Reg. ord. n. 246 del 2025 pubbl. su G.U. del 24/12/2025 n. 52
Ordinanza del Corte dei conti del 21/11/2025
Tra: Ferrovienord spa C/ Istituto Nazionale di Statistica - ISTAT
Oggetto:
Bilancio e contabilità pubblica – Finanza pubblica – Enti indicati nell'elenco 1 annesso al decreto-legge n. 137 del 2020, come convertito, concorrenti, in quanto unità, alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, secondo i criteri stabiliti dal Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell'Unione europea (SEC 2010), di cui al regolamento (UE) 2013/549 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013 – Previsione che a tali enti si applicano in ogni caso le disposizioni in materia di equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito delle amministrazioni pubbliche, ai sensi e per gli effetti degli artt. 3 e 4 della legge n. 243 del 2012, nonché quelle in materia di obblighi di comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di finanza pubblica – Previsione che all'art. 11, comma 6, lettera b), del codice della giustizia contabile, di cui all'Allegato 1 al decreto legislativo n. 174 del 2016, dopo le parole: “operata dall'ISTAT” sono aggiunte le seguenti: “, ai soli fini dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica” – Denunciata previsione che inibisce al giudice contabile di verificare se, in base alla disciplina di contabilità nazionale, un soggetto sia qualificabile o meno come amministrazione pubblica – Legislatore che ha sottratto al giudice naturale della controversia la possibilità di erogare una tutela piena alle pretese dei ricorrenti – Disposizione che impedendo al giudice contabile di conoscere delle controversie riguardanti i principali effetti dell’inserimento nell’elenco ISTAT, opererebbe all’interno dell’unitaria materia contabile una scissione tra i profili di rilevanza interna e quelli di rilevanza europea, dai quali i primi sono condizionati e inscindibili – Incidenza sui saldi della finanza pubblica della contabilità nazionale – Violazione del principio dell’equilibrio di bilancio – Lesione della giurisdizione della Corte dei conti nella materia della contabilità pubblica – Disciplina che rende difficoltoso l’accesso giurisdizione e il diritto di agire in giudizio, rendendo necessario, nell’interpretazione elaborata dalla Corte di cassazione, rivolgersi a due giudici diversi per ottenere l’accertamento della non sussistenza delle condizioni per l’inserimento nell’elenco ISTAT e per contestare le relative limitazioni amministrative – Violazione del principio di ragionevole durata del processo – Lesione della tutela giurisdizionale effettiva contro gli atti della pubblica amministrazione e segnatamente dei diritti e degli interessi legittimi – Limitazione dell’ambito di operatività della giurisdizione esclusiva della Corte dei conti, che capovolge l’ordine di rilevanza dei possibili effetti dell’esercizio della cognizione, escludendo quelli strettamente attinenti alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche e consentendo la verifica giudiziaria ai limitati fini dell’applicazione della normativa, peraltro solo nazionale, sul contenimento della spesa pubblica – Assoluta irragionevolezza della previsione foriera di incertezza nella sua concreta applicazione – Disposizione che esclude il sindacato dinanzi a un giudice degli effetti eurounitari dell’iscrizione nell’elenco ISTAT – Normativa che esclude la possibilità di assicurare il rispetto del principio di effettività della tutela giurisdizionale esclusiva, impedendo il legittimo dispiegarsi dell’effetto utile della normativa UE, dato che la tutela giurisdizionale assicurabile dal giudice contabile non soddisfa il principio dell’autosufficienza del ricorso – Violazione dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali.
Norme impugnate:
decreto-legge
del 28/10/2020
Num. 137
Art. 23
inserito dalla
legge di conversione del 18/12/2020 Num. 176
legge di conversione del 18/12/2020 Num. 176
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Costituzione Art. 24
Costituzione Art. 81 Co. 6
Costituzione Art. 97
Costituzione Art. 103 Co. 2
Costituzione Art. 111
Costituzione Art. 113
Costituzione Art. 117 Co. 1
legge costituzionale del 20/04/2012 Art. 5 Co. 1
legge del 24/12/2021 Art. 1 Co. 169
decreto legislativo del 26/08/2016 Art. 11 Co. 6
Costituzione Art. 24
Costituzione Art. 81 Co. 6
Costituzione Art. 97
Costituzione Art. 103 Co. 2
Costituzione Art. 111
Costituzione Art. 113
Costituzione Art. 117 Co. 1
legge costituzionale del 20/04/2012 Art. 5 Co. 1
legge del 24/12/2021 Art. 1 Co. 169
decreto legislativo del 26/08/2016 Art. 11 Co. 6
Testo dell'ordinanza
N. 246 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 novembre 2025
Ordinanza del 21 novembre 2025 della Corte dei conti sul ricorso
proposto da Ferrovienord spa contro Istituto nazionale di statistica
- ISTAT.
Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza pubblica - Enti indicati
nell'elenco 1 annesso al decreto-legge n. 137 del 2020, come
convertito, concorrenti, in quanto unita', alla determinazione dei
saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle
amministrazioni pubbliche, secondo i criteri stabiliti dal Sistema
europeo dei conti nazionali e regionali nell'Unione europea (SEC
2010), di cui al regolamento (UE) 2013/549 del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 21 maggio 2013 - Previsione che a tali enti si
applicano in ogni caso le disposizioni in materia di equilibrio dei
bilanci e sostenibilita' del debito delle amministrazioni
pubbliche, ai sensi e per gli effetti degli artt. 3 e 4 della legge
n. 243 del 2012, nonche' quelle in materia di obblighi di
comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di
finanza pubblica - Previsione che all'art. 11, comma 6, lettera b),
del codice della giustizia contabile, di cui all'Allegato 1 al
decreto legislativo n. 174 del 2016, dopo le parole: "operata
dall'ISTAT" sono aggiunte le seguenti: ", ai soli fini
dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della
spesa pubblica".
- Decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti in
materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle
imprese, giustizia e sicurezza, connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella
legge 18 dicembre 2020, n. 176, art. 23-quater.
(GU n. 52 del 24-12-2025)
LA CORTE DEI CONTI
Sezioni riunite in sede giurisdizionale
In speciale composizione composta dai signori magistrati:
Piergiorgio Della Ventura, Presidente;
Eugenio Musumeci, consigliere;
Giancarlo Astegiano, consigliere relatore;
Marco Smiroldo, consigliere;
Daniele Bertuzzi, consigliere;
Maria Cristina Razzano, consigliere;
Domenico Cerqua, primo referendario;
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti iscritti
ai n. 719/SR/RIS e 817/SR/RIS del registro di segreteria, proposti,
ai sensi dell'art. 11, comma 6, lettera b, del decreto legislativo n.
174 del 2016, da Ferrovienord S.p.a., rappresentata e difesa, come da
mandato in calce ai ricorsi, dagli avvocati Damiano Lipani, Francesca
Sbrana e Jacopo Polinari (quest'ultimo limitatamente al giudizio r.g.
n. 817/SR/RIS) elettivamente domiciliata presso il loro studio in
Roma, via Vittoria Colonna n. 40, indirizzi PEC:
damianolipani@pec.lipani.it - francescasbrana@pec.lipani.it e
jacopopolinari@pec.it
Contro l'Istituto nazionale di statistica - Istat, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede
istituzionale in Roma, via dei Portoghesi n. 12 e' domiciliato;
Nonche' nei confronti della Procura generale della Corte dei
conti; del Ministero dell'economia e delle finanze;
Per l'accertamento dell'insussistenza dei presupposti per
l'inclusione della societa' nell'elenco delle amministrazioni
pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai
sensi dell'art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 e
ssuccessive modificazioni, elaborato ed annualmente aggiornato da
Istat, e per il conseguente annullamento in parte qua dell'elenco
aggiornato per il 2021, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie
generale - n. 242 del 30 settembre 2020 (ricorso n. 719/SR/RIS) e per
l'anno 2024, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale -
n. 225, del 26 settembre 2023, nonche', ove potesse occorrere, per il
2023, pubblicato nella Serie generale n. 229 del 30 settembre 2022, e
per il 2022, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale -
n. 234 del 30 settembre 2021 (ricorso r.g. n. 817/SR/RIS) (di seguito
anche solo «Elenco Istat» o «Elenco»).
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie depositate dalle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Uditi nell'udienza pubblica del giorno 16 luglio 2025, il
relatore, cons. Giancarlo Astegiano, i difensori di parte ricorrente,
in persona dell'avv. Damiano Lipani e dell'avv. Jacopo Polinari,
anche per delega dell'avv. Francesca Sbrana, l'avv. dello Stato
Pietro Garofoli per l'Istat e il pubblico ministero, nella persona
del vice Procuratore generale Luigi D'Angelo, come specificato nel
verbale.
Premesso in fatto
1. Con ricorso del 30 dicembre 2020, notificato all'Istat e alla
Procura generale in pari data, e depositato presso la segreteria
delle Sezioni riunite in data 7 gennaio 2021, iscritto al n.
719/SR/RIS, Ferrovienord S.p.a. ha contestato la legittimita' del suo
inserimento nell'elenco delle amministrazioni pubbliche, predisposto
dall'Istat, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n.
242, del 30 settembre 2020, formulando articolati motivi
d'impugnazione.
Nell'atto introduttivo del giudizio, la ricorrente ha evidenziato
di essere concessionaria della Regione Lombardia per la gestione di
331 km di rete e centoventiquattro stazioni, dislocate su cinque
linee ferroviarie, ha richiamato il contenuto della concessione,
nonche' del contratto di programma e del contratto di servizio, che
regolamentano la gestione, conclusi con la regione, ed ha evidenziato
che i rischi dell'attivita' ricadono sulla societa' concessionaria,
che presenterebbe i caratteri di autonomia che caratterizzano
l'attivita' di un'impresa privata, anche in base agli indici
elaborati da Eurostat.
Ha concluso, chiedendo alla Corte di disporre l'annullamento
dell'elenco Istat nella parte in cui include Ferrovienord S.p.a.
2. Nel giudizio si sono costituite le parti alle quali era stato
notificato l'atto introduttivo.
2.1. Con memoria del 12 febbraio 2021, la Procura generale presso
la Corte dei conti ha argomentato in ordine all'infondatezza della
pretesa di Ferrovienord S.p.a., ed ha concluso, in via pregiudiziale,
con la richiesta che venisse sollevata questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 23-quater del decreto-legge n. 137 del 2020
e dell'art. 1, comma 2, della legge n. 176/2020, e, nel merito, che
venisse respinto il ricorso, con la conferma dell'inclusione di
Ferrovienord S.p.a. nell'elenco delle «Amministrazioni pubbliche»
pubblicato dall'Istat in data 30 settembre 2020.
2.2. L'Avvocatura generale dello Stato si e' costituita per conto
dell'Istat, con memoria del 9 febbraio 2021, rilevando che la
societa' era da considerare soggetto produttore di beni e servizi non
destinabili alla vendita e sottoposta al controllo pubblico,
concludendo, quindi, per l'inammissibilita' o comunque infondatezza
del ricorso.
2.3. In data 12 febbraio 2021, la ricorrente ha prodotto
documenti finalizzati a confermare la natura di soggetto privato,
operante sul mercato. Il 22 febbraio 2021 ha depositato note di
udienza, contestando le deduzioni delle parti convenute.
3. Con ordinanza n. 1/2021/RIS, depositata in data 2 marzo 2021,
queste Sezioni riunite hanno ordinato alla societa' ricorrente di
integrare il contraddittorio nei confronti del Ministero
dell'economia e delle finanze.
A seguito della regolare integrazione del contraddittorio,
nonche' delle memorie depositate, in data 17 marzo 2021, dalla
Procura generale, in data 29 marzo 2021, dall'Avvocatura generale
dello Stato e, in data 29 marzo 2021, dalla ricorrente, che il 6
aprile ha presentato anche note di udienza, queste Sezioni riunite,
con l'ordinanza n. 5/2021, hanno disposto rinvio pregiudiziale alla
Corte di giustizia dell'Unione europea, chiedendo al giudice unionale
di pronunciarsi, ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea, in relazione agli effetti
dell'applicazione al giudizio dell'art. 23-quater del decreto-legge
n. 137/2020, convertito con legge n. 176/2020, sulle «questioni
interpretative pregiudiziali formulate in motivazione in riferimento
all'art. 47, comma 1, Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea, con richiesta di procedura d'urgenza ai sensi dell'art.
23-bis dello statuto della Corte di giustizia dell'Unione europea e
dell'art. 105 del regolamento di procedura della medesima Corte di
giustizia;» (ordinanza n. 6/2021) ed hanno sospeso, in via cautelare,
gli effetti dell'iscrizione della societa' nell'elenco per il 2021.
4. Con sentenza del 13 luglio 2023, la Corte di giustizia
dell'Unione europea ha dichiarato che «Il regolamento (UE) n.
473/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013,
sulle disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei
documenti programmatici di bilancio e per la correzione dei disavanzi
eccessivi negli Stati membri della zona euro, il regolamento (UE) n.
549/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013,
relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali
nell'Unione europea, la direttiva 2011/85/UE del Consiglio, dell'8
novembre 2011, relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli
Stati membri, e l'art. 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, letti
alla luce dell'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea e dei principi di equivalenza e di effettivita',
devono essere interpretati nel senso che: essi non ostano ad una
normativa nazionale che limiti la competenza del giudice contabile a
statuire sulla fondatezza dell'iscrizione di un ente nell'elenco
delle amministrazioni pubbliche, purche' siano garantiti l'effetto
utile dei regolamenti e della direttiva summenzionati nonche' la
tutela giurisdizionale effettiva imposta dal diritto dell'Unione».
5. A seguito della riassunzione del giudizio da parte di
Ferrovienord S.p.a., delle note di udienza della Procura generale,
depositate in data 21 novembre 2023, della ricorrente, depositate in
data 24 novembre 2023, all'esito dell'udienza del 6 dicembre 2023,
queste Sezioni riunite hanno rinviato la discussione per consentire
alle altre parti l'esame dei documenti, qualificati come motivi
aggiunti, prodotti da parte ricorrente.
6. In data 5 dicembre 2023, Ferrovienord S.p.a. ha depositato un
ulteriore ricorso, contestando la legittimita' dell'inserimento della
societa' nell'elenco delle amministrazioni pubbliche per l'anno 2024,
predisposto dall'Istat, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie
generale - n. 225, del 26 settembre 2023, nonche', ove potesse
occorrere, per il 2023, pubblicato nella Serie generale n. 229 del 30
settembre 2022, e per il 2022, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale -
Serie generale - n. 234 del 30 settembre 2021, formulando articolati
motivi d'impugnazione.
7. In vista dell'udienza fissata per il 20 marzo 2024, sia per il
giudizio r.g. n. 719/SR/RIS che per quello r.g. n. 817/SR/RIS, in
data 6 marzo 2024 l'Istat ha depositato articolata memoria difensiva
con la quale ha contestato le domande della ricorrente contenute nei
due ricorsi, concludendo per l'inammissibilita' degli stessi.
In data 6 marzo 2024, la Procura generale ha depositato memoria
con la quale, in via pregiudiziale, ha domandato alle Sezioni riunite
di sollevare questione di legittimita' costituzionale dell'art.
23-quater, comma 2, del decreto-legge n. 137/2020, e, nel merito, ha
chiesto che il ricorso venisse dichiarato inammissibile quanto agli
elenchi pubblicati nel 2021 e nel 2022 e respinto quanto all'elenco
pubblicato nel 2023.
Parte ricorrente ha depositato, in data 8 marzo 2024, una
memoria, unica per i giudizi r.g. 719/SR/RIS e 817/SR/RIS, chiedendo
l'accoglimento delle domande ivi formulate.
All'esito dell'udienza del 20 marzo 2024, queste Sezioni riunite
hanno riunito i ricorsi, e, con ordinanza n. 10/2024, hanno preso
atto della proposizione da parte del Ministero dell'economia e delle
finanze e dell'Istat di ricorso per motivi di giurisdizione presso la
Corte di cassazione, introdotto nell'ambito di un giudizio avente
oggetto analogo promosso da Autobrennero S.p.a., ed hanno sospeso il
giudizio fino alla decisione della controversia, ritenuta comunque
pregiudiziale.
In via cautelare, hanno sospeso a tutti gli effetti, ivi compresi
quelli sui saldi di finanza pubblica, l'iscrizione della ricorrente
Ferrovienord S.p.a. nell'elenco Istat delle pubbliche
amministrazioni.
8. Con sentenza n. 30220 in data 25 novembre 2024, decidendo il
ricorso proposto da Autobrennero S.p.a., la Corte di cassazione, a
Sezioni unite, ha affermato il seguente principio di diritto: «In
tema di impugnazione dell'elenco annuale Istat delle pubbliche
amministrazioni predisposto ai sensi del SEC 2010, l'art. 23-quater
decreto-legge n. 137 del 2020, nel delimitare la giurisdizione della
Corte dei conti - sezioni riunite alla sola applicazione della
disciplina nazionale sul contenimento della spesa pubblica, non ha
determinato un vuoto di tutela o il mancato rispetto dell'effetto
utile della disciplina unionale, restando attribuita la
giurisdizione, per ogni ulteriore ambito, al giudice amministrativo».
9. In data 10 gennaio 2025, la societa' ricorrente ha depositato
atto di riassunzione del presente giudizio ritenendo venuta meno -
con la comunicazione alle parti della sentenza della Corte di
cassazione - la causa di sospensione di cui all'ordinanza n.
6/2024/RIS del 28 febbraio 2024 e chiedendo la fissazione
dell'udienza per la prosecuzione del giudizio.
10. A seguito della fissazione dell'udienza di discussione, in
data 2 luglio 2025 la Procura generale ha depositato una memoria con
la quale ha confermato le precedenti difese ed ha chiesto, in via
principale, di sollevare, per i motivi illustrati negli atti gia'
depositati, la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5,
comma 2, del decreto-legge n. 154/2020 e dell'art. 1, comma 2, della
legge n. 176/2020, ovvero, ove ritenuti applicabili al presente
giudizio, dell'art. 23-quater del decreto-leggen. 137/2020 e
dell'art. 1, comma 1, della legge n. 176/2020 e del relativo
allegato; in subordine, ha domandato alla Corte di sospendere il
presente giudizio all'esito della questione di costituzionalita' gia'
promossa con le ordinanze n. 5 e 6 del 2025 di queste Sezioni
riunite. La richiesta e' stata ulteriormente ribadita ed illustrata
con note di udienza depositate il 9 luglio 2025.
11. All'udienza del 16 luglio 2025, dopo la relazione
introduttiva, la difesa di Ferrovienord S.p.a. ha chiesto che il
giudizio sia sospeso e che sia sollevata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 23-quater, del decreto-legge n. 137/2020,
aderendo alla prospettazione della Procura generale e alle
motivazioni formulate dalle Sezioni riunite nelle precedenti
ordinanze di rimessione alla Corte costituzionale n. 5 e 6 del 2025,
sottolineando, inoltre, che la Corte di giustizia dell'Unione europea
ha precisato che per ogni unita' istituzionale, inclusa nell'elenco
Istat, occorre che ci sia, comunque, una tutela giurisdizionale.
L'Avvocatura generale dello Stato si e' opposta alla proposizione
di questione di costituzionalita' della normativa ed ha dichiarato di
non opporsi ad una sospensione impropria del giudizio, in attesa
della decisione del giudice delle leggi sui casi gia' pendenti.
La Procura generale ha insistito nella richiesta che sia proposta
la questione di legittimita' costituzionale, con riferimento alle
ragioni piu' volte esplicitate negli atti depositati.
All'esito della discussione, il giudizio e' stato trattenuto a
decisione.
Diritto
1. L'oggetto dei giudizi riuniti e' costituito dalla richiesta di
Ferrovienord S.p.a. dell'accertamento dell'insussistenza dei
presupposti per l'inclusione della societa' ricorrente nell'elenco
delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico
consolidato, individuate ai sensi dell'art. 1, comma 3, della legge
31 dicembre 2009, n. 196 e successive modificazioni ed integrazioni,
elaborato e aggiornato annualmente dall'Istat, e per il conseguente
annullamento dell'elenco per gli anni 2021-2024, nella parte in cui
e' ricompresa Ferrovienord S.p.a.
La ricorrente ha censurato l'inserimento nell'elenco e, all'esito
delle articolate vicende che hanno caratterizzato il giudizio, queste
Sezioni riunite in speciale composizione ritengono che, pregiudiziale
alla decisione del merito, sia necessario verificare la conformita'
alla Costituzione dell'art. 23-quater del decreto-legge 28 ottobre
2020, n. 137, inserito dalla legge di conversione 18 dicembre 2020,
n. 176.
Con la citata norma il legislatore, intervenendo sulla disciplina
degli effetti dell'inserimento nell'elenco Istat, previsto dall'art.
1, comma 3, della legge n. 196 del 2009, ha previsto che la
giurisdizione della Corte dei conti si esplichi unicamente in
relazione alla verifica della legittimita' delle limitazioni
amministrative previste per i soggetti inseriti nel citato elenco.
2. La rilevanza della questione
La questione della legittimita' costituzionale dell'art.
23-quater del decreto-legge n. 137 del 2020 e' rilevante ai fini del
presente giudizio poiche' i ricorsi introduttivi sono stati proposti
da Ferrovienord S.p.a. per ottenere l'annullamento dell'iscrizione
negli elenchi Istat delle unita' istituzionali appartenenti al
settore delle amministrazioni pubbliche, in relazione agli anni
2021-2024. Conseguentemente, al fine di decidere sulle domande
proposte dalla ricorrente, deve essere conosciuta non solo la norma
che ha previsto le limitazioni ma anche quella riferita ai
presupposti delle stesse, vale a dire quella che prevede
l'inserimento nell'elenco, poiche' il riconoscimento della
legittimita' o meno dell'iscrizione e' presupposto per la verifica
dell'incidenza sulle attivita' dell'ente e, quindi,
sull'applicabilita' o meno delle limitazioni amministrative. La
cognizione piena, infatti, e' impedita dal citato art. 23-quater del
decreto-legge n. 137 del 2020, che ha limitato e circoscritto la
cognizione del giudice contabile, escludendola in relazione
all'accertamento dei presupposti per l'inserimento nel citato elenco.
Infatti, occorre evidenziare che le limitazioni all'attivita'
alle quali sono tenuti gli enti inseriti nell'elenco non sono fini a
se' stesse, ma rispondono all'esigenza di contenere la spesa dei
soggetti che concorrono a formare il perimetro delle amministrazioni
pubbliche che individuano l'aggregato nazionale sul quale viene
valutata l'osservanza delle regole di finanza pubblica, anche ai fini
unionali.
In conclusione, il requisito della rilevanza della questione,
presupposto per la proposizione di costituzionalita', e' sicuramente
sussistente poiche' dalla decisione sulla legittimita' della norma
dipende la possibilita' di decidere sulla domanda proposta dalla
ricorrente.
3. La non manifesta infondatezza
3.1. Al fine di meglio individuare e definire le questioni
sottese alla ritenuta illegittimita' costituzionale dell'art.
23-quater del decreto-legge n. 137 del 2020, occorre non solo
esaminare il testo della disposizione, ma anche delinearne l'ambito
di operativita' e le finalita' perseguite dal legislatore.
In sede di conversione del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137,
recante «Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute,
sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza,
connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19», e' stato inserito
l'art. 23-quater disciplinante «Unita' ulteriori che concorrono alla
determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico
consolidato delle amministrazioni pubbliche».
La disposizione prevede che «agli enti indicati nell'elenco
annesso al presente decreto, in quanto unita' che, secondo criteri
stabiliti dal Sistema europeo dei conti nazionali e regionali
nell'Unione europea (SEC 2010), di cui al regolamento (UE) n.
549/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013,
concorrono alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del
conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, si
applicano in ogni caso le disposizioni in materia di equilibrio dei
bilanci e sostenibilita' del debito delle amministrazioni pubbliche,
ai sensi e per gli effetti degli articoli 3 e 4 della legge 24
dicembre 2012, n. 243, nonche' quelle in materia di obblighi di
comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di
finanza pubblica» (comma 1).
Il secondo comma stabilisce che «all'art. 11, comma 6, lettera
b), del codice della giustizia contabile, di cui all'allegato 1 al
decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, dopo le parole: "operata
dall'Istat" sono aggiunte le seguenti: ", ai soli fini
dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della
spesa pubblica"».
3.2. Al riguardo, occorre precisare che la legge 31 dicembre
2009, n. 196, recante «Legge di contabilita' e finanza pubblica», ha
previsto all'art. 1 che «Le amministrazioni pubbliche concorrono al
perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito
nazionale in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti
dall'Unione europea e ne condividono le conseguenti responsabilita'.
Il concorso al perseguimento di tali obiettivi si realizza secondo i
principi fondamentali dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del
coordinamento della finanza pubblica» (comma 1).
La norma medesima, al secondo comma, ha delineato il criterio per
l'individuazione del perimetro dei soggetti definibili come
amministrazioni pubbliche ai fini dell'osservanza delle regole di
finanza pubblica e, in particolare, dei parametri e vincoli di
derivazione dall'Unione europea ed ha richiamato le attivita' svolte
dall'Istat, stabilendo, infine, che annualmente l'istituto di
statistica predisponesse un elenco valido per l'esercizio successivo
(co. 3: «La ricognizione delle amministrazioni pubbliche di cui al
comma 2 e' operata annualmente dall'Istat con proprio provvedimento e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale entro il 30 settembre»).
L'affidamento all'Istat della ricognizione annuale delle
amministrazioni pubbliche e' stato motivato dalla circostanza che
esso e' parte integrante del sistema statistico europeo ed e' il
soggetto chiamato ad applicarne le regole a livello nazionale per
effettuare i calcoli della contabilita' nazionale, in base alle
regole EUROSTAT, che concorrono a rendere omogenei i dati di
contabilita' pubblica degli Stati che compongono l'Unione europea. In
sostanza, nella predisposizione annuale dei conti nazionali,
applicando le regole unionali, l'Istat deve, preliminarmente,
definire l'ambito delle amministrazioni pubbliche da considerare in
base alle regole del Sistema nazionale dei conti (SEC 2010, di cui al
regolamento UE n. 549/2013, relativo al Sistema europeo dei conti
nazionali e regionali dell'Unione europea).
In altri termini, l'attribuzione all'Istat della predisposizione
annuale dell'elenco dei soggetti che rientrano nell'ambito delle
amministrazioni pubbliche non ha mere finalita' statistiche, ma e'
elemento costitutivo dei conti della contabilita' nazionale e,
quindi, serve a definire tutte le grandezze di finanza pubblica
nazionali, anche per la verifica dell'osservanza dei parametri e
vincoli europei. Le grandezze finanziarie che caratterizzano
l'attivita' di ciascuno dei soggetti inseriti nell'elenco predisposto
dall'Istat concorrono a formare i saldi della contabilita' nazionale.
E' indubbio, quindi, che la disciplina normativa che prevede
l'inserimento, in un elenco annuale, di tutti i soggetti che in base
alle regole del SEC 2010 rientrano nell'ambito delle amministrazioni
pubbliche, ha la finalita' di definire i conti nazionali e, in ultima
analisi di assicurare l'equilibrio dei bilanci pubblici,
nell'osservanza dei vincoli e parametri di appartenenza all'Unione
europea.
3.3. Il legislatore del 2020 ha modificato un quadro normativo
che, a partire dal 2012, aveva previsto la giurisdizione esclusiva
della Corte dei conti sull'inclusione degli enti nell'elenco delle
amministrazioni pubbliche, stilato annualmente dall'Istat.
Infatti, l'art. 1, comma 169, della legge 24 dicembre 2012, n.
228, successivamente ripreso dall'art. 11, comma 6, lettera b),
c.g.c. di cui al decreto legislativo n. 174/2016, aveva attribuito
alla Corte dei conti la giurisdizione in ordine alla sussistenza o
meno della natura di amministrazione pubblica in capo alle societa'
inserite annualmente nell'elenco predisposto annualmente dall'Istat
ed alle conseguenti limitazioni amministrative previste dal
legislatore.
Piu' nello specifico, la disposizione da ultimo richiamata
prevedeva, nel testo originario, che «avverso gli atti di
ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente
dall'Istat ai sensi dell'art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre
2009, n. 196, e' ammesso ricorso alle Sezioni riunite della Corte dei
conti, in speciale composizione, ai sensi dell'art. 103, secondo
comma, della Costituzione».
Era quindi affidata alla giurisdizione contabile la decisione in
ordine alle controversie che potessero insorgere in relazione al
riconoscimento della natura di amministrazione pubblica in capo ad
enti o societa' effettuato annualmente dall'Istat ai fini della
predisposizione dei conti annuali.
3.4. La scelta operata prima dal citato art. 1, comma 169, della
legge n. 228 del 2012 e poi dall'art. 11 c.g.c., era coerente con il
disegno insito nella riforma costituzionale del 2012 (legge
costituzionale n. 1 del 20 aprile 2012), con la quale, tra l'altro,
sono stati modificati gli articoli 81, 97 e 119 della Costituzione.
Nell'ambito della complessa riforma della finanza pubblica si
colloca altresi' la direttiva 2011/85/UE, dell'8 novembre 2011
(relativa ai «requisiti per i quadri di bilancio degli Stati
membri»), attuata con decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 54,
nonche' con l'art. 30 della legge 30 ottobre 2014, n. 161, che ha
assegnato alla Corte dei conti compiti di monitoraggio
sull'osservanza delle regole di bilancio delle pubbliche
amministrazioni.
Inoltre, l'art. 5 della medesima legge costituzionale n. 1/2012,
nel definire i principi vincolanti che deve rispettare la legge
«rinforzata» prevista dal comma 6 dell'art. 81 della Costituzione, ha
previsto lo svolgimento, in modo dinamico, di controlli lungo
l'intero ciclo finanziario dei bilanci del «complesso delle pubbliche
amministrazioni», da attuare mediante «verifiche, preventive e
consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica».
Coerentemente con tali presupposti, l'art. 20 della legge
«rinforzata» 24 dicembre 2012, n. 243, riconosce alla Corte dei conti
il compito di svolgere funzioni di controllo sui bilanci delle
amministrazioni pubbliche, espressamente ancorate «ai fini del
coordinamento della finanza pubblica e dell'equilibrio dei bilanci di
cui all'art. 97 della Costituzione».
E' indubbio, quindi, che l'intervento legislativo operato nel
2020 dall'art. 23-quater del decreto-legge n. 137 del 2020, che ha
circoscritto e limitato la giurisdizione della Corte dei conti alla
sola verifica delle limitazioni amministrative conseguenti
all'inserimento nell'elenco Istat dei soggetti ritenuti pubblici,
escludendola, di fatto, in relazione all'inserimento nell'elenco, non
solo ha menomato le attribuzioni della Corte dei conti, ma ha violato
l'art. 81, comma 6, e l'art. 97, comma 1, della Costituzione, poiche'
ha inciso negativamente sulla possibilita' di verificare il
complessivo equilibrio dei bilanci pubblici, anche alla luce della
disciplina eurounitaria. Il legislatore e' intervenuto nella materia
della contabilita' pubblica, propria della magistratura contabile,
escludendo la giurisdizione della Corte dei conti in relazione non
gia' alla mera verifica sulla legittimita' di un atto amministrativo
(inserimento nell'elenco Istat) ma all'accertamento sostanziale della
natura di amministrazione pubblica in capo ai soggetti risultanti
dall'elenco. In altri termini, e' stato inibito al giudice contabile
di verificare se in base alla disciplina di contabilita' nazionale,
che ha recepito a questo fine quella europea (SEC 2010), un soggetto
sia qualificabile o meno come amministrazione pubblica, con incidenza
sui saldi di finanza pubblica della contabilita' nazionale.
La limitazione dell'ambito della giurisdizione contabile operata
con il comma 2 dell'art. 23-quater del decreto-legge n. 137/2020,
come convertito dalla legge n. 176/2020, «ai soli fini
dell'applicazione della normativa nazionale sul contenimento della
spesa pubblica», ha sottratto al giudice naturale della controversia
- cui pure continua a riconoscersi espressamente la competenza
«esclusiva» in tema di contabilita' pubblica - la possibilita' di
erogare una tutela piena alle pretese dei ricorrenti, in violazione
innanzitutto dell'art. 103, comma 2, in relazione agli articoli 81 e
97, della Costituzione.
Escludendo la giurisdizione della Corte dei conti in relazione
alla rilevanza eurounitaria degli atti di ricognizione delle
amministrazioni pubbliche operata annualmente dall'Istat, il
legislatore interviene su quel nucleo di attribuzioni attinenti alla
perimetrazione delle amministrazioni pubbliche da cui derivano
precisi obblighi di natura finanziaria, in primo luogo di concorrere
alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico
consolidato delle amministrazioni pubbliche, ossia del computo dei
saldi sulla base dei quali si sviluppano le relazioni finanziarie tra
gli Stati membri dell'Unione europea.
In questo modo, il legislatore ha impedito al giudice contabile
di conoscere delle controversie riguardanti i principali effetti
dell'inserimento nel citato elenco, operando una recisione
dell'unitaria materia contabile in esame, in cui i collegamenti tra i
profili di rilevanza interna e quelli di rilevanza sovranazionale,
dai quali i primi sono condizionati, risultano con ogni evidenza del
tutto inscindibili. Oltretutto, e' stata limitata la giurisdizione
alla valutazione di effetti che possono sussistere solo se l'ente
interessato rientra fra le amministrazioni pubbliche ed appare
singolare che il giudice della contabilita' pubblica non possa
conoscere del presupposto - la natura di amministrazione pubblica che
si basa sulle regole della contabilita' - ma solo delle conseguenze.
L'irrazionalita' della scelta del legislatore del 2020 appare poi
evidente, tanto piu' se si considera che nello stesso art. 23-quater
ha previsto la permanenza della giurisdizione contabile in relazione
alle limitazioni amministrative che conseguono all'inserimento
nell'elenco («ai soli fini dell'applicazione della normativa
nazionale sul contenimento della spesa pubblica»). Cio', senza
evidentemente considerare che le limitazioni amministrative, che
conseguono alla presenza nell'elenco annuale stilato dall'Istat, sono
una conseguenza diretta dell'inserimento nell'elenco e, pertanto, la
decisione in ordine alla loro applicazione e' conseguente alla
decisione in ordine alla qualifica di amministrazione pubblica.
3.5. Un ulteriore elemento deve essere evidenziato.
La disciplina risultante dalla novella del 2020 non ha indicato
espressamente quale tutela sia riconosciuta al soggetto inserito
nell'elenco Istat che voglia contestare la qualificazione di
amministrazione pubblica per finalita' diverse da quella di
applicazione delle limitazioni amministrative.
Al riguardo, la Corte di cassazione, investita in sede di
giurisdizione, ha asserito che «occorre rilevare, in via generale,
che l'inclusione nell'elenco Istat ha natura provvedimentale, cui si
contrappone, in capo agli enti coinvolti, una situazione giuridica
soggettiva di interesse legittimo, ambito che, in quanto tale, ai
sensi dell'art. 7 c.p.a., e' riferibile alla giurisdizione
amministrativa» facendo riferimento alla circostanza che:
«anteriormente all'intervento operato con l'art. 1, comma 169, legge
n. 228 del 2012 (che ha previsto il ricorso alle Sezioni riunite
della Corte dei conti), il relativo contenzioso era pacificamente
instaurabile innanzi al giudice amministrativo» (par. 15), con la
conseguenza che a fronte della «contrazione» dell'ambito della
giurisdizione contabile non vi sarebbe vuoto di tutela in quanto «si
deve ritenere che si sia, contestualmente, riespansa la giurisdizione
del giudice amministrativo» (par. 15.3).
L'argomentazione svolta dalla Cassazione non appare aver colto
nel segno in ordine a quale sia la effettiva natura dell'elenco Istat
in base alle specifiche finalita' cui e' preordinato, che si pongono
su un piano diverso rispetto alla semplice tutela di posizioni
individuali. Infatti, la finalita' dell'elenco e' strettamente
dipendente dalle esigenze di finanza pubblica collegate alla
assorbente necessita' di verificare la sussistenza delle condizioni
previste dal SEC 2010 per individuare il perimetro delle
amministrazioni pubbliche che concorrono alla formazione dei saldi di
finanza pubblica. La posizione soggettiva degli enti interessati deve
essere vista, valutata e considerata in relazione alla predetta
finalita'.
In proposito, infatti, non si puo' ignorare che l'art. 24 della
Costituzione garantisce a tutti di agire in giudizio a tutela dei
propri diritti ed interessi legittimi e, analogamente, l'art. 113
precisa e delimita gli ambiti di intervento giurisdizionale,
prevedendo che la legge determini quali organi di giurisdizione
possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e
con gli effetti previsti dalla legge stessa, ovviamente nel rispetto
dei principi del giusto processo, come richiamati dall'art. 111 della
Costituzione.
La previsione contenuta nell'art. 11, comma 6, lettera b),
c.g.c., stabilendo che le Sezioni riunite in sede giurisdizionale in
speciale composizione, «nell'esercizio della propria giurisdizione
esclusiva in tema di contabilita' pubblica, decidono in unico grado
sui giudizi: [...] b) in materia di ricognizione delle
amministrazioni pubbliche operata dall'Istat», senza ulteriori
specificazioni, aveva espressamente riconosciuto al giudice contabile
la competenza a decidere delle controversie in esame con il potere di
assicurare tutte le tutele richieste dai soggetti interessati, ossia
di statuire su tutte le domande astrattamente proponibili, con
esclusione di altre giurisdizioni concorrenti, assicurando in tal
modo piena tutela giurisdizionale, in attuazione degli articoli 24 e
113 della Costituzione.
La disciplina risultante dalla novella del 2020 viola gli
articoli 24 e 111 della Costituzione, che attribuiscono alla funzione
giurisdizionale lo scopo di assicurare, attraverso il giudizio, piena
tutela delle situazioni soggettive qualificate, imponendo che la
disciplina dei rapporti tra giudici appartenenti a ordini diversi si
ispiri al principio secondo cui l'individuazione del giudice munito
di giurisdizione non deve sacrificare il diritto delle parti a
ottenere una risposta in ordine al bene della vita oggetto di
interesse, nonche' dell'art. 113, primo e secondo comma, della
Costituzione, che dell'art. 24 costituisce sostanzialmente specifica
applicazione, secondo cui contro gli atti della pubblica
amministrazione e' sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei
diritti e degli interessi legittimi e tale tutela giurisdizionale non
puo' essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o
per determinate categorie di atti.
L'art. 111 della Costituzione risulta violato anche con
riferimento al diverso e complementare profilo della lesione del
principio di ragionevole durata del processo, riguardato nell'ottica
del principio di concentrazione delle tutele, ove si accolga
l'opzione ermeneutica che ammette la possibilita' di un doppio
ricorso, al giudice amministrativo e a quello contabile, in materia
di elenchi Istat, con i rischi e le criticita' - che saranno a breve
esaminati - derivanti dall'eventuale pendenza di due giudizi sul
medesimo oggetto, con possibili implicazioni in termini anche di
necessita' di sospensione del processo contabile e conseguente
dilatazione dei tempi processuali del relativo contenzioso
(«dipendente»).
Orbene, il sistema risultante dall'art. 23-quater del
decreto-legge n. 137 del 2020, cosi' come interpretato dalle Sezioni
unite della Cassazione in sede di conflitto di giurisdizione, si pone
in contrasto con le norme costituzionali richiamate sopra poiche'
rende difficoltoso l'accesso alla giurisdizione e il diritto di agire
in giudizio, rendendo necessario rivolgersi a due giudici diversi per
ottenere l'accertamento della non sussistenza delle condizioni per
l'inserimento nell'elenco Istat e per contestare le relative
limitazioni amministrative. Se pero' si tiene conto che queste ultime
dipendono dall'inserimento o meno nell'elenco, appare evidente come
il sistema delineato dalla norma sospettata di illegittimita'
costituzionale sia irrazionale e, di fatto, non in linea con i
precetti costituzionali richiamati sopra.
3.6. La limitazione della giurisdizione esclusiva della Corte dei
conti in materia di ricognizione delle amministrazioni pubbliche
operata dall'Istat «ai soli fini dell'applicazione della normativa
nazionale sul contenimento della spesa pubblica», disposta dall'art.
23-quater del decreto-legge n. 137/2020 come convertito, risulta
altresi' in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, data
l'assoluta irragionevolezza della previsione.
I particolari connotati del giudizio in esame legittimano
l'attribuzione delle relative controversie alla giurisdizione,
esclusiva ed in unico grado, delle Sezioni riunite della Corte dei
conti, non limitata a una verifica sulla legittimita' generale,
bensi' piena e di merito, di accertamento della qualita' di
amministrazione pubblica in capo ad una determinata unita'
istituzionale.
Nelle controversie in esame la Corte e', cioe', chiamata a
valutare le situazioni di fatto alla stregua di regole tecniche di
particolare complessita' - contenute nel SEC 2010 - onde accertare la
qualita' di produttore di beni e servizi destinabili alla vendita o
non destinabili alla vendita.
A tali fini, come noto, concorrono un criterio «qualitativo» (che
impone di verificare se l'ente interessato si dedichi o meno alla
produzione di servizi ausiliari, sia o meno l'unico fornitore di beni
e servizi dell'amministrazione pubblica e sia o meno incentivato ad
adeguare l'offerta per realizzare un'attivita' redditizia, operando
alle condizioni di mercato e rispettando le proprie obbligazioni
finanziarie) e un «test quantitativo» (paragrafi 20.29 e segg. del
SEC) per stabilire se un'unita' istituzionale produca beni e servizi
destinabili alla vendita (c.d. criterio market/non market),
incentrato sul rapporto tra vendite e costi di produzione, esaminato
per un periodo pluriennale continuativo.
Ora, a fronte del riconoscimento della giurisdizione esclusiva
conformata nei termini finora rappresentati, e' stata
legislativamente prevista, con la norma del 2020, una limitazione al
suo ambito di operativita' che addirittura capovolge l'ordine di
rilevanza dei possibili effetti dell'esercizio della cognizione: si
escludono quelli strettamente attinenti alla determinazione dei saldi
di finanza pubblica del conto economico consolidato delle
amministrazioni pubbliche e si consente la verifica giudiziaria ai
limitati fini dell'applicazione della normativa (peraltro, solo
nazionale) sul contenimento della spesa pubblica, ossia per finalita'
piu' latamente riguardanti la materia della finanza pubblica per le
quali, ove fosse mancata la previsione di una giurisdizione esclusiva
del giudice contabile, la questione dell'eventuale competenza del
giudice amministrativo avrebbe potuto piu' fondatamente proporsi.
L'illegittimita' costituzionale, conseguente alla palese
illogicita' e irragionevolezza della disposizione in esame, emerge
altresi' quando si consideri che, confinando la rilevanza della
giurisdizione esclusiva della Corte dei conti alla normativa
nazionale sul contenimento della spesa pubblica, ne deriva un
significativo svuotamento.
Infatti, la legittimita' costituzionale di tale riparto potrebbe
sostenersi solo a condizione che gli effetti del sindacato giudiziale
del giudice amministrativo e del giudice contabile risultassero tra
loro «non comunicanti», essendo ben distinte e autonome le
disposizioni normative operanti nei due diversi comparti
giurisdizionali (SEC 2010 e disposizioni sulla spending review).
Al contrario, come anche evidenziato dalla Procura generale,
l'ammissibilita' di un c.d. doppio ricorso deve ritenersi di fatto
precluso rispetto al contenzioso in esame, laddove le due normative
applicabili si compenetrano al punto che risulta di fatto non
ipotizzabile, sul piano giuridico, una loro operativita' «atomistica»
o «irrelata». Cio', in quanto l'eventuale sindacato del giudice
contabile, nella prospettiva dell'operativita' (o meno) delle
disposizioni nazionali sul contenimento della spesa pubblica nel
quadro del rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, e'
necessariamente condizionato dalla previa e corretta attribuzione al
soggetto privato di diritto interno della qualificazione eurounitaria
di «pubblica amministrazione», scaturente dalla sua iscrizione
nell'elenco Istat.
In altri termini, nel caso in esame, l'operativita' della
normativa europea SEC 2010 e' configurata come presupposto legale per
l'applicazione (anche) della normativa nazionale sulla spending
review, il cui dispiegarsi richiede, quindi, che sia stata risolta la
questione della qualificazione di un soggetto di diritto interno
quale pubblica amministrazione europea nella prospettiva della
contabilita' pubblica.
Sul piano processuale, in caso di pendenza di giudizi presso la
giurisdizione amministrativa e quella contabile l'ipotizzato riparto
- che, non a caso, non e' stato delineato dal legislatore del 2020 -
determinerebbe il sorgere di insormontabili ostacoli giuridici, a
meno di configurare il giudizio davanti al giudice amministrativo,
circa la corretta attribuzione di una soggettivita' pubblicistica
europea all'ente di diritto interno ricorrente iscritto nell'elenco
Istat, come vera e propria causa pregiudiziale ex art. 295 del codice
di procedura civile e art. 106 c.g.c., situazione non compatibile con
l'ingiustificato aggravio dei poteri di azione degli interessati e
con la finalita' della verifica sul corretto inserimento nell'elenco
Istat, da determinare in base alle regole di contabilita' e finanza
pubblica, l'interpretazione delle quali rientra nella giurisdizione
esclusiva della magistratura contabile.
In conclusione, l'art. 23-quater del decreto-legge n. 137/2020,
come convertito, presenta insuperabili criticita' interpretative in
ragione del suo significato non chiaro, al punto da indurre a
prospettare soluzioni ermeneutiche che giungono a forzare i limiti
consentiti dall'enunciato testuale nel tentativo di offrirne una
coerenza sistematica non consentita dai principi costituzionali, con
il rischio che l'attivita' ermeneutica trasmodi in una sostanziale
integrazione normativa, tenuto anche conto che «ciascun consociato ha
un'ovvia aspettativa a che la legge definisca ex ante, e in maniera
ragionevolmente affidabile, i limiti entro i quali i suoi diritti e
interessi legittimi potranno trovare tutela, si' da poter compiere su
quelle basi le proprie libere scelte d'azione» (Corte costituzionale,
sentenza 5 giugno 2023, n. 110).
Deve, pertanto, ritenersi che le disposizioni foriere di
incertezza nella loro applicazione concreta si pongano in contrasto
con il canone di ragionevolezza della legge di cui all'art. 3 della
Costituzione, nella misura in cui il loro significato risulti
radicalmente inintelligibile o particolarmente ambiguo, soprattutto
in materie come quella del riparto di giurisdizione, che attiene a un
presupposto in senso ampio del processo e presenta una rilevanza -
per sua natura - pregiudiziale.
3.7. La disposizione limitativa contenuta nell'art. 23-quater del
decreto-legge n. 137 del 2020, viola, altresi', l'art. 117 della
Costituzione, che prevede l'osservanza da parte del legislatore dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali, nella parte in cui esclude il sindacato degli effetti
eurounitari dell'iscrizione nell'elenco Istat dinanzi ad un giudice.
La lettera della disposizione - anche in rapporto all'art. 103,
comma 2, della Costituzione - e i lavori preparatori non autorizzano
a prospettare una concorrenza di giurisdizioni sulla materia, in
quanto l'effetto innovativo della previsione riguarda non l'an, ma il
quomodo della giurisdizione: il legislatore avrebbe, cioe',
ridefinito l'oggetto della tutela (in relazione sia al petitum che
alla causa petendi), attraverso la limitazione dei «fini» - ossia
degli effetti - della giurisdizione contabile.
L'illegittimita' costituzionale discende, allora, dalla
limitazione dell'oggetto della tutela del giudice contabile,
combinata con l'immodificata (e immodificabile) giurisdizione
esclusiva sulla materia della ricognizione operata dall'Istat,
conforme agli articoli 100 e 103 della Costituzione. Infatti, in
assenza della tutela disapplicativa (e di annullamento) del giudice
contabile, il sistema giurisdizionale non assicurerebbe alcun rimedio
contro gli effetti antieuropei dell'atto di ricognizione dianzi a
qualsiasi altro giudice.
In ogni caso, l'art. 117 risulta comunque violato perche' la
novella del 2020 ha imposto agli enti iscritti nell'elenco Istat che
intendano contestare gli effetti eurounitari della loro designazione
quali amministrazioni pubbliche e che abbiano gia' proposto ricorso
al giudice contabile, di presentare necessariamente due distinti
ricorsi, il secondo dei quali dinanzi al giudice amministrativo per
chiedere l'annullamento erga omnes della decisione che li ha iscritti
nell'elenco. Invero, dinanzi alla Corte dei conti essi non potrebbero
mai «contestare le conseguenze della loro iscrizione nell'elenco
suddetto e ottenere, eventualmente, in maniera incidentale, la
disapplicazione di tale iscrizione» (punto 97 della richiamata
sentenza della Corte di giustizia), posto che tale incidentale
disapplicazione rileva, in base alla novella del 2020, ai soli fini
della disciplina nazionale sul contenimento della spesa pubblica.
Tuttavia, la qualificazione ai sensi del SEC 2010, operata
dall'autorita' nazionale competente (nel caso italiano dall'Istat,
attraverso la compilazione dell'elenco di cui all'art. 1 della legge
n. 196/2009) non puo' non comportare effetti sia oggettivi (vincoli
di bilancio su tutte le «amministrazioni pubbliche», qualificate ai
sensi del SEC 2010) che soggettivi (il radicarsi di situazioni
giuridiche sui soggetti classificati, tra cui quello alla corretta
qualificazione e il connesso diritto ad un ricorso effettivo).
Pertanto, escludendo la possibilita' di assicurare il rispetto
del principio di effettivita' della tutela giurisdizionale
«esclusiva», l'art. 23-quater impedisce il legittimo dispiegarsi
dell'effetto utile della normativa UE, considerato che la tutela
giurisdizionale assicurabile dal giudice contabile non soddisfa il
principio dell'autosufficienza del ricorso, secondo cui il soggetto
qualificato deve poter proporre, con un unico ricorso, la domanda
tendente a impedire l'applicazione nei suoi confronti degli effetti
comunitari dell'iscrizione.
4. Alla luce di tutto quanto sin qui esposto e motivato, va
pertanto rimessa alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 134
della Costituzione, dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio
1948, n. 1, e dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 23-quater del
decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, inserito dalla legge di
conversione 18 dicembre 2020, n. 176, per la sospetta violazione
degli articoli 3, 24, 81, 97, 103, 111, 113 e 117 della Costituzione.
P. Q. M.
La Corte dei conti, a Sezioni riunite in sede giurisdizionale in
speciale composizione, non definitivamente pronunciando:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 3, 24, 81, 97, 103, 111, 113 e 117 della
Costituzione, la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
23-quater del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, inserito dalla
legge di conversione 18 dicembre 2020, n. 176;
dispone la sospensione dei presenti giudizi e ordina la
immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, nel merito ed in ordine alle spese.
Dispositivo letto in udienza ai sensi dell'art. 128, comma 3, del
codice di giustizia contabile.
Cosi' deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 16 luglio
2025.
Il Presidente: Della Ventura