Reg. ord. n. 248 del 2025 pubbl. su G.U. del 31/12/2025 n. 53
Ordinanza del Corte dei conti del 25/11/2025
Tra: Finest spa C/ Istituto Nazionale di Statistica - ISTAT
Oggetto:
Bilancio e contabilità pubblica – Finanza pubblica – Previsti enti indicati nell'elenco 1 annesso al decreto-legge n. 137 del 2020, come convertito, concorrenti, in quanto unità, alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, secondo i criteri stabiliti dal Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell'Unione europea (SEC 2010), di cui al regolamento (UE) 2013/549 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013 – Previsione che a tali enti si applicano in ogni caso le disposizioni in materia di equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito delle amministrazioni pubbliche, ai sensi e per gli effetti degli artt. 3 e 4 della legge n. 243 del 2012, nonché quelle in materia di obblighi di comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di finanza pubblica – Previsione che all'art. 11, comma 6, lettera b), del codice della giustizia contabile, di cui all'Allegato 1 al decreto legislativo n. 174 del 2016, dopo le parole: “operata dall'ISTAT” sono aggiunte le seguenti: “, ai soli fini dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica”- Denunciata novella, priva di ogni argomento testuale che rinvia a precedenti disposizioni, non in grado, di determinare la riviviscenza di norme abrogate, attributive, secondo l’interpretazione del diritto vivente, della tutela costitutiva al giudice amministrativo – Contrasto con la giurisprudenza costituzionale che ritiene ammissibile tale riviviscenza, a patto che gli effetti giuridici siano espressamente previsti dalla nuova legge – Previsione che, sottraendo alla Corte dei conti la possibilità di conoscere delle controversie riguardanti l’ambito soggettivo e i principali effetti dell’inserimento nell’elenco ISTAT, opera una recisione dell’unitaria e inscindibile materia contabile – Lesione della relativa giurisdizione – Violazione della riserva di legge sull’ordinamento giudiziario – Disciplina incidente sul collegamento tra la funzione di controllo e quella giurisdizionale della Corte dei conti – Allontanamento della sfera di giurisdizione assegnata al giudice contabile dal nucleo centrale della contabilità pubblica, che esclude gli effetti strettamente attinenti alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, consentendo, invece, la verifica giudiziaria ai limitati fini dell’applicazione della normativa, peraltro solo nazionale, sul contenimento della spesa pubblica – Disciplina che postulerebbe la contraddittoria presenza di una giurisdizione esclusiva e al tempo stesso concorrente, implicando un vero e proprio cortocircuito logico-semantico e un conflitto interpretativo, con stallo della giurisdizione a danno dei ricorrenti – Assoluta irragionevolezza della previsione foriera di incertezza nella sua concreta applicazione – Legge provvedimento che determina una palese deroga al principio di uguaglianza formale, attribuendo soltanto a otto persone giuridiche la qualificazione soggettiva di unità rientrante nel conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche – Disposizione che contrasta con lo svolgimento della funzione giurisdizionale, ledendo il principio di effettività della tutela – Lesione del diritto di difesa – Vulnerazione del principio della divisione dei poteri giurisdizionali e normativi – Disciplina che impedisce agli interessati di intervenire nel procedimento istruttorio che precede la pubblicazione dell’ elenco 1 annesso al decreto-legge n. 137 del 2020, precludendo loro la possibilità di tutela contro le mancanze che non potrebbero esser addebitate all’atto legislativo, in difformità al principio di ragionevolezza – Contrasto con i principi di imparzialità e buon andamento – Violazione del principio di ragionevole durata del processo, come tutelato anche a livello europeo – Lesione della tutela giurisdizionale effettiva contro gli atti della pubblica amministrazione e segnatamente dei diritti e degli interessi legittimi – Disposizione che esclude il sindacato dinanzi a un giudice degli effetti eurounitari dell’iscrizione nell’elenco ISTAT - Normativa che esclude la possibilità di assicurare il rispetto del principio di effettività della tutela giurisdizionale esclusiva, impedendo il legittimo dispiegarsi dell’effetto utile della normativa UE, dato che la tutela giurisdizionale assicurabile dal giudice contabile non soddisfa il principio dell’autosufficienza del ricorso – Violazione dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali.
Norme impugnate:
decreto-legge
del 28/10/2020
Num. 137
Art. 23
inserito dalla
legge di conversione del 18/12/2020 Num. 176
legge di conversione del 18/12/2020 Num. 176
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Costituzione Art. 24
Costituzione Art. 81
Costituzione Art. 97
Costituzione Art. 103 Co. 2
Costituzione Art. 111
Costituzione Art. 113
Costituzione Art. 117 Co. 1
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 6
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 13
Trattato unione europea Art. 19
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea Art. 47
Costituzione Art. 24
Costituzione Art. 81
Costituzione Art. 97
Costituzione Art. 103 Co. 2
Costituzione Art. 111
Costituzione Art. 113
Costituzione Art. 117 Co. 1
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 6
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 13
Trattato unione europea Art. 19
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea Art. 47
Testo dell'ordinanza
N. 248 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 novembre 2025
Ordinanza del 25 novembre 2025 della Corte dei conti sul ricorso
proposto da Finest S.p.a. contro Istituto nazionale di statistica -
ISTAT.
Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza pubblica - Previsti enti
indicati nell'elenco 1 annesso al decreto-legge n. 137 del 2020,
come convertito, concorrenti, in quanto unita', alla determinazione
dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle
amministrazioni pubbliche, secondo i criteri stabiliti dal Sistema
europeo dei conti nazionali e regionali nell'Unione europea (SEC
2010), di cui al regolamento (UE) 2013/549 del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 21 maggio 2013 - Previsione che a tali enti si
applicano in ogni caso le disposizioni in materia di equilibrio dei
bilanci e sostenibilita' del debito delle amministrazioni
pubbliche, ai sensi e per gli effetti degli artt. 3 e 4 della legge
n. 243 del 2012, nonche' quelle in materia di obblighi di
comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di
finanza pubblica - Previsione che all'art. 11, comma 6, lettera b),
del codice della giustizia contabile, di cui all'Allegato 1 al
decreto legislativo n. 174 del 2016, dopo le parole: "operata
dall'ISTAT" sono aggiunte le seguenti: ", ai soli fini
dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della
spesa pubblica".
- Decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti in
materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle
imprese, giustizia e sicurezza, connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella
legge 18 dicembre 2020, n. 176, art. 23-quater.
(GU n. 53 del 31-12-2025)
LA CORTE DEI CONTI
Sezioni riunite in sede giurisdizionale
in speciale composizione, composta dai signori magistrati:
Piergiorgio Della Ventura, Presidente;
Eugenio Musumeci, consigliere;
Giancarlo Astegiano, consigliere;
Marco Smiroldo, consigliere;
Daniele Bertuzzi, consigliere;
Maria Cristina Razzano, consigliere;
Domenico Cerqua, primo referendario relatore,
ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
745/SR/RIS del registro di segreteria proposto, ai sensi dell'art.
11, comma 6, lettera b), e 123 e ss. del decreto legislativo n. 174
del 2016, dalla societa' «Societa' finanziaria di promozione della
cooperazione economica con i paesi dell'Est Europeo - Finest S.p.a.»,
in persona del Procuratore speciale pro tempore, dott. Eros Goi,
rappresentata e difesa, anche disgiuntamente, come da procura in
calce al ricorso, dagli avv.ti Damiano Lipani e Francesca Sbrana,
elettivamente domiciliata presso il loro studio in Roma, alla Via
Vittoria Colonna, n. 40, indirizzi PEC: damianolipani@pec.lipani.it
- francescasbrana@pec.lipani.it
contro:
l'Istituto nazionale di statistica - ISTAT, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede
istituzionale in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, e' domiciliato;
il Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del
Ministro pro tempore, con domicilio ex lege presso l'Avvocatura
generale dello Stato in Roma, alla Via dei Portoghesi, n. 12;
e con notifica alla Procura generale presso la Corte dei conti,
nella persona del Procuratore generale in carica, con sede in Roma
alla via A. Baiamonti n. 25;
per l'accertamento dell'insussistenza dei presupposti per
l'inclusione della societa' nell'elenco delle amministrazioni
pubbliche inserite nel conto economico consolidato dello Stato
individuate ai sensi dell'art. 1, comma 3 della legge 31 dicembre
2009, n. 196 e successive modificazioni, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale - Serie generale n. 242 del 30 settembre 2020, e
successivamente rettificato con comunicato pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale - Serie generale n. 275, del 4 novembre 2020,
e per il conseguente annullamento in parte qua dell'elenco da
ultimo aggiornato, nonche' dell'eventuale aggiornamento annuale del
medesimo Elenco eventualmente adottato e pubblicato da ISTAT medio
tempore.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie depositate dalle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Uditi nell'udienza pubblica del giorno 16 luglio 2025 il
relatore, primo ref. Domenico Cerqua, l'avv. Jacopo Polinari, su
delega dell'avv. Francesca Sbrana, l'avv. dello Stato Pietro Garofoli
per ISTAT e il pubblico ministero, nella persona del vice Procuratore
generale Luigi D'Angelo, come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Fatto
1. L'art. 2, comma 1, della legge 9 gennaio 1991, n. 19,
autorizzo' la Regione Friuli-Venezia Giulia «a promuovere la
costituzione di una societa' finanziaria per azioni, con sede a
Pordenone», contestualmente autorizzando la Regione Veneto a
partecipare, direttamente o indirettamente, alla societa' stessa,
allo scopo di assicurare «il finanziamento e la partecipazione a
imprese e societa' estere ed altre forme di collaborazione
commerciale e industriale» in Austria e nei Paesi dell'Europa
centrale e balcanica (nonche', all'epoca, «con l'Unione Sovietica»)
"promosse o partecipate da imprese aventi stabile e prevalente
organizzazione nella Regione Friuli-Venezia Giulia» o in alcune aree
geografiche della Regione Veneto.
Successivamente, la disposizione e' stata modificata dall'art. 21
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 143, che da un lato ne ha
ampliato l'ambito applicativo alle imprese aventi stabile e
prevalente organizzazione nella Regione Friuli-Venezia Giulia, nella
Regione Veneto e nella Regione Trentino-Alto Adige ovvero a imprese o
societa' aventi stabile organizzazione in uno Stato dell'Unione
europea controllate da imprese residenti nelle regioni menzionate,
dall'altro ha stabilito senz'altro che, ai predetti fini, «e'
costituita la societa' finanziaria Finest».
La «Societa' finanziaria di promozione della cooperazione
economica con i paesi dell'Est Europeo - Finest S.p.a.», costituita
il 23 dicembre 1992, in base all'attuale statuto si propone di creare
le condizioni per la nascita e lo sviluppo di iniziative di
collaborazione commerciale e industriale, nel quadro di una politica
di cooperazione economica e finanziaria e coerentemente con gli
indirizzi generali di politica commerciale estera stabiliti dal
CIPES, in Austria, nei paesi dell'Europa centrale, orientale
(compresi i Paesi gia' appartenenti all'Unione Sovietica) e nei
Balcani, «nonche' nei Paesi del Mediterraneo», in qualita' di
«interlocutore privilegiato» delle imprese richiamate - anche in
termini di collegamento territoriale - dall'art. 2 della legge n.
19/1991.
Al momento dell'instaurazione del giudizio, il capitale sociale
era posseduto per il 73,23% dalla Finanziaria regionale
Friuli-Venezia Giulia (Friulia) S.p.a. L'assetto proprietario era
completato dalle quote nella titolarita' della Regione Veneto, di
Veneto Sviluppo S.p.a., della Societa' italiana per le imprese
all'estero (Simest) S.p.a., della Provincia autonoma di Trento e di
quattro istituti bancari.
2. Nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale n. 242, del 30
settembre 2020, e' stato pubblicato l'elenco - per il 2021 - delle
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
individuate ai sensi dell'art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre
2009, n. 196 e successive modificazioni, elaborato e annualmente
aggiornato da ISTAT, nel quale risulta inserita - come per le
precedenti annualita' - anche la Finest S.p.a.
Il nominativo e' risultato presente anche nell'elenco oggetto del
comunicato di rettifica pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie
generale n. 275, del 4 novembre 2020.
In particolare, nell'elenco pubblicato il 30 settembre 2020 la
Finest era indicata tra parentesi, a evidenziare - come precisato
sulla pagina web di ISTAT - che per tale unita' la Corte dei conti
aveva accolto il ricorso avverso la classificazione operata ai sensi
del SEC 2010 con riferimento al 2019. Con nota a pie' di pagina si
riportavano gli estremi della decisione (sent. n. 17/2020/RIS).
Peraltro, con precisazione estesa a tutte le societa' per le quali il
giudizio instaurato rispetto all'inserimento nell'Elenco 2019 aveva
sortito esito favorevole, si aggiungeva che «[D]al punto di vista
statistico esse sono incluse nel perimetro delle unita' che
concorrono alla compilazione del conto economico consolidato delle
amministrazioni pubbliche secondo i criteri stabiliti dal SEC, cosi'
come discusso e concordato con Eurostat [...]».
Nell'elenco di cui alla rettifica del 4 novembre 2020 la
ricorrente non e' piu' comparsa tra parentesi. Inoltre, nella pagina
web di ISTAT e' stato eliminato il riferimento all'inclusione «ai
soli fini statistici».
Cio' posto, in data 20 settembre 2021 la Societa' ha depositato
ricorso formulando le seguenti conclusioni:
« [...] accertare l'insussistenza dei presupposti per la sua
inclusione nell'Elenco ISTAT, nonche' disporre l'annullamento dello
stesso elenco nella parte in cui la include, anche per gli effetti
sulla finanza pubblica;
condannare ISTAT al risarcimento dei danni patiti e patiendi
in conseguenza del suo comportamento, previa equa valutazione ai
sensi dell'art. 1227 codice civile;
in ogni caso, per la condanna di ISTAT alle spese di
giudizio, nonche' ai sensi dell'art. 96 codice di procedura civile.».
In via cautelare, e' stato chiesto di sospendere a tutti gli
effetti, ivi compresi quelli sui saldi di finanza pubblica,
l'iscrizione della ricorrente «per l'anno 2021, nonche' dai
successivi aggiornamenti dell'Elenco».
Premesso il richiamo agli esiti di un procedimento di accesso
instaurato nei confronti di ISTAT e della Ragioneria dello Stato,
nell'atto introduttivo sono stati prospettati i motivi che qui di
seguito vengono riassunti.
I) In primo luogo, e' stata richiamata la decisione di queste
Sezioni riunite n. 17/2020/RIS, depositata il 19 giugno 2020 e
passata in giudicato, avente per oggetto l'accertamento dei fatti
costituenti i presupposti per la riconducibilita' nel settore S. 13,
esclusi nei confronti della medesima societa' con riferimento
all'Elenco 2019.
Secondo la difesa di parte attorea, sebbene l'Istituto di
statistica possa anche determinarsi a reintrodurre nell'Elenco unita'
in precedenza escluse dalla Corte dei conti, cio' dovrebbe accadere
esclusivamente in caso di emersione di elementi nuovi sopravvenuti al
giudizio. Al contrario, l'Istituto ha inserito nuovamente la Finest
in assenza di alcun nuovo presupposto. La circostanza renderebbe
nulla l'inclusione nell'Elenco «per palese violazione del giudicato»
formatosi sulla citata sentenza di queste Sezioni riunite.
Inoltre, sarebbero stati cagionati ingenti danni, valutabili in
via equitativa ex art. 1227 del codice civile, conoscibili dal
Collegio nell'esercizio della giurisdizione esclusiva. Si
aggiungerebbe la responsabilita' aggravata ai sensi dell'art. 96 del
codice di procedura civile, per la quale si chiede condanna alle
spese.
II) Nel merito e comunque, e' stata argomentata l'insussistenza
dei presupposti per la qualificazione di soggetto rientrante
nell'aggregato S. 13, allegando i seguenti elementi:
la ricorrente e' una societa' soggetta a controllo pubblico
di «diritto singolare», perche' costituita ex lege;
e' stata costituita in funzione dello svolgimento di
prestazioni di finanziamento dell'attivita' svolta dalle imprese
interessate (diretto e sotto forma di investimento in equity).
Pertanto, l'ente avrebbe natura di societa' finanziaria, da
inquadrare nel settore S. 12 del SEC 2010;
nello svolgimento dell'attivita' assume, per espressa
previsione della legge istitutiva, direttamente e totalmente il
rischio di mercato che ne deriva, non potendo scaricare quel rischio,
in tutto o in parte, sui soci pubblici.
Piu' in generale, la societa' opera in un mercato fortemente
concorrenziale, alla pari con altre imprese «private» che offrono
servizi fungibili, con le quali e' in costante competizione sia per
intercettare potenziali clienti che per compiere una loro adeguata
due diligence.
In altri termini, essa sarebbe dedita alla produzione di beni e
servizi destinati alla vendita e oltre il 50% dei costi di produzione
sarebbe coperto con il ricavato della propria attivita'. Quindi,
opererebbe per la massimizzazione del proprio profitto nel lungo
periodo, come dimostrato dalla circostanza che nell'intervallo
2010-2020 avrebbe superato - a eccezione di tre esercizi - il test
market/non market, operando sul mercato «a prezzi significativi».
Ancora, sono state richiamate le ordinanze n. 5/2021/RIS e n.
6/2021/RIS, con cui al momento del ricorso era stato disposto il
rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE delle questioni di
compatibilita' con il diritto europeo poste dall'art. 23-quater,
comma 2, del decreto-legge n. 137 del 28 ottobre 2020, come
convertito dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, per i profili di
possibile esclusione del controllo giurisdizionale sull'applicazione
della normativa contabile. Sul punto, e' stato sollecitato un nuovo
rinvio pregiudiziale, esteso al primo comma del citato art.
23-quater, nella misura in cui le otto societa' incluse nell'elenco
allegato al decreto-legge sono considerate ex lege come unita'
concorrenti alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del
conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche.
Infine, sono stati evidenziati i profili di contrarieta' a
Costituzione dell'art. 23-quater del decreto-legge n. 137/2020 come
convertito, sia nel secondo che nel primo comma, di applicazione per
legge, «quasi a rimedio degli esiti dei giudizi affidati a codeste
ecc.me Sezioni riunite nel 2019, delle disposizioni della legge n.
243/2012, sul presupposto (escluso dalla Corte dei conti) del
concorso al bilancio consolidato dello Stato».
La circostanza implicherebbe «l'istituzionalizzazione delle
disposizioni del SEC 2010, laddove vengono mantenuti nell'ambito
della determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto
economico consolidato delle amministrazioni pubbliche anche unita'
istituzionali per le quali le Sezioni riunite della Corte dei conti
[...] hanno accertato l'insussistenza dei presupposti di iscrizione».
In particolare, il secondo comma della disposizione avrebbe leso
gli articoli 24, 111 e 113, in collegamento con l'art. 103 Cost., da
un lato per la compressione delle utilita' ottenibili attraverso la
tutela giurisdizionale in relazione all'inclusione nell'Elenco ISTAT,
dall'altro per l'esclusione della tutela costitutiva garantita
dall'art. 113 Cost.
Sotto altro profilo, il primo comma dell'art. 23-quater sarebbe
in contrasto con gli articoli 24, 101, 104 e 111 Cost. Infatti, la
valutazione del legislatore, sostituendosi a quella del giudice
contabile, si risolverebbe in un'inammissibile interferenza
nell'autonomia del potere giurisdizionale. Infine, intervenendo su
situazioni soggettive ormai coperte dal giudicato e sovvertendo
l'esito degli accertamenti giurisdizionali gia' intervenuti, il
legislatore avrebbe determinato la privazione ex post, anche se solo
in parte, delle utilita' della giustizia ottenuta, minando le basi di
effettivita' della tutela.
3. L'ISTAT si e' costituito in giudizio, con il patrocinio
dell'Avvocatura generale dello Stato, mediante memoria depositata in
data 15 ottobre 2021, concludendo per la dichiarazione di
inammissibilita' del ricorso o, comunque, per il suo rigetto siccome
infondato, con vittoria di spese, competenze e onorari.
Nell'atto si richiama innanzitutto la definizione di «societa'
finanziarie» rientranti nel settore S. 12, anziche' in quello
comprendente le pubbliche amministrazioni (S. 13). La nozione, come
noto, e' ancorata allo svolgimento di attivita' consistenti nel
prestare servizi di intermediazione finanziaria (intermediari
finanziari) o in attivita' finanziarie ausiliarie (ausiliari
finanziari). Solo se le prestazioni sono svolte nelle condizioni
indicate dal SEC si configura l'intermediazione finanziaria. In
assenza di tali premesse, l'attivita' non e' riconducibile alla
intermediazione finanziaria e l'unita' che la svolge non e' un
intermediario finanziario. Se, poi, l'unita' in questione e'
sottoposta a controllo pubblico, essa deve essere classificata in S.
13. Nel merito, si eccepisce innanzitutto l'inammissibilita' del
ricorso per difetto di interesse a impugnare l'Elenco, evidenziando
che la legge n. 196/2019 (legge di bilancio 2020) ha introdotto, a
beneficio di tutti gli enti ivi inseriti, una serie di ampie
esenzioni dall'applicazione di diverse norme di contenimento della
spesa pubblica.
Nel merito, si prospetta l'infondatezza del ricorso sul
presupposto che Finest S.p.a. e' una societa' a controllo pubblico
istituita per legge con il fine di erogare servizi finanziari sulla
base di risorse pubbliche appositamente individuate, assegnate e
vincolate, attraverso strumenti finanziari e in modalita' definiti.
Ne' opererebbe in condizioni di mercato, non essendo libera di
modificare la propria operativita' per rispondere ai segnali
provenienti dal mercato.
In definitiva la societa', non sopportando «i rischi insiti
nell'assunzione di passivita' e nell'acquisizione di attivita'», non
potrebbe classificarsi quale intermediario finanziario ai sensi del
SEC 2010 (par. 2.58) e doveva essere inserita, come accaduto,
nell'elenco delle amministrazioni pubbliche S. 13, in applicazione
del par. 20.33 del Regolamento, con irrilevanza del test quantitativo
(del 50%).
3.1. Con memoria conclusionale del 15 ottobre 2021, la Procura
generale della Corte dei conti ha chiesto:
a) in via pregiudiziale, «sollevare questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 23-quater del decreto-legge n. 137/2020 e
dell'art. 1, comma 1, della legge n. 176 del 2020 e del relativo
allegato che ha disposto l'introduzione dell'art. 23-quater nel testo
del decreto-legge in sede di conversione;
b) nel merito, respingere il ricorso perche' infondato, con
la conferma dell'inserimento della ricorrente nell'elenco delle
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
emanato dall'ISTAT e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie
generale - n. 242 del 30 settembre 2020».
Per quanto rileva, la Procura generale ha condiviso l'eccezione
di legittimita' costituzionale prospettata dalla societa' ricorrente,
sotto diversi profili.
Innanzitutto, l'art. 23-quater, introdotto dalla legge n.
176/2020, nel testo del decreto-legge n. 137/2020 avrebbe introdotto
una norma eterogenea rispetto al contenuto originario del
decreto-legge n. 137/2020 (recante «Ulteriori misure urgenti in
materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle
imprese, giustizia e sicurezza, connesse all'emergenza epidemiologica
da Covid-19»), violando l'art. 77, comma 2, Cost.
Sotto diverso profilo, «appare perpetrata la violazione degli
articoli 24, 103, comma 2, e 113 Cost., da parte del piu' volte
richiamato art. 23-quater, comma 2, del decreto-legge n. 137/2020»,
argomentando dall'interpretazione secondo cui in conseguenza della
novella l'elenco ISTAT, per quanto concerne il suo effetto
propriamente «contabile», non sarebbe piu' suscettibile di essere
impugnato dinanzi ad alcun giudice.
Ancora, sarebbe riscontrabile una violazione del diritto di
difesa, in contrasto con l'art. 24 Cost. e con i citati articoli 103,
comma 2, e 113 Cost. Inoltre, «palese appare la violazione degli
articoli 3, 24 (sotto altro profilo) e 111, comma 2, Cost. da parte
dell'art. 23-quater citato», ritenuto del tutto lesivo del principio
di ragionevolezza, imponendo che la Corte dei conti possa
pronunciarsi sull'inclusione di un soggetto nell'elenco ISTAT
unicamente a certi effetti, non quelli per i quali originariamente il
legislatore ha preso in considerazione l'elenco e che rivestono
rilievo centrale nella prospettiva dei rapporti finanziari tra la
Repubblica italiana e l'Unione europea. Ne conseguirebbe «una
ingiustificata deminutio della cognizione della Corte dei conti».
Infine, la questione sulla legittimita' costituzionale dell'art.
23-quater del decreto-legge n. 137/2020, come convertito, sarebbe
prospettabile anche per violazione degli articoli 11 e 117, comma 1,
Cost. e 47, comma 1, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea (CDFUE).
Non risulta costituito, sebbene destinatario di regolare notifica
del ricorso introduttivo, come da aa.rr. in atti e comunicazione del
decreto di fissazione d'udienza ex art. 126 c.g.c., il Ministero
dell'economia e delle finanze.
La difesa di Finest in data 26 ottobre 2021 ha depositato note di
udienza, nelle quali ha evidenziato la mancata inclusione della
medesima nel nuovo Elenco ISTAT per l'anno 2022, nonostante
l'invarianza della situazione fattuale, ed eccepito nuovamente la
violazione del giudicato costituito dalla sentenza n. 17/2020.
4. All'esito dell'udienza di discussione del 27 ottobre 2021, il
21 gennaio 2022 e' stata depositata l'ordinanza n. 2/2022/RIS.
Nel provvedimento il Collegio ha motivato in ordine al mancato
accoglimento delle istanze della ricorrente di ricorso alla CGUE e/o
alla Corte costituzionale anche in relazione al primo comma dell'art.
23-quater sopra richiamato, precisando di rinviare il relativo
scrutinio alla definizione dell'ambito della giurisdizione della
Corte dei conti, sottoposto alla Corte di giustizia UE per i profili
concernenti la compatibilita' con il diritto comunitario del secondo
comma della previsione.
Inoltre, sono state richiamate le ordinanze di queste Sezioni
riunite giurisdizionali in speciale composizione n. 5/2021/RIS
(depositata il 3 giugno 2021) e n. 6/2021/RIS (depositata il 10
giugno 2021), che precedentemente all'instaurazione del presente
giudizio avevano disposto la rimessione alla Corte di giustizia
dell'Unione europea, ai sensi dell'art. 267 del TFUE, delle questioni
interpretative pregiudiziali relative alla compatibilita' del
menzionato art. 23-quater, comma 2, del decreto-legge n. 137/2020,
convertito in legge n. 176/2020, con la disciplina comunitaria dei
saldi di bilancio, come integrata e interpretata in base ai principi
di equivalenza ed effettivita', nella parte in cui, modificando
l'art. 11, comma 6, lettera b), escluderebbe o renderebbe
sostanzialmente inefficace il sindacato giurisdizionale sull'esatta
perimetrazione del settore pubblica amministrazione disciplinato dal
SEC 2010.
Ritenuta la questione rilevante, il Collegio ha rigettato
l'istanza cautelare e sospeso il giudizio, in attesa della
definizione della questione pregiudiziale con la pubblicazione della
decisione della Corte di giustizia nella Gazzetta ufficiale
dell'Unione europea.
4.1. E' quindi sopravvenuta la sentenza della Corte di giustizia
del 13 luglio 2023, Ferrovienord S.p.a. e Federazione italiana
triathlon, nelle cause riunite C-363/21 e C-364/21.
Conseguentemente, la ricorrente il 12 ottobre 2023 ha depositato
«atto di riassunzione ex art. 107 c.g.c.», chiedendo di fissare
udienza per la prosecuzione del giudizio.
Con note d'udienza del 24 gennaio 2024 la Procura generale ha
chiesto, preliminarmente, di sollevare questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 11, comma 6, lettera b), c.g.c., come
modificato dall'art. 23-quater, comma 2, del decreto-legge n.
137/2020, aggiunto dalla legge di conversione n. 176/2020, ritenuta
non preclusa dalla pronuncia della CGUE, che anzi ne avrebbe
confermato l'attualita' e non manifesta infondatezza.
Sono stati invocati i parametri di legittimita' rappresentati
dagli articoli 76 e 77, commi 2 e 3, secondo periodo, 24, 103, comma
2, e 113 della Costituzione.
Nel merito, ha chiesto il rigetto del ricorso come da conclusioni
gia' depositate in atti, con conseguente condanna alle spese di
giudizio.
Il 26 gennaio 2024 la ricorrente ha presentato note in cui ha
insistito nelle sue conclusioni, evidenziando tra l'altro che Finest
non e' stata inserita negli elenchi pubblicati da ISTAT per gli anni
2022, 2023 e 2024. Ha altresi' sollecitato la proposizione delle
questioni di costituzionalita' gia' illustrate nei precedenti atti
difensivi, onde ottenere l'espunzione in via definitiva della
sopravvenienza normativa dall'ordinamento con un provvedimento avente
efficacia erga omnes, a fronte dell'opzione della disapplicazione
seguita nelle pronunce di queste Sezioni n. 17, n. 18, n. 19 e n. 23
del 2023.
Anche l'Avvocatura dello Stato, nell'interesse dell'ISTAT, il 26
gennaio 2024 ha depositato memoria, argomentando in ordine alla
legittimita' comunitaria dell'art. 23-quater del decreto-legge n.
137/2020 e alla ritenuta manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale; nel merito, e' stata confermata la
richiesta di rigetto del ricorso siccome infondato, con vittoria di
spese, competenze e onorari.
4.2. In esito all'udienza di discussione del 28 febbraio 2024,
con ordinanza n. 5/2024/RIS (del 14 marzo 2024) e' stata disposta la
sospensione del giudizio nelle more della decisione della Corte di
cassazione sul ricorso per motivi di giurisdizione presentato,
nell'interesse del Ministero dell'economia e delle finanze e
dell'ISTAT, avverso la sentenza non definitiva n. 17/2023/RIS con cui
queste Sezioni riunite, nell'ambito di una controversia instaurata da
diverso ricorrente avverso l'inserimento nell'elenco ISTAT, aveva
disapplicato, ai sensi del diritto dell'Unione europea e per le
ragioni di cui in motivazione, l'art. 23-quater del decreto-legge n.
137/2020 e, per l'effetto, dichiarato la propria giurisdizione su
tutte le domande proposte.
Il Collegio ha, infatti, ritenuto opportuno attendere la
decisione della Corte di legittimita' «per ragioni di economia
processuale anche in considerazione del ruolo che le Sezioni riunite
in sede giurisdizionale della Corte dei conti rivestono, pure quando
decidono in unico grado, per l'uniforme interpretazione e la corretta
applicazione delle norme di contabilita' pubblica».
5. In data 25 novembre 2024 e' stata depositata la sentenza delle
Sezioni unite della Corte di cassazione n. 30220, con cui il ricorso
citato nell'ordinanza n. 5/2024 e' stato dichiarato inammissibile,
con compensazione delle spese, in considerazione della non immediata
impugnabilita' della sentenza n. 17/2023 (che aveva, in effetti,
deciso solo sulle questioni di giurisdizione insorte, senza definire
neppure parzialmente la controversia).
Tuttavia, e' stato contestualmente enunciato, ai sensi dell'art.
363 c.p.c., il seguente principio di diritto: «[i]n tema di
impugnazione dell'elenco annuale ISTAT delle pubbliche
amministrazioni predisposto ai sensi del SEC 2010, l'art. 23-quater
decreto-legge n. 137 del 2020, nel delimitare la giurisdizione delle
Sezioni riunite della Corte dei conti alla sola applicazione della
disciplina nazionale sul contenimento della spesa pubblica, non ha
determinato un vuoto di tutela o il mancato rispetto dell'effetto
utile della disciplina unionale, restando attribuita la
giurisdizione, per ogni ulteriore ambito, al giudice amministrativo».
La Segreteria ha comunicato la sentenza alla ricorrente il 29
novembre 2024.
5.1. In data 10 gennaio 2025 la Finest S.p.a. ha depositato
secondo atto di riassunzione del giudizio.
Con memoria conclusionale depositata il 1° luglio 2025 la Procura
generale, nel riportarsi integralmente alle richieste gia' formulate,
ha richiamato le ordinanze n. 5/2025/RIS e n. 6/2025/RIS, pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale del 23 aprile 2025, nelle quali queste
Sezioni riunite hanno sollevato questioni di costituzionalita'
dell'art. 23-quater, comma 2, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n.
137 (inserito dalla legge di conversione 18 dicembre 2020, n. 176).
Cio' posto, ha ricordato che nel presente giudizio la stessa
ricorrente gia' nell'originario atto di instaurazione del giudizio ha
argomentato sull'incostituzionalita' della disposizione per
contrarieta' con gli articoli 11, 24, 101 e 104, 111 e 113 Cost.
Peraltro, come ricordato, anche la Procura generale, sia nella prima
memoria di costituzione depositata il 15 ottobre 2021 che nelle note
presentate nel corso del giudizio, ha chiesto in via pregiudiziale di
sollevare questione di legittimita' costituzionale.
Ha, inoltre, evidenziato che con le conclusioni contenute nel
ricorso la societa' ricorrente ha espressamente chiesto, tra l'altro,
di «[...] disporre l'annullamento dello stesso Elenco nella parte in
cui la include, anche per gli effetti sulla finanza pubblica».
Alla luce di tali allegazioni, richiamata la piu' recente
ordinanza di queste Sezioni riunite n. 2/2025/RIS, di sospensione di
un giudizio avente oggetto analogo in attesa della decisione sulle
questioni di costituzionalita' gia' proposte, ha concluso come segue:
a) in via principale, sollevare questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 11, comma 6, lettera b), c.g.c., come
modificato dall'art. 23-quater, comma 2, del decreto-legge n.
137/2020, aggiunto dalla legge di conversione n. 176/2020, «al fine
di consentire alle parti del presente giudizio di potersi costituire
- ovvero intervenire - nel processo incidentale avanti alla Consulta
per l'esercizio del diritto al contraddittorio»;
b) in subordine, di sospendere il presente giudizio all'esito
della questione di costituzionalita' promossa con le citate ordinanze
n. 5 e n. 6 del 2025.
5.2. Infine, nelle «Note di udienza» depositate il 9 luglio 2025
la Procura generale ha svolto considerazioni integrative con
riferimento alla richiesta di sollevare la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 23-quater, comma 2, del decreto-legge 28
ottobre 2020, n. 137 (come convertito), con particolare riferimento
all'invocato - tra gli altri - parametro della ragionevolezza ex art.
3 della Costituzione. La Procura si e' anche soffermata sul rischio
di contrasto tra giudicati amministrativi e contabili e, sotto altro
profilo, ha evidenziato le illogiche e asistematiche conseguenze
derivanti dall'eventuale ammissione del concorso tra giudizi.
Ha aggiunto che, del resto, la normativa europea SEC 2010 e la
normativa interna sulla spending review costituiscono una «stessa
materia», sicche' appare intrinsecamente irragionevole, ex art. 3
della Costituzione, la separazione dei giudizi sotto il profilo della
giurisdizione.
Infine, la soluzione della doppia giurisdizione e' stata
sospettata di violare il principio di ragionevole durata del
processo, tutelato dall'art. 111 della Costituzione.
Diritto
A) Questione di legittimita' costituzionale dell'articolo 23-quater,
comma 2, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, introdotto dalla
legge di conversione 18 dicembre 2020, n. 176
6. Secondo l'art. 1, comma 169, della legge 24 dicembre 2012, n.
228, «[a]vverso gli atti di ricognizione delle amministrazioni
pubbliche operata annualmente dall'ISTAT ai sensi dell'art. 1, comma
3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e' ammesso ricorso alle
Sezioni riunite della Corte dei conti, in speciale composizione, ai
sensi dell'art. 103, secondo comma, della Costituzione».
La previsione trovava fondamento nella riconosciuta esigenza di
assicurare il «rispetto dell'equilibrio complessivo del bilancio
nazionale in ragione dei vincoli derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'U.E.» (Corte di cassazione, SS.UU., ordinanza 18
maggio 2017, n. 12.517). Successivamente, l'art. 11, comma 6, lettera
b), del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, recependo i
contenuti della precedente normativa, ha delineato - anche ai fini
procedimentali - in modo piu' puntuale la portata della giurisdizione
delle Sezioni riunite, che, «nell'esercizio della propria
giurisdizione esclusiva in tema di contabilita' pubblica, decidono in
unico grado sui giudizi: [...] b) in materia di ricognizione delle
amministrazioni pubbliche operata dall'ISTAT».
La cognizione del giudice contabile nella fattispecie in esame e'
stata pacificamente intesa come piena ed esclusiva (cfr., ex plur.,
Corte di Cassazione SS.UU., ordinanza 12517/2017, cit.; Id., sentenza
8 novembre 2016, n. 22645), quindi potenzialmente estesa a tutti gli
eventuali vizi dell'atto e del procedimento.
L'ormai consolidato quadro normativo riguardante la giurisdizione
sui ricorsi in materia di elenchi ISTAT e' stato, piu' di recente,
interessato dalla legge 18 agosto 2020, n. 176, di conversione del
decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, recante «Ulteriori misure
urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e
alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19».
La legge ha inserito nel decreto-legge un nuovo art. 23-quater
(«Unita' ulteriori che concorrono alla determinazione dei saldi di
finanza pubblica del conto economico consolidato delle
amministrazioni pubbliche»), il cui secondo comma ha modificato
l'art. 11, comma 6, lettera b), c.g.c., limitandone l'ambito di
applicazione. Infatti, alla previsione secondo cui le stesse Sezioni
riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione,
«nell'esercizio della propria giurisdizione esclusiva in tema di
contabilita' pubblica, decidono in unico grado sui giudizi: [...]
b) in materia di ricognizione delle amministrazioni pubbliche
operata dall'ISTAT» e' stata aggiunta la seguente specificazione «,
ai soli fini dell'applicazione della normativa nazionale sul
contenimento della spesa pubblica».
La disposizione deve ritenersi, alla stregua delle osservazioni
che saranno di seguito formulate, in contrasto insanabile con le
norme costituzionali ed eurounitarie in materia di tutela dei diritti
e dei conti pubblici.
7. Sulla rilevanza delle questioni di costituzionalita'
La competenza a decidere interamente il ricorso proposto dalla
societa' Finest S.p.a. presuppone il riconoscimento della
giurisdizione piena ed esclusiva di queste Sezioni riunite su tutte
le domande proposte.
Al contrario, la possibilita' di pronunciarsi sulla richiesta di
accertamento e declaratoria dell'insussistenza dei presupposti per
l'inserimento di Finest S.p.a. nell'elenco ISTAT delle
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
individuate ai sensi dell'art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre
2009, n. 196 e successive modificazioni, di cui all'avviso del 30
settembre 2020, nonche' alla rettifica e all'elenco analitico del 4
novembre 2020, nella parte in cui la include, anche per gli effetti
sulla finanza pubblica, nonche' di conseguente condanna di ISTAT al
risarcimento dei danni ovvero ai sensi dell'art. 96 del codice
procedura civile, e' impedita dalla richiamata disposizione del
decreto-legge n. 137/2020, entrata in vigore prima della proposizione
del ricorso, che ha fortemente limitato la cognizione del giudice
contabile.
La novella legislativa ha, in particolare, escluso la
possibilita' di attribuire al ricorrente, con la sentenza, il bene
della vita della stabile mancata inclusione nel citato elenco, con la
collegata possibilita' di sottrarsi all'applicazione dei conseguenti
effetti giuridici.
In relazione alla suddetta preclusione appare, quindi, senz'altro
perfezionato il requisito presupposto della rilevanza, che condiziona
la proponibilita' della questione di legittimita' costituzionale
della disposizione interessata, dal momento che dal suo esito
dipende, sul piano processuale, la possibilita' di coltivare dinanzi
alle Sezioni riunite le domande oggetto dell'odierno giudizio.
Infatti, l'eventuale necessita' di perdurante applicazione della
normativa primaria qui in contestazione comporterebbe il non
accoglimento di ampia parte delle richieste formulate dalla societa'
ricorrente, come conseguenza della rilevata carenza di giurisdizione.
8. Non manifesta infondatezza delle questioni di costituzionalita'
Riguardo al requisito della non manifesta infondatezza della
valutazione di incostituzionalita' della disposizione, imposto
dall'art. 23, primo e terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87
(«Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale»), risultano particolarmente evidenti, ad avviso di
queste Sezioni riunite, le ragioni del contrasto con numerosi
principi costituzionali.
In particolare, a carico dell'art. 23-quater, comma 2, del
decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, introdotto dalla legge di
conversione 18 dicembre 2020, n. 176, si ravvisa
l'incostituzionalita' per contrasto con gli articoli 3, 24, 81, 97,
103, 111, 113 e 117 della Carta fondamentale.
9. Violazione dell'articolo 103 Cost., in relazione agli articoli 81,
97 e 117 Cost., nonche' all'art. 100 della Costituzione.
Gli articoli 100 e 103 della Costituzione italiana riconoscono
alla Corte dei conti un ruolo sia di organo chiamato ad assicurare,
in posizione di indipendenza e imparzialita', il rispetto del
principio di legalita' nell'amministrazione, sia di autorita'
giurisdizionale preposta alla tutela delle situazioni giuridiche
soggettive.
Con particolare riferimento alle funzioni giurisdizionali, l'art.
103, comma 2, della Costituzione dispone che «[l]a Corte dei conti ha
giurisdizione nelle materie di contabilita' pubblica e nelle altre
specificate dalla legge», delineando una competenza per materia di
natura peculiare.
Nella soluzione delle questioni di legittimita' costituzionale ha
assunto ben presto un rilievo centrale la riflessione circa il
significato dell'espressione «nelle materie di contabilita' pubblica»
(in cui il termine «materie» e' indicato nella forma plurale).
Orbene, la Corte costituzionale, chiamata piu' volte a esaminare
la portata dell'art. 103 Cost. anche con riferimento ai confini tra
le giurisdizioni, e' stata interessata esclusivamente da questioni
aventi per oggetto i limiti della giurisdizione della Corte dei conti
relativa ai giudizi di responsabilita' amministrativa e di conto (se
si escludono i ricorsi decisi dalla sentenza n. 39/2014, che non si
e' comunque pronunciata sul tema della giurisdizione).
La consolidata giurisprudenza costituzionale ritiene, infatti,
che «il secondo comma dell'art. 103 della Costituzione, nel riservare
alla giurisdizione della Corte dei conti "le materie di contabilita'
pubblica", da un lato e sotto l'aspetto oggettivo, ne abbia assunto
la nozione tradizionalmente accolta nella legislazione vigente e
nella giurisprudenza, comprensiva dei giudizi di conto e di quelli di
responsabilita'; mentre, d'altro lato e sotto l'aspetto soggettivo,
ne abbia allargato l'ambito oltre quello, cui aveva originario
riferimento, dell'amministrazione diretta dello Stato: tale essendo
il significato proprio dell'aggettivo «pubblico», com'e' confermato
dallo stesso uso fattone in altre disposizioni della Costituzione
(come ad esempio nell'art. 54, secondo comma, e negli articoli 97 e
98 [...])» (C. cost., sentenza 5 aprile 1971, n. 68).
La stessa Corte costituzionale, in esito a un'articolata
evoluzione giurisprudenziale, e' giunta a enunciare il principio, di
rilevanza sistematica, secondo cui la giurisdizione contabile nelle
materie di contabilita' pubblica presenta una portata non assoluta,
limitandosi a stabilire una regola generale determinativa di una
giurisdizione per «materia» (anzi, per «materie»), e tuttavia
disponibile per il legislatore ordinario, che puo' ampliare il novero
delle stesse o restringerle. Si tratta quindi di un criterio di
riparto, inserito direttamente in Costituzione, per materie (quindi
anche esclusivo), ma solo tendenzialmente generale nell'ambito delle
stesse.
Ma tali conclusioni sono state sempre raggiunte con riferimento
al perimetro applicativo formato dalle sopra indicate tipologie di
giudizio, come espressamente confermato in molte decisioni: la Corte
costituzionale, sin dalla sentenza n. 102 del 1977, ha ritenuto il
carattere non cogente ed assoluto, ma solo tendenzialmente generale,
dell'attribuzione alla Corte dei conti, ad opera dell'art. 103 Cost.,
della giurisdizione in materia di contabilita' pubblica, intesa come
comprensiva sia dei giudizi di conto che di quelli sulla
responsabilita' amministrativa patrimoniale dei pubblici dipendenti
ed amministratori» (C. cost., sentenza 29 gennaio 1993, n. 24).
Il legame tra determinate categorie di giudizi (di
responsabilita' amministrativa o di conto) e il vincolo legislativo
cui e' ancorata la provvista di giurisdizione e' stato ribadito, con
particolare efficacia, in una piu' recente decisione: «La
giurisdizione "nelle materie di contabilita' pubblica", come prevista
dalla Costituzione e alla stregua della sua conformazione storica, e'
dotata infatti non di una "assoluta", ma solo di una tendenziale
generalita' (sent. n. 102 del 1977, nonche' sentenza n. 33 del 1968),
in quanto essa e' suscettibile di espansione in via interpretativa,
quando sussistano i presupposti soggettivi e oggettivi della
responsabilita' per danno erariale, ma cio' solo "in carenza di
regolamentazione specifica da parte del legislatore che potrebbe
anche prevedere la giurisdizione ed attribuirla ad un giudice
diverso" (sent. n. 641 del 1987). In un'occasione recente - ribadito
"il carattere non «cogente» ed assoluto, ma solo tendenzialmente
generale, dell'attribuzione alla Corte dei conti, ad opera dell'art.
103 Cost., della giurisdizione in materia di contabilita' pubblica,
intesa come comprensiva sia dei giudizi di conto che di quelli sulla
responsabilita' amministrativa patrimoniale dei pubblici dipendenti
ed amministratori" - si e' precisato che "la concreta attribuzione
della giurisdizione, in relazione alle diverse fattispecie di
responsabilita' amministrativa, e' infatti rimessa alla
discrezionalita' del legislatore ordinario e non opera
automaticamente in base all'art. 103 Cost., richiedendo
l'interpositio legislatoris, al quale sono rimesse valutazioni che
non toccano solo gli aspetti procedimentali del giudizio, investendo
la stessa disciplina sostanziale della responsabilita'" (sent. n. 24
del 1993) [...]» (C. cost. sentenza 5 novembre 1996, n. 385).
9.1. L'art. 103 della Costituzione, nel menzionare le «materie»
di contabilita' pubblica, non procedeva a indicarne piu' puntualmente
i contenuti, ne' nell'ordito costituzionale del 1948 si rinvenivano
norme che concorressero a specificarne l'oggetto.
Di conseguenza, la giurisprudenza precedentemente citata
collegava l'interpretazione dell'inciso testuale «contabilita'
pubblica» ad ambiti materiali di disciplina che spettava al
legislatore ordinario definire con la sua interpositio,
nell'esercizio della sua discrezionalita'.
Le richiamate coordinate ermeneutiche non possono, tuttavia,
trovare applicazione rispetto alle questioni di giurisdizione
interessate dalla presente ordinanza, che non riguardano il versante
della responsabilita' amministrativo-contabile, ma sono relative a
una materia che rientra nelle competenze naturalmente e
inderogabilmente ascritte dalla Costituzione al giudice contabile.
Giova sottolineare che l'art. 103, comma 2, Cost.,
nell'attribuire alla Corte dei conti la giurisdizione nelle materie
contabili (nonche' «nelle altre specificate dalla legge»), delinea un
criterio di riparto che - diversamente rispetto a quanto previsto dal
primo comma - e' descritto non in funzione delle situazioni
soggettive tutelate, bensi' con riferimento a un complesso di materie
con caratteri comuni, unitariamente considerate in ragione del comun
denominatore di riguardare la «contabilita' pubblica».
Cio' comporta che il regolamento dei confini giurisdizionali con
le altre magistrature non si svolge sul crinale della natura della
situazione giuridica sottostante, in base alla dicotomia diritti
soggettivi - interessi legittimi, collegata a una manifestazione
illegittima del potere amministrativo, ne' in base all'autorita' o
potere che ha emesso l'atto impugnato (autorita' amministrativa o
Sezione regionale di controllo), ma opera sulla decisiva
individuazione dell'ambito normativo perimetrato, identificabile come
«materia» di contabilita' pubblica (Corte dei conti, Sezioni riunite
in spec. comp., sentenza 12 novembre 2020, n. 32). Secondo
l'interpretazione risalente, la riportata formulazione normativa
attesta che i Costituenti non hanno inteso riservare alla Corte la
competenza a conoscere di tutti i giudizi «comunque vertenti nella
materia della "contabilita' pubblica", [...] il cui ambito non si
riesce a definire - tanto per cio' che riguarda l'oggetto, quanto per
cio' che riguarda i soggetti - se non in base a puntuali
specificazioni legislative» (C. cost., sentenza 31 marzo 1965, n.
17).
Orbene, il quadro ordinamentale nel quale si inscriveva la
richiamata giurisprudenza, che prendeva atto del carattere
storicamente non determinato della nozione di «contabilita'
pubblica», ha subito radicali modifiche con i mutamenti legislativi
intervenuti, in particolare, a partire dalla riforma disposta con la
legge costituzionale 20 aprile 2012 n. 1, che ha codificato il
principio dell'equilibrio del bilancio attuando l'impegno, assunto in
sede eurounitaria (patto «Euro Plus», approvato dai Capi di Stato e
di Governo della zona euro l'11 marzo 2011 e condiviso dal Consiglio
europeo il 24-25 marzo 2011), «ad adottare misure volte a perseguire
gli obiettivi della sostenibilita' delle finanze pubbliche, della
competitivita', dell'occupazione e della stabilita' finanziaria, e in
particolare a recepire nella legislazione nazionale le regole di
bilancio dell'Unione europea fissate nel patto di stabilita' e
crescita, ferma restando «la facolta' di scegliere lo specifico
strumento giuridico nazionale cui ricorrere», purche' avente «una
natura vincolante e sostenibile sufficientemente forte (ad esempio
costituzione o normativa quadro)» e tale da «garantire la disciplina
di bilancio a livello sia nazionale che subnazionale» (C. cost.
sentenza 10 aprile 2014, n. 88).
La legge costituzionale n. 1/2012 contiene alcune importanti
disposizioni che arricchiscono sia il testo che il contesto (norme
UE) delle disposizioni costituzionali rilevanti per l'interpretazione
dell'art. 103 Cost, e che stabiliscono, a livello di fonte che
potremmo definire «superprimaria», una materia (tra le possibili) di
contabilita' pubblica.
In particolare, per effetto delle modifiche della Carta
fondamentale contenute nei suoi articoli:
l'art. 117 Cost., comma 1, nell'imporre al legislatore
ordinario il rispetto dei «vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario», ha codificato le stesse diposizioni UE che definiscono
(«in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea»: art. 97, comma
1, Cost.) la nozione di «amministrazione pubblica»;
l'art. 117, comma 2, lettera e), Cost. determina la
competenza esclusiva della legge statale in materia di
«armonizzazione dei bilanci pubblici»;
l'art. 81, comma 6, Cost. individua una fonte speciale che
deve disciplinare anche precisi criteri che consentono di perseguire,
sul piano sostanziale, l'«equilibrio tra entrate e spese» e la
«sostenibilita' del debito» per tutti i bilanci delle amministrazioni
pubbliche.
Ancora, l'art. 5 della medesima legge costituzionale n. 1/2012,
che - come noto - reca disposizioni non incorporate nella
Costituzione, nel definire i principi vincolanti che deve rispettare
la legge «rinforzata» prevista dal comma 6 dell'art. 81 Cost., ha
imposto (al comma 1) lo svolgimento, in modo dinamico, di controlli
lungo l'intero ciclo finanziario dei bilanci del «complesso delle
pubbliche amministrazioni», da attuare mediante «verifiche,
preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica».
Nell'ambito dell'articolato processo di riforma dei principi di
finanza pubblica si colloca altresi' la direttiva n. 2011/85/UE,
dell'8 novembre 2011 (relativa ai «requisiti per i quadri di bilancio
degli Stati membri»), attuata con decreto legislativo 4 marzo 2014 n.
54, nonche' con l'art. 30 della legge 30 ottobre 2014, n. 161, che ha
assegnato alla Corte dei conti compiti di monitoraggio
sull'osservanza delle regole di bilancio delle pubbliche
amministrazioni.
Peraltro, la direttiva n. 2011/85/UE - sebbene la sua attuazione
sia rimessa ad atti di trasposizione nazionale - e' dotata di effetto
diretto, perche' si mostra sufficientemente chiara, precisa ed
incondizionata, enunciando regole dettagliate relative alle
caratteristiche dei quadri di bilancio degli Stati membri. Tali
regole sono necessarie per garantire il rispetto, da parte degli
Stati membri, degli obblighi che incombono loro in virtu' del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea per quanto riguarda
l'esigenza di evitare disavanzi pubblici eccessivi (conf. Corte di
giustizia, 13 luglio 2023, Ferrovienord S.p.a. e Federazione italiana
Triathlon, cit.).
Coerentemente con tali presupposti, l'art. 20 della legge
«rinforzata» 24 dicembre 2012, n. 243, riconosce alla Corte dei conti
il compito di svolgere funzioni di controllo sui bilanci delle
amministrazioni pubbliche, espressamente ancorate «ai fini del
coordinamento della finanza pubblica e dell'equilibrio dei bilanci di
cui all'art. 97 della Costituzione».
La tratteggiata evoluzione del quadro normativo - pur limitata,
in questa sede, al richiamo delle principali direttrici normative,
nell'ambito della gerarchia delle fonti - e' stata completata con
l'entrata in vigore del regolamento (UE) 21 maggio 2013 n. 549/2013
«relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali
nell'Unione europea», che ha istituito il «Sistema europeo dei conti
2010 («SEC 2010» o «SEC»)" (cosi' l'art. 1, comma 1). Tale Sistema
consente di costruire l'anagrafica delle amministrazioni pubbliche
soggette alle norme di coordinamento dei bilanci degli Stati membri,
fino ai sottosettori (direttiva n. 2011/85/UE), e di perimetrare
l'ambito di applicazione dell'art. 97, comma 1, Cost. in punto di
obbligo di rispettare i principi di equilibrio e sostenibilita' nella
formazione dei bilanci.
Piu' nel dettaglio, il SEC 2010 «prevede: a) una metodologia
(allegato A) relativa alle norme, alle definizioni, alle
classificazioni e alle regole contabili comuni, che devono essere
utilizzate per l'elaborazione di conti e tavole su basi comparabili
per le esigenze dell'Unione [...]» (cosi' l'art. 1, comma 2).
Il citato allegato A), a sua volta, fin dal suo esordio chiarisce
che «1.01 Il Sistema europeo dei conti ("SEC 2010" o "SEC") e' un
sistema contabile, comparabile a livello internazionale, che descrive
in maniera sistematica e dettagliata il complesso di una economia
(ossia una regione, un paese o un gruppo di paesi), le sue componenti
e le sue relazioni con altre economie». Prosegue, poi, illustrando i
concetti di base, i principali aggregati contabili, le «unita'
istituzionali utilizzate per misurare l'economia» e le loro modalita'
di classificazione, le operazioni del sistema dei conti, nonche'
analizzando tutti i numerosi, ulteriori profili di rilevanza del
sistema dei conti.
9.2. Il progressivo consolidamento di una componente legislativa
di rango anche costituzionale, ispirata in sede europea e completata
dalle fonti del diritto eurounitario con le quali era destinata a
saldarsi, necessitava di chiare indicazioni in ordine ai soggetti cui
doveva trovare applicazione.
Per il profilo in esame, la difficolta' consisteva
nell'elaborazione di regole comuni, idonee a individuare i
destinatari ai fini della normativa sia interna che europea.
Ebbene, l'ordinamento italiano non ha provveduto a individuare il
perimetro applicativo delle amministrazioni pubbliche rilevante, con
specifico riferimento alla materia finanziaria e contabile, mediante
meccanismi di ricezione diretta e testuale delle regole europee.
In particolare, il legislatore della riforma costituzionale del
2012 ha perseguito tale scopo in via indiretta, recependo le
disposizioni interne che, da alcuni anni, individuano un soggetto
(l'ISTAT) cui spetta il compito della ricognizione annuale di un
elenco di amministrazioni e specificano le procedure da seguire a
tali fini, in conformita' alle norme europee.
Invero, l'art. 1, commi 2-3, della legge 31 dicembre 2009, n.
196, assegna all'ISTAT il compito di procedere alla ricognizione
delle amministrazioni pubbliche cui si applicano le disposizioni di
finanza pubblica con proprio elenco pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale. Si tratta di un adempimento funzionale alla
predisposizione annuale del conto economico consolidato delle
amministrazioni pubbliche, «formato dagli aggregati contabili delle
entrate e delle spese di tali amministrazioni, classificati in
conformita' alle modalita' stabilite dall'ordinamento dell'Unione
europea» (art. 2, comma 1, legge n. 243/2012).
Per la compilazione dell'elenco delle amministrazioni pubbliche
l'ISTAT applica i criteri previsti nel citato regolamento dell'Unione
europea n. 549/2013.
L'indicata fonte di rango normativo primario (legge n. 196/2009),
come accennato, e' stata «recepita» dal legislatore con la legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 e con la legge «rinforzata» 24
dicembre 2012, n. 243 (recante «[d]isposizioni per l'attuazione del
principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'art. 81, sesto
comma, della Costituzione»).
Tali conclusioni sono confortate gia' dall'osservazione che la
legge n. 1/2012 ha - tra l'altro - modificato gli articoli 81 e 97,
comma 1, Cost., estendendo sul piano soggettivo l'ambito applicativo
dei fondamentali principi contabili da essa costituzionalizzati.
Come, infatti, sottolineato in dottrina, l'espressione in forma
plurale «amministrazioni pubbliche» (ovvero, secondo una diversa
opzione interpretativa, il «complesso delle pubbliche
amministrazioni» evocato dall'art. 81, comma 6, nonche' dall'art. 5
della legge costituzionale n. 1/2012) introduce una nozione ampia di
amministrazione pubblica, in cui l'elemento dell'interesse
finanziario pubblico assume un ruolo centrale per la relativa
qualificazione a livello nazionale, in coerenza con l'ordinamento
dell'UE.
Inoltre, la legge 24 dicembre 2012, n. 243, di attuazione del
nuovo comma 6 dell'art. 81 Cost., ha espressamente previsto che «1.
Ai fini della presente legge, si intendono: a) per "amministrazioni
pubbliche" gli enti individuati con le procedure e gli atti previsti,
in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, dalla normativa in
materia di contabilita' e finanza pubblica, articolati nei
sottosettori delle amministrazioni centrali, delle amministrazioni
locali e degli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale»
(art. 2, comma 1, lettera a).
Quella che viene a delinearsi, anche attraverso l'art. 1, commi
2-3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e' una nozione di pubblica
amministrazione non statica e formale, bensi' dinamica e funzionale
(a «geometrie variabili»), di natura strettamente contabile e da
perimetrare secondo i criteri dinamici e sostanziali del diritto
dell'Unione europea.
Tale fenomeno di ibridazione delle forme e' stato recentemente
rimarcato dalla giurisprudenza di questo giudice contabile in sede di
giudizio di parificazione sul rendiconto generale dello Stato per
l'esercizio finanziario 2024, osservando che la pubblica
amministrazione non appare oggi piu' riconducibile a un unico modello
qual e' quello delle articolazioni ministeriali, ma evidenzia una
pluralita' di figure soggettive dai contorni non sempre univoci, che
diversamente attingono a criteri pubblicistici, e che comunque sono
chiamate a svolgere attivita' operative per l'amministrazione nella
concreta attuazione di importanti interventi, in particolare per lo
sviluppo (v. la Relazione in udienza del Presidente di coordinamento
delle Sezioni riunite in sede di controllo del 26 giugno 2025).
La giurisprudenza di legittimita' ha anche avuto modo di ribadire
che il surriferito art. 1, commi 2-3, della legge 31 dicembre 2009,
n. 196, costituisce chiara espressione di tale fenomeno, in quanto i
criteri utilizzati per la classificazione sono di natura
statistico-economica e sono dettati dalla necessita' di armonizzare,
indipendentemente dalla forma giuridica assunta, i sistemi della
finanza pubblica a livello europeo ai fini della verifica da parte
della Commissione degli eventuali deficit eccessivi. L'inserimento di
un ente nell'elenco ISTAT non e' altro che il riflesso della natura
pubblica dei fondi di cui dispone l'ente e della correlata necessita'
che esso sia assoggettato alle regole di redazione del bilancio
tipici delle pubbliche amministrazioni (Corte di cassazione, Sezioni
unite, sentenza 19 aprile 2021, n. 10244), regole sulla cui corretta
applicazione, nell'attuale quadro costituzionale, e' chiamata a
vigilare la Corte dei conti.
Ed e' proprio attraverso il recepimento del principio
dell'equilibrio di bilancio (di cui all'art. 81 Cost.) e attraverso
l'assoggettamento ai vincoli europei che la struttura della pubblica
amministrazione viene ricondotta ad unita', nella misura in cui tutti
i centri decisionali in cui si articola la Repubblica sono chiamati,
attraverso l'inclusione nel settore istituzionale delle
amministrazioni pubbliche, sulla cui base viene redatto il conto
economico consolidato dello Stato, a partecipare al rispetto dei
parametri economici di matrice comunitaria.
9.3. Le previsioni costituzionali devono essere lette in armonia
con il contesto.
Occorre, allora, prendere atto che, in conseguenza
dell'evoluzione legislativa intervenuta, e' nitidamente emerso un
nucleo contenutistico essenziale alla nozione di «contabilita'
pubblica», integrato dalle regole indispensabili alla formazione di
un sistema contabile, comparabile a livello internazionale,
comprensivo quantomeno delle amministrazioni coinvolte (individuate
in base a particolari caratteri economico-finanziari), della
disciplina dei bilanci, dei principi di base anche in materia di
consolidamento dei conti, dei principali aggregati contabili e dei
procedimenti in materia di entrate e spese.
Ne consegue che le fonti costituzionali gia' riconoscono la
giurisdizione della Corte dei conti nelle controversie rientranti in
quel ristretto perimetro anche senza la necessita' di specifica
interpositio legislatoris.
Questa conclusione, tra l'altro, conferma la necessita' di
subordinare invece a puntuali specificazioni legislative
l'attribuzione della giurisdizione con riferimento a liti in cui, pur
in presenza di effetti rientranti nel novero della «finanza
pubblica», si riscontri un piu' o meno sensibile allontanamento dai
contenuti essenziali della stessa, costituiti dalla disciplina degli
equilibri di bilancio, dei soggetti e delle procedure finalizzate
alla relativa rappresentazione contabile, interna e sovranazionale.
Coerentemente con la prospettazione finora illustrata, la
giurisdizione in materia di elenchi ISTAT deve ritenersi
inderogabilmente attribuita alla Corte dei conti: di fatto, lo stesso
legislatore con l'art. 1, comma 169, della legge n. 228/2012 - non a
caso, approvato immediatamente dopo la ricordata riforma
costituzionale e poi confluito nell'art. 11, comma 6, lettera b) del
decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 - ha tempestivamente (non
attribuito, ma) riconosciuto tale competenza esclusiva al giudice
contabile.
Del resto, come gia' evidenziato fin dalla prima sentenza delle
Sezioni riunite in speciale composizione, le disposizioni che hanno
enumerato, nel tempo, le relative competenze giurisdizionali in
materia di bilanci pubblici evocano, come titolo legale
dell'attribuzione, direttamente, l'art. 103, comma 2, Cost. (cfr. in
tal senso, SS.RR. sentenza n. 2/2013). E cio' vale, in particolare,
proprio per l'art. 1, comma 169, della legge n. 228/2012 (ora, si
ripete, art. 11, comma 6, lettera b), del c.g.c.).
9.3.1. Pertanto, non potrebbe essere condivisibile
l'affermazione, anche giurisprudenziale, secondo cui il giudice
amministrativo sarebbe ancora oggi astrattamente competente a
decidere sul contenzioso in oggetto, assegnando all'art. 1, comma
169, della legge n. 228/2012 una natura sostanzialmente innovativa e,
comunque, ritenendo che la sopravvenuta compressione dell'ambito
della giurisdizione contabile, operata dall'art. 23-quater, comma 2,
del decreto-legge n. 137 del 2020 (come introdotto dalla legge di
conversione n. 176/2020) possa avere comportato una riespansione
della giurisdizione amministrativa.
Queste conclusioni sono state, tuttavia, accolte dalle Sezioni
unite della Corte di cassazione con la sentenza n. 30220/2024. La
pronuncia, pur dichiarando inammissibile il ricorso, ha affermato il
principio di diritto secondo cui il citato art. 23-quater del
decreto-legge n. 137/2020 non ha determinato un vuoto di tutela o il
mancato rispetto dell'effetto utile della disciplina unionale,
restando attribuita la giurisdizione al giudice amministrativo per
ogni ambito ulteriore rispetto alla competenza delle Sezioni riunite
in sede giurisdizionale in speciale composizione.
Il principio di diritto enunciato dalle Sezioni unite muove
dall'esplicito intento di superare l'ambiguita' di fondo che ha
caratterizzato l'intervento legislativo del 2020. In effetti, dai
lavori preparatori sembra emergere l'obiettivo di precludere, al
giudice contabile, il potere di annullamento dell'elenco ISTAT in
relazione al contrasto con le disposizioni eurounitarie, tenuto conto
dei problemi collegati agli effetti delle decisioni sui saldi di
finanza pubblica.
Considerato che, ove cosi' interpretata, la disposizione avrebbe
implicato l'esclusione di ogni vaglio giudiziale, con la non
consentita compressione dei principi costituzionali ed eurounitari in
tema di tutela giurisdizionale, la Cassazione ha dunque ritenuto di
offrirne una diversa lettura onde porla al riparo da possibili
criticita' costituzionali, configurandola come fonte di delimitazione
oggettiva dell'ambito di giurisdizione esclusiva del giudice
contabile, cui corrisponderebbe il concorrente dispiegarsi di un
ambito di giurisdizione generale del giudice amministrativo.
All'accoglimento di tale opzione interpretativa ostano, tuttavia,
le osservazioni gia' riportate nelle ordinanze n. 5/2025/RIS e n.
6/2025/RIS di queste Sezioni riunite. Con tali decisioni e' stata
sollevata questione di costituzionalita' del medesimo art. 23-quater
del decreto-legge n. 137/2020, esaminando gli argomenti (cfr.,
soprattutto, parr. 6.3-6-5) che inducono a ritenere che la novella
non abbia inteso in alcun modo attribuire la tutela costitutiva ad
altro organo giurisdizionale, sia per il contrasto con i principi
costituzionali in materia di riviviscenza di norma abrogate che per
il mancato rispetto della necessita' di riserva di legge espressa in
materia di giurisdizione.
In particolare, la Corte ha richiamato il puntuale orientamento
della Corte costituzionale che, anche nella recente sentenza 26
novembre 2024, n. 185, ha riconosciuto i limitati ambiti all'interno
dei quali puo' operare la reviviscenza di norme abrogate: «la
espressa reviviscenza ex nunc di disposizioni di legge abrogate e'
una tecnica normativa non consueta, ma in se' non illegittima nel
senso che il legislatore [...] recepisce per relationem il contenuto
delle disposizioni abrogate riproducendolo in tal modo in nuove
disposizioni. La reviviscenza sottolinea la testuale identita' di
vecchie e nuove disposizioni, ma che rimangono comunque ben
distinte».
In altri termini, la giurisprudenza costituzionale ritiene
eccezionalmente ammissibile la reviviscenza di norme di legge
abrogate, ma a condizione che gli effetti giuridici siano
espressamente previsti dalla legge. Nel caso in esame, l'assenza di
ogni argomento testuale nella disposizione sopravvenuta conferma la
lesione delle attribuzioni del giudice contabile, presidiate
dall'art. 103 Cost. (violando altresi' il principio della riserva di
legge sull'ordinamento giudiziario, posto a garanzia
dell'indipendenza della magistratura).
9.3.2. In definitiva, il sopravvenuto tentativo di limitare
l'ambito della giurisdizione contabile operato con il comma 2
dell'art. 23-quater del decreto-legge n. 137/2020, come convertito
dalla legge n. 176/2020 «, ai soli fini dell'applicazione della
normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica», ha inteso
inammissibilmente sottrarre al giudice naturale della res iudicanda -
cui pure continua a riconoscersi espressamente la competenza
«esclusiva» in tema di contabilita' pubblica - la possibilita' di
erogare una tutela piena alle pretese dei ricorrenti, in violazione
innanzitutto dell'art. 103, comma 2, in relazione agli articoli 81 e
97, della Costituzione.
Con la novella, infatti, escludendo la giurisdizione della Corte
dei conti in relazione alla rilevanza eurounitaria degli atti di
ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente
dall'ISTAT, il legislatore interviene su quel nucleo di attribuzioni
attinenti alla perimetrazione delle amministrazioni pubbliche da cui
derivano precisi obblighi di natura contabile, in primo luogo di
concorrere alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del
conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, ossia al
computo dei saldi sulla base dei quali si sviluppano le relazioni
finanziarie tra gli Stati membri dell'Unione europea.
In altri termini, il legislatore ha sottratto alla giurisdizione
contabile la possibilita' di conoscere delle controversie riguardanti
l'ambito soggettivo e i principali effetti dell'inserimento nel
citato elenco, operando una recisione dell'unitaria materia contabile
in esame, in cui i collegamenti tra i profili di rilevanza interna e
quelli di rilevanza sovranazionale, dai quali i primi sono
condizionati, risultano con ogni evidenza del tutto inscindibili.
L'adozione - sul piano interno - di regole di bilancio comuni, con
conseguente assoggettamento degli enti inclusi nell'elenco ai vincoli
di finanza pubblica, e' infatti funzionale alla successiva
aggregazione dei dati contabili riferibili agli stessi ai fini della
formazione del conto economico consolidato dello Stato. Ed e' proprio
attraverso l'esame dei saldi emergenti da tale conto che puo'
verificarsi il rispetto, o meno, dei parametri economici di matrice
eurounitaria, assicurando in tal modo la stabilizzazione delle
economie dei Paesi appartenenti all'area Euro, con l'obiettivo di
evitare la verificazione di effetti di «spillover» e assicurare la
massima efficienza sul territorio comunitario degli stabilizzatori
fiscali. Appare quindi evidente che la verifica del rispetto dei
vincoli nazionali di finanza pubblica non puo' essere
artificiosamente disarticolata dalla verifica avente ad oggetto la
corretta formazione del conto economico consolidato dello Stato -
rilevante sul piano euro-unitario - trattandosi sostanzialmente di
«due facce di una stessa medaglia».
9.4. Ove pure l'interprete ritenesse di continuare a orientarsi,
anche nella materia in argomento, ricorrendo alla su ricordata
visione teorica dell'interpositio legislatoris, i vizi di
costituzionalita' dell'art. 23-quater, comma 2, del decreto-legge n.
137 del 2020 (come introdotto dalla legge di conversione n. 176/2020)
resterebbero comunque pienamente confermati.
Invero, l'intervenuta violazione dell'art. 103, comma 2, Cost.
deriva anche dalla lesione dei principi costituzionali cui e'
ancorata la giurisdizione esclusiva delle Sezioni riunite in sede
giurisdizionale in speciale composizione, poiche' nelle materie cui
si riferiscono le fattispecie espressamente codificate si manifesta
l'intento del legislatore di collegare strettamente le funzioni di
controllo con quelle giurisdizionali attribuite alla Corte dei conti
dal citato art. 103 Cost. In particolare, l'art. 100 Cost. assegna
alla Corte di conti il controllo «successivo sulla gestione del
bilancio dello Stato» esterno ed imparziale, da intendersi oggi
esteso ai bilanci e alla gestione economico-finanziaria di tutti gli
enti pubblici che, nel loro insieme, concorrono alla nozione di
«finanza pubblica allargata» (C. cost., sentenza 7 giugno 2007, n.
179; Id., sentenza 20 luglio 2012, n. 198).
Ora, all'esercizio di tale funzione di controllo,
costituzionalmente assegnata e concretamente conformata dalla vigente
trama legislativa, corrisponde la complementare previsione di una
fattispecie di giurisdizione esclusiva, necessariamente estesa agli
atti che definiscono l'ambito stesso dei soggetti sottoposti ai
controlli del giudice contabile, e che a tale fine ricorrono a
principi e criteri (previsti dal regolamento SEC 2010) strettamente
economici e contabili.
In altri termini, la giurisdizione esclusiva anche in questa
materia e' espressione dell'evidente osmosi fra la funzione di
controllo e quella giurisdizionale della Corte dei conti. Sotto
questo profilo puo', dunque, concludersi che il legislatore,
nell'esercitare la sua facolta' di interposizione, ha riconosciuto e
valorizzato (da ultimo, nel citato art. 11, comma 6, c.g.c.)
l'indicato collegamento tra le funzioni, sul quale pero' l'art.
23-quater piu' volte citato ha illegittimamente inciso.
10. Violazione dell'articolo 3 della Costituzione
La limitazione della giurisdizione esclusiva della Corte dei
conti in materia di ricognizione delle amministrazioni pubbliche
operata dall'ISTAT «ai soli fini dell'applicazione della normativa
nazionale sul contenimento della spesa pubblica», disposta dall'art.
23-quater, comma 2, del decreto-legge n. 137/2020 come convertito,
risulta altresi' in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, data
l'assoluta irragionevolezza della previsione.
Come in precedenza osservato, le stesse Sezioni unite della Corte
di cassazione, nella sentenza n. 30220/2024, hanno rilevato (par.
15.1) che il testo della disposizione «ha delle indubbie ambiguita'.
L'art. 11, comma 6, lettera b), c.g.c., dedicato all'individuazione
delle ipotesi in cui le Sezioni riunite decidono "nell'esercizio
della propria giurisdizione esclusiva in tema di contabilita'
pubblica", prevede, in esito alla novella, che tale giurisdizione
esclusiva in tema di elenchi ISTAT, e' confinata "ai soli fini
dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della
spesa pubblica", dunque limitata ai soli effetti disapplicativi».
Si e' tentato di superare gli ostacoli ermeneutici concludendo
per una predicata riespansione della competenza del giudice
amministrativo sulle domande non riservate dal testo normativo alla
cognizione della Corte dei conti; a tali fini sono valorizzati il
criterio di riparto per blocchi di materie (che pero' non attiene
all'individuazione delle competenze del giudice contabile, fondata su
una diversa ratio legis: cfr. supra, par. 9.1), nonche' la
giurisprudenza formatasi sulle diverse materie della responsabilita'
amministrativa e delle pensioni (quest'ultima, addirittura,
rientrante nella giurisdizione sulle «altre [materie] specificate
dalla legge», per le quali non si dubita della necessita' della
perimetrazione legislativa della giurisdizione contabile).
La comprensibile scelta di farsi carico di una lettura ritenuta
compatibile con i principi costituzionali non puo' tuttavia riportare
nei confini della legittimita' costituzionale - ampiamente violati,
ad avviso di queste SS.RR. - una disposizione che, innanzitutto,
mantiene ferma la giurisdizione esclusiva delle Sezioni riunite in
sede giurisdizionale in speciale composizione della Corte dei conti
in materia di elenchi ISTAT.
Deve essere, pertanto, riconosciuta al giudice contabile una
peculiare giurisdizione, nell'esercizio della quale non trova
applicazione la tradizionale distinzione tra interesse legittimo e
diritto soggettivo, rilevando - come osservato dalla consolidata
giurisprudenza di queste SS.RR. (cfr., ex plurimis, le sentenze n.
6/2019, n. 9/2020, n. 14/2020, n. 20/2020, n. 27/2020, n. 38/2020) -
la diversa esigenza di accertamento di un particolare status, per
definizione mutevole nel tempo e ancorato a requisiti di natura
economico-finanziaria, in cui la Corte non si limita al mero vaglio
di legittimita' del procedimento valutativo, estendendo la cognizione
alla verifica della sussistenza o insussistenza dei presupposti per
l'attribuzione dello status di pubblica amministrazione (e delle
conseguenti situazioni giuridiche attive e passive) con valenza di
accertamento costitutivo.
Proprio i particolari connotati del giudizio in esame
costituiscono motivo legittimante l'attribuzione delle relative
controversie alla giurisdizione esclusiva delle Sezioni riunite della
Corte dei conti, ossia a un Collegio singolarmente qualificato,
chiamato a una verifica non sulla legittimita' generale, bensi' piena
e di merito, di accertamento della qualita' di amministrazione
pubblica in capo a una determinata unita' istituzionale, sulla base
della valorizzazione di specifici criteri di natura
statistico-economica (cfr. Corte di cassazione, Sezioni unite,
sentenza 19 aprile 2021, n. 10244).
Nelle controversie in esame la Corte e', cioe', chiamata a
valutare le situazioni di fatto alla stregua di regole tecniche ed
economiche di particolare complessita' - contenute nel SEC 2010 -
onde accertare la qualita' di produttore di beni e servizi
destinabili o non destinabili alla vendita.
A tali fini, come noto, concorrono un criterio «qualitativo» (che
impone di verificare se l'ente interessato si dedichi o meno alla
produzione di servizi ausiliari, sia o meno l'unico fornitore di beni
e servizi dell'amministrazione pubblica e sia o meno incentivato ad
adeguare l'offerta per realizzare un'attivita' redditizia, operando
alle condizioni di mercato e rispettando le proprie obbligazioni
finanziarie) e un «test quantitativo» (paragrafi 20.29 e ss. del SEC)
per stabilire se un'unita' istituzionale produca beni e servizi
destinabili alla vendita (c.d. criterio market/non market),
incentrato sul rapporto tra vendite e costi di produzione, esaminato
per un periodo pluriennale continuativo.
Ora, a fronte del riconoscimento di un'ipotesi di giurisdizione
esclusiva conformata nei termini finora rappresentati, con la norma
del 2020 e' sopravvenuta una limitazione legislativa al suo ambito di
operativita' che addirittura allontana la sfera di giurisdizione
assegnata al giudice contabile dal nucleo centrale della contabilita'
pubblica: si escludono gli effetti della pronunzia strettamente
attinenti alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto
economico consolidato delle amministrazioni pubbliche e si consente
la sola verifica giudiziaria ai limitati fini dell'applicazione della
normativa (peraltro, solo nazionale) sul contenimento della spesa
pubblica, ossia per finalita' piu' latamente riguardanti la materia
della finanza pubblica per le quali, ove fosse mancata la previsione
di una giurisdizione esclusiva del giudice contabile, la questione
dell'eventuale competenza del giudice amministrativo avrebbe potuto
forse piu' fondatamente proporsi.
10.1. L'illegittimita' costituzionale, conseguente alla palese
illogicita' e irragionevolezza della disposizione in esame, emerge
altresi' quando si consideri che, confinando la rilevanza della
giurisdizione esclusiva della Corte dei conti alla normativa
nazionale sul contenimento della spesa pubblica, ne deriva il suo
svuotamento quasi integrale.
Sul punto deve innanzitutto ricordarsi che le disposizioni in
materia di contenimento della spesa che presuppongono l'inserimento
nell'elenco ISTAT negli ultimi anni sono state in gran parte abrogate
o dichiarate non piu' applicabili.
Basti ricordare, al riguardo, che secondo l'art. 1, comma 590,
della legge 27 dicembre 2019, n. 160, anche ai fini «di un
miglioramento dei saldi di finanza pubblica, a decorrere dall'anno
2020, agli enti e agli organismi, anche costituiti in forma
societaria, di cui all'art. 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009,
n. 196, [...] cessano di applicarsi le norme in materia di
contenimento e di riduzione della spesa di cui all'allegato A annesso
alla presente legge». L'allegato A), a sua volta, contiene un lungo
elenco di previsioni normative di cui e' cessata l'applicazione, con
conseguente, remota possibilita' di prospettare lesioni da cui possa
derivare un concreto interesse alla tutela delle proprie posizioni
giuridiche.
Analoga sorte ha interessato alcune disposizioni in materia di
limitazioni di spesa contenute nell'art. 5 del decreto-legge 6 luglio
2012, n. 95 (convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 135), di cui
sopravvive l'applicabilita' di limitate e residuali fattispecie.
E' ben vero che il citato art. 1, comma 590, della legge n.
160/2019 conclude precisando che «[r]esta ferma l'applicazione delle
norme che recano vincoli in materia di spese di personale». Peraltro,
la norma intende riferirsi alle disposizioni che, in sede di
perimetrazione del loro ambito soggettivo di applicazione, richiamino
l'inserimento nell'elenco ISTAT, senza considerare che le previsioni
in materia di contenimento della spesa di personale sono, di regola,
dichiarate espressamente applicabili alle amministrazioni pubbliche
come definite dall'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165.
Del resto, come ricordato, la stessa ISTAT in sede di
costituzione e' giunta ad eccepire l'inammissibilita' del ricorso per
difetto di interesse a impugnare l'Elenco, evidenziando le ampie
esenzioni dall'applicazione di diverse norme di contenimento della
spesa pubblica introdotte dalla legge 27 dicembre 2019, n. 160 (legge
di bilancio 2020) a beneficio di tutti gli enti ivi inseriti.
Pertanto, pure a voler accogliere, sul piano teorico, la tesi che
ritiene ammissibile l'introduzione legislativa di limiti alla
capacita' espansiva della giurisdizione esclusiva, e' tuttavia certo
che la discrezionalita' legislativa non potrebbe mai determinarne il
sostanziale disconoscimento, come accaduto nella fattispecie, per
effetto di una perimetrazione delle controversie conoscibili da cui
derivi la concreta disapplicazione della provvista giurisdizionale
riservata.
10.2. Il delineato riparto della giurisdizione tra giudice
amministrativo e giudice contabile lascia emergere ulteriori,
evidenti profili di intrinseca irragionevolezza dell'assetto
ordinamentale prospettato, con palese contrasto dell'art. 3 della
Costituzione. Infatti, la legittimita' costituzionale di tale
coesistenza potrebbe sostenersi solo a condizione che gli effetti del
sindacato giudiziale del giudice amministrativo e del giudice
contabile risultassero tra loro «non comunicanti», essendo ben
distinte e autonome le disposizioni normative operanti nei due
diversi comparti giurisdizionali (SEC 2010 e disposizioni sulla
spending review).
Al contrario, come anche evidenziato dalla Procura generale,
l'ammissibilita' di un c.d. doppio ricorso deve ritenersi di fatto
precluso rispetto al contenzioso in esame, le due normative
applicabili compenetrandosi al punto che risulta di fatto non
ipotizzabile, sul piano giuridico, una loro operativita' «atomistica»
o «irrelata». Cio', in quanto l'eventuale sindacato del giudice
contabile, nella prospettiva dell'operativita' (o meno) delle
disposizioni nazionali sul contenimento della spesa nel quadro del
rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, e' necessariamente
condizionato dalla previa e corretta attribuzione al soggetto privato
di diritto interno della qualificazione eurounitaria di «pubblica
amministrazione», scaturente dalla sua iscrizione nell'elenco ISTAT.
In altri termini, nel caso in esame, l'operativita' della
normativa europea SEC 2010 e' configurata come presupposto legale per
l'applicazione (anche) della normativa nazionale sulla spending
review, il cui dispiegarsi richiede, quindi, che sia stata risolta la
questione della qualificazione di un soggetto di diritto interno
quale pubblica amministrazione europea nella prospettiva della
contabilita' pubblica.
Sul piano processuale, in caso di pendenza di giudizi presso la
giurisdizione amministrativa e quella contabile l'ipotizzato riparto
- che, non a caso, non e' stato espressamente delineato dal
legislatore del 2020 - determinerebbe il sorgere di insormontabili
ostacoli giuridici, a meno di configurare il giudizio davanti al
giudice amministrativo, circa la corretta attribuzione di una
soggettivita' pubblicistica europea all'ente di diritto interno
ricorrente iscritto nell'elenco ISTAT, come vera e propria causa
pregiudiziale ex art. 295 c.p.c. e art. 106. c.g.c.
L'inscindibile compenetrazione tra le questioni normative e'
illustrata anche dalle conseguenze del tutto irragionevoli cui
condurrebbe l'ipotizzata separazione tra i giudizi, in caso di previa
pronuncia del giudice amministrativo:
a) un eventuale giudicato amministrativo di annullamento
dell'iscrizione nell'elenco ISTAT dovrebbe comportare, rispetto al
parallelo processo pendente avanti al giudice contabile, la
(sopravvenuta) cessazione della materia del contendere, considerato
che le disposizioni di diritto interno sulla spending review sono
finalizzate a garantire i saldi e gli obiettivi di finanza pubblica
nel quadro della governance economica europea, dunque presuppongono
il previo e definitivo riconoscimento della soggettivita'
pubblicistica secondo i parametri della normativa unionale del SEC
2010.
Si aggiunge che, in questa prospettiva, la giurisdizione del
giudice amministrativo comporterebbe il superamento, sul piano
pratico, della necessita' di esperire un doppio ricorso per il
soggetto che voglia contestare l'inclusione nell'elenco ISTAT anche
ai fini della disapplicazione delle correlate disposizioni di
contenimento della spesa pubblica: l'espunzione di un soggetto
dall'elenco ISTAT per effetto del vittorioso esperimento del ricorso
innanzi al G.A. comporterebbe ipso iure l'inapplicabilita' delle
norme di contenimento della spesa pubblica, svuotando di significato,
anche per questa via, la previsione dell'art. 11, comma 6, c.g.c. di
una giurisdizione «esclusiva» delle Sezioni riunite in sede
giurisdizionale in speciale composizione nella materia;
b) al contrario, un eventuale giudicato amministrativo di
rigetto del ricorso avverso l'iscrizione nell'elenco ISTAT renderebbe
eccentrica ogni successiva decisione di accoglimento del ricorso in
sede di giudizio contabile (con la conseguente inoperativita' delle
disposizioni interne sul contenimento della spesa pubblica): a meno
di voler ritenere ammissibile, nonostante il primato del diritto
europeo, la qualificazione di un ente di diritto interno quale
pubblica amministrazione europea nel quadro del SEC 2010 - a valle
del giudicato amministrativo di rigetto del ricorso - ma,
ciononostante, «immune» dall'assoggettamento alle norme interne
finalizzate al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica
europea.
In definitiva, postulare la contraddittoria presenza di una
giurisdizione esclusiva e al tempo stesso concorrente implica un vero
e proprio cortocircuito logico-semantico che ha, infatti, generato il
conflitto interpretativo e lo stallo della funzione giurisdizionale
in danno della ricorrente.
10.3. In conclusione, l'art. 23-quater del decreto-legge n.
137/2020, come convertito, presenta insuperabili criticita'
interpretative in ragione del suo significato non chiaro, al punto da
indurre a prospettare soluzioni ermeneutiche che giungono a forzare i
limiti consentiti dall'enunciato testuale, nel tentativo di offrirne
una coerenza sistematica non consentita dai principi costituzionali,
con il rischio che l'attivita' ermeneutica trasmodi in una
sostanziale integrazione normativa.
Sul punto, va ricordato che la Corte costituzionale ha da tempo
chiarito che «ciascun consociato ha un'ovvia aspettativa a che la
legge definisca ex ante, e in maniera ragionevolmente affidabile, i
limiti entro i quali i suoi diritti e interessi legittimi potranno
trovare tutela, si' da poter compiere su quelle basi le proprie
libere scelte d'azione» (C. cost., sentenza 5 giugno 2023, n. 110).
Pertanto, le disposizioni foriere di intollerabile incertezza
nella loro applicazione concreta si pongono in contrasto con il
canone di ragionevolezza della legge di cui all'art. 3 della
Costituzione, nella misura in cui il loro significato risulti
radicalmente inintelligibile o particolarmente ambiguo, soprattutto
in tematiche come quella del riparto di giurisdizione, che attiene a
un presupposto in senso ampio del processo e presenta una rilevanza -
per sua natura - pregiudiziale.
11. Violazione degli articoli 24, 111 e 113 della Costituzione
Come ripetutamente sottolineato, l'art. 11, comma 6, lettera b),
del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, in cui e' confluita
la disposizione dell'art. 1, comma 169, della legge n. 228/2012,
stabilendo che le Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale
composizione, «nell'esercizio della propria giurisdizione esclusiva
in tema di contabilita' pubblica, decidono in unico grado sui
giudizi: [...] b) in materia di ricognizione delle amministrazioni
pubbliche operata dall'ISTAT», senza ulteriori specificazioni, aveva
espressamente riconosciuto al giudice contabile la competenza a
decidere delle controversie in esame con il potere di assicurare
tutte le tutele richieste dai soggetti interessati, ossia di statuire
su tutte le domande astrattamente proponibili, con esclusione di
altre giurisdizioni concorrenti, assicurando in tal modo piena tutela
giurisdizionale in attuazione degli articoli 24 e 113 della
Costituzione.
Su tali premesse, sul piano processuale emerge il contrasto del
citato art. 23-quater, comma 2, del decreto-legge n. 137/2020, come
convertito, con gli articoli 24 e 111 della Costituzione, che
attribuiscono alla funzione giurisdizionale lo scopo di assicurare
piena tutela, attraverso il giudizio, delle situazioni soggettive
qualificate, imponendo che la disciplina dei rapporti tra giudici
appartenenti a ordini diversi si ispiri al principio secondo cui
l'individuazione del giudice munito di giurisdizione non deve
sacrificare il diritto delle parti a ottenere una risposta in ordine
al bene della vita oggetto di interesse.
Risulta, inoltre, violato l'art. 113, primo e secondo comma,
della Costituzione, che dell'art. 24 costituisce sostanzialmente
specifica applicazione e secondo cui contro gli atti della pubblica
amministrazione e' sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei
diritti e degli interessi legittimi e tale tutela giurisdizionale non
puo' essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o
per determinate categorie di atti, come accade nella fattispecie.
La disposizione merita ulteriore censura di illegittimita'
costituzionale per violazione dell'art. 111 della Carta fondamentale,
con riferimento al diverso e complementare profilo della lesione del
principio di ragionevole durata del processo, riguardato nell'ottica
del principio di concentrazione delle tutele, ove si accolga
l'opzione ermeneutica che ammette la possibilita' di un doppio
ricorso, al giudice amministrativo e a quello contabile, in materia
di elenchi ISTAT.
Infatti, i rischi e le criticita' gia' esaminati derivanti
dall'eventuale pendenza di due giudizi sul medesimo oggetto, con
possibili implicazioni in termini anche di necessita' di sospensione
del processo contabile e conseguente dilatazione dei tempi
processuali del relativo contenzioso («dipendente»), nonche' di
formazione di giudicati contrastanti, vulnerano il bene
costituzionale dell'efficienza del processo di cui la ragionevole
durata e' espressione e il canone fondamentale della razionalita'
delle norme processuali, in assenza di prevalenti esigenze di tutela
di principi soggetti a concorrente ponderazione.
12. Violazione dell'articolo 117 della Costituzione, anche in
relazione all'art. 19 TUE, all'art. 47 Carta dei diritti UE e agli
articoli 6 E 13 CEDU
La disposizione limitativa contenuta nell'art. 23-quater del
decreto-legge n. 137/2020, come convertito, merita di essere
censurata anche per il contrasto con l'art. 117 della Costituzione,
in ragione della violazione dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali, nella specie resi chiari
dalla funzione nomofilattica della Corte di giustizia UE.
La Corte di giustizia dell'Unione europea, cui le Sezioni riunite
in speciale composizione avevano chiesto di valutare la
compatibilita' eurounitaria della previsione, evidenziando il rischio
che avesse di fatto precluso un controllo indipendente sulle
autorita' di bilancio nazionali e sull'elenco delle amministrazioni
pubbliche predisposto dall'ISTAT, con la sentenza 13 luglio 2023,
Ferrovienord Spa e Federazione italiana triathlon (nelle cause
riunite C-363/21 e C-364/21), ha rilevato che «al fine di assicurare
che l'autorita' nazionale competente rispetti, ai fini della
qualificazione di un ente come "amministrazione pubblica", ai sensi
del regolamento n. 549/2013, la definizione del diritto dell'Unione
che vi si collega e che si impone nei suoi confronti, la sua
decisione deve poter essere contestata ed essere oggetto di un
controllo giurisdizionale. Infatti, in assenza di una possibilita' di
contestare tale qualificazione, l'effetto utile del diritto
dell'Unione non sarebbe garantito. Di conseguenza, l'effetto utile di
detto regolamento osta ad una normativa nazionale che escluda, di
fatto, qualsiasi possibilita' di controllo giurisdizionale della
fondatezza della qualificazione di un ente come amministrazione
pubblica» (punti 69 e 70).
La pronuncia e' giunta alle medesime conclusioni con riferimento
alla questione della compatibilita' dell'art. 23-quater del
decreto-legge n. 137/2020, con le prescrizioni risultanti dalla
direttiva 2011/85/ UE, dell'8 novembre 2011, relativa ai «requisiti
per i quadri di bilancio degli Stati membri» (punti 77 e 78).
Ha, poi, aggiunto che quando le disposizioni UE non disciplinano
le modalita' procedurali dei ricorsi giurisdizionali, in quanto «non
precisano, segnatamente, quale giudice nazionale deve assicurare la
tutela giurisdizionale effettiva», spetta agli Stati membri disegnare
procedimenti che «non siano, nelle situazioni rientranti nel diritto
dell'Unione, meno favorevoli che in situazioni simili disciplinate
dal diritto interno (principio di equivalenza)» e tali da rendere
«praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dei
diritti conferiti dal diritto dell'Unione (principio di
effettivita')» (punto 89).
Con particolare riferimento al principio di effettivita', la
Corte ha precisato innanzitutto (punto 92) che il diritto dell'Unione
non impone agli Stati membri di «istituire mezzi di ricorso diversi
da quelli stabiliti dal diritto interno, a meno che dalla struttura
complessiva dell'ordinamento giuridico nazionale in discussione non
risulti che non esiste alcun rimedio giurisdizionale tale da
permettere, anche solo in via incidentale, di assicurare il rispetto
dei diritti riconosciuti ai singoli dal diritto dell'Unione, oppure
che l'unico modo per poter adire un giudice da parte di un singolo
sia quello di commettere violazioni del diritto».
Ogni caso in cui si ponga la questione se una disposizione
procedurale nazionale renda impossibile o eccessivamente difficile
l'applicazione del diritto dell'Unione deve essere esaminato tenendo
conto del posto occupato da tale disposizione nel complesso della
procedura, nonche' dello svolgimento e delle particolarita' di
quest'ultima dinanzi ai diversi organi nazionali.
Inoltre, ha proseguito la Corte di giustizia UE, va fatta
prudentemente «salva la verifica che incombe al giudice del rinvio»
sull'indicazione (del Governo italiano all'udienza) secondo cui «gli
enti iscritti nell'elenco ISTAT che intendono contestare la loro
designazione quali amministrazioni pubbliche non sono tenuti a
presentare due distinti ricorsi, vale a dire uno davanti al giudice
amministrativo e un altro davanti alla Corte dei conti», e che «da un
lato, essi potrebbero chiedere al giudice amministrativo
l'annullamento erga omnes della decisione che li ha iscritti in
quest'elenco. Dall'altro, dinanzi alla Corte dei conti, essi
potrebbero contestare le conseguenze della loro iscrizione
nell'elenco suddetto e ottenere, eventualmente, in maniera
incidentale, la disapplicazione di tale iscrizione» (punto 97).
Infine, la mera possibilita' che si verifichino giudicati
contrastanti sulla fondatezza dell'iscrizione di un ente nell'elenco
ISTAT non impone di concludere in ogni caso per l'esistenza di una
violazione dell'art. 19 TUE, letto alla luce dell'art. 47 della Carta
e del principio di effettivita', ma solo a condizione che «un ente
che contesti la decisione di qualificazione adottata nei suoi
confronti possa limitarsi a proporre un unico ricorso per veder
esaminata la propria domanda» (punto 98).
Cio' premesso, la concreta verifica del rispetto dei presupposti
e limiti posti dalla Corte di giustizia nei citati punti 97 e 98
della decisione conduce ad accertare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 23-quater per contrasto con la normativa europea.
12.1. Come chiarito dalla Corte costituzionale, la normativa
(oggi) eurounitaria «entra e permane in vigore, nel nostro
territorio, senza che i suoi effetti siano intaccati dalla legge
ordinaria dello Stato; e cio' tutte le volte che essa soddisfa il
requisito dell'immediata applicabilita'. Questo principio [...] vale
non soltanto per la disciplina prodotta dagli organi della CEE
mediante regolamento, ma anche per le statuizioni risultanti, come
nella specie, dalle sentenze interpretative della Corte di giustizia»
(sent. 23 aprile 1985, n. 113. Conf., ex plur., Corte costituzionale,
sentenza 11 luglio 1989, n. 389; Id., sentenza 18 aprile 1991, n.
168; Id., sentenza 16 giugno 1993, n. 285).
Conseguentemente, tutti i soggetti competenti nel nostro
ordinamento a dare esecuzione alle leggi (e agli atti aventi forza o
valore di legge) - tanto se dotati di poteri di dichiarazione del
diritto, come gli organi giurisdizionali, quanto se privi di tali
poteri, come gli organi amministrativi - sono giuridicamente tenuti a
disapplicare le norme interne incompatibili con le norme
dell'ordinamento UE nell'interpretazione datane dalla Corte di
giustizia europea (C. cost., sentenza n. 389/1989, cit.).
All'interpretazione del quadro normativo in materia di elenchi
ISTAT fornita dalle Sezioni unite della Corte di cassazione nella
sentenza n. 30220/2024, che nella specie costituisce diritto vivente,
consegue l'impossibilita' del giudice contabile di disapplicare gli
atti ISTAT incompatibili con il diritto europeo, sulla base delle
conclusioni secondo cui il giudice contabile non potrebbe, nella
propria giurisdizione, applicare il diritto UE.
Di fatto, l'affermazione delle SS.UU. ha l'effetto di
disarticolare il primato del diritto comunitario, in quanto la Corte
dei conti, nonostante un ricorso presentato, non puo' soddisfare la
pretesa dei ricorrenti al rispetto del diritto UE.
Cio' conduce a denunciare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 23-quater per violazione dell'art. 117, comma 1, Cost.,
alla luce del contrasto con i principi del «giusto processo» tutelato
dall'ordinamento europeo con le seguenti disposizioni:
a) art. 19, par. 1, secondo comma, TUE, secondo cui gli Stati
membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare
una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal
diritto dell'Unione;
b) art. 47 della Carta dei diritti UE, secondo cui ogni
persona i cui diritti e le cui liberta' garantiti dal diritto
dell'Unione siano stati violati ha diritto a un «ricorso effettivo»
dinanzi ad un giudice;
c) articoli 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, secondo cui ogni persona ha diritto ad un processo equo
(«a che la sua causa sia esaminata equamente») e ad un ricorso
effettivo dinanzi a una magistratura nazionale.
Dai principi concordemente recepiti nel diritto europeo e nella
Costituzione italiana discende la necessita' che il processo
contabile, da un punto di vista funzionale, assicuri la tutela piena
ed effettiva del ricorrente.
Invero, in una prospettiva funzionale il processo e' «giusto» ove
consenta adeguate forme di tutela delle situazioni giuridiche
soggettive a fondamento dell'azione giudiziaria. La rilevanza del
requisito e' tale che secondo la giurisprudenza europea l'esistenza
stessa di un controllo giurisdizionale effettivo destinato ad
assicurare il rispetto del diritto dell'Unione e' intrinseca ad uno
Stato di diritto (Corte di giustizia UE, sentenza del 21 dicembre
2021, Euro Box Promotion e a., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19
e C-840/19).
Secondo la giurisprudenza eurounitaria, il principio della tutela
giurisdizionale effettiva dei diritti spettanti ai singoli in forza
del diritto dell'Unione, cui fa riferimento l'art. 19, par. 1,
secondo comma, Trattato sull'Unione europea - in buona parte
sovrapponibile al diritto a un ricorso effettivo ai sensi dell'art.
47 della Carta - costituisce un principio generale del diritto
dell'Unione che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli
Stati membri, che e' stato sancito agli articoli 6 e 13 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ai quali
corrisponde l'art. 47 della Carta (cfr., ex plur.: Corte di giustizia
UE, sentenza 8 maggio 2024, C-53/23, Asociaţia "Forumul Judecătorilor
din România").
Nel merito, in ossequio al principio di cooperazione leale,
sancito dall'art. 4, par. 3, TUE, e come sopra ricordato richiamando
la sentenza della Corte di giustizia 13 luglio 2023, Ferrovienord
S.p.a. e Federazione italiana triathlon, le modalita' procedurali dei
ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli
in forza del diritto dell'Unione risultano rispettose del principio
di effettivita' (e conformi ai canoni del «giusto processo») ove non
rendano praticamente impossibile o eccessivamente difficile
l'esercizio dei diritti conferiti dall'ordinamento giuridico
dell'Unione (cfr., in questo senso, sentenza 24 ottobre 2018, XC e
a., C-234/17, e sentenza 27 giugno 2013, Agrokonsulting-04, C-93/12).
In altri termini, gli Stati membri sono tenuti ad assicurare il
rispetto del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva dei
diritti che i singoli traggono dal diritto dell'Unione, quale
garantito dall'art. 47 della Carta.
12.2. Declinando le esposte coordinate ermeneutiche in relazione
all'assetto normativo conseguente all'entrata in vigore dell'art.
23-quater del decreto-legge n. 137/2020, inserito dalla legge di
conversione n. 176/2020, l'incostituzionalita' della disposizione
emerge in primo luogo perche' - come gia' osservato - essa esclude il
sindacato degli effetti eurounitari dell'iscrizione nell'elenco ISTAT
dinanzi ad un giudice.
La lettera della disposizione - anche in rapporto all'art. 103,
comma 2, della Costituzione - e i lavori preparatori non autorizzano
a prospettare una concorrenza di giurisdizioni sulla materia, in
quanto l'effetto innovativo della previsione riguarda non l'an, ma il
quomodo della giurisdizione: il legislatore avrebbe, cioe',
ridefinito l'oggetto della tutela (in relazione sia al petitum che
alla causa petendi), attraverso la limitazione dei «fini» - ossia
degli effetti - della giurisdizione contabile.
L'illegittimita' costituzionale discende, allora, dalla
limitazione dell'oggetto della tutela del giudice contabile,
combinata con l'immodificata (e immodificabile) giurisdizione
esclusiva sulla materia della ricognizione operata dall'ISTAT,
conforme agli articoli 100 e 103 della Costituzione. Infatti, in
assenza della tutela disapplicativa (e di annullamento) del giudice
contabile, il sistema giurisdizionale non assicurerebbe alcun rimedio
contro gli effetti antieuropei dell'atto di ricognizione dinanzi a
qualsiasi altro giudice.
12.3. In ogni caso, l'art. 117, comma 1, anche in relazione
all'art. 19 TUE, all'art. 47, par. 2 della Carta di Nizza e agli
articoli 6 e 13 della CEDU, risulta violato perche' la novella del
2020 ha imposto agli enti iscritti nell'elenco ISTAT che intendano
contestare gli effetti eurounitari della loro designazione quali
amministrazioni pubbliche e che abbiano gia' proposto ricorso al
giudice contabile, di presentare necessariamente due distinti
ricorsi, il secondo dei quali dinanzi al giudice amministrativo per
chiedere l'annullamento erga omnes della decisione che li ha iscritti
nell'elenco.
Invero, dinanzi alla Corte dei conti essi non potrebbero mai
«contestare le conseguenze della loro iscrizione nell'elenco suddetto
e ottenere, eventualmente, in maniera incidentale, la disapplicazione
di tale iscrizione» (punto 97 della richiamata sentenza della Corte
di giustizia), posto che tale incidentale disapplicazione rileva, in
base alla novella del 2020, ai soli fini della disciplina nazionale
sul contenimento della spesa pubblica.
Tuttavia, la qualificazione ai sensi del SEC 2010, operata
dall'autorita' nazionale competente (nel caso italiano dall'ISTAT,
attraverso la compilazione dell'elenco di cui all'art. 1 della legge
n. 196/2009), non puo' non comportare effetti sia oggettivi (vincoli
di bilancio su tutte le «amministrazioni pubbliche», qualificate ai
sensi del SEC 2010) che soggettivi (il radicarsi di situazioni
giuridiche sui soggetti classificati, tra cui quella alla corretta
qualificazione, con il connesso diritto ad un ricorso effettivo).
Pertanto, escludendo la possibilita' di assicurare il rispetto
del principio di effettivita' della tutela giurisdizionale
«esclusiva», l'art. 23-quater impedisce il legittimo dispiegarsi
dell'effetto utile della normativa UE, considerato che la tutela
giurisdizionale assicurabile dal giudice contabile non soddisfa il
principio dell'autosufficienza del ricorso, secondo cui il soggetto
qualificato deve poter proporre, con un unico ricorso, la domanda
tendente a impedire l'applicazione nei suoi confronti degli effetti
comunitari dell'iscrizione.
B) Questione di legittimita' costituzionale dell'articolo 23-quater,
comma 1, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, introdotto dalla
legge di conversione 18 dicembre 2020, n. 176.
13. Il primo comma dell'art. 23-quater del decreto-legge n.
137/2020, come convertito, ha enumerato, in un elenco annesso, otto
enti espressamente indicati come «enti per i quali la Corte dei conti
ha accolto il ricorso dell'unita' avverso la classificazione operata
ai sensi del SEC 2010 per l'anno 2019». Nella lista compare (al
numero 2) anche la «Finest S.p.a.».
La disposizione qualifica testualmente tutti i soggetti giuridici
interessati come «unita' che, secondo criteri stabiliti dal Sistema
europeo dei conti nazionali e regionali nell'Unione europea (SEC
2010), di cui al regolamento (UE) n. 549/2013 del Parlamento europeo
e del Consiglio, del 21 maggio 2013, concorrono alla determinazione
dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle
amministrazioni pubbliche». Pertanto, in ragione di tale status, agli
stessi «si applicano in ogni caso le disposizioni in materia di
equilibrio dei bilanci e sostenibilita' del debito delle
amministrazioni pubbliche, ai sensi e per gli effetti degli articoli
3 e 4 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, nonche' quelle in materia
di obblighi di comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti
in materia di finanza pubblica».
Queste Sezioni riunite, tuttavia, ravvisano dubbi in ordine alla
legittimita' costituzionale anche di tale previsione normativa.
Quindi, riservata ogni ulteriore statuizione sul merito e sul
regolamento delle spese processuali del giudizio, ritengono di
doverlo sospendere e disporre la trasmissione degli atti del processo
alla Corte costituzionale.
14. Sulla rilevanza della questione
Secondo il Collegio la questione di legittimita' costituzionale,
meglio dettagliata di seguito, e' rilevante ai fini del decidere.
Ed infatti, come e' stato riferito nella parte in fatto, che la
societa' Finest S.p.a. ha proposto ricorso per l'accertamento e la
declaratoria della insussistenza dei presupposti per il suo
inserimento nell'Elenco sintetico delle amministrazioni pubbliche
inserite nel conto economico consolidato individuate ai sensi
dell'art. 1, comma 3 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 e
successive modificazioni, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 30
settembre 2020 e rettificato il 4 novembre 2020, nonche' nell'Elenco
analitico pubblicato sul sito istituzionale dell'ISTAT in data 4
novembre 2020.
Cio' posto, e in disparte gli esiti della questione sollevata con
riferimento al secondo comma dell'art. 23-quater (che presentano
autonoma rilevanza, atteso che la domanda principale e' articolata
con richiesta estesa anche agli effetti derivanti dalla limitazione
della giurisdizione contabile disposta dal medesimo articolato
normativo), la ricorrente non risulterebbe soddisfatta dall'eventuale
pronuncia favorevole di questo Collegio: ove restasse in vigore la
disposizione di cui al primo comma dell'art. 23-quater in relazione
all'elenco annesso al decreto-legge n. 137/2020 come convertito, la
qualificazione giuridica della Finest S.p.a. si presenterebbe ancora
del tutto incerta, considerata la portata letterale della
disposizione di cui al primo comma, che appare aver «legificato» per
il passato e per il futuro la sua qualita' di «amministrazione
pubblica».
Come opportunamente osservato dalla difesa, nel 2021 e nel 2022
l'ISTAT non ha piu' compreso la societa' nell'elenco delle
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato,
limitandosi a menzionare, in nota, la sentenza n. 17/2020/RIS (con
cui e' stato accolto il ricorso avverso l'elenco ISTAT pubblicato nel
2019 e riferito al 2020) e la pendenza del presente giudizio.
Inoltre, nell'elenco ISTAT pubblicato il 26 settembre 2023 la Finest
S.p.a. non e' piu' citata, neanche in nota.
Tuttavia, l'ISTAT non ha mai esplicitato i presupposti e gli
effetti di tali attivita' amministrative sopravvenute, confermando le
incertezze intorno alle quali e' attualmente avviluppata la posizione
giuridica della ricorrente, che fondano la permanenza di un interesse
attuale e concreto a una pronuncia nel merito. E non puo' dubitarsi
che detto interesse sia meritevole di tutela in sede giurisdizionale.
15. Sulla non manifesta infondatezza
Sul piano generale, la nozione di «legge-provvedimento»
identifica i casi in cui la legge presenta la stessa sostanza di un
provvedimento amministrativo, in quanto il suo contenuto difetta dei
requisiti di generalita' e astrattezza, disciplinando vicende
particolari, individuali e concrete.
La fattispecie e' integrata non solo quando la legge recepisca,
«legificandolo», un precedente provvedimento amministrativo, ma anche
nei casi in cui sia emanata in sostituzione di un provvedimento mai
adottato, costituendo di fatto esercizio della funzione
amministrativa in forma legislativa.
Poiche' le norme e i principi costituzionali non assegnano
l'esercizio della funzione provvedimentale esclusivamente agli organi
della pubblica amministrazione, alla legge ordinaria non e' preclusa
la possibilita' di attrarre nella propria sfera di disciplina oggetti
o materie normalmente affidati all'autorita' amministrativa, non
sussistendo un divieto di adozione di leggi a contenuto particolare e
concreto (C. cost., sentenza 21 luglio 1995, n. 347). Del resto, la
Costituzione pone al legislatore vincoli formali e procedurali, ma
non limiti contenutistici in termini di necessaria generalita' e
astrattezza.
In altri termini, nell'ordinamento non si rinviene una «riserva
di amministrazione» di rilevanza costituzionale.
Tuttavia, la Corte costituzionale ha precisato che, in taluni
casi, la rilevanza e la complessita' degli interessi coinvolti,
ovvero la necessita' di adeguato bilanciamento tra interessi
contrapposti, puo' fondare la necessita' che l'azione amministrativa
si svolga nelle forme del procedimento amministrativo, luogo elettivo
in cui i diversi interessi coinvolti sono rilevati e comparati ai
fini dell'adozione dell'atto. In tali casi, ove l'azione
amministrativa non si dipani secondo le forme ordinarie del
procedimento amministrativo, manca appunto la necessaria, adeguata
ponderazione degli interessi, con conseguente violazione dell'art. 97
della Costituzione.
Ferma l'ammissibilita' in astratto delle leggi-provvedimento, in
assenza di una riserva di amministrazione (e fatto salvo il ricordato
limite dei casi, specifici, in cui occorre presidiare il rispetto di
regole che trovano la loro «naturale» applicazione nel procedimento
amministrativo), secondo la consolidata giurisprudenza della Corte
costituzionale le leggi-provvedimento sono ammissibili solo nel
rispetto di rigorosi limiti, sia generali che specifici.
Innanzitutto, occorre verificare il mancato superamento dei
limiti generali costituiti dai principi di ragionevolezza e non
arbitrarieta' (C. cost., sentenza 4 dicembre 1995, n. 492; Id.,
sentenza 15 luglio 1991, n. 346; Id., sentenza 21 marzo 1989, n.
143).
Infatti, «[i]n considerazione del pericolo di disparita' di
trattamento insito in previsioni di tipo particolare o derogatorio
(sentenze n. 185 del 1998, n. 153 del 1997), la legge-provvedimento
e', conseguentemente, soggetta ad uno scrutinio stretto di
costituzionalita' (sentenze n. 429 del 2002, n. 364 del 1999, nn. 153
e 2 del 1997), essenzialmente sotto i profili della non arbitrarieta'
e della non irragionevolezza della scelta del legislatore. Ed un tale
sindacato deve essere tanto piu' rigoroso quanto piu' marcata sia,
come nella specie, la natura provvedimentale dell'atto legislativo
sottoposto a controllo (sent. n. 153 del 1997)» (C. cost., sentenza
13 luglio 2007, n. 267; Id., sentenza 2 luglio 2008, n. 241).
Dunque, la legge-provvedimento deve essere sottoposta a uno
scrutinio di ragionevolezza particolarmente intenso, onde verificare
che non costituisca, con il suo contenuto puntuale e concreto,
strumento per violare il principio di uguaglianza.
Inoltre, la legittimita' delle leggi a contenuto provvedimentale
e' subordinata a limiti specifici, qual e' quello del rispetto della
funzione giurisdizionale.
Infine, la legge-provvedimento che ostacoli, in concreto,
l'accesso alla giustizia si pone in diretta violazione del diritto
eurounitario.
In definitiva, la legittimita' costituzionale delle
leggi-provvedimento deve essere valutata in relazione al loro
specifico contenuto. Orbene, l'art. 23-quater, comma 1, del
decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, introdotto dalla legge di
conversione 18 dicembre 2020, n. 176, in relazione all'elenco
annesso, come si precisera', appare in contrasto con ciascuno dei
limiti, sia generali che specifici, cui i principi fondamentali
dell'ordinamento subordinano la legittimita' costituzionale delle
leggi-provvedimento.
16. Violazione dell'articolo 3 della Costituzione
La scelta operata dal legislatore nel primo comma dell'art.
23-quater in esame, in relazione al decreto-legge n. 137/2020, come
convertito, appare irragionevole ed arbitraria, violando l'art. 3
della Costituzione.
Essa integra un caso paradigmatico di norma primaria a contenuto
puntuale e concreto nella misura in cui, da un lato, sul piano
soggettivo, i destinatari sono ben determinati (e' enunciata la
ragione sociale o la denominazione) e indicati in numero
particolarmente ristretto; d'altro lato, sul piano oggettivo,
l'impugnato comma, in relazione all'elenco annesso, presenta un
contenuto dettagliato, conferendo stabilita' normativa alla qualita'
di unita' concorrenti alla determinazione dei saldi di finanza
pubblica del conto economico consolidato delle amministrazioni
pubbliche ai sensi del SEC 2010, con gli effetti conseguenti in punto
di disposizioni applicabili.
La marcata natura amministrativa dei contenuti della previsione
ne impone, nel rispetto degli insegnamenti della giurisprudenza
costituzionale, uno stringente scrutinio di costituzionalita' sotto i
profili della non arbitrarieta' e della non irragionevolezza della
scelta legislativa.
Orbene, la novella ha determinato una palese deroga al principio
di uguaglianza formale, attribuendo soltanto a otto persone
giuridiche la qualificazione soggettiva, di fonte legale, di unita'
rientrante nel conto economico consolidato delle amministrazioni
pubbliche ai sensi del SEC 2010.
Gli effetti giuridici di tale status legale implicano,
all'evidenza, un trattamento di fatto «discriminatorio» delle unita'
incluse nell'elenco, assoggettate - come espressamente enunciato
nella seconda parte del comma - alle disposizioni in materia di
equilibrio dei bilanci, sostenibilita' del debito delle
amministrazioni pubbliche e obblighi di comunicazione di dati e
informazioni rilevanti in materia di finanza pubblica. Ci si
riferisce, invero, ad un complessivo sistema che, come innanzi
accennato, sottopone i suoi destinatari a stringenti obblighi
procedimentali e di trasparenza, nonche' a vincoli di natura
contabile e finanziaria, cui non sono tenuti i soggetti non inclusi
ex lege nell'elenco delle amministrazioni pubbliche: questi ultimi,
infatti, possono beneficiare del rinnovo delle valutazioni effettuate
dall'ISTAT in sede di aggiornamento annuale, in esito
all'applicazione del criterio «qualitativo» e del test market/non
market, nonche', in caso di ricorso, della verifica della tenuta dei
risultati dell'analisi economico-finanziaria effettuata dalle Sezioni
riunite, cui spetta la giurisdizione.
Cio' posto, il trattamento differenziato non e' sostenuto da
alcuna ragione giustificativa collegata a particolari dati economici
o di bilancio degli enti interessati, neanche adombrati dalla
disposizione, che pertanto detta una disciplina che prescinde dalla
concreta ricorrenza fattuale di situazioni soggettive meritevoli di
un distinto trattamento legislativo.
Si aggiunge che la necessita' di rinvenire una ragionevole
giustificazione a fondamento del trattamento differenziato della
Finest S.p.a. risulta particolarmente rigorosa, ove si consideri che
la disposizione, in origine, non era contenuta nel decreto-legge 28
ottobre 2020, n. 137 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 28 ottobre
2020, n. 269 - Edizione straordinaria), essendo stata introdotta in
sede di conversione con la legge n. 176/2020 (pubblicata il 24
dicembre 2020 nella Gazzetta Ufficiale n. 319).
Eppure, alla data di pubblicazione del decreto-legge risultavano
depositate, fin dal 19 giugno 2020, le motivazioni della sentenza n.
17/2020/RIS con cui queste Sezioni riunite (con dispositivo letto in
udienza il 20 maggio 2020) avevano accolto il ricorso della societa'
avverso la classificazione operata dall'ISTAT con riferimento
all'elenco pubblicato nel 2019, relativo all'annualita' 2020.
Tuttavia, la ricorrente era stata comunque inclusa nell'Elenco
ISTAT per il 2021 di cui al comunicato del 30 settembre 2020.
L'inserimento era stato confermato nell'Elenco di cui alla versione
del 4 novembre 2020, nonostante i contenuti della pronuncia
(richiamata in apposita nota).
Peraltro, la dinamica temporale dell'intervento legislativo in
sede di conversione del decreto-legge n. 137/2020, saldandosi con i
contenuti dell'art. 5 del precedente decreto-legge 23 novembre 2020,
n. 154, dimostra chiaramente la volonta' del legislatore di
attribuire alla ricorrente - e agli altri enti inseriti nell'elenco
annesso al decreto-legge come convertito - la qualita' di
amministrazione pubblica ai fini dell'inserimento nel conto economico
consolidato, con l'applicazione dei conseguenti effetti.
Del resto, come ricordato nel ricorso introduttivo del giudizio,
la RGS, nel riscontrare negativamente la richiesta di accesso agli
atti del procedimento di formazione dell'Elenco, ha richiamato la
relazione illustrativa dell'art. 23-quater piu' volte citato,
consistente proprio nel ricondurre ex lege nell'ambito del conto
consolidato dello Stato molte delle unita' per le quali, nel corso
del 2020, le Sezioni riunite avevano accertato l'insussistenza dei
presupposti per l'inserimento.
A conferma della sostanziale «elusione» degli esiti degli
accertamenti compiuti dal giudice contabile, si annota che il citato
art. 5 del decreto-legge 23 novembre 2020, n. 154, gia' conteneva la
disposizione poi trasfusa nel decreto-legge n. 137/2020 all'atto
della sua conversione (con contestuale abrogazione del decreto-legge
n. 154, fatti salvi gli effetti gia' prodotti), completata con
l'annesso elenco dei soli otto enti, nonostante alla citata data del
23 novembre pendessero ancora i termini per il deposito delle
motivazioni delle sentenze di accoglimento dei ricorsi di societa' -
Finaosta S.p.a. e Finlombarda S.p.a. - inserite nel ristretto elenco
legale, depositate il successivo 22 dicembre 2020 (rispettivamente,
sentenze n. 41/2020/RIS e n. 42/2020/RIS).
Orbene, l'esigenza di individuare un ragionevole e non arbitrario
fondamento della legge-provvedimento appare piu' evidente e doverosa
proprio nei casi, come quello in disamina, in cui i contenuti di una
disposizione legislativa a contenuto individuale e concreto si
discostino radicalmente dagli esiti di un vaglio giurisdizionale gia'
intervenuto e riguardante il medesimo oggetto, peraltro in assenza di
limiti temporali all'applicazione della previsione (secondo la
lettera della novella, lo status attribuito dalla norma rileva tanto
per il passato - nonostante l'intervenuto giudizio - che per il
futuro).
17. Violazione degli articoli 24, 103 e 111 della Costituzione, in
relazione all'art. 3 della Costituzione
La circostanza che la legge-provvedimento sia intervenuta per
qualificare come «amministrazione pubblica» enti il cui inserimento
nell'Elenco ISTAT aveva determinato l'instaurazione di contenziosi
con ricorsi accolti dalle Sezioni riunite rileva anche sotto altri
profili. Il sindacato di ragionevolezza, infatti, risulta rafforzato
nei casi in cui la «legificazione» dell'atto amministrativo abbia
l'effetto diretto di sottrarre un determinato soggetto al sindacato
giurisdizionale, secondo una prospettiva complementare a quella
esaminata autonomamente nel paragrafo che precede (che attiene alla
non adeguata ponderazione dei contenuti inseriti nella legge a
contenuto concreto).
Riguardata da questo angolo di visuale, infatti, la disposizione
della cui legittimita' costituzionale si dubita contrasta con lo
svolgimento della funzione giurisdizionale e, comunque, lede il
principio di effettivita' della relativa tutela, anche ove non si
condividesse la prospettazione della Finest secondo cui gli
accertamenti gia' compiuti nella sentenza n. 17/2020 presenterebbero,
in assenza di modifica delle situazioni di fatto, un'efficacia
preclusiva derivante direttamente dall'art. 2909 del codice civile.
Con l'intervento normativo in questione si e', quindi, vanificato
il diritto di difesa della ricorrente, esercitato con la proposizione
dell'azione e in precedenza soddisfatto con la pronuncia di
accoglimento delle domande riguardanti l'Elenco per il 2020,
alterando la regolamentazione degli interessi stabilita dalla
sentenza. Infatti, come in precedenza osservato, la formulazione
letterale della previsione non consente di limitarne la portata alle
sole annualita' decorrenti dal 2021, occorrendo estenderla anche al
2020 (anno di entrata in vigore del precetto). Ma tale latitudine
applicativa, ponendo nel nulla gli effetti della pronuncia
giurisdizionale n. 17/2020/RIS, divenuta intangibile, ha invaso
l'area riservata alla funzione giurisdizionale, vulnerando il
principio della divisione dei poteri giurisdizionali e normativi.
Di qui il denunciato conflitto con l'art. 103, comma 2, della
Costituzione, che attribuisce alla Corte dei conti l'esercizio della
funzione giurisdizionale nelle materie di contabilita' pubblica.
Infine, e per quanto esposto, le rilevate violazioni offrono
chiaro fondamento al sospetto di incostituzionalita' dell'art.
23-quater, comma primo, del decreto-legge n. 137/2020 per conflitto
con l'art. 111, primo e secondo comma, della Costituzione.
Nel caso sottoposto ad analisi la novella si e' sovrapposta alla
giurisdizione e ha radicalmente obliterato la condizione di parita'
davanti al giudice naturale imparziale e terzo.
18. Violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione
Le leggi-provvedimento, come gia' innanzi accennato, non sono
incompatibili, in se' e per se', con l'assetto dei poteri stabilito
in Costituzione. Tuttavia, nel vagliare la legittimita' delle leggi
regionali e nazionali, la Corte costituzionale ha valorizzato il
ruolo svolto dalla partecipazione al procedimento amministrativo nel
disegno della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi).
In particolare, e' stato con chiarezza puntualizzato che il
procedimento amministrativo costituisce il luogo elettivo di
composizione degli interessi, in quanto «[e'] nella sede
procedimentale [...] che puo' e deve avvenire la valutazione
sincronica degli interessi pubblici coinvolti e meritevoli di tutela,
a confronto sia con l'interesse del soggetto privato operatore
economico, sia ancora (e non da ultimo) con ulteriori interessi di
cui sono titolari singoli cittadini e comunita', e che trovano nei
principi costituzionali la loro previsione e tutela. La struttura del
procedimento amministrativo, infatti, rende possibile l'emersione di
tali interessi, la loro adeguata prospettazione, nonche' la
pubblicita' e la trasparenza della loro valutazione, in attuazione
dei principi di cui all'art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241
[...]: efficacia, imparzialita', pubblicita' e trasparenza. Viene in
tal modo garantita, in primo luogo, l'imparzialita' della scelta,
alla stregua dell'art. 97 Cost., ma poi anche il perseguimento, nel
modo piu' adeguato ed efficace, dell'interesse primario, in
attuazione del principio del buon andamento dell'amministrazione, di
cui allo stesso art. 97 Cost.» (C. cost., sentenza n. 69 del 2018).
Ancor piu' di recente, e' stato nettamente osservato che
«[l]'insistente valorizzazione delle modalita' dell'azione
amministrativa e dei suoi pregi non puo' evidentemente rimanere
confinata nella sfera dei dati di fatto, ma deve poter emergere a
livello giuridico-formale, quale limite intrinseco alla scelta
legislativa, pur senza mettere in discussione il tema della "riserva
di amministrazione" nel nostro ordinamento», evidenziando che se la
materia su cui insiste la disposizione di legge statale oggetto di
sospetta illegittimita' presenta una conformazione legale che la
connota «con caratteristiche tali da enfatizzare il rispetto di
regole che trovano la loro naturale applicazione nel procedimento
amministrativo, cio' deve essere tenuto in conto nel vagliare sotto
il profilo della ragionevolezza la successiva scelta legislativa, pur
tipicamente discrezionale, di un intervento normativo diretto» (C.
cost., sentenza 23 giugno 2020, n 116). L'applicazione di questo
criterio al caso in esame induce a concludere nel senso che la
disposizione in questione contrasta con i canoni della ragionevolezza
e i principi di imparzialita' e buon andamento, tutelati dagli
articoli 3 e 97 Cost.
Secondo il disegno legislativo gia' esaminato, la qualita' di
amministrazione pubblica consegue all'accertamento di un particolare
status, suscettibile di variazioni nel corso del tempo e, comunque,
ancorato a specifici criteri di natura statistico-economica di
derivazione eurounitaria. Al giudice contabile e' poi riconosciuta
(dall'art. 11, comma 6, lettera b, c.g.c.), in una materia
tipicamente «amministrativa», conformata da regole di fonte unionale,
la possibilita' di accertare il fatto controverso senza essere
vincolato alle pregresse valutazioni compendiate nell'inserimento
dell'Elenco formato dall'Istituto nazionale di statistica.
Ora, in casi come quello in esame, attribuire ex lege a otto enti
una qualita' soggettiva stabile, impedendo agli interessati di
intervenire nel procedimento istruttorio che precede la pubblicazione
dell'Elenco, preclude loro la possibilita' di tutela contro mancanze
che non potrebbero essere addebitate all'atto legislativo, in quanto
fisiologicamente estranee al relativo procedimento di formazione, in
difformita' dai principi di ragionevolezza.
Inoltre, il controllo giurisdizionale in questione e' volto non
solo a «sanzionare» con l'annullamento l'attivita' amministrativa
illegittima, ma anche a conformare l'attivita' stessa cosi' da
renderla pienamente rispettosa dei principi di efficienza,
imparzialita' e trasparenza costituzionalizzati dall'art. 97 Cost.
(C. cost., sentenza n. 116/2020, cit.).
19. Violazione dell'art. 117 della Costituzione, in relazione agli
articoli 3 e 111 della Costituzione, con riferimento all'art. 19 TUE,
all'art. 47 Carta dei diritti UE e agli articoli 6 e 13 CEDU
In sede di trattazione dei dubbi di costituzionalita' che
interessano il secondo comma dell'art. 23-quater e' stata richiamata
la giurisprudenza della Corte di giustizia secondo cui gli Stati
membri sono tenuti a delineare procedimenti che non siano, nelle
situazioni rientranti nel diritto dell'Unione, meno favorevoli che in
situazioni simili disciplinate dal diritto interno (principio di
equivalenza) e tali da rendere praticamente impossibile o
eccessivamente difficile l'esercizio dei diritti conferiti dal
diritto dell'Unione (principio di effettivita').
Anche con riferimento al primo comma dell'articolo in esame si
constata la lesione del principio di effettivita', considerato che
«dalla struttura complessiva dell'ordinamento giuridico nazionale in
discussione [risulta] che non esiste alcun rimedio giurisdizionale
tale da permettere, anche solo in via incidentale, di assicurare il
rispetto dei diritti riconosciuti ai singoli dal diritto dell'Unione,
oppure che l'unico modo per poter adire un giudice da parte di un
singolo sia quello di commettere violazioni del diritto» (Corte di
giustizia UE, sentenza 21 dicembre 2021, Randstad Italia, C-497/20,
punto 62).
La valutazione della disposizione sospettata di illegittimita'
costituzionale alla stregua dei parametri di diritto interno e
convenzionale, secondo cui il principio della tutela giurisdizionale
effettiva dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto
dell'Unione, costituisce un principio generale del diritto UE,
sancito agli articoli 6 e 13 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950. Cio' conduce a sollevare questione
di costituzionalita' anche con riferimento all'art. 117, comma 1,
Cost., letto in combinato disposto con gli articoli 3, 24 e 111 Cost.
e con riferimento all'art. 19 TUE, all'art. 47 Carta dei diritti UE e
agli articoli 6 e 13 CEDU. Infatti, la mera disapplicazione della
norma anticomunitaria non appare rimedio sufficiente, tenuto conto
della lesione di diritti fondamentali presidiati sia dalla
Costituzione che in sede di diritto sovranazionale e della necessita'
di offrire una stabile tutela del diritto della ricorrente alla
corretta rivalutazione della sua qualita' di «amministrazione
pubblica» alla stregua delle regole dettate dal regolamento SEC 2010.
20. Conclusioni
Alla luce di tutto quanto sin qui esposto e motivato, va pertanto
rimessa alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 134 Cost.,
dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la questione di
legittimita' costituzionale dell'intero art. 23-quater del
decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (inserito dalla legge di
conversione 18 dicembre 2020, n. 176), anche in relazione all'elenco
annesso.
P.Q.M.
la Corte dei conti, a Sezioni riunite in sede giurisdizionale in
speciale composizione, non definitivamente pronunciando sul ricorso
in epigrafe,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli articoli 3, 24, 81, 97, 103, 111, 113 e 117 della Costituzione,
la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 23-quater del
decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, inserito dalla legge di
conversione 18 dicembre 2020, n. 176;
dispone la sospensione del presente giudizio e ordina la
immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che a cura della Segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, nel merito ed in ordine alle spese.
Dispositivo letto in udienza ai sensi dell'art. 128, comma 3, del
codice di giustizia contabile.
Cosi' deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 16 luglio
2025.
Il Presidente: Della Ventura