specifiche finalita' cui e' preordinato, che si pongono
su un piano diverso rispetto alla semplice tutela di posizioni
individuali. Infatti, la finalita' dell'elenco e' strettamente
dipendente dalle esigenze di finanza pubblica collegate alla
assorbente necessita' di verificare la sussistenza delle condizioni
previste dal SEC 2010 per individuare il perimetro delle
amministrazioni pubbliche che concorrono alla formazione dei saldi di
finanza pubblica. La posizione soggettiva degli enti interessati deve
essere vista, valutata e considerata in relazione alla predetta
finalita'.
In proposito, infatti, non si puo' ignorare che l'art. 24 della
Costituzione garantisce a tutti di agire in giudizio a tutela dei
propri diritti ed interessi legittimi e, analogamente, l'art. 113
precisa e delimita gli ambiti di intervento giurisdizionale,
prevedendo che la legge determini quali organi di giurisdizione
possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e
con gli effetti previsti dalla legge stessa, ovviamente nel rispetto
dei principi del giusto processo, come richiamati dall'art. 111 della
Costituzione.
La previsione contenuta nell'art. 11, comma 6, lettera b),
c.g.c., stabilendo che le Sezioni riunite in sede giurisdizionale in
speciale composizione, «nell'esercizio della propria giurisdizione
esclusiva in tema di contabilita' pubblica, decidono in unico grado
sui giudizi: [...] b) in materia di ricognizione delle
amministrazioni pubbliche operata dall'ISTAT», senza ulteriori
specificazioni, aveva espressamente riconosciuto al giudice contabile
la competenza a decidere delle controversie in esame con il potere di
assicurare tutte le tutele richieste dai soggetti interessati, ossia
di statuire su tutte le domande astrattamente proponibili, con
esclusione di altre giurisdizioni concorrenti, assicurando in tal
modo piena tutela giurisdizionale, in attuazione degli articoli 24 e
113 Cost.
La disciplina risultante dalla novella del 2020 viola gli
articoli 24 e 111 della Costituzione, che attribuiscono alla funzione
giurisdizionale lo scopo di assicurare, attraverso il giudizio, piena
tutela delle situazioni soggettive qualificate, imponendo che la
disciplina dei rapporti tra giudici appartenenti a ordini diversi si
ispiri al principio secondo cui l'individuazione del giudice munito
di giurisdizione non deve sacrificare il diritto delle parti a
ottenere una risposta in ordine al bene della vita oggetto di
interesse, nonche' dell'art. 113, primo e secondo comma, della
Costituzione, che dell'art. 24 costituisce sostanzialmente specifica
applicazione, secondo cui contro gli atti della pubblica
amministrazione e' sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei
diritti e degli interessi legittimi e tale tutela giurisdizionale non
puo' essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o
per determinate categorie di atti.
L'art. 111 della Costituzione risulta violato anche con
riferimento al diverso e complementare profilo della lesione del
principio di ragionevole durata del processo, riguardato nell'ottica
del principio di concentrazione delle tutele, ove si accolga
l'opzione ermeneutica che ammette la possibilita' di un doppio
ricorso, al giudice amministrativo e a quello contabile, in materia
di elenchi ISTAT, con i rischi e le criticita' - che saranno a breve
esaminati - derivanti dall'eventuale pendenza di due giudizi sul
medesimo oggetto, con possibili implicazioni in termini anche di
necessita' di sospensione del processo contabile e conseguente
dilatazione dei tempi processuali del relativo contenzioso
(«dipendente»).
Orbene, il sistema risultante dall'art. 23-quater del
decreto-legge n. 137 del 2020, cosi' come interpretato dalle Sezioni
unite della Cassazione in sede di conflitto di giurisdizione, si pone
in contrasto con le norme costituzionali richiamate sopra poiche'
rende difficoltoso l'accesso alla giurisdizione e il diritto di agire
in giudizio, rendendo necessario rivolgersi a due giudici diversi per
ottenere l'accertamento della non sussistenza delle condizioni per
l'inserimento nell'elenco ISTAT e per contestare le relative
limitazioni amministrative. Se pero' si tiene conto che queste ultime
dipendono dall'inserimento o meno nell'elenco, appare evidente come
il sistema delineato dalla norma sospettata di illegittimita'
costituzionale sia irrazionale e, di fatto, non in linea con i
precetti costituzionali richiamati sopra.
5.6. La limitazione della giurisdizione esclusiva della Corte dei
conti in materia di ricognizione delle amministrazioni pubbliche
operata dall'ISTAT «ai soli fini dell'applicazione della normativa
nazionale sul contenimento della spesa pubblica», disposta dall'art.
23-quater del decreto-legge n. 137/2020, come convertito, risulta
altresi' in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, data
l'assoluta irragionevolezza della previsione.
I particolari connotati del giudizio in esame legittimano
l'attribuzione delle relative controversie alla giurisdizione,
esclusiva ed in unico grado, delle Sezioni riunite della Corte dei
conti, non limitata a una verifica sulla legittimita' generale,
bensi' piena e di merito, di accertamento della qualita' di
amministrazione pubblica in capo ad una determinata unita'
istituzionale.
Nelle controversie in esame la Corte e', cioe', chiamata a
valutare le situazioni di fatto alla stregua di regole tecniche di
particolare complessita' - contenute nel SEC 2010 - onde accertare la
qualita' di produttore di beni e servizi destinabili alla vendita o
non destinabili alla vendita.
A tali fini, come noto, concorrono un criterio «qualitativo» (che
impone di verificare se l'ente interessato si dedichi o meno alla
produzione di servizi ausiliari, sia o meno l'unico fornitore di beni
e servizi dell'amministrazione pubblica e sia o meno incentivato ad
adeguare l'offerta per realizzare un'attivita' redditizia, operando
alle condizioni di mercato e rispettando le proprie obbligazioni
finanziarie) e un «test quantitativo» (paragrafi 20.29 e segg. del
SEC) per stabilire se un'unita' istituzionale produca beni e servizi
destinabili alla vendita (c.d. criterio market/non market),
incentrato sul rapporto tra vendite e costi di produzione, esaminato
per un periodo pluriennale continuativo.
Ora, a fronte del riconoscimento della giurisdizione esclusiva
conformata nei termini finora rappresentati, e' stata
legislativamente prevista, con la norma del 2020, una limitazione al
suo ambito di operativita' che addirittura capovolge l'ordine di
rilevanza dei possibili effetti dell'esercizio della cognizione: si
escludono quelli strettamente attinenti alla determinazione dei saldi
di finanza pubblica del conto economico consolidato delle
amministrazioni pubbliche e si consente la verifica giudiziaria ai
limitati fini dell'applicazione della normativa (peraltro, solo
nazionale) sul contenimento della spesa pubblica, ossia per finalita'
piu' latamente riguardanti la materia della finanza pubblica per le
quali, ove fosse mancata la previsione di una giurisdizione esclusiva
del giudice contabile, la questione dell'eventuale competenza del
giudice amministrativo avrebbe potuto piu' fondatamente proporsi.
L'incostituzionalita', conseguente alla palese illogicita' e
irragionevolezza della disposizione in esame, emerge altresi' quando
si consideri che, confinando la rilevanza della giurisdizione
esclusiva della Corte dei conti alla normativa nazionale sul
contenimento della spesa pubblica, ne deriva un significativo
svuotamento.
Infatti, la legittimita' costituzionale di tale riparto potrebbe
sostenersi solo a condizione che gli effetti del sindacato giudiziale
del giudice amministrativo e del giudice contabile risultassero tra
loro «non comunicanti», essendo ben distinte e autonome le
disposizioni normative operanti nei due diversi comparti
giurisdizionali (SEC 2010 e disposizioni sulla spending review).
Al contrario, come anche evidenziato dalla Procura generale,
l'ammissibilita' di un c.d. doppio ricorso deve ritenersi di fatto
precluso rispetto al contenzioso in esame, laddove le due normative
applicabili si compenetrano al punto che risulta di fatto non
ipotizzabile, sul piano giuridico, una loro operativita' «atomistica»
o «irrelata». Cio', in quanto l'eventuale sindacato del giudice
contabile, nella prospettiva dell'operativita' (o meno) delle
disposizioni nazionali sul contenimento della spesa pubblica nel
quadro del rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, e'
necessariamente condizionato dalla previa e corretta attribuzione al
soggetto privato di diritto interno della qualificazione eurounitaria
di «pubblica amministrazione», scaturente dalla sua iscrizione
nell'elenco ISTAT.
In altri termini, nel caso in esame, l'operativita' della
normativa europea SEC 2010 e' configurata come presupposto legale per
l'applicazione (anche) della normativa nazionale sulla spending
review, il cui dispiegarsi richiede, quindi, che sia stata risolta la
questione della qualificazione di un soggetto di diritto interno
quale pubblica amministrazione europea nella prospettiva della
contabilita' pubblica.
Sul piano processuale, in caso di pendenza di giudizi presso la
giurisdizione amministrativa e quella contabile l'ipotizzato riparto
- che, non a caso, non e' stato delineato dal legislatore del 2020 -
determinerebbe il sorgere di insormontabili ostacoli giuridici, a
meno di configurare il giudizio davanti al giudice amministrativo,
circa la corretta attribuzione di una soggettivita' pubblicistica
europea all'ente di diritto interno ricorrente iscritto nell'elenco
ISTAT, come vera e propria causa pregiudiziale ex art. 295 codice di
procedura civile e art. 106 c.g.c., situazione non compatibile con
l'ingiustificato aggravio dei poteri di azione degli interessati e
con la finalita' della verifica sul corretto inserimento nell'elenco
ISTAT, da determinare in base alle regole di contabilita' e finanza
pubblica, l'interpretazione delle quali rientra nella giurisdizione
esclusiva della magistratura contabile.
In conclusione, l'art. 23-quater del decreto-legge n. 137/2020,
come convertito, presenta insuperabili criticita' interpretative in
ragione del suo significato non chiaro, al punto da indurre a
prospettare soluzioni ermeneutiche che giungono a forzare i limiti
consentiti dall'enunciato testuale nel tentativo di offrirne una
coerenza sistematica non consentita dai principi costituzionali, con
il rischio che l'attivita' ermeneutica trasmodi in una sostanziale
integrazione normativa, tenuto anche conto che «ciascun consociato ha
un'ovvia aspettativa a che la legge definisca ex ante e in maniera
ragionevolmente affidabile, i limiti entro i quali i suoi diritti e
interessi legittimi potranno trovare tutela, si' da poter compiere su
quelle basi le proprie libere scelte d'azione» (C. cost., sentenza 5
giugno 2023, n. 110).
Deve, pertanto, ritenersi che le disposizioni foriere di
incertezza nella loro applicazione concreta si pongano in contrasto
con il canone di ragionevolezza della legge di cui all'art. 3 della
Costituzione, nella misura in cui il loro significato risulti
radicalmente inintelligibile o particolarmente ambiguo, soprattutto
in materie come quella del riparto di giurisdizione, che attiene a un
presupposto in senso ampio del processo e presenta una rilevanza -
per sua natura - pregiudiziale.
5.7. La disposizione limitativa contenuta nell'art. 23-quater del
decreto-legge n. 137 del 2020, viola, altresi', l'art. 117 della
Costituzione, che prevede l'osservanza da parte del legislatore dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali, nella parte in cui esclude il sindacato degli effetti
eurounitari dell'iscrizione nell'elenco ISTAT dinanzi ad un giudice.
La lettera della disposizione - anche in rapporto all'art. 103,
comma 2, della Costituzione - e gli stessi lavori preparatori non
autorizzano a prospettare una concorrenza di giurisdizioni sulla
materia, in quanto l'effetto innovativo della previsione riguarda non
l'an, ma il quomodo della giurisdizione: il legislatore avrebbe,
cioe', ridefinito l'oggetto della tutela (in relazione sia al petitum
che alla causa petendi), attraverso la limitazione dei «fini» - ossia
degli effetti - della giurisdizione contabile.
L'illegittimita' costituzionale discende, allora, dalla
limitazione dell'oggetto della tutela del giudice contabile,
combinata con l'immodificata (e immodificabile) giurisdizione
esclusiva sulla materia della ricognizione operata dall'ISTAT,
conforme agli articoli 100 e 103 della Costituzione. Infatti, in
assenza della tutela disapplicativa (e di annullamento) del giudice
contabile, il sistema giurisdizionale non assicurerebbe alcun rimedio
contro gli effetti antieuropei dell'atto di ricognizione dianzi a
qualsiasi altro giudice.
In ogni caso, l'art. 117 risulta comunque violato perche' la
novella del 2020 ha imposto agli enti iscritti nell'elenco ISTAT che
intendano contestare gli effetti eurounitari della loro designazione
quali amministrazioni pubbliche e che abbiano gia' proposto ricorso
al giudice contabile, di presentare necessariamente due distinti
ricorsi, il secondo dei quali dinanzi al giudice amministrativo per
chiedere l'annullamento erga omnes della decisione che li ha iscritti
nell'elenco. Invero, dinanzi alla Corte dei conti essi non potrebbero
mai «contestare le conseguenze della loro iscrizione nell'elenco
suddetto e ottenere, eventualmente, in maniera incidentale, la
disapplicazione di tale iscrizione» (punto 97 della richiamata
sentenza della Corte di giustizia), posto che tale incidentale
disapplicazione rileva, in base alla novella del 2020, ai soli fini
della disciplina nazionale sul contenimento della spesa pubblica.
Tuttavia, la qualificazione ai sensi del SEC 2010, operata
dall'autorita' nazionale competente (nel caso italiano dall'ISTAT,
attraverso la compilazione dell'elenco di cui all'art. 1 della legge
n. 196/2009), non puo' non comportare effetti sia oggettivi (vincoli
di bilancio su tutte le «amministrazioni pubbliche», qualificate ai
sensi del SEC 2010) che soggettivi (il radicarsi di situazioni
giuridiche sui soggetti classificati, tra cui quello alla corretta
qualificazione e il connesso diritto ad un ricorso effettivo).
Pertanto, escludendo la possibilita' di assicurare il rispetto
del principio di effettivita' della tutela giurisdizionale
«esclusiva», l'art. 23-quater impedisce il legittimo dispiegarsi
dell'effetto utile della normativa UE, considerato che la tutela
giurisdizionale assicurabile dal giudice contabile non soddisfa il
principio dell'autosufficienza del ricorso, secondo cui il soggetto
qualificato deve poter proporre, con un unico ricorso, la domanda
tendente a impedire l'applicazione nei suoi confronti degli effetti
comunitari dell'iscrizione.
6. Alla luce di tutto quanto sin qui esposto e motivato, va
pertanto rimessa alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 134
Cost., dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1,
e dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 23-quater del decreto-legge 28
ottobre 2020, n. 137, inserito dalla legge di conversione 18 dicembre
2020, n. 176 per la sospetta violazione degli articoli 3, 24, 81, 97,
103, 111, 113 e 117 della Costituzione.
P. Q. M.
La Corte dei conti, a Sezioni riunite in sede giurisdizionale in
speciale composizione, non definitivamente pronunciando sul ricorso
in epigrafe:
accoglie l'istanza di sospensiva, nei termini di cui alla
richiesta di parte ricorrente;
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 3, 24, 81, 97, 103, 111, 113 e 117 della
Costituzione, la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
23-quater del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, inserito dalla
legge di conversione 18 dicembre 2020, n. 176;
dispone la sospensione del presente giudizio e ordina la
immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, nel merito ed in ordine alle spese.
Dispositivo letto in udienza ai sensi dell'art. 128, comma 3, del
codice di giustizia contabile.
Cosi' deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 16 luglio
2025.
La presente decisione e' stata depositata in Segreteria in data 28
novembre 2025.
Il Presidente: Della Ventura
Il dirigente: Franco