Reg. ord. n. 250 del 2025 pubbl. su G.U. del 31/12/2025 n. 53
Ordinanza del Corte dei conti del 27/11/2025
Tra: Consorzio per il Festivalfilosofia C/ Istituto Nazionale di Statistica - ISTAT
Oggetto:
Bilancio e contabilità pubblica – Finanza pubblica – Enti indicati nell'elenco 1 annesso al decreto-legge n. 137 del 2020, come convertito, concorrenti, in quanto unità, alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, secondo i criteri stabiliti dal Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell'Unione europea (SEC 2010), di cui al regolamento (UE) 2013/549 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013 – Previsione che a tali enti si applicano in ogni caso le disposizioni in materia di equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito delle amministrazioni pubbliche, ai sensi e per gli effetti degli artt. 3 e 4 della legge n. 243 del 2012, nonché quelle in materia di obblighi di comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di finanza pubblica – Previsione che all'art. 11, comma 6, lettera b), del codice della giustizia contabile, di cui all'Allegato 1 al decreto legislativo n. 174 del 2016, dopo le parole: “operata dall'ISTAT” sono aggiunte le seguenti: “, ai soli fini dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica” – Denunciata novella, priva di ogni argomento testuale che rinvia a precedenti disposizioni, non in grado, di determinare la riviviscenza di norme abrogate, attributive, secondo l’interpretazione del diritto vivente, della tutela costitutiva al giudice amministrativo – Contrasto con la giurisprudenza costituzionale che ritiene ammissibile tale riviviscenza, a patto che gli effetti giuridici siano espressamente previsti dalla nuova legge – Previsione che, sottraendo alla Corte dei conti la possibilità di conoscere delle controversie riguardanti l’ambito soggettivo e i principali effetti dell’inserimento nell’elenco ISTAT, opera una recisione dell’unitaria e inscindibile materia contabile – Lesione della relativa giurisdizione – Violazione della riserva di legge sull’ordinamento giudiziario – Disciplina incidente sul collegamento tra la funzione di controllo e quella giurisdizionale della Corte dei conti – Allontanamento della sfera di giurisdizione assegnata al giudice contabile dal nucleo centrale della contabilità pubblica, che esclude gli effetti strettamente attinenti alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, consentendo, invece, la verifica giudiziaria ai limitati fini dell’applicazione della normativa, peraltro solo nazionale, sul contenimento della spesa pubblica – Disciplina che postulerebbe la contraddittoria presenza di una giurisdizione esclusiva e al tempo stesso concorrente, implicando un vero e proprio cortocircuito logico-semantico e un conflitto interpretativo, con stallo della giurisdizione a danno dei ricorrenti – Assoluta irragionevolezza della previsione foriera di incertezza nella sua concreta applicazione – Violazione del principio di ragionevole durata del processo, come tutelato anche a livello europeo – Lesione della tutela giurisdizionale effettiva contro gli atti della pubblica amministrazione e segnatamente dei diritti e degli interessi legittimi – Disposizione che esclude il sindacato dinanzi a un giudice degli effetti eurounitari dell’iscrizione nell’elenco ISTAT– Normativa che esclude la possibilità di assicurare il rispetto del principio di effettività della tutela giurisdizionale esclusiva, impedendo il legittimo dispiegarsi dell’effetto utile della normativa UE, dato che la tutela giurisdizionale assicurabile dal giudice contabile non soddisfa il principio dell’autosufficienza del ricorso – Violazione dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali.
Norme impugnate:
decreto-legge
del 28/10/2020
Num. 137
Art. 23
inserito dalla
legge di conversione del 18/12/2020 Num. 176
legge di conversione del 18/12/2020 Num. 176
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Costituzione Art. 24
Costituzione Art. 81
Costituzione Art. 97
Costituzione Art. 103 Co. 2
Costituzione Art. 111
Costituzione Art. 113
Costituzione Art. 117 Co. 1
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 6
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 13
Trattato unione europea Art. 19
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea Art. 47
Costituzione Art. 24
Costituzione Art. 81
Costituzione Art. 97
Costituzione Art. 103 Co. 2
Costituzione Art. 111
Costituzione Art. 113
Costituzione Art. 117 Co. 1
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 6
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 13
Trattato unione europea Art. 19
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea Art. 47
Testo dell'ordinanza
N. 250 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 novembre 2025
Ordinanza del 27 novembre 2025 della Corte dei conti sul ricorso
proposto dal Consorzio per il Festivalfilosofia contro Istituto
nazionale di statistica - ISTAT.
Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza pubblica - Enti indicati
nell'elenco 1 annesso al decreto-legge n. 137 del 2020, come
convertito, concorrenti, in quanto unita', alla determinazione dei
saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle
amministrazioni pubbliche, secondo i criteri stabiliti dal Sistema
europeo dei conti nazionali e regionali nell'Unione europea (SEC
2010), di cui al regolamento (UE) 2013/549 del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 21 maggio 2013 - Previsione che a tali enti si
applicano in ogni caso le disposizioni in materia di equilibrio dei
bilanci e sostenibilita' del debito delle amministrazioni
pubbliche, ai sensi e per gli effetti degli artt. 3 e 4 della legge
n. 243 del 2012, nonche' quelle in materia di obblighi di
comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di
finanza pubblica - Previsione che all'art. 11, comma 6, lettera b),
del codice della giustizia contabile, di cui all'Allegato 1 al
decreto legislativo n. 174 del 2016, dopo le parole: "operata
dall'ISTAT" sono aggiunte le seguenti: ", ai soli fini
dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della
spesa pubblica".
- Decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti in
materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle
imprese, giustizia e sicurezza, connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella
legge 18 dicembre 2020, n. 176, art. 23-quater.
(GU n. 53 del 31-12-2025)
LA CORTE DEI CONTI
Sezioni riunite in sede giurisdizionale
In speciale composizione, composta dai signori magistrati:
Piergiorgio Della Ventura - Presidente;
Eugenio Musumeci - consigliere;
Giancarlo Astegiano - consigliere;
Marco Smiroldo - consigliere;
Daniele Bertuzzi - consigliere;
Maria Cristina Razzano - consigliere;
Domenico Cerqua - Primo referendario relatore,
ha pronunciato la seguente ordinanza, sul ricorso iscritto al n.
854/SR/RIS del registro di segreteria proposto, ai sensi dell'art.
11, comma 6, lettera b), e 123 e ss. del decreto legislativo n. 174
del 2016, dal «Consorzio per il Festivalfilosofia», in persona del
Presidente del Consiglio direttivo p.t. avv. Anselmo Sovieni,
rappresentato e difeso, come da mandato conferito su foglio separato
e materialmente allegato all'atto, dall'avv. Elena Guiducci,
elettivamente domiciliata presso lo studio Placidi S.r.l. (domicilio
digitale eletto all'indirizzo pec
elena.guiducci@ordineavvocatireggioemilia.it);
Contro:
l'Istituto nazionale di statistica - ISTAT, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede
istituzionale in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, e' domiciliato;
il Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato;
la Procura generale della Corte dei conti, in persona del
Procuratore generale in carica pro tempore, domiciliata in Roma, alla
via A. Baiamonti n. 25;
Per l'accertamento dell'insussistenza dei presupposti per
l'inclusione del Consorzio nell'elenco delle «Amministrazioni
pubbliche», inserite nel conto economico consolidato, individuate ai
sensi dell'art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 e
successive modificazioni ed integrazioni in applicazione del reg. n.
2013/549/UE (il cui allegato A costituisce il c.d. «SEC2010»)
elaborato e annualmente aggiornato dall'ISTAT, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale, Serie generale, n. 229 del 30 settembre 2024;
Con conseguente disapplicazione della disciplina normativa
nazionale sul contenimento della spesa pubblica a favore del
Consorzio ricorrente, derivante dall'inclusione;
e, per quanto occorra, per l'annullamento:
1) dell'elenco delle «Amministrazioni pubbliche», inserite
nel conto economico consolidato, individuate ai sensi dell'art. 1,
comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, predisposto dall'ISTAT
e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale n. 229, del 30
settembre 2024, nella parte in cui include il Consorzio ricorrente
tra le «Altre amministrazioni locali»;
2) ogni altro atto precedente, connesso e conseguenziale
pregiudizievole per il ricorrente;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie depositate dalle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Uditi nell'udienza pubblica del giorno 16 luglio 2025 il
relatore, Primo ref. Domenico Cerqua, il difensore di parte
ricorrente, in persona dell'avv. Bruno Taverniti, su delega dell'avv.
Guiducci, l'avv. dello Stato Pietro Garofoli per ISTAT e il pubblico
ministero, nella persona del vice Procuratore generale Luigi
D'Angelo, come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Fatto
1. Il «Consorzio per il festivalfilosofia» e' un consorzio volontario
con attivita' esterna regolato dagli articoli 2602 e seguenti del
codice civile, ossia un'organizzazione comune creata per disciplinare
o svolgere attivita' di impresa direttamente nei confronti di terzi.
E' stato costituito il 23 aprile 2009 per iniziativa dei Comuni
di Modena, Carpi e Sassuolo, della Provincia di Modena, della
Fondazione Cassa di risparmio di Modena e della Fondazione Collegio
San Carlo (istituto di formazione e ricerca che svolge funzioni di
rilevanza pubblica in ambito culturale).
A seguito di alcune vicende associative, l'ente e' attualmente
partecipato da cinque consorziati fondatori (Comuni di Modena, Carpi
e Sassuolo, Fondazione Cassa di risparmio di Modena e Fondazione
Collegio San Carlo) nonche' da un consorziato «ordinario» (Fondazione
Cassa di risparmio di Carpi).
Secondo lo statuto, si propone di promuovere e gestire, di norma
a cadenza annuale, la manifestazione denominata «festivalfilosofia» e
comunque, nell'ambito della manifestazione, di promuovere iniziative
scientifiche, divulgative, didattiche, editoriali, di studio e di
approfondimento su temi filosofici.
2. Nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale n. 229, del 30 settembre
2024, e' stato pubblicato l'elenco per il 2025 delle amministrazioni
pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai
sensi dell'art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 e
successive modificazioni ed integrazioni, elaborato e annualmente
aggiornato da ISTAT, nel quale risulta inserito - come per le
precedenti annualita' - anche il consorzio.
Pertanto, il 5 dicembre 2024 l'ente ha depositato ricorso,
notificato il 28 novembre 2024, per sentire accogliere le seguenti
conclusioni:
«accertare l'insussistenza dei presupposti per l'inserimento
del Consorzio ricorrente nell'Elenco ISTAT» delle pubbliche
amministrazioni ai sensi dell'art. 1, comma 3, della legge 31
dicembre 2019, n. 196 (legge di contabilita' e di finanza pubblica),
predisposto dall'ISTAT e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie
generale n. 229 del 30 settembre 2024;
disporre nei riguardi del Consorzio, per effetto
dell'accertamento di cui al punto precedente, la disapplicazione di
ogni disposizione di legge nazionale sul contenimento della spesa
pubblica derivante dall'inclusione in detto Elenco ISTAT;
da ultimo, «per quanto occorra, pronunciare l'annullamento
dell'elenco delle «Amministrazioni pubbliche», inserite nel conto
economico consolidato, individuate ai sensi dell'art. 1, comma 3,
della legge 31 dicembre 2019 n. 196, nella parte in cui include il
consorzio ricorrente tra «Altre amministrazioni locali», nonche' di
ogni altro atto connesso, presupposto e conseguenziale.
Preliminarmente, con riferimento ai profili riguardanti la
giurisdizione, il ricorrente ha dato atto che, pochi giorni prima
della notifica del presente ricorso, e' stata pubblicata la sentenza
delle Sezioni unite della Corte di cassazione 25 novembre 2024, n.
30220, nell'ambito di un ricorso per difetto di giurisdizione ex art.
111, ultimo comma, della Costituzione promosso, dal Ministero
dell'economia e delle finanze unitamente all'ISTAT, avverso la
sentenza di queste Sezioni riunite in sede giurisdizionale in
speciale composizione n. 17/2023/RIS, del 19 ottobre 2023.
Sebbene il ricorso sia stato dichiarato inammissibile, con
compensazione delle spese, in considerazione della non immediata
impugnabilita' della sentenza n. 17/2023 (che aveva, in effetti,
deciso solo sulle questioni di giurisdizione insorte, senza definire
neppure parzialmente la controversia), tuttavia e' stato
contestualmente enunciato, ai sensi dell'art. 363 del codice di
procedura civile, il seguente principio di diritto: «[i]n tema di
impugnazione dell'elenco annuale ISTAT delle pubbliche
amministrazioni predisposto ai sensi del SEC 2010, l'art. 23-quater
del decreto-legge n. 137 del 2020, nel delimitare la giurisdizione
delle Sezioni riunite della Corte dei conti alla sola applicazione
della disciplina nazionale sul contenimento della spesa pubblica, non
ha determinato un vuoto di tutela o il mancato rispetto dell'effetto
utile della disciplina unionale, restando attribuita la
giurisdizione, per ogni ulteriore ambito, al giudice amministrativo».
Di fatto, sarebbe stato individuato nel giudice amministrativo il
titolare della giurisdizione sulla domanda di demolizione del
provvedimento amministrativo d'inclusione nell'elenco ISTAT per ogni
ambito diverso da quello relativo alla «applicazione della disciplina
nazionale sul contenimento della spesa pubblica», restato invece
nella sfera della cognizione contabile.
Pertanto, alla luce della decisione della Corte di cassazione la
parte attorea, da un lato, ha impugnato dinnanzi al Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio l'elenco ISTAT del 30 settembre
2024, dall'altro ha ritenuto «comunque necessario ed opportuno
censurare anche di fronte all'Autorita' giudiziaria contabile il
predetto provvedimento» per ottenere una pronuncia che, accertata
l'insussistenza dei presupposti per l'inclusione nell'elenco,
disponesse la disapplicazione delle norme nazionali sul contenimento
della spesa pubblica. Nel merito, ha riassunto le sue doglianze in un
solo, articolato motivo, lamentando che l'inserimento nell'elenco «e'
stato determinato da una falsa applicazione dei presupposti legali
ingenerata da una cattiva istruttoria e dalla violazione delle
relative norme sul procedimento amministrativo [...]», da cui sarebbe
altresi' derivata una «motivazione inadeguata, in quanto illogica e
irragionevole».
L'erroneita' e illegittimita' in parte qua del provvedimento
assunto dall'ISTAT deriverebbero dal non aver l'Istituto considerato
che l'attivita' del consorzio sarebbe di natura prettamente
privatistica da un punto di vista oggettivo, in quanto svolta in
regime di libera concorrenza, senza alcuna esclusiva sul territorio.
Inoltre, non assumerebbe la natura di servizio pubblico, ne' al
Consorzio sarebbe stato attribuito da alcun ente pubblico un diritto
esclusivo.
L'atto introduttivo muove dall'ulteriore premessa secondo cui, ai
fini dell'inclusione di un soggetto nell'elenco ISTAT, occorre
dimostrare il contemporaneo ricorrere di due condizioni: il controllo
pubblico (esercitabile anche da piu' amministrazioni, ma, in questo
caso, ricorrendo a strumenti di coordinamento «di fonte legislativa,
statutaria, contrattuale o provvedimentale», purche' effettivamente
utilizzati: e' citata la sentenza di queste Sezioni riunite n.
1/2020/RIS); la produzione di beni o servizi non destinabili alla
vendita (c.d. qualita' di «ente non market»).
Cio' posto, nella fattispecie non sarebbe configurabile una forma
di influenza o di controllo sulla gestione dell'ente da parte dei
consorziati pubblici, nelle forme del controllo esercitato da singola
amministrazione pubblica o del controllo pubblico congiunto, atteso
che i membri del Consiglio direttivo del consorzio sono nominati in
prevalenza dai soci privati.
Quanto al test market/non market, l'ente andrebbe qualificato
come market sia perche' la percentuale dei ricavi propri sul totale
dei costi supererebbe il 50,00%, sia perche' la percentuale dei
finanziamenti da pubbliche amministrazioni sul totale dei ricavi non
sarebbe in alcun modo prevalente, attestandosi in media attorno al
30,00%.
Si e' aggiunto che i contributi privati derivano da una
contrattazione liberamente condotta e perfezionata dal privato che
intenda partecipare al consorzio, con la conseguenza che le somme
corrisposte a questo titolo sarebbero «molto simili ad un
corrispettivo derivante da una "vendita" (che abbia ad oggetto
l'acquisizione di diritti di partecipazione all'ente e dello status
di socio)» e come tali da considerarsi astrattamente rilevanti ai
fini del cosiddetto «test di mercato».
3. La Procura generale della Corte dei conti il 2 luglio 2025 ha
depositato memoria conclusionale in cui ha formulato, in via
principale, la richiesta di sollevare questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 23-quater del decreto-legge 28 ottobre 2020,
n. 137, come introdotto dalla legge di conversione. In subordine, ha
sollecitato la sospensione del processo in attesa del deposito della
sentenza della Corte costituzionale, investita della questione di
legittimita' del citato articolo con le ordinanze n. 5/2025/RIS e n.
6/2025/RIS di queste Sezioni riunite. In via ulteriormente gradata,
ha chiesto di rigettare il ricorso siccome infondato, con ogni
conseguenza in ordine alle spese di giudizio.
In limine, ha ricordato che l'oggetto e la materia del ricorso
sono i medesimi contenuti nell'atto introduttivo della controversia
instaurata in seguito all'inserimento del consorzio nell'elenco per
il 2022, depositando le conclusioni - consonanti - in quella
controversia proposte dalla stessa Parte pubblica e dall'Avvocatura
generale dello Stato, che conservano validita' anche alla luce
dell'arresto anomalo di quel processo.
Infatti, nel corso del citato giudizio, all'esito dell'udienza
del 15 giugno 2022, era stata depositata l'ordinanza di sospensione
n. 19/2022, in attesa della pubblicazione, nella Gazzetta ufficiale
dell'Unione europea, della decisione della Corte di giustizia europea
sulle questioni pregiudiziali eurounitarie sollevate con le ricordate
ordinanze n. 5/2021 e n. 6/2021.
Poiche' il giudizio non era stato riassunto successivamente al
venir meno della causa di sospensione con l'intervenuta pubblicazione
della sentenza della Corte di giustizia europea 13 luglio 2023,
Ferrovienord Spa e Federazione Italiana Triathlon (nelle cause
riunite C-363/21 e C-364/21), la lite e' stata definita con la
sentenza n. 25/2024/RIS, pubblicata il 20 novembre 2024, che ne ha
dichiarato l'estinzione.
Sono state poi evidenziate le difficolta' operative e
ricostruttive conseguenti alla concorrenza di giurisdizioni in
materia, come delineata dalla Cassazione. La Procura ha rilevato, in
proposito, che le criticita' insorte sono testimoniate dallo stesso
ricorso introduttivo, che prospetta un'impugnativa con finalita'
demolitoria del provvedimento anche in questa sede, sia pure «per
quanto occorre».
Piu' in generale e non a caso, il ricorso e' configurato ancora
come impugnativa di un provvedimento, ma a fini di «accertamento e
disapplicazione» di una normativa che, a sua volta, non e'
esattamente perimetrata nel suo differenziale fra i profili che
attengono alle norme di contenimento della spesa e tutti gli altri.
In tal guisa, la domanda attorea si traduce «nella domanda di
accertamento del fatto negativo dell'assimilabilita' del Consorzio
alla nozione rilevante di pubblica amministrazione (sia lecito
soggiungere, a tal proposito, che l'operazione di perimetrazione alla
quale si e' appena fatto cenno non appare, per la verita', affatto
praticabile)».
Conseguentemente, e' stata sollecitata la proposizione delle
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 23-quater del
decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, come convertito, gia'
sollevate con le ordinanze n. 5/2025/RIS e n. 6/2025/RIS, al fine di
consentire alle parti del giudizio di intervenire nel processo
incidentale avanti alla Consulta.
Per completezza, la Procura erariale si e' rimessa al Collegio
circa l'opportunita' di procedere a una sospensione (c.d.
«impropria») del processo nell'attesa del deposito della decisione
della Corte costituzionale, sull'esempio di quanto disposto in
analogo contenzioso con l'ordinanza n. 2/2025/RIS. Infine, in via
ulteriormente gradata, nel merito, e' stata rinnovata la richiesta di
respingere il ricorso, con la conferma dell'inserimento della
ricorrente nell'elenco ISTAT, contestando entrambi gli assunti del
ricorso, ossia il mancato assoggettamento a controllo da parte di
amministrazioni pubbliche e il superamento del c.d. «test market».
3.1. La difesa del consorzio il 1° luglio 2025 ha depositato
documenti e il 3 luglio 2025 ha presentato memoria nella quale,
preliminarmente, ha preso atto delle posizioni della Procura e
aderito alla proposta di sollevare questione di legittimita'
costituzionale.
Nel merito ha ribadito e precisato le conclusioni dell'atto
introduttivo.
In sintesi, non sussisterebbe il controllo pubblico, perche'
l'assemblea dei consorziati e' composta da tre pubbliche
amministrazioni e tre soggetti di natura privata, con voti aventi
tutti il medesimo peso.
Lo statuto, inoltre, confermerebbe tali conclusioni: non riserva
ai soggetti pubblici alcun potere, prerogativa, competenza esclusiva
o diritto; e' previsto il quorum deliberativo assembleare della
unanimita' dei consorziati fondatori, tra cui sono annoverate due
fondazioni; il Consiglio direttivo e' composto da cinque membri, di
cui tre nominati dai soggetti privati; non e' integrato il controllo
congiunto tra le singole pubbliche amministrazioni partecipanti ne'
alcun coordinamento decisionale; non e' in vigore nessun accordo
contrattuale con le pubbliche amministrazioni partecipanti, ne' e'
loro riconosciuto un diritto di nomina dei funzionari; non risulta
che la parte pubblica abbia messo a disposizione strumenti per
consentire l'operativita' dell'ente; le percentuali di finanziamento
dei privati si attesterebbero su una media del 73,00%.
Rispetto al secondo requisito, ove - come allegato dalla difesa -
i versamenti per quote dei soci privati siano imputati a ricavi
commerciali, il consorzio dovrebbe senz'altro qualificarsi come «ente
market».
3.2. Con memoria depositata il 4 luglio 2025, l'Avvocatura
generale dello Stato si e' costituita per l'ISTAT, chiedendo di
rigettare il ricorso siccome infondato, con vittoria di spese,
competenze e onorari. Tali conclusioni sono fondate sul ritenuto
riscontro delle due condizioni cui e' ancorata la riconduzione di un
soggetto nell'alveo delle «amministrazioni pubbliche» ai sensi della
normativa SEC 2010 (assoggettamento a controllo pubblico e mancato
superamento del test market).
Le verifiche sul comportamento economico e sulla sussistenza del
controllo pubblico, illustrate nella memoria, evidenzierebbero, in
primo luogo, la presenza del requisito del controllo pubblico, per
effetto dell'accertamento e della valutazione di «segnali specifici e
codificati dal SEC 2010 (indicatori statistici)», presenti nelle
fonti che regolano l'organizzazione e il funzionamento dell'unita'
oggetto di analisi.
Nel dettaglio, il controllo pubblico, come definito dal SEC 2010,
puo' essere esercitato secondo modalita' diverse e non esclusive,
anche da una o piu' unita' delle amministrazioni pubbliche,
congiuntamente.
Riguardo a quest'ultimo aspetto, il SEC 2010, al par. 20.309
afferma che «[i]l controllo di un'unita' residente del settore
pubblico e' definito come la capacita' di determinarne la politica
generale, tramite i diritti esercitati direttamente da una singola
unita' del settore pubblico o i diritti esercitati collettivamente da
molte unita'». Il medesimo par. 20.309 enumera una serie di
indicatori considerati sufficienti a stabilire la sussistenza del
controllo pubblico.
La memoria dell'Avvocatura si e' poi soffermata sul fondo che
costituisce la dotazione dell'ente, prevalentemente composto di
risorse pubbliche e non suscettibile di riparto durante l'esistenza
del consorzio, e sulla circostanza che la maggioranza dei membri
degli organi del consorzio e' designata da unita' appartenenti al
settore pubblico (cui va ricondotta, oltre agli enti locali
partecipanti, anche la Fondazione di San Carlo).
Ricorrerebbe, inoltre, il secondo requisito cui e' subordinata la
classificazione nel settore S. 13, ove correttamente verificato il
comportamento economico del consorzio attraverso l'analisi del
contesto e della concorrenzialita' del mercato in cui opera (criteri
qualitativi) ovvero, in via subordinata, mediante l'applicazione del
test del 50,00% (criterio quantitativo). Tra l'altro, il test del
50,00%, riferito al rapporto tra i ricavi delle vendite e i costi di
produzione dell'unita' per gli anni 2021-2023, restituirebbe un
valore intorno al 9,5%.
3.3. La Procura generale, nelle «Note di udienza» depositate il 9
luglio 2025, ha svolto considerazioni integrative con riferimento
alla richiesta di sollevare la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 23-quater, comma 2, del decreto-legge 28
ottobre 2020, n. 137 (come convertito), con particolare riferimento
all'invocato - tra gli altri - parametro della ragionevolezza ex art.
3 della Costituzione.
La Procura si e' anche soffermata sul rischio di contrasto tra
giudicati amministrativi e contabili, evidenziando le illogiche e
asistematiche conseguenze derivanti dall'eventuale ammissione del
concorso tra giudizi.
A tale ultimo riguardo, ha aggiunto che, del resto, la normativa
europea SEC 2010 e la normativa interna sulla spending review
costituiscono una «stessa materia», sicche' appare intrinsecamente
irragionevole, ex art. 3 della Costituzione, la separazione dei
giudizi sotto il profilo della giurisdizione. Infine, la soluzione
della doppia giurisdizione e' sospettata dal Requirente di violazione
del principio di ragionevole durata del processo, tutelato dall'art.
111 della Costituzione.
Diritto
4. Secondo l'art. 1, comma 169, della legge 24 dicembre 2012, n. 228,
«[a]vverso gli atti di ricognizione delle amministrazioni pubbliche
operata annualmente dall'ISTAT ai sensi dell'art. 1, comma 3, della
legge 31 dicembre 2009, n. 196, e' ammesso ricorso alle Sezioni
riunite della Corte dei conti, in speciale composizione, ai sensi
dell'art. 103, secondo comma, della Costituzione».
La previsione trovava fondamento nella riconosciuta esigenza di
assicurare il «rispetto dell'equilibrio complessivo del bilancio
nazionale in ragione dei vincoli derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'U.E.» (Corte di cassazione, SS.UU., ordinanza 18
maggio 2017, n. 12.517).
Successivamente, l'art. 11, comma 6, lettera b), del decreto
legislativo 26 agosto 2016, n. 174, recependo i contenuti della
precedente normativa, ha delineato - anche ai fini procedimentali -
in modo piu' puntuale la portata della giurisdizione delle Sezioni
riunite, che, «nell'esercizio della propria giurisdizione esclusiva
in tema di contabilita' pubblica, decidono in unico grado sui
giudizi: [...] b) in materia di ricognizione delle amministrazioni
pubbliche operata dall'ISTAT».
La cognizione del giudice contabile nella fattispecie in esame e'
stata pacificamente intesa come piena ed esclusiva (cfr., ex plur.,
Corte di cassazione SS.UU., ordinanza 12517/2017, cit.; Id., sentenza
8 novembre 2016, n. 22645), quindi potenzialmente estesa a tutti gli
eventuali vizi dell'atto e del procedimento.
L'ormai consolidato quadro normativo riguardante la giurisdizione
sui ricorsi in materia di elenchi ISTAT e' stato, piu' di recente,
interessato dalla legge 18 agosto 2020, n. 176, di conversione del
decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, recante «Ulteriori misure
urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e
alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19».
La legge ha inserito nel decreto-legge un nuovo art. 23-quater
(«Unita' ulteriori che concorrono alla determinazione dei saldi di
finanza pubblica del conto economico consolidato delle
amministrazioni pubbliche»), il cui secondo comma ha modificato
l'art. 11, comma 6, lett. b), c.g.c., limitandone l'ambito di
applicazione. Infatti, alla previsione secondo cui le stesse Sezioni
riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione,
«nell'esercizio della propria giurisdizione esclusiva in tema di
contabilita' pubblica, decidono in unico grado sui giudizi: [...] b)
in materia di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata
dall'ISTAT» e' stata aggiunta la seguente specificazione «, ai soli
fini dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento
della spesa pubblica».
La disposizione deve ritenersi, alla stregua delle osservazioni
che saranno di seguito formulate, in contrasto insanabile con le
norme costituzionali ed eurounitarie in materia di tutela dei diritti
e dei conti pubblici.
5. Sulla rilevanza delle questioni di costituzionalita'
La competenza a decidere interamente il ricorso proposto dal
consorzio Festivalfilosofia presuppone il riconoscimento della
giurisdizione piena ed esclusiva di queste Sezioni riunite riguardo a
tutte le domande proposte.
Sul punto, occorre muovere dalla citata formulazione delle
conclusioni di parte attrice, la quale ha precisato di aver dovuto
confrontarsi, pochi giorni prima della notifica del ricorso, con una
decisione della Corte di cassazione che ha verosimilmente valutato
come «diritto vivente», ossia come ritenuta espressione del
consolidamento di una particolare interpretazione giurisprudenziale
della norma in materia di giurisdizione sugli elenchi ISTAT
introdotta dall'art. 23-quater, comma 2, del decreto-legge n.
137/2020 come convertito dalla legge n. 176/2020. Di regola, a tali
fini, occorrerebbe «un orientamento consolidato della giurisprudenza
di legittimita' che, tuttavia, non si esclude in assoluto possa
coincidere con quello «comunque espresso a Sezioni unite» (Corte
cost., sentenza 30 marzo 2023, n. 54).
Prudentemente, pertanto, il consorzio ha presentato,
innanzitutto, due contestuali ma separati ricorsi. Quindi, dinanzi a
queste Sezioni riunite, ha proposto una domanda qualificata dalla
Procura generale come di accertamento negativo ma, nello stesso tempo
e «per quanto occorra», ha chiesto di «pronunciare l'annullamento
dell'elenco delle «Amministrazioni pubbliche», inserite nel conto
economico consolidato, individuate ai sensi dell'art. 1, comma 3,
legge 31 dicembre 2009, n. 196 [...], nella parte in cui include il
Consorzio ricorrente tra «Altre amministrazioni locali»; nonche' di
ogni altro atto connesso, presupposto e conseguenziale».
A ben vedere, con quest'ultima istanza, pur proposta ad avviso di
questo Giudice in termini non del tutto perspicui, l'ente domanda
l'attribuzione, con la sentenza, del piu' ampio bene della vita della
stabile mancata inclusione nel citato elenco, con la collegata
possibilita' di sottrarsi all'applicazione di tutti i conseguenti
effetti giuridici, dunque non solo alle disposizioni di legge
nazionale sul contenimento della spesa pubblica.
Ma il soddisfacimento dell'interesse sotteso alla richiesta e' -
appunto - precluso a questo Collegio dalla richiamata disposizione
del decreto-legge n. 137/2020.
Si aggiunge che, come tra breve si argomentera', appare
insostenibile la stessa prospettazione astratta di una sorta di
perimetrazione dell'ambito entro il quale, allo stato, l'eventuale
decisione favorevole sarebbe chiamata a dispiegare i suoi effetti.
Non a caso, occorre osservare, nel corso del giudizio il
consorzio si e' associato alla richiesta, formulata dalla Procura
generale, di sollevare questioni di costituzionalita' sull'art.
23-quater del decreto-legge n. 137/2020 come convertito.
Considerata la gravita' dell'indicata preclusione appare, quindi,
senz'altro perfezionato il requisito presupposto della rilevanza, che
condiziona la proponibilita' della questione di legittimita'
costituzionale della disposizione interessata, dal momento che dal
suo esito dipende, sul piano processuale, la possibilita' di
coltivare dinanzi alle Sezioni riunite le domande oggetto
dell'odierno giudizio.
Infatti, l'eventuale necessita' di perdurante applicazione della
normativa primaria qui in contestazione comporterebbe il non
accoglimento, almeno per la parte (in sostanza) principale, delle
richieste formulate dal consorzio ricorrente, come conseguenza della
rilevata carenza di giurisdizione.
6. Non manifesta infondatezza delle questioni di costituzionalita'
Riguardo al requisito della non manifesta infondatezza della
valutazione di incostituzionalita' della disposizione, imposto
dall'art. 23, primo e terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87
(«Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale»), risultano particolarmente evidenti, ad avviso di
queste Sezioni riunite, le ragioni del contrasto con numerosi
principi costituzionali.
In particolare, a carico dell'art. 23-quater, comma 2, del
decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, introdotto dalla legge di
conversione 18 dicembre 2020, n. 176, si ravvisa
l'incostituzionalita' per contrasto con gli articoli 3, 24, 81, 97,
103, 111, 113 e 117 della Carta fondamentale.
7. Violazione dell'art. 103 Cost., in relazione agli articoli 81, 97
e 117 Cost., nonche' all'art. 100 Cost.
7.1. Gli articoli 100 e 103 della Costituzione italiana
riconoscono alla Corte dei conti un ruolo sia di organo chiamato ad
assicurare, in posizione di indipendenza e imparzialita', il rispetto
del principio di legalita' nell'amministrazione, sia di autorita'
giurisdizionale preposta alla tutela delle situazioni giuridiche
soggettive.
Con particolare riferimento alle funzioni giurisdizionali, l'art.
103, comma 2, della Costituzione dispone che «[l]a Corte dei conti ha
giurisdizione nelle materie di contabilita' pubblica e nelle altre
specificate dalla legge», delineando una competenza per materia di
natura peculiare.
Nella soluzione delle questioni di legittimita' costituzionale ha
assunto ben presto un rilievo centrale la riflessione circa il
significato dell'espressione «nelle materie di contabilita' pubblica»
(in cui il termine «materie» e' indicato nella forma plurale).
Orbene, la Corte costituzionale, chiamata piu' volte a esaminare
la portata dell'art. 103 Cost. anche con riferimento ai confini tra
le giurisdizioni, e' stata interessata esclusivamente da questioni
aventi per oggetto i limiti della giurisdizione della Corte dei conti
relativa ai giudizi di responsabilita' amministrativa e di conto (se
si escludono i ricorsi decisi dalla sentenza n. 39/2014, che non si
e' comunque pronunciata sul tema della giurisdizione).
La consolidata giurisprudenza costituzionale ritiene, infatti,
che «il secondo comma dell'art. 103 della Costituzione, nel riservare
alla giurisdizione della Corte dei conti «le materie di contabilita'
pubblica», da un lato e sotto l'aspetto oggettivo, ne abbia assunto
la nozione tradizionalmente accolta nella legislazione vigente e
nella giurisprudenza, comprensiva dei giudizi di conto e di quelli di
responsabilita'; mentre, d'altro lato e sotto l'aspetto soggettivo,
ne abbia allargato l'ambito oltre quello, cui aveva originario
riferimento, dell'amministrazione diretta dello Stato: tale essendo
il significato proprio dell'aggettivo «pubblico», com'e' confermato
dallo stesso uso fattone in altre disposizioni della Costituzione
(come ad esempio nell'art. 54, secondo comma, e negli articoli 97 e
98 [...])» (C. cost., sent. 5 aprile 1971, n. 68).
La stessa Corte costituzionale, in esito a un'articolata
evoluzione giurisprudenziale, e' giunta a enunciare il principio, di
rilevanza sistematica, secondo cui la giurisdizione contabile nelle
materie di contabilita' pubblica presenta una portata non assoluta,
limitandosi a stabilire una regola generale determinativa di una
giurisdizione per «materia» (anzi, per «materie»), e tuttavia
disponibile per il legislatore ordinario, che puo' ampliare il novero
delle stesse o restringerle. Si tratta quindi di un criterio di
riparto, inserito direttamente in Costituzione, per materie (quindi
anche esclusivo), ma solo tendenzialmente generale nell'ambito delle
stesse.
Ma tali conclusioni sono state sempre raggiunte con riferimento
al perimetro applicativo formato dalle sopra indicate tipologie di
giudizio, come espressamente confermato in molte decisioni: la Corte
costituzionale, sin dalla sentenza n. 102 del 1977, ha ritenuto il
carattere non cogente ed assoluto, ma solo tendenzialmente generale,
dell'attribuzione alla Corte dei conti, ad opera dell'art. 103 Cost.,
della giurisdizione in materia di contabilita' pubblica, intesa come
comprensiva sia dei giudizi di conto che di quelli sulla
responsabilita' amministrativa patrimoniale dei pubblici dipendenti
ed amministratori» (C. cost., sentenza 29 gennaio 1993, n. 24).
Il legame tra determinate categorie di giudizi (di
responsabilita' amministrativa o di conto) e il vincolo legislativo
cui e' ancorata la provvista di giurisdizione e' stato ribadito, con
particolare efficacia, in una piu' recente decisione: «La
giurisdizione "nelle materie di contabilita' pubblica", come prevista
dalla Costituzione e alla stregua della sua conformazione storica, e'
dotata infatti non di una "assoluta", ma solo di una tendenziale
generalita' (sent. n. 102 del 1977, nonche' sentenza n. 33 del 1968),
in quanto essa e' suscettibile di espansione in via interpretativa,
quando sussistano i presupposti soggettivi e oggettivi della
responsabilita' per danno erariale, ma cio' solo "in carenza di
regolamentazione specifica da parte del legislatore che potrebbe
anche prevedere la giurisdizione ed attribuirla ad un giudice
diverso" (sent. n. 641 del 1987). In un'occasione recente - ribadito
"il carattere non «cogente» ed assoluto, ma solo tendenzialmente
generale, dell'attribuzione alla Corte dei conti, ad opera dell'art.
103 Cost., della giurisdizione in materia di contabilita' pubblica,
intesa come comprensiva sia dei giudizi di conto che di quelli sulla
responsabilita' amministrativa patrimoniale dei pubblici dipendenti
ed amministratori" - si e' precisato che "la concreta attribuzione
della giurisdizione, in relazione alle diverse fattispecie di
responsabilita' amministrativa, e' infatti rimessa alla
discrezionalita' del legislatore ordinario e non opera
automaticamente in base all'art. 103 Cost., richiedendo
l'interpositio legislatoris, al quale sono rimesse valutazioni che
non toccano solo gli aspetti procedimentali del giudizio, investendo
la stessa disciplina sostanziale della responsabilita'" (sent. n. 24
del 1993) [...]» (Corte cost. sentenza 5 novembre 1996, n. 385).
7.2. L'art. 103 della Costituzione, nel menzionare le «materie»
di contabilita' pubblica, non ne ha indicato piu' puntualmente i
contenuti, ne' nell'ordito costituzionale del 1948 si rinvenivano
norme che concorressero a specificarne l'oggetto.
Di conseguenza, la giurisprudenza precedentemente citata
collegava l'interpretazione dell'inciso testuale «contabilita'
pubblica» ad ambiti materiali di disciplina che spettava al
legislatore ordinario definire con la sua interpositio,
nell'esercizio della sua discrezionalita'.
Le richiamate coordinate ermeneutiche non possono, tuttavia,
trovare applicazione rispetto alle questioni di giurisdizione
interessate dalla presente ordinanza, che non riguardano il versante
della responsabilita' amministrativo-contabile, ma sono relative a
una materia che rientra nelle competenze naturalmente e
inderogabilmente ascritte dalla Costituzione al giudice contabile.
Giova sottolineare che l'art. 103, comma 2, Cost.,
nell'attribuire alla Corte dei conti la giurisdizione nelle materie
contabili (nonche' «nelle altre specificate dalla legge»), delinea un
criterio di riparto che - diversamente rispetto a quanto previsto dal
primo comma - e' descritto non in funzione delle situazioni
soggettive tutelate, bensi' con riferimento a un complesso di materie
con caratteri comuni, unitariamente considerate in ragione del comun
denominatore di riguardare la «contabilita' pubblica».
Cio' comporta che il regolamento dei confini giurisdizionali con
le altre magistrature non si svolge sul crinale della natura della
situazione giuridica sottostante, in base alla dicotomia diritti
soggettivi - interessi legittimi, collegata a una manifestazione
illegittima del potere amministrativo, ne' in base all'autorita' o
potere che ha emesso l'atto impugnato (autorita' amministrativa o
Sezione regionale di controllo), ma opera sulla decisiva
individuazione dell'ambito normativo perimetrato, identificabile come
«materia» di contabilita' pubblica (Corte dei conti, Sezioni riunite
in spec. comp., sent. 12 novembre 2020, n. 32). Secondo
l'interpretazione risalente, la riportata formulazione normativa
attesta che i Costituenti non hanno inteso riservare alla Corte la
competenza a conoscere di tutti i giudizi «comunque vertenti nella
materia della "contabilita' pubblica", [...] il cui ambito non si
riesce a definire - tanto per cio' che riguarda l'oggetto, quanto per
cio' che riguarda i soggetti - se non in base a puntuali
specificazioni legislative» (Corte cost., sentenza 31 marzo 1965, n.
17).
Orbene, il quadro ordinamentale nel quale si inscriveva la
richiamata giurisprudenza, che prendeva atto del carattere
storicamente non determinato della nozione di «contabilita'
pubblica», ha subito radicali modifiche con i mutamenti legislativi
intervenuti, in particolare, a partire dalla riforma disposta con la
legge costituzionale 20 aprile 2012 n. 1, che ha codificato il
principio dell'equilibrio del bilancio attuando l'impegno, assunto in
sede eurounitaria (patto «Euro Plus», approvato dai Capi di Stato e
di Governo della zona euro l'11 marzo 2011 e condiviso dal Consiglio
europeo il 24-25 marzo 2011), «ad adottare misure volte a perseguire
gli obiettivi della sostenibilita' delle finanze pubbliche, della
competitivita', dell'occupazione e della stabilita' finanziaria, e in
particolare a recepire nella legislazione nazionale le regole di
bilancio dell'Unione europea fissate nel patto di stabilita' e
crescita, ferma restando «la facolta' di scegliere lo specifico
strumento giuridico nazionale cui ricorrere», purche' avente «una
natura vincolante e sostenibile sufficientemente forte (ad esempio
costituzione o normativa quadro)» e tale da «garantire la disciplina
di bilancio a livello sia nazionale che subnazionale» (Corte cost.
sentenza 10 aprile 2014, n. 88).
La legge costituzionale n. 1/2012 contiene alcune importanti
disposizioni che arricchiscono sia il testo che il contesto (norme
UE) delle disposizioni costituzionali rilevanti per l'interpretazione
dell'art. 103 Cost, e che stabiliscono, a livello di fonte che
potremmo definire «superprimaria», una materia (tra le possibili) di
contabilita' pubblica.
In particolare, per effetto delle modifiche della Carta
fondamentale contenute nei suoi articoli:
l'art. 117 Cost., comma 1, nell'imporre al legislatore
ordinario il rispetto dei «vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario», ha codificato le stesse diposizioni UE che definiscono
(«in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea»: art. 97, comma
1, Cost.) la nozione di «amministrazione pubblica»;
l'art. 117, comma 2, lettera e), Cost. determina la
competenza esclusiva della legge statale in materia di
«armonizzazione dei bilanci pubblici»;
l'art. 81, comma 6, Cost. individua una fonte speciale che
deve disciplinare anche precisi criteri che consentono di perseguire,
sul piano sostanziale, l'«equilibrio tra entrate e spese» e la
«sostenibilita' del debito» per tutti i bilanci delle amministrazioni
pubbliche.
Ancora, l'art. 5 della medesima legge costituzionale n.
1/2012, che - come noto - reca disposizioni non incorporate nella
Costituzione, nel definire i principi vincolanti che deve rispettare
la legge «rinforzata» prevista dal comma 6 dell'art. 81 Cost., ha
imposto (al comma 1) lo svolgimento, in modo dinamico, di controlli
lungo l'intero ciclo finanziario dei bilanci del «complesso delle
pubbliche amministrazioni», da attuare mediante «verifiche,
preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica».
Nell'ambito dell'articolato processo di riforma dei principi di
finanza pubblica si colloca altresi' la direttiva n. 2011/85/UE,
dell'8 novembre 2011 (relativa ai «requisiti per i quadri di bilancio
degli Stati membri»), attuata con decreto legislativo 4 marzo 2014 n.
54, nonche' con l'art. 30 della legge 30 ottobre 2014, n. 161, che ha
assegnato alla Corte dei conti compiti di monitoraggio
sull'osservanza delle regole di bilancio delle pubbliche
amministrazioni.
Peraltro, la direttiva n. 2011/85/UE - sebbene la sua attuazione
sia rimessa ad atti di trasposizione nazionale - e' dotata di effetto
diretto, perche' si mostra sufficientemente chiara, precisa ed
incondizionata, enunciando regole dettagliate relative alle
caratteristiche dei quadri di bilancio degli Stati membri. Tali
regole sono necessarie per garantire il rispetto, da parte degli
Stati membri, degli obblighi che incombono loro in virtu' del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea per quanto riguarda
l'esigenza di evitare disavanzi pubblici eccessivi (conf. Corte di
giustizia, 13 luglio 2023, Ferrovienord Spa e Federazione Italiana
Triathlon).
Coerentemente con tali presupposti, l'art. 20 della legge
«rinforzata» 24 dicembre 2012, n. 243, riconosce alla Corte dei conti
il compito di svolgere funzioni di controllo sui bilanci delle
amministrazioni pubbliche, espressamente ancorate «ai fini del
coordinamento della finanza pubblica e dell'equilibrio dei bilanci di
cui all'art. 97 della Costituzione».
La tratteggiata evoluzione del quadro normativo - pur limitata,
in questa sede, al richiamo delle principali direttrici normative,
nell'ambito della gerarchia delle fonti - e' stata completata con
l'entrata in vigore del regolamento (UE) 21 maggio 2013 n. 549/2013
«relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali
nell'Unione europea», che ha istituito il «Sistema europeo dei conti
2010 ("SEC 2010" o "SEC")» (cosi' l'art. 1, comma 1). Tale Sistema
consente di costruire l'anagrafica delle amministrazioni pubbliche
soggette alle norme di coordinamento dei bilanci degli Stati membri,
fino ai sottosettori (direttiva n. 2011/85/UE), e di perimetrare
l'ambito di applicazione dell'art. 97, comma 1, Cost. in punto di
obbligo di rispettare i principi di equilibrio e sostenibilita' nella
formazione dei bilanci.
Piu' nel dettaglio, il SEC 2010 «prevede: a) una metodologia
(allegato A) relativa alle norme, alle definizioni, alle
classificazioni e alle regole contabili comuni, che devono essere
utilizzate per l'elaborazione di conti e tavole su basi comparabili
per le esigenze dell'Unione [...]» (cosi' l'art. 1, comma 2).
Il citato allegato A), a sua volta, fin dal suo esordio chiarisce
che «1.01 Il Sistema europeo dei conti ("SEC 2010" o "SEC") e' un
sistema contabile, comparabile a livello internazionale, che descrive
in maniera sistematica e dettagliata il complesso di una economia
(ossia una regione, un paese o un gruppo di paesi), le sue componenti
e le sue relazioni con altre economie». Prosegue, poi, illustrando i
concetti di base, i principali aggregati contabili, le «unita'
istituzionali utilizzate per misurare l'economia» e le loro modalita'
di classificazione, le operazioni del sistema dei conti, nonche'
analizzando tutti i numerosi, ulteriori profili di rilevanza del
sistema dei conti.
7.3. Il progressivo consolidamento di una componente legislativa
di rango anche costituzionale, ispirata in sede europea e completata
dalle fonti del diritto eurounitario con le quali era destinata a
saldarsi, necessitava di chiare indicazioni in ordine ai soggetti cui
doveva trovare applicazione.
Per il profilo in esame, la difficolta' consisteva
nell'elaborazione di regole comuni, idonee a individuare i
destinatari ai fini della normativa sia interna che europea.
Ebbene, l'ordinamento italiano non ha provveduto a individuare il
perimetro applicativo delle amministrazioni pubbliche rilevante, con
specifico riferimento alla materia finanziaria e contabile, mediante
meccanismi di ricezione diretta e testuale delle regole europee.
In particolare, il legislatore della riforma costituzionale del
2012 ha perseguito tale scopo in via indiretta, recependo le
disposizioni interne che, da alcuni anni, individuano un soggetto
(l'ISTAT) cui spetta il compito della ricognizione annuale di un
elenco di amministrazioni e specificano le procedure da seguire a
tali fini, in conformita' alle norme europee.
Invero, l'art. 1, commi 2-3, della legge 31 dicembre 2009, n.
196, assegna all'ISTAT il compito di procedere alla ricognizione
delle amministrazioni pubbliche cui si applicano le disposizioni di
finanza pubblica con proprio elenco pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale. Si tratta di un adempimento funzionale alla
predisposizione annuale del conto economico consolidato delle
amministrazioni pubbliche, «formato dagli aggregati contabili delle
entrate e delle spese di tali amministrazioni, classificati in
conformita' alle modalita' stabilite dall'ordinamento dell'Unione
europea» (art. 2, comma 1, legge n. 243/2012).
Per la compilazione dell'elenco delle amministrazioni pubbliche
l'ISTAT applica i criteri previsti nel citato regolamento dell'Unione
europea n. 549/2013.
L'indicata fonte di rango normativo primario (legge n. 196/2009),
come accennato, e' stata «recepita» dal legislatore con la legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 e con la legge «rinforzata» 24
dicembre 2012 n. 243 (recante «[d]isposizioni per l'attuazione del
principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'art. 81, sesto
comma, della Costituzione»).
Tali conclusioni sono confortate gia' dall'osservazione che la
legge n. 1/2012 ha - tra l'altro - modificato gli articoli 81 e 97,
comma 1, Cost., estendendo sul piano soggettivo l'ambito applicativo
dei fondamentali principi contabili da essa costituzionalizzati.
Come, infatti, sottolineato in dottrina, l'espressione in forma
plurale «amministrazioni pubbliche» (ovvero, secondo una diversa
opzione interpretativa, il «complesso delle pubbliche
amministrazioni» evocato dall'art. 81, comma 6, nonche' dall'art. 5
della legge costituzionale n. 1/2012) introduce una nozione ampia di
amministrazione pubblica, in cui l'elemento dell'interesse
finanziario pubblico assume un ruolo centrale per la relativa
qualificazione a livello nazionale, in coerenza con l'ordinamento
dell'UE.
Inoltre, la legge 24 dicembre 2012, n. 243, di attuazione del
nuovo comma 6 dell'art. 81 Cost., ha espressamente previsto che «1.
Ai fini della presente legge, si intendono: a) per "amministrazioni
pubbliche" gli enti individuati con le procedure e gli atti previsti,
in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, dalla normativa in
materia di contabilita' e finanza pubblica, articolati nei
sottosettori delle amministrazioni centrali, delle amministrazioni
locali e degli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale»
(art. 2, comma 1, lettera a).
Quella che viene a delinearsi anche attraverso l'art. 1, commi
2-3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e' una nozione di P.A. non
statica e formale, bensi' dinamica e funzionale (a «geometrie
variabili»), di natura strettamente contabile e da perimetrare
secondo i criteri dinamici e sostanziali del diritto dell'Unione
europea.
Tale fenomeno di ibridazione delle forme e' stato recentemente
rimarcato dalla giurisprudenza di questo Giudice contabile in sede di
giudizio di parificazione sul rendiconto generale dello Stato per
l'esercizio finanziario 2024, osservando che la pubblica
amministrazione non appare oggi piu' riconducibile a un unico modello
qual e' quello delle articolazioni ministeriali, ma evidenzia una
pluralita' di figure soggettive dai contorni non sempre univoci, che
diversamente attingono a criteri pubblicistici, e che comunque sono
chiamate a svolgere attivita' operative per l'amministrazione nella
concreta attuazione di importanti interventi, in particolare per lo
sviluppo (v. la Relazione in udienza del Presidente di coordinamento
delle Sezioni riunite in sede di controllo del 26 giugno 2025).
La giurisprudenza di legittimita' ha anche avuto modo di ribadire
che il surriferito art. 1, commi 2-3, della legge 31 dicembre 2009,
n. 196, costituisce chiara espressione di tale fenomeno, in quanto i
criteri utilizzati per la classificazione sono di natura
statistico-economica e sono dettati dalla necessita' di armonizzare,
indipendentemente dalla forma giuridica assunta, i sistemi della
finanza pubblica a livello europeo ai fini della verifica da parte
della Commissione degli eventuali deficit eccessivi. L'inserimento di
un ente nell'elenco ISTAT non e' altro che il riflesso della natura
pubblica dei fondi di cui dispone l'ente e della correlata necessita'
che esso sia assoggettato alle regole di redazione del bilancio
tipici delle pubbliche amministrazioni (Corte di cassazione, Sezioni
unite, sentenza 19 aprile 2021, n. 10244), regole sulla cui corretta
applicazione, nell'attuale quadro costituzionale, e' chiamata a
vigilare la Corte dei conti.
Ed e' proprio attraverso il recepimento del principio
dell'equilibrio di bilancio (di cui all'art. 81 Cost.) e attraverso
l'assoggettamento ai vincoli europei che la struttura della P.A.
viene ricondotta ad unita', nella misura in cui tutti i centri
decisionali in cui si articola la Repubblica sono chiamati,
attraverso l'inclusione nel settore istituzionale delle
amministrazioni pubbliche, sulla cui base viene redatto il conto
economico consolidato dello Stato, a partecipare al rispetto dei
parametri economici di matrice comunitaria.
7.4. Le previsioni costituzionali devono essere lette in armonia
con il contesto.
Occorre, allora, prendere atto che, in conseguenza
dell'evoluzione legislativa intervenuta, e' nitidamente emerso un
nucleo contenutistico essenziale alla nozione di «contabilita'
pubblica», integrato dalle regole indispensabili alla formazione di
un sistema contabile, comparabile a livello internazionale,
comprensivo quantomeno delle amministrazioni coinvolte (individuate
in base a particolari caratteri economico-finanziari), della
disciplina dei bilanci, dei principi di base anche in materia di
consolidamento dei conti, dei principali aggregati contabili e dei
procedimenti in materia di entrate e spese.
Ne consegue che le fonti costituzionali gia' riconoscono la
giurisdizione della Corte dei conti nelle controversie rientranti in
quel ristretto perimetro anche senza la necessita' di specifica
interpositio legislatoris.
Questa conclusione, tra l'altro, conferma la necessita' di
subordinare invece a puntuali specificazioni legislative
l'attribuzione della giurisdizione con riferimento a liti in cui, pur
in presenza di effetti rientranti nel novero della «finanza
pubblica», si riscontri un piu' o meno sensibile allontanamento dai
contenuti essenziali della stessa, costituiti dalla disciplina degli
equilibri di bilancio, dei soggetti e delle procedure finalizzate
alla relativa rappresentazione contabile, interna e sovranazionale.
Coerentemente con la prospettazione finora illustrata, la
giurisdizione in materia di elenchi ISTAT deve ritenersi
inderogabilmente attribuita alla Corte dei conti: di fatto, lo stesso
legislatore con l'art. 1, comma 169, della legge n. 228/2012 - non a
caso, approvato immediatamente dopo la ricordata riforma
costituzionale e poi confluito nell'art. 11, comma 6, lettera b) del
decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 - ha tempestivamente (non
attribuito, ma) riconosciuto tale competenza esclusiva al giudice
contabile.
Del resto, come gia' evidenziato fin dalla prima sentenza delle
Sezioni riunite in speciale composizione, le disposizioni che hanno
enumerato, nel tempo, le relative competenze giurisdizionali in
materia di bilanci pubblici evocano, come titolo legale
dell'attribuzione, direttamente, l'art. 103, comma 2, Cost. (cfr. in
tal senso, SS.RR. sentenza n. 2/2013). E cio' vale, in particolare,
proprio per l'art. 1, comma 169, della legge n. 228/2012 (ora, si
ripete, art. 11, comma 6, lettera b), del c.g.c.).
7.4.1. Pertanto, non potrebbe essere condivisibile
l'affermazione, anche giurisprudenziale, secondo cui il giudice
amministrativo sarebbe ancora oggi astrattamente competente a
decidere sul contenzioso in oggetto, assegnando all'art. 1, comma
169, della legge n. 228/2012 una natura sostanzialmente innovativa e,
comunque, ritenendo che la sopravvenuta compressione dell'ambito
della giurisdizione contabile, operata dall'art. 23-quater, comma 2,
del decreto-legge n. 137 del 2020 (come introdotto dalla legge di
conversione n. 176/2020) possa avere comportato una riespansione
della giurisdizione amministrativa.
Queste conclusioni sono state, tuttavia, accolte dalle Sezioni
unite della Corte di cassazione con la sentenza n. 30220/2024, gia'
menzionata nella parte in fatto. Detta pronuncia, pur dichiarando
inammissibile il ricorso, ha affermato infatti il principio di
diritto secondo cui il citato art. 23-quater del decreto-legge n.
137/2020 non ha determinato un vuoto di tutela o il mancato rispetto
dell'effetto utile della disciplina unionale, restando attribuita la
giurisdizione al giudice amministrativo per ogni ambito ulteriore
rispetto alla competenza delle Sezioni riunite in sede
giurisdizionale in speciale composizione.
Il principio di diritto enunciato dalle Sezioni unite muove
dall'esplicito intento di superare l'ambiguita' di fondo che ha
caratterizzato l'intervento legislativo del 2020. In effetti, dai
lavori preparatori sembra emergere l'obiettivo di precludere, al
giudice contabile, il potere di annullamento dell'elenco ISTAT in
relazione al contrasto con le disposizioni eurounitarie, tenuto conto
dei problemi collegati agli effetti delle decisioni sui saldi di
finanza pubblica.
Considerato che, ove cosi' interpretata, la disposizione avrebbe
implicato l'esclusione di ogni vaglio giudiziale, con la non
consentita compressione dei principi costituzionali ed eurounitari in
tema di tutela giurisdizionale, la Cassazione ha dunque ritenuto di
offrirne una diversa lettura onde porla al riparo da possibili
criticita' costituzionali, configurandola come fonte di delimitazione
oggettiva dell'ambito di giurisdizione esclusiva del giudice
contabile, cui corrisponderebbe il concorrente dispiegarsi di un
ambito di giurisdizione generale del giudice amministrativo.
All'accoglimento di tale opzione interpretativa ostano, tuttavia,
le osservazioni gia' riportate nelle ordinanze n. 5/2025/RIS e n.
6/2025/RIS di queste Sezioni riunite. Con tali decisioni e' stata
sollevata questione di costituzionalita' del medesimo art. 23-quater
del decreto-legge n. 137/2020, esaminando gli argomenti (cfr.,
soprattutto, parr. 6.3-6-5) che inducono a ritenere che la novella
non abbia inteso in alcun modo attribuire la tutela costitutiva ad
altro organo giurisdizionale, sia per il contrasto con i principi
costituzionali in materia di riviviscenza di norma abrogate che per
il mancato rispetto della necessita' di riserva di legge espressa in
materia di giurisdizione.
In particolare, la Corte ha richiamato il puntuale orientamento
della Corte costituzionale che, anche nella recente sentenza 26
novembre 2024, n. 185, ha riconosciuto i limitati ambiti all'interno
dei quali puo' operare la reviviscenza di norme abrogate: «la
espressa reviviscenza ex nunc di disposizioni di legge abrogate e'
una tecnica normativa non consueta, ma in se' non illegittima nel
senso che il legislatore [...] recepisce per relationem il contenuto
delle disposizioni abrogate riproducendolo in tal modo in nuove
disposizioni. La reviviscenza sottolinea la testuale identita' di
vecchie e nuove disposizioni, ma che rimangono comunque ben
distinte».
In altri termini, la giurisprudenza costituzionale ritiene
eccezionalmente ammissibile la reviviscenza di norme di legge
abrogate, ma a condizione che gli effetti giuridici siano
espressamente previsti dalla legge. Nel caso in esame, l'assenza di
ogni argomento testuale nella disposizione sopravvenuta conferma la
lesione delle attribuzioni del giudice contabile, presidiate
dall'art. 103 Cost. (violando altresi' il principio della riserva di
legge sull'ordinamento giudiziario, posto a garanzia
dell'indipendenza della magistratura).
7.4.2. In definitiva, il sopravvenuto tentativo di limitare
l'ambito della giurisdizione contabile operato con il comma 2
dell'art. 23-quater del decreto-legge n. 137/2020, come convertito
dalla legge n. 176/2020 «, ai soli fini dell'applicazione della
normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica», ha inteso
inammissibilmente sottrarre al giudice naturale della res iudicanda -
cui pure continua a riconoscersi espressamente la competenza
«esclusiva» in tema di contabilita' pubblica - la possibilita' di
erogare una tutela piena alle pretese dei ricorrenti, in violazione
innanzitutto dell'art. 103, comma 2, in relazione agli articoli 81 e
97, della Costituzione.
Con la novella, infatti, escludendo la giurisdizione della Corte
dei conti in relazione alla rilevanza eurounitaria degli atti di
ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente
dall'ISTAT, il legislatore interviene su quel nucleo di attribuzioni
attinenti alla perimetrazione delle amministrazioni pubbliche da cui
derivano precisi obblighi di natura contabile, in primo luogo di
concorrere alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del
conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, ossia al
computo dei saldi sulla base dei quali si sviluppano le relazioni
finanziarie tra gli Stati membri dell'Unione europea.
In altri termini, il legislatore ha sottratto alla giurisdizione
contabile la possibilita' di conoscere delle controversie riguardanti
l'ambito soggettivo e i principali effetti dell'inserimento nel
citato elenco, operando una recisione dell'unitaria materia contabile
in esame, in cui i collegamenti tra i profili di rilevanza interna e
quelli di rilevanza sovranazionale, dai quali i primi sono
condizionati, risultano con ogni evidenza del tutto inscindibili.
L'adozione - sul piano interno - di regole di bilancio comuni, con
conseguente assoggettamento degli enti inclusi nell'elenco ai vincoli
di finanza pubblica, e' infatti funzionale alla successiva
aggregazione dei dati contabili riferibili agli stessi ai fini della
formazione del conto economico consolidato dello Stato. Ed e' proprio
attraverso l'esame dei saldi emergenti da tale conto che puo'
verificarsi il rispetto, o meno, dei parametri economici di matrice
eurounitaria, assicurando in tal modo la stabilizzazione delle
economie dei Paesi appartenenti all'area Euro, con l'obiettivo di
evitare la verificazione di effetti di «spillover» e assicurare la
massima efficienza sul territorio comunitario degli stabilizzatori
fiscali. Appare quindi evidente che la verifica del rispetto dei
vincoli nazionali di finanza pubblica non puo' essere
artificiosamente disarticolata dalla verifica avente ad oggetto la
corretta formazione del conto economico consolidato dello Stato -
rilevante sul piano euro-unitario - trattandosi sostanzialmente di
«due facce di una stessa medaglia».
7.5. Ove pure l'interprete ritenesse di continuare a orientarsi,
anche nella materia in argomento, ricorrendo alla su ricordata
visione teorica dell'interpositio legislatoris, i vizi di
costituzionalita' dell'art. 23-quater, comma 2, del decreto-legge n.
137 del 2020 (come introdotto dalla legge di conversione n. 176/2020)
resterebbero comunque pienamente confermati.
Invero, l'intervenuta violazione dell'art. 103, comma 2, della
Cost. deriva anche dalla lesione dei principi costituzionali cui e'
ancorata la giurisdizione esclusiva delle Sezioni riunite in sede
giurisdizionale in speciale composizione, poiche' nelle materie cui
si riferiscono le fattispecie espressamente codificate si manifesta
l'intento del legislatore di collegare strettamente le funzioni di
controllo con quelle giurisdizionali attribuite alla Corte dei conti
dal citato art. 103 Cost. In particolare, l'art. 100 Cost. assegna
alla Corte di conti il controllo «successivo sulla gestione del
bilancio dello Stato» esterno ed imparziale, da intendersi oggi
esteso ai bilanci e alla gestione economico-finanziaria di tutti gli
enti pubblici che, nel loro insieme, concorrono alla nozione di
«finanza pubblica allargata» (C. cost., sent. 7 giugno 2007, n. 179;
Id., sentenza 20 luglio 2012, n. 198).
Ora, all'esercizio di tale funzione di controllo,
costituzionalmente assegnata e concretamente conformata dalla vigente
trama legislativa, corrisponde la complementare previsione di una
fattispecie di giurisdizione esclusiva, necessariamente estesa agli
atti che definiscono l'ambito stesso dei soggetti sottoposti ai
controlli del giudice contabile, e che a tale fine ricorrono a
principi e criteri (previsti dal Regolamento SEC 2010) strettamente
economici e contabili.
In altri termini, la giurisdizione esclusiva anche in questa
materia e' espressione dell'evidente osmosi fra la funzione di
controllo e quella giurisdizionale della Corte dei conti. Sotto
questo profilo puo', dunque, concludersi che il legislatore,
nell'esercitare la sua facolta' di interposizione, ha riconosciuto e
valorizzato (da ultimo, nel citato art. 11, comma 6, c.g.c.)
l'indicato collegamento tra le funzioni, sul quale pero' l'art.
23-quater piu' volte citato ha illegittimamente inciso.
8. Violazione dell'art. 3 della Costituzione
8.1. La limitazione della giurisdizione esclusiva della Corte dei
conti in materia di ricognizione delle amministrazioni pubbliche
operata dall'ISTAT «ai soli fini dell'applicazione della normativa
nazionale sul contenimento della spesa pubblica», disposta dall'art.
23-quater, comma 2, del decreto-legge n. 137/2020, come convertito,
risulta altresi' in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, data
l'assoluta irragionevolezza della previsione.
Come in precedenza osservato, le stesse Sezioni unite della Corte
di cassazione, nella sentenza n. 30220/2024, hanno rilevato (par.
15.1) che il testo della disposizione «ha delle indubbie ambiguita'.
L'art. 11, comma 6, lettera b), c.g.c., dedicato all'individuazione
delle ipotesi in cui le Sezioni riunite decidono "nell'esercizio
della propria giurisdizione esclusiva in tema di contabilita'
pubblica", prevede, in esito alla novella, che tale giurisdizione
esclusiva in tema di elenchi ISTAT, e' confinata "ai soli fini
dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della
spesa pubblica", dunque limitata ai soli effetti disapplicativi».
Si e' tentato di superare gli ostacoli ermeneutici concludendo
per una predicata riespansione della competenza del giudice
amministrativo sulle domande non riservate dal testo normativo alla
cognizione della Corte dei conti; a tali fini sono valorizzati il
criterio di riparto per blocchi di materie (che pero' non attiene
all'individuazione delle competenze del giudice contabile, fondata su
una diversa ratio legis: cfr. supra, par. 7.1), nonche' la
giurisprudenza formatasi sulle diverse materie della responsabilita'
amministrativa e delle pensioni (quest'ultima, addirittura,
rientrante nella giurisdizione sulle «altre [materie] specificate
dalla legge», per le quali non si dubita della necessita' della
perimetrazione legislativa della giurisdizione contabile).
La comprensibile scelta di farsi carico di una lettura ritenuta
compatibile con i principi costituzionali non puo' tuttavia riportare
nei confini della legittimita' costituzionale - ampiamente violati,
ad avviso di queste SS.RR. - una disposizione che, innanzitutto,
mantiene ferma la giurisdizione esclusiva delle Sezioni riunite in
sede giurisdizionale in speciale composizione della Corte dei conti
in materia di elenchi ISTAT.
Deve essere, pertanto, riconosciuta al giudice contabile una
peculiare giurisdizione, nell'esercizio della quale non trova
applicazione la tradizionale distinzione tra interesse legittimo e
diritto soggettivo, rilevando - come osservato dalla consolidata
giurisprudenza di queste SS.RR. (cfr., ex plurimis, le sentenze n.
6/2019, n. 9/2020, n. 14/2020, n. 20/2020, n. 27/2020, n. 38/2020) -
la diversa esigenza di accertamento di un particolare status, per
definizione mutevole nel tempo e ancorato a requisiti di natura
economico-finanziaria, in cui la Corte non si limita al mero vaglio
di legittimita' del procedimento valutativo, estendendo la cognizione
alla verifica della sussistenza o insussistenza dei presupposti per
l'attribuzione dello status di pubblica amministrazione (e delle
conseguenti situazioni giuridiche attive e passive) con valenza di
accertamento costitutivo.
Proprio gli specifici connotati del giudizio in esame
costituiscono motivo legittimante l'attribuzione delle relative
controversie alla giurisdizione esclusiva delle Sezioni riunite della
Corte dei conti, ossia a un Collegio singolarmente qualificato,
chiamato a una verifica non sulla legittimita' generale, bensi' piena
e di merito, di accertamento della qualita' di amministrazione
pubblica in capo a una determinata unita' istituzionale, sulla base
della valorizzazione di specifici criteri di natura
statistico-economica (cfr. Corte di cassazione, Sezioni unite, sent.
19 aprile 2021, n. 10244).
Nelle controversie in esame la Corte e', cioe', chiamata a
valutare le situazioni di fatto alla stregua di regole tecniche ed
economiche di particolare complessita' - contenute nel SEC 2010 -
onde accertare la qualita' di produttore di beni e servizi
destinabili o non destinabili alla vendita.
A tali fini, come noto, concorrono un criterio «qualitativo» (che
impone di verificare se l'ente interessato si dedichi o meno alla
produzione di servizi ausiliari, sia o meno l'unico fornitore di beni
e servizi dell'amministrazione pubblica e sia o meno incentivato ad
adeguare l'offerta per realizzare un'attivita' redditizia, operando
alle condizioni di mercato e rispettando le proprie obbligazioni
finanziarie) e un «test quantitativo» (paragrafi 20.29 e ss. del SEC)
per stabilire se un'unita' istituzionale produca beni e servizi
destinabili alla vendita (c.d. criterio market/non market),
incentrato sul rapporto tra vendite e costi di produzione, esaminato
per un periodo pluriennale continuativo.
Ora, a fronte del riconoscimento di un'ipotesi di giurisdizione
esclusiva conformata nei termini finora rappresentati, con la norma
del 2020 e' sopravvenuta una limitazione legislativa al suo ambito di
operativita' che addirittura allontana la sfera di giurisdizione
assegnata al giudice contabile dal nucleo centrale della contabilita'
pubblica: si escludono gli effetti della pronunzia strettamente
attinenti alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto
economico consolidato delle amministrazioni pubbliche e si consente
la sola verifica giudiziaria ai limitati fini dell'applicazione della
normativa (peraltro, solo nazionale) sul contenimento della spesa
pubblica, ossia per finalita' piu' latamente riguardanti la materia
della finanza pubblica per le quali, ove fosse mancata la previsione
di una giurisdizione esclusiva del giudice contabile, la questione
dell'eventuale competenza del giudice amministrativo avrebbe potuto
forse piu' fondatamente proporsi.
8.2. L'illegittimita' costituzionale, conseguente alla palese
illogicita' e irragionevolezza della disposizione in esame, emerge
altresi' quando si consideri che, confinando la rilevanza della
giurisdizione esclusiva della Corte dei conti alla normativa
nazionale sul contenimento della spesa pubblica, ne deriva il suo
svuotamento quasi integrale.
Sul punto deve innanzitutto ricordarsi che le disposizioni in
materia di contenimento della spesa che presuppongono l'inserimento
nell'elenco ISTAT negli ultimi anni sono state in gran parte abrogate
o dichiarate non piu' applicabili.
Basti ricordare, al riguardo, che secondo l'art. 1, comma 590,
della legge 27 dicembre 2019, n. 160, anche ai fini «di un
miglioramento dei saldi di finanza pubblica, a decorrere dall'anno
2020, agli enti e agli organismi, anche costituiti in forma
societaria, di cui all'art. 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009,
n. 196, [...] cessano di applicarsi le norme in materia di
contenimento e di riduzione della spesa di cui all'allegato A annesso
alla presente legge». L'allegato A), a sua volta, contiene un lungo
elenco di previsioni normative di cui e' cessata l'applicazione, con
conseguente, remota possibilita' di prospettare lesioni da cui possa
derivare un concreto interesse alla tutela delle proprie posizioni
giuridiche.
Analoga sorte ha interessato alcune disposizioni in materia di
limitazioni di spesa contenute nell'art. 5 del decreto-legge 6 luglio
2012, n. 95 (convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 135), di cui
sopravvive l'applicabilita' di limitate e residuali fattispecie.
E' ben vero che il citato art. 1, comma 590, della legge n.
160/2019 conclude precisando che «[r]esta ferma l'applicazione delle
norme che recano vincoli in materia di spese di personale». Peraltro,
la norma intende riferirsi alle disposizioni che, in sede di
perimetrazione del loro ambito soggettivo di applicazione, richiamino
l'inserimento nell'elenco ISTAT, senza considerare che le previsioni
in materia di contenimento della spesa di personale sono, di regola,
dichiarate espressamente applicabili alle amministrazioni pubbliche
come definite dall'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165.
Pertanto, pure a voler accogliere, sul piano teorico, la tesi che
ritiene ammissibile l'introduzione legislativa di limiti alla
capacita' espansiva della giurisdizione esclusiva, e' tuttavia certo
che la discrezionalita' legislativa non potrebbe mai determinarne il
sostanziale disconoscimento, come accaduto nella fattispecie, per
effetto di una perimetrazione delle controversie conoscibili da cui
derivi la concreta disapplicazione della provvista giurisdizionale
riservata.
8.3. Il delineato riparto della giurisdizione tra giudice
amministrativo e giudice contabile lascia emergere ulteriori,
evidenti profili di intrinseca irragionevolezza dell'assetto
ordinamentale prospettato, con palese contrasto dell'art. 3 della
Costituzione.
Infatti, la legittimita' costituzionale di tale coesistenza
potrebbe sostenersi solo a condizione che gli effetti del sindacato
giudiziale del giudice amministrativo e del giudice contabile
risultassero tra loro «non comunicanti», essendo ben distinte e
autonome le disposizioni normative operanti nei due diversi comparti
giurisdizionali (SEC 2010 e disposizioni sulla spending review).
Al contrario, come anche evidenziato dalla Procura generale,
l'ammissibilita' di un c.d. doppio ricorso deve ritenersi di fatto
precluso rispetto al contenzioso in esame, le due normative
applicabili compenetrandosi al punto che risulta di fatto non
ipotizzabile, sul piano giuridico, una loro operativita' «atomistica»
o «irrelata». Cio', in quanto l'eventuale sindacato del giudice
contabile, nella prospettiva dell'operativita' (o meno) delle
disposizioni nazionali sul contenimento della spesa nel quadro del
rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, e' necessariamente
condizionato dalla previa e corretta attribuzione al soggetto privato
di diritto interno della qualificazione eurounitaria di «pubblica
amministrazione», scaturente dalla sua iscrizione nell'elenco ISTAT.
In altri termini, nel caso in esame, l'operativita' della
normativa europea SEC 2010 e' configurata come presupposto legale per
l'applicazione (anche) della normativa nazionale sulla spending
review, il cui dispiegarsi richiede, quindi, che sia stata risolta la
questione della qualificazione di un soggetto di diritto interno
quale pubblica amministrazione europea nella prospettiva della
contabilita' pubblica.
Sul piano processuale, in caso di pendenza di giudizi presso la
giurisdizione amministrativa e quella contabile (ipotesi
assolutamente non teorica, come dimostrato proprio dalla controversia
in esame), l'ipotizzato riparto - che, non a caso, non e' stato
espressamente delineato dal legislatore del 2020 - determinerebbe il
sorgere di insormontabili ostacoli giuridici, a meno di configurare
il giudizio davanti al giudice amministrativo, circa la corretta
attribuzione di una soggettivita' pubblicistica europea all'ente di
diritto interno ricorrente iscritto nell'elenco ISTAT, come vera e
propria causa pregiudiziale ex art. 295 codice di procedura civile e
art. 106. c.g.c.
L'inscindibile compenetrazione tra le questioni normative e'
illustrata anche dalle conseguenze del tutto irragionevoli cui
condurrebbe l'ipotizzata separazione tra i giudizi, in caso di previa
pronuncia del giudice amministrativo:
a) un eventuale giudicato amministrativo di annullamento
dell'iscrizione nell'elenco ISTAT dovrebbe comportare, rispetto al
parallelo processo pendente avanti al giudice contabile, la
(sopravvenuta) cessazione del materia del contendere, considerato che
le disposizioni di diritto interno sulla spending review sono
finalizzate a garantire i saldi e gli obiettivi di finanza pubblica
nel quadro della governance economica europea, dunque presuppongono
il previo e definitivo riconoscimento della soggettivita'
pubblicistica secondo i parametri della normativa unionale del SEC
2010.
Si aggiunge che, in questa prospettiva, la giurisdizione del
giudice amministrativo comporterebbe il superamento, sul piano
pratico, della necessita' di esperire un doppio ricorso per il
soggetto che voglia contestare l'inclusione nell'elenco ISTAT anche
ai fini della disapplicazione delle correlate disposizioni di
contenimento della spesa pubblica: l'espunzione di un soggetto
dall'elenco ISTAT per effetto del vittorioso esperimento del ricorso
innanzi al G.A. comporterebbe ipso iure l'inapplicabilita' delle
norme di contenimento della spesa pubblica, svuotando di significato,
anche per questa via, la previsione dell'art. 11, comma 6, del codice
di giustizia contabile di una giurisdizione «esclusiva» delle Sezioni
riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione nella
materia;
b) al contrario, un eventuale giudicato amministrativo di
rigetto del ricorso avverso l'iscrizione nell'elenco ISTAT renderebbe
eccentrica ogni successiva decisione di accoglimento del ricorso in
sede di giudizio contabile (con la conseguente inoperativita' delle
disposizioni interne sul contenimento della spesa pubblica): a meno
di voler ritenere ammissibile, nonostante il primato del diritto
europeo, la qualificazione di un ente di diritto interno quale
pubblica amministrazione europea nel quadro del SEC 2010 - a valle
del giudicato amministrativo di rigetto del ricorso - ma,
ciononostante, «immune» dall'assoggettamento alle norme interne
finalizzate al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica
europea.
In definitiva, postulare la contraddittoria presenza di una
giurisdizione esclusiva e al tempo stesso concorrente implica un vero
e proprio cortocircuito logico-semantico che ha, infatti, generato il
conflitto interpretativo e lo stallo della funzione giurisdizionale
in danno del ricorrente.
8.4. In conclusione, l'art. 23-quater del decreto-legge n.
137/2020, come convertito, presenta insuperabili criticita'
interpretative in ragione del suo significato non chiaro, al punto da
indurre a prospettare soluzioni ermeneutiche che giungono a forzare i
limiti consentiti dall'enunciato testuale, nel tentativo di offrirne
una coerenza sistematica non consentita dai principi costituzionali,
con il rischio che l'attivita' ermeneutica trasmodi in una
sostanziale integrazione normativa.
Sul punto, va ricordato che la Corte costituzionale ha da tempo
chiarito che «ciascun consociato ha un'ovvia aspettativa a che la
legge definisca ex ante, e in maniera ragionevolmente affidabile, i
limiti entro i quali i suoi diritti e interessi legittimi potranno
trovare tutela, si' da poter compiere su quelle basi le proprie
libere scelte d'azione» (Corte cost., sentenza 5 giugno 2023, n.
110).
Pertanto, le disposizioni foriere di intollerabile incertezza
nella loro applicazione concreta si pongono in contrasto con il
canone di ragionevolezza della legge di cui all'art. 3 della
Costituzione, nella misura in cui il loro significato risulti
radicalmente inintelligibile o particolarmente ambiguo, soprattutto
in tematiche come quella del riparto di giurisdizione, che attiene a
un presupposto in senso ampio del processo e presenta una rilevanza -
per sua natura - pregiudiziale.
9. Violazione degli articoli 24, 111 e 113 della Costituzione
Come ripetutamente sottolineato, l'art. 11, comma 6, lettera b),
del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, in cui e' confluita
la disposizione dell'art. 1, comma 169, della legge n. 228/2012,
stabilendo che le Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale
composizione, «nell'esercizio della propria giurisdizione esclusiva
in tema di contabilita' pubblica, decidono in unico grado sui
giudizi: [...] b) in materia di ricognizione delle amministrazioni
pubbliche operata dall'ISTAT», senza ulteriori specificazioni, aveva
espressamente riconosciuto al giudice contabile la competenza a
decidere delle controversie in esame con il potere di assicurare
tutte le tutele richieste dai soggetti interessati, ossia di statuire
su tutte le domande astrattamente proponibili, con esclusione di
altre giurisdizioni concorrenti, assicurando in tal modo piena tutela
giurisdizionale in attuazione degli articoli 24 e 113 della
Costituzione.
Su tali premesse, sul piano processuale emerge il contrasto del
citato art. 23-quater, comma 2, del decreto-legge n. 137/2020 come
convertito con gli articoli 24 e 111 della Costituzione, che
attribuiscono alla funzione giurisdizionale lo scopo di assicurare
piena tutela, attraverso il giudizio, delle situazioni soggettive
qualificate, imponendo che la disciplina dei rapporti tra giudici
appartenenti a ordini diversi si ispiri al principio secondo cui
l'individuazione del giudice munito di giurisdizione non deve
sacrificare il diritto delle parti a ottenere una risposta in ordine
al bene della vita oggetto di interesse.
Risulta, inoltre, violato l'art. 113, primo e secondo comma,
della Costituzione, che dell'art. 24 costituisce sostanzialmente
specifica applicazione e secondo cui contro gli atti della pubblica
amministrazione e' sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei
diritti e degli interessi legittimi e tale tutela giurisdizionale non
puo' essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o
per determinate categorie di atti, come accade nella fattispecie.
La disposizione merita ulteriore censura di illegittimita'
costituzionale per violazione dell'art. 111 della Carta fondamentale,
con riferimento al diverso e complementare profilo della lesione del
principio di ragionevole durata del processo, riguardato nell'ottica
del principio di concentrazione delle tutele, ove si accolga
l'opzione ermeneutica che ammette la possibilita' di un doppio
ricorso, al giudice amministrativo e a quello contabile, in materia
di elenchi ISTAT.
Infatti, i rischi e le criticita' gia' esaminati derivanti dalla
pendenza, come nel caso in esame, di due giudizi sul medesimo
oggetto, con possibili implicazioni in termini anche di eventuale
necessita' di sospensione del processo contabile e conseguente
dilatazione dei tempi processuali del relativo contenzioso
(«dipendente»), nonche' di formazione di giudicati contrastanti,
vulnerano il bene costituzionale dell'efficienza del processo di cui
la ragionevole durata e' espressione e il canone fondamentale della
razionalita' delle norme processuali, in assenza di prevalenti
esigenze di tutela di principi soggetti a concorrente ponderazione.
10. Violazione dell'art. 117 della Costituzione, anche in relazione
all'art. 19 TUE, all'art. 47 Carta dei diritti UE e agli aricoli 6 e
13 CEDU
10.1. La disposizione limitativa contenuta nell'art. 23-quater
del decreto-legge n. 137/2020, come convertito, merita di essere
censurata anche per il contrasto con l'art. 117 della Costituzione,
in ragione della violazione dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali, nella specie resi chiari
dalla funzione nomofilattica della Corte di giustizia UE.
La Corte di giustizia dell'Unione europea, cui le Sezioni riunite
in speciale composizione avevano chiesto di valutare la
compatibilita' eurounitaria della previsione, evidenziando il rischio
che avesse di fatto precluso un controllo indipendente sulle
autorita' di bilancio nazionali e sull'elenco delle amministrazioni
pubbliche predisposto dall'ISTAT, con la sentenza 13 luglio 2023,
Ferrovienord Spa e Federazione Italiana Triathlon (nelle cause
riunite C-363/21 e C-364/21), ha rilevato che «al fine di assicurare
che l'autorita' nazionale competente rispetti, ai fini della
qualificazione di un ente come "amministrazione pubblica", ai sensi
del regolamento n. 549/2013, la definizione del diritto dell'Unione
che vi si collega e che si impone nei suoi confronti, la sua
decisione deve poter essere contestata ed essere oggetto di un
controllo giurisdizionale. Infatti, in assenza di una possibilita' di
contestare tale qualificazione, l'effetto utile del diritto
dell'Unione non sarebbe garantito. Di conseguenza, l'effetto utile di
detto regolamento osta ad una normativa nazionale che escluda, di
fatto, qualsiasi possibilita' di controllo giurisdizionale della
fondatezza della qualificazione di un ente come amministrazione
pubblica» (punti 69 e 70).
La pronuncia e' giunta alle medesime conclusioni con riferimento
alla questione della compatibilita' dell'art. 23-quater del
decreto-legge n. 137/2020, con le prescrizioni risultanti dalla
direttiva 2011/85/UE, dell'8 novembre 2011, relativa ai «requisiti
per i quadri di bilancio degli Stati membri» (punti 77 e 78).
Ha, poi, aggiunto che quando le disposizioni UE non disciplinano
le modalita' procedurali dei ricorsi giurisdizionali, in quanto «non
precisano, segnatamente, quale giudice nazionale deve assicurare la
tutela giurisdizionale effettiva», spetta agli Stati membri disegnare
procedimenti che «non siano, nelle situazioni rientranti nel diritto
dell'Unione, meno favorevoli che in situazioni simili disciplinate
dal diritto interno (principio di equivalenza)» e tali da rendere
«praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dei
diritti conferiti dal diritto dell'Unione (principio di
effettivita')» (punto 89).
Con particolare riferimento al principio di effettivita', la
Corte ha precisato innanzitutto (punto 92) che il diritto dell'Unione
non impone agli Stati membri di «istituire mezzi di ricorso diversi
da quelli stabiliti dal diritto interno, a meno che dalla struttura
complessiva dell'ordinamento giuridico nazionale in discussione non
risulti che non esiste alcun rimedio giurisdizionale tale da
permettere, anche solo in via incidentale, di assicurare il rispetto
dei diritti riconosciuti ai singoli dal diritto dell'Unione, oppure
che l'unico modo per poter adire un giudice da parte di un singolo
sia quello di commettere violazioni del diritto».
Ogni caso in cui si ponga la questione se una disposizione
procedurale nazionale renda impossibile o eccessivamente difficile
l'applicazione del diritto dell'Unione deve essere esaminato tenendo
conto del posto occupato da tale disposizione nel complesso della
procedura, nonche' dello svolgimento e delle particolarita' di
quest'ultima dinanzi ai diversi organi nazionali.
Inoltre, ha proseguito la Corte di giustizia UE, va fatta
prudentemente «salva la verifica che incombe al giudice del rinvio»
sull'indicazione (del Governo italiano all'udienza) secondo cui «gli
enti iscritti nell'elenco ISTAT che intendono contestare la loro
designazione quali amministrazioni pubbliche non sono tenuti a
presentare due distinti ricorsi, vale a dire uno davanti al giudice
amministrativo e un altro davanti alla Corte dei conti», e che «da un
lato, essi potrebbero chiedere al giudice amministrativo
l'annullamento erga omnes della decisione che li ha iscritti in
quest'elenco. Dall'altro, dinanzi alla Corte dei conti, essi
potrebbero contestare le conseguenze della loro iscrizione
nell'elenco suddetto e ottenere, eventualmente, in maniera
incidentale, la disapplicazione di tale iscrizione» (punto 97).
Infine, la mera possibilita' che si verifichino giudicati
contrastanti sulla fondatezza dell'iscrizione di un ente nell'elenco
ISTAT non impone di concludere in ogni caso per l'esistenza di una
violazione dell'art. 19 TUE, letto alla luce dell'art. 47 della Carta
e del principio di effettivita', ma solo a condizione che «un ente
che contesti la decisione di qualificazione adottata nei suoi
confronti possa limitarsi a proporre un unico ricorso per veder
esaminata la propria domanda» (punto 98).
Cio' premesso, la concreta verifica del rispetto dei presupposti
e limiti posti dalla Corte di giustizia nei citati punti 97 e 98
della decisione conduce ad accertare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 23-quater per contrasto con la normativa europea.
10.2. Come chiarito dalla Corte costituzionale, la normativa
(oggi) eurounitaria «entra e permane in vigore, nel nostro
territorio, senza che i suoi effetti siano intaccati dalla legge
ordinaria dello Stato; e cio' tutte le volte che essa soddisfa il
requisito dell'immediata applicabilita'. Questo principio [...] vale
non soltanto per la disciplina prodotta dagli organi della CEE
mediante regolamento, ma anche per le statuizioni risultanti, come
nella specie, dalle sentenze interpretative della Corte di giustizia»
(sent. 23 aprile 1985, n. 113. Conf., ex plur., Corte costituzionale,
sentenza 11 luglio 1989, n. 389; Id., sent. 18 aprile 1991, n. 168;
Id., sentenza 16 giugno 1993, n. 285).
Conseguentemente, tutti i soggetti competenti nel nostro
ordinamento a dare esecuzione alle leggi (e agli atti aventi forza o
valore di legge) - tanto se dotati di poteri di dichiarazione del
diritto, come gli organi giurisdizionali, quanto se privi di tali
poteri, come gli organi amministrativi - sono giuridicamente tenuti a
disapplicare le norme interne incompatibili con le norme
dell'ordinamento UE nell'interpretazione datane dalla Corte di
giustizia europea (Corte costituzionale, sentenza n. 389/1989, cit.).
All'interpretazione del quadro normativo in materia di elenchi
ISTAT fornita dalle Sezioni unite della Corte di cassazione nella
sentenza 30220/2024, che nella specie costituisce diritto vivente,
consegue l'impossibilita' del giudice contabile di disapplicare gli
atti ISTAT incompatibili con il diritto europeo, sulla base delle
conclusioni secondo cui il giudice contabile non potrebbe, nella
propria giurisdizione, applicare il diritto UE.
Di fatto, l'affermazione delle Sezioni unite ha l'effetto di
disarticolare il primato del diritto comunitario, in quanto la Corte
dei conti, nonostante un ricorso presentato, non puo' soddisfare la
pretesa dei ricorrenti al rispetto del diritto UE.
Cio' conduce a denunciare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 23-quater per violazione dell'art. 117, comma 1, della
Costituzione, alla luce del contrasto con i principi del «giusto
processo» tutelato dall'ordinamento europeo con le seguenti
disposizioni:
a) art. 19, par. 1, secondo comma, TUE, secondo cui gli Stati
membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare
una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal
diritto dell'Unione;
b) art. 47 della Carta dei diritti UE, secondo cui ogni
persona i cui diritti e le cui liberta' garantiti dal diritto
dell'Unione siano stati violati ha diritto a un «ricorso effettivo»
dinanzi ad un giudice;
c) articoli 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, secondo cui ogni persona ha diritto ad un processo equo
(«a che la sua causa sia esaminata equamente») e ad un ricorso
effettivo dinanzi a una magistratura nazionale.
Dai principi concordemente recepiti nel diritto europeo e nella
Costituzione italiana discende la necessita' che il processo
contabile, da un punto di vista funzionale, assicuri la tutela piena
ed effettiva del ricorrente.
Invero, in una prospettiva funzionale il processo e' «giusto» ove
consenta adeguate forme di tutela delle situazioni giuridiche
soggettive a fondamento dell'azione giudiziaria. La rilevanza del
requisito e' tale che secondo la giurisprudenza europea l'esistenza
stessa di un controllo giurisdizionale effettivo destinato ad
assicurare il rispetto del diritto dell'Unione e' intrinseca ad uno
Stato di diritto (Corte di giustizia UE, sentenza del 21 dicembre
2021, Euro Box Promotion e a., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19
e C-840/19).
Secondo la giurisprudenza eurounitaria, il principio della tutela
giurisdizionale effettiva dei diritti spettanti ai singoli in forza
del diritto dell'Unione, cui fa riferimento l'art. 19, par. 1,
secondo comma, TUE - in buona parte sovrapponibile al diritto a un
ricorso effettivo ai sensi dell'art. 47 della Carta - costituisce un
principio generale del diritto dell'Unione che deriva dalle
tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, che e' stato
sancito agli articoli 6 e 13 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950, ai quali corrisponde l'art. 47
della Carta (cfr., ex plur.: Corte di giustizia UE, sentenza 8 maggio
2024, C-53/23, Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România»).
Nel merito, in ossequio al principio di cooperazione leale,
sancito dall'art. 4, par. 3, TUE, e come sopra ricordato richiamando
la sentenza della Corte di Giustizia 13 luglio 2023, Ferrovienord Spa
e Federazione Italiana Triathlon, le modalita' procedurali dei
ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli
in forza del diritto dell'Unione risultano rispettose del principio
di effettivita' (e conformi ai canoni del «giusto processo») ove non
rendano praticamente impossibile o eccessivamente difficile
l'esercizio dei diritti conferiti dall'ordinamento giuridico
dell'Unione (cfr., in questo senso, sentenza 24 ottobre 2018, XC e
a., C-234/17, e sentenza 27 giugno 2013, Agrokonsulting-04, C-93/12).
In altri termini, gli Stati membri sono tenuti ad assicurare il
rispetto del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva dei
diritti che i singoli traggono dal diritto dell'Unione, quale
garantito dall'art. 47 della Carta.
10.3. Declinando le esposte coordinate ermeneutiche in relazione
all'assetto normativo conseguente all'entrata in vigore dell'art.
23-quater del decreto-legge n. 137/2020, inserito dalla legge di
conversione n. 176/2020, l'incostituzionalita' della disposizione
emerge in primo luogo perche' - come gia' osservato - essa esclude il
sindacato degli effetti eurounitari dell'iscrizione nell'elenco ISTAT
dinanzi ad un giudice.
La lettera della disposizione - anche in rapporto all'art. 103,
comma 2, della Costituzione - e i lavori preparatori non autorizzano
a prospettare una concorrenza di giurisdizioni sulla materia, in
quanto l'effetto innovativo della previsione riguarda non l'an, ma il
quomodo della giurisdizione: il legislatore avrebbe, cioe',
ridefinito l'oggetto della tutela (in relazione sia al petitum che
alla causa petendi), attraverso la limitazione dei «fini» - ossia
degli effetti - della giurisdizione contabile.
L'illegittimita' costituzionale discende, allora, dalla
limitazione dell'oggetto della tutela del giudice contabile,
combinata con l'immodificata (e immodificabile) giurisdizione
esclusiva sulla materia della ricognizione operata dall'ISTAT,
conforme agli articoli 100 e 103 della Costituzione. Infatti, in
assenza della tutela disapplicativa (e di annullamento) del giudice
contabile, il sistema giurisdizionale non assicurerebbe alcun rimedio
contro gli effetti antieuropei dell'atto di ricognizione dinanzi a
qualsiasi altro giudice.
10.4. In ogni caso, l'art. 117, comma 1, anche in relazione
all'art. 19 TUE, all'art. 47, par. 2 della Carta di Nizza e agli
articoli 6 e 13 della CEDU, risulta violato perche' la novella del
2020 ha imposto agli enti iscritti nell'elenco ISTAT che intendano
contestare gli effetti eurounitari della loro designazione quali
amministrazioni pubbliche e che abbiano gia' proposto ricorso al
giudice contabile, di presentare necessariamente due distinti
ricorsi, il secondo dei quali dinanzi al giudice amministrativo per
chiedere l'annullamento erga omnes della decisione che li ha iscritti
nell'elenco.
Invero, dinanzi alla Corte dei conti essi non potrebbero mai
«contestare le conseguenze della loro iscrizione nell'elenco suddetto
e ottenere, eventualmente, in maniera incidentale, la disapplicazione
di tale iscrizione» (punto 97 della richiamata sentenza della Corte
di giustizia), posto che tale incidentale disapplicazione rileva, in
base alla novella del 2020, ai soli fini della disciplina nazionale
sul contenimento della spesa pubblica.
Come gia' ricordato innanzi, i rischi descritti si sono
puntualmente concretizzati rispetto alla posizione giuridica del
Consorzio per il festivalfilosofia che si staglia sullo sfondo del
presente processo: il petitum proposto non puo', allo stato, essere
formalmente esteso al disconoscimento della natura di pubblica
amministrazione ai fini della normativa sovranazionale.
Tuttavia, la qualificazione ai sensi del SEC 2010, operata
dall'autorita' nazionale competente (nel caso italiano dall'ISTAT,
attraverso la compilazione dell'elenco di cui all'art. 1 della legge
n. 196/2009), non puo' non comportare effetti sia oggettivi (vincoli
di bilancio su tutte le «amministrazioni pubbliche», qualificate ai
sensi del SEC 2010) che soggettivi (il radicarsi di situazioni
giuridiche sui soggetti classificati, tra cui quella alla corretta
qualificazione, con il connesso diritto ad un ricorso effettivo).
Pertanto, escludendo la possibilita' di assicurare il rispetto
del principio di effettivita' della tutela giurisdizionale
«esclusiva», l'art. 23-quater impedisce il legittimo dispiegarsi
dell'effetto utile della normativa UE, considerato che la tutela
giurisdizionale assicurabile dal giudice contabile non soddisfa il
principio dell'autosufficienza del ricorso, secondo cui il soggetto
qualificato deve poter proporre, con un unico ricorso, la domanda
tendente a impedire l'applicazione nei suoi confronti degli effetti
comunitari dell'iscrizione.
11. Conclusioni
Alla luce di tutto quanto sin qui esposto e motivato, va pertanto
rimessa alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 134
della Costituzione, dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio
1948, n. 1, e dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 23-quater, comma
2, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (inserito dalla legge di
conversione 18 dicembre 2020, n. 176).
P.Q.M.
La Corte dei conti, a Sezioni riunite in sede giurisdizionale in
speciale composizione, non definitivamente pronunciando sul ricorso
in epigrafe.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli articoli 3, 24, 81, 97, 103, 111, 113 e 117 della Costituzione,
la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 23-quater del
decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, inserito dalla legge di
conversione 18 dicembre 2020, n. 176.
Dispone la sospensione del presente giudizio e ordina la
immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, nel merito ed in ordine alle spese.
Dispositivo letto in udienza ai sensi dell'art. 128, comma 3, del
codice di giustizia contabile.
Cosi' deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 16 luglio
2025.
Il Presidente: Della Ventura