Reg. ord. n. 234 del 2025 pubbl. su G.U. del 10/12/2025 n. 50
Ordinanza del Tribunale di Milano del 20/10/2025
Tra: CGIL - Confederazione Generale Italiana del Lavoro Lombardia, APN - Avvocati per niente onlus, ASGI - Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione ed altri 1 C/ Ministero della giustizia
Oggetto:
Straniero – Professioni – Albi – Professioni pedagogiche ed educative – Condizioni per l’iscrizione all’albo dei pedagogisti e degli educatori professionali socio-pedagogici – Previsione che richiede al cittadino straniero regolarmente soggiornante, ai fini dell’iscrizione ai predetti albi, la sussistenza della condizione di reciprocità – Contrasto con il principio di eguaglianza – Irragionevole disparità di trattamento rispetto ai cittadini italiani o di altro Stato membro dell’Unione europea – Irragionevolezza intrinseca della previsione introduttiva di una differenziazione tra cittadini italiani e stranieri estranea ai profili della formazione, professionalità o deontologia del pedagogista o educatore socio-pedagogico – Disparità di trattamento tra gli educatori professionali socio-pedagogici e gli educatori professionali socio-sanitari per i quali, nel caso di cittadini stranieri, non è richiesta la condizione di reciprocità – Lesione del diritto al lavoro – Inosservanza dei vincoli derivanti dalla normativa sovranazionale e dagli obblighi internazionali con riferimento alla condizione giuridica dello straniero.
Norme impugnate:
legge
del 15/04/2024
Num. 55
Art. 7
Co. 1
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Co. 1
Costituzione Art. 4 Co. 1
Costituzione Art. 10 Co. 2
Costituzione Art. 35 Co. 1
Costituzione Art. 117 Co. 1
Convenzione OIL n. 143 sui lavoratori migranti (disposizioni complementari) del 24/06/1975 Art. 10
legge del 10/04/1981
direttiva CE del 25/11/2003 Art. 11
direttiva UE del 28/06/2018
direttiva UE del 28/06/2018
direttiva UE del 28/06/2018 Art. 5
Costituzione Art. 4 Co. 1
Costituzione Art. 10 Co. 2
Costituzione Art. 35 Co. 1
Costituzione Art. 117 Co. 1
Convenzione OIL n. 143 sui lavoratori migranti (disposizioni complementari) del 24/06/1975 Art. 10
legge del 10/04/1981
direttiva CE del 25/11/2003 Art. 11
direttiva UE del 28/06/2018
direttiva UE del 28/06/2018
direttiva UE del 28/06/2018 Art. 5
Udienza Pubblica del 15 aprile 2026
rel. SCIARRONE ALIBRANDI
Testo dell'ordinanza
N. 234 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 ottobre 2025
Ordinanza del 20 ottobre 2025 del Tribunale di Milano nel
procedimento civile promosso da CGIL - Confederazione generale
italiana del lavoro Lombardia e altri contro Ministero della
giustizia.
Straniero - Professioni - Albi - Professioni pedagogiche ed educative
- Condizioni per l'iscrizione all'albo dei pedagogisti e degli
educatori professionali socio-pedagogici - Previsione che richiede
al cittadino straniero regolarmente soggiornante, ai fini
dell'iscrizione ai predetti albi, la sussistenza della condizione
di reciprocita'.
- Legge 15 aprile 2024, n. 55 (Disposizioni in materia di ordinamento
delle professioni pedagogiche ed educative e istituzione dei
relativi albi professionali), art. 7, comma 1, lettera a).
(GU n. 50 del 10-12-2025)
TRIBUNALE ORDINARIO DI MILANO
sezione lavoro
Il Giudice dott. Antonio Lombardi, a scioglimento della formulata
riserva, ha pronunciato la seguente ordinanza ex art. 23, comma 2,
legge n. 87/1953, nel procedimento ex art. 281-decies codice di
procedura civile e art. 28 decreto legislativo n. 150/2011 (azione
civile contro la discriminazione) pendente tra:
CGIL - Confederazione generale italiana del lavoro -
Lombardia, APN - Avvocati per niente ONLUS, ASGI - Associazione per
gli studi giuridici sull'immigrazione, NAGA - Organizzazione di
volontariato per l'assistenza socio-sanitaria e per i diritti di
cittadini stranieri, Rom e Sinti; ricorrenti con l'avv. Alberto
Guariso e l'avv. Livio Neri;
Contro il Ministero della giustizia, in persona del Ministro
pro tempore; resistente con l'Avvocatura distrettuale dello Stato.
Ritenuto in fatto
Con ricorso ex art. 281-decies codice di procedura civile e art.
28 decreto legislativo n. 150/2011 i ricorrenti CGIL - Confederazione
generale italiana del lavoro - Lombardia, APN - Avvocati per niente
ONLUS, ASGI - Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione,
NAGA - Organizzazione di volontariato per l'assistenza
socio-sanitaria e per i diritti di cittadini stranieri, Rom e Sinti,
hanno convenuto in giudizio dinanzi al Tribunale di Milano, in
funzione di Giudice del lavoro, il Ministero della giustizia, in
persona del Ministro pro tempore.
Le parti ricorrenti hanno rappresentato:
che fino all'entrata in vigore della legge n. 55/2024
l'esercizio delle professioni di educatore professionale
socio-pedagogico e di pedagogista era regolato dalla legge n.
205/2017, che, all'art. 1, commi 595 e 596, aveva introdotto il
requisito della laurea magistrale (L19 per l'educatore professionale
socio-pedagogico, LM-50, LM-57, LM-85, LM-93 per il pedagogista,
L/SNT2 per l'educatore professionale socio-sanitario);
che la disciplina previgente non prevedeva requisiti che
avessero un collegamento con lo status civitatis dei candidati;
che la legge n. 55/2024, recante «Disposizioni in materia di
ordinamento delle professioni pedagogiche ed educative e istituzione
dei relativi albi professionali», ha precisato i requisiti di accesso
a tali professioni come segue: «per l'esercizio della professione di
pedagogista e' necessaria l'iscrizione nell'albo dei pedagogisti
dell'Ordine delle professioni pedagogiche ed educative, istituito ai
sensi del comma 1 dell'art. 5, previo conseguimento del titolo di
studio e accertamento delle competenze professionali acquisite con il
tirocinio previsto dal corso di studio» (art. 2, comma 3) e «per
esercitare la professione di educatore socio-pedagogico e di
educatore nei servizi educativi per l'infanzia di cui al decreto
legislativo 13 aprile 2017, n. 65, nonche' all'art. 1, commi da 594 a
599, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, sono necessari: (...) c)
l'iscrizione nell'albo degli educatori professionali socio-pedagogici
dell'Ordine delle professioni pedagogiche ed educative, istituito ai
sensi del comma 2 dell'art. 5» (art. 4, comma 1, lettera c);
che, pertanto, per effetto di tali disposizioni normative,
l'educatore e il pedagogista, pur in possesso di titoli abilitanti,
non possono piu' esercitare la professione se non iscritti all'albo;
che, nell'indicare i requisiti generali di iscrizione agli
albi, l'art. 7, comma 1, lettera a), legge n. 55/2024, indica i
seguenti: «essere cittadino italiano o di uno stato membro
dell'Unione europea o di uno Stato rispetto al quale vige la
condizione di reciprocita'»;
che, invece, la disciplina rivolta agli educatori che operano
nel settore socio-sanitario, contenuta nel decreto ministeriale (Min.
Sal.) 13 marzo 2018, non prescrive quale requisito di iscrizione al
relativo albo alcuna condizione di reciprocita' in capo ai cittadini
di Stati non membri dell'Unione europea;
che, pertanto, la prescrizione della condizione di
reciprocita' per i cittadini di Stati non membri dell'UE risulta
violativa del principio di non discriminazione.
Le parti ricorrenti hanno, inoltre, riferito:
che l'istituzione dei due albi si troverebbe ancora in una
fase transitoria, avendo il Ministero della giustizia nominato,
presso ciascuna Corte d'appello, i commissari provvisori, con la
funzione di formulare un primo elenco degli aventi titolo
all'iscrizione e di indire le elezioni, prodromiche alla costituzione
degli ordini;
che tutti i commissari regionali avrebbero predisposto i
moduli di domanda di iscrizione prevedendo l'onere per il richiedente
di attestare (ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica n.
445/2000, esponendosi alle relative sanzioni in caso di dichiarazioni
mendaci) la sussistenza di tutti i requisiti di legge, ivi compreso,
in caso di cittadinanza extra UE, la sussistenza della condizione di
reciprocita', della quale spesso il richiedente non ha e non puo'
avere adeguata certezza;
Alla luce di quanto allegato e dedotto, le parti ricorrenti hanno
chiesto:
accertarsi il carattere discriminatorio del comportamento del
Ministero della giustizia, e per esso dei commissari preposti alla
raccolta e pubblicazione delle domande di iscrizione negli albi dei
pedagogisti e degli educatori professionali socio-pedagogici,
consistente nel richiedere ai candidati di cittadinanza extra UE la
dichiarazione della sussistenza della condizione di reciprocita' e
nell'aver omesso di diramare una disposizione ove si chiarisce che
tutti gli stranieri regolarmente soggiornanti e titolari di permesso
che consente di lavorare (o in subordine tutti gli stranieri aventi
un titolo di soggiorno compreso nell'elenco di cui all'art. 1 decreto
del Presidente della Repubblica n. 394/99) hanno diritto di accedere
all'iscrizione ai predetti albi indipendentemente dal requisito della
reciprocita';
operarsi un'interpretazione costituzionalmente estensiva e
conforme delle norme in commento, ovvero disapplicare la normativa
interna per contrasto con il generale divieto di discriminazione di
cui all'art 5 della direttiva n. 2018/958/UE, tali da consentire di
ordinare al Ministero della giustizia:
«di sospendere l'indizione delle elezioni sino
al novantesimo giorno successivo alla emananda sentenza al fine di
consentire la presentazione della domanda di iscrizione e la
partecipazione alle elezioni anche ai cittadini stranieri;
di annullare le elezioni gia' eventualmente svolte;
di diramare una circolare interpretativa indirizzata a
tutti i commissari, contenente l'indicazione che tutte le domande di
cittadini stranieri regolarmente soggiornanti potranno essere
presentate e dovranno essere accolte indipendentemente dalla verifica
della condizione di reciprocita', fermo ogni altro requisito;
di adottare ogni altro provvedimento ritenuto utile alla
integrale rimozione della discriminazione»;
per il caso di diniego di tali interpretazioni, rimettersi
gli atti alla Corte costituzionale per la declaratoria di
illegittimita' costituzionale dell'art. 7, lettera a), legge n.
55/2024, per violazione degli articoli 3, 4 e 117, comma 1, della
Costituzione;
in ogni caso, considerato il carattere infungibile degli
obblighi di fare, le parti ricorrenti hanno chiesto di:
«condannare il Ministero della giustizia a pagare alle
associazioni ricorrente, ai sensi dell'art. 614-bis codice di
procedura civile la somma di euro 100 per ogni giorno di ritardo
nell'adozione dei provvedimenti sopra indicati, a partire dal
trentesimo giorno successivo alla comunicazione della emananda
sentenza;
ordinare al Ministero convenuto la pubblicazione
dell'emanando provvedimento sul sito istituzionale con modalita' tali
da garantirne adeguata visibilita', nonche', ove ritenuto, di un
estratto del provvedimento su un giornale a tiratura nazionale».
Il Ministero della giustizia si e' costituito in giudizio
evidenziando che:
il requisito della reciprocita' risulta previsto da una norma
di rango primario, con conseguente inaccoglibilita' della domanda
attesa la necessita' di tutela del principio di separazione tra
poteri dello Stato e delle prerogative statuali di natura
legislativa, potendo al piu' il giudice ordinario provvedere alla
disapplicazione dei provvedimenti amministrativi ritenuti
illegittimi, ma non certo ordinare un facere specifico sostitutivo
delle attivita' proprie e riservate alla sfera amministrativa;
la censurata violazione delle norme del diritto comunitario
deve ritenersi insussistente, avendo la norma da disapplicare
funzione di garantire una regolamentazione del mercato del lavoro non
arbitraria ne' illegittima;
la questione di legittimita' costituzionale risulta
infondata, venendo in rilievo diritto fondamentali della persona,
quale il diritto alla salute a favore dell'utente del servizio,
intendendo il legislatore esercitare una prerogativa finalizzata a
garantire un sistema fondato su principi di concorrenza leale e
corretta, anche al fine di evitare manifestazioni di discriminazione
al contrario.
Alla luce di quanto dedotto ha chiesto, ogni altra istanza,
eccezione e deduzione disattesa, respingere le domande formulate dei
ricorrenti, in quanto ritenute inammissibili e infondate.
Considerato in diritto
La normativa rilevante.
1. L'esercizio delle professioni di educatore professionale
socio-pedagogico e di pedagogista e' attualmente disciplinato dalla
legge n. 55/2024, recante «Disposizioni in materia di ordinamento
delle professioni pedagogiche ed educative e istituzione dei relativi
albi professionali».
Fino all'entrata in vigore di tale testo normativo, la materia
era regolata dalla legge n. 205/2017 che, all'art. 1, commi 595 e
596, prevedeva il requisito della laurea magistrale quale condizione
per il rilascio della qualifica di educatore professionale
socio-pedagogico e di educatore professionale socio-sanitario.
L'attuale disciplina normativa, oltre a definire le figure
professionali del pedagogista e dell'educatore professionale
socio-pedagogico, contiene la previsione di precisi requisiti di
accesso alle professioni:
in base all'art. 2, legge cit., «1. Per esercitare la
professione di pedagogista e' necessario il possesso di uno dei
seguenti titoli di studio:
a) laurea specialistica o magistrale in programmazione e
gestione dei servizi educativi, classi 56/S e LM-50;
b) laurea specialistica o magistrale in scienze
dell'educazione degli adulti e della formazione continua, classi 65/S
e LM-57;
c) laurea specialistica o magistrale in scienze
pedagogiche, classi 87/S e LM-85;
d) laurea specialistica o magistrale in teorie e
metodologie dell'e-learning e della media education, classi 87/S e
LM-93;
e) laurea in scienze dell'educazione o in pedagogia,
rilasciata ai sensi dell'ordinamento previgente alla data di entrata
in vigore del regolamento di cui al decreto del Ministro
dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica 3 novembre
1999, n. 509.
2. Possono altresi' esercitare la professione di pedagogista i
professori universitari ordinari e associati e i ricercatori che
insegnano o hanno insegnato discipline pedagogiche in universita'
italiane o estere e in enti pubblici di ricerca italiani o esteri.
3. Per l'esercizio della professione di pedagogista e' necessaria
l'iscrizione nell'albo dei pedagogisti dell'Ordine delle professioni
pedagogiche ed educative, istituito ai sensi del comma 1 dell'art. 5,
previo conseguimento del titolo di studio e accertamento delle
competenze professionali acquisite con il tirocinio previsto dal
corso di studi».
In base all'art. 4, legge cit.: «1. Per esercitare la professione
di educatore socio-pedagogico e di educatore nei servizi educativi
per l'infanzia di cui al decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 65,
nonche' all'art. 1, commi da 594 a 599, della legge 27 dicembre 2017,
n. 205, sono necessari:
a) il conseguimento del titolo di laurea triennale, previo
accertamento delle competenze professionali acquisite con il
tirocinio previsto dal corso di studi. La prova valutativa delle
competenze professionali acquisite con il tirocinio svolto presso una
struttura, attestato congiuntamente dalla struttura medesima e dagli
organi accademici, e' sostenuta alla presenza di un componente
designato dall'Ordine professionale. La prova valutativa di cui al
periodo precedente e' svolta prima della discussione della tesi di
laurea, nell'ambito dell'esame finale per il conseguimento del titolo
di studio abilitante all'esercizio della professione di educatore
professionale socio-pedagogico;
b) in alternativa rispetto al requisito di cui alla lettera
a), il possesso della corrispondente qualifica attribuita ai sensi
dei commi 595, primo periodo, 597 e 598 dell'art. 1 della legge 27
dicembre 2017, n. 205;
c) l'iscrizione nell'albo degli educatori professionali
socio-pedagogici dell'Ordine delle professioni pedagogiche ed
educative, istituito ai sensi del comma 2 dell'art. 5».
L'art. 7, comma 1, lettera a), subordina l'iscrizione ai
menzionati albi al possesso del seguente ulteriore requisito: «essere
cittadino italiano o di uno Stato membro dell'Unione europea o di uno
Stato rispetto al quale vige in materia la condizione di
reciprocita'».
2. Al fine di dare esecuzione alla richiamata disciplina sono
stati predisposti moduli di domanda di iscrizione all'albo
riproduttivi delle previsioni normative, tra le quali si registra
l'onere di attestazione in capo al richiedente, ai sensi del decreto
del Presidente della Repubblica n. 445/2000, della sussistenza del
requisito della condizione di reciprocita'.
Il decreto ministeriale cui e' demandata la definitiva attuazione
della legge n. 55/2024 non e' ancora intervenuto ma, dapprima con
decreto-legge n. 202/2024, poi decreto-legge n. 117/2025, e' stata
prorogata al 31 marzo 2026 la scadenza del termine ultimo indicato
per la presentazione delle domande di iscrizione ai relativi albi.
3. Giova, sul punto, rimarcare la differente regolamentazione che
afferisce agli educatori che operano nel settore sociosanitario.
Il decreto ministeriale (Min. Sal.) 13 marzo 2018, istitutivo
della professione sanitaria di educatore professionale, all'art. 2
prevede quali requisiti di accesso: la «a) cittadinanza italiana o di
altro Paese dell'Unione europea, salvo quanto previsto dal comma 3;
(...)».
Il richiamato comma 3 dell'art. 2 cosi' dispone: «i cittadini non
appartenenti a un Paese dell'Unione europea, possono iscriversi
all'albo professionale se in possesso, oltre che dei requisiti di cui
al comma 1, del riconoscimento del titolo di studio abilitante
all'esercizio della professione sanitaria effettuato dal Ministero
della salute, ai sensi del decreto legislativo 9 novembre 2007, n.
206 e successive modifiche, recante norme di attuazione della
direttiva 2005/36/CE, relativa al riconoscimento delle qualifiche
professionali». In altri termini, il cittadino non appartenente a un
Paese dell'Unione europea, in possesso di titolo di studio
abilitante, in assenza di prova circa la sussistenza della condizione
di reciprocita', puo' esercitare il lavoro di educatore professionale
nel settore socio-sanitario, ma non in quello psico-pedagogico.
La natura discriminatoria della situazione prospettata.
1. I ricorrenti hanno promosso un'azione civile contro la
discriminazione, ai sensi degli articoli 281-decies, codice di
procedura civile e 28, decreto legislativo n. 150/2011, denunciando
una situazione discriminatoria nell'accesso alla professione di
pedagogista e di educatore professionale socio-pedagogico, dipendente
dall'attuazione dell'art. 7, comma 1, lettera a), legge n. 55/2024
che, nel regolare i requisiti di accesso all'albo dei pedagogisti e
degli educatori professionali socio-pedagogici, distingue i requisiti
di accesso tra cittadini italiani o di uno Stato membro dell'Unione
europea e cittadini di Stati terzi.
Con riferimento a tale ultima categoria, si richiede di fornire
prova non solo del possesso dei titoli di studio e delle competenze
professionali, ma della sussistenza di una condizione di reciprocita'
nello Stato di provenienza. Incombe, dunque, sul richiedente extra UE
l'onere di attestare il fatto che il diritto di svolgere le
professioni di pedagogista e di educatore socio-pedagogico possa
essere normativamente esercitato dal cittadino italiano nel proprio
Stato di provenienza.
2. La situazione discriminatoria appare ricorrere sotto un
duplice profilo.
In primo luogo, la previsione di cui all'art. 7, comma 1, lettera
a,) legge n. 55/2024, determina una discriminazione diretta per
motivi di nazionalita' specificamente vietata ai sensi dell'art. 2
del decreto del Presidente della Repubblica n. 137/2012, recante la
riforma degli ordinamenti professionali, ove si legge: «1.(...) Sono
vietate limitazioni alle iscrizioni agli albi professionali che non
sono fondate su espresse previsioni inerenti al possesso o al
riconoscimento dei titoli previsti dalla legge per la qualifica e
l'esercizio professionale, ovvero alla mancanza di condanne penali o
disciplinari irrevocabili o ad altri motivi imperativi di interesse
generale. 2. L'esercizio della professione e' libero e fondato
sull'autonomia e indipendenza di giudizio, intellettuale e tecnico.
La formazione di albi speciali, legittimanti specifici esercizi
dell'attivita' professionale, fondati su specializzazioni ovvero
titoli o esami ulteriori, e' ammessa solo su previsione espressa di
legge. 3. Non sono ammesse limitazioni, in qualsiasi forma, anche
attraverso previsioni deontologiche, del numero di persone titolate a
esercitare la professione, con attivita' anche abituale e prevalente,
su tutto o parte del territorio dello Stato, salve deroghe espresse
fondate su ragioni di pubblico interesse, quale la tutela della
salute. E' fatta salva l'applicazione delle disposizioni
sull'esercizio delle funzioni notarili. 4. Sono in ogni caso vietate
limitazioni discriminatorie, anche indirette, all'accesso e
all'esercizio della professione, fondate sulla nazionalita' del
professionista o sulla sede legale dell'associazione professionale o
della societa' tra professionisti».
Sempre nell'ambito dell'ordinamento domestico e' di particolare
importanza quanto stabilito dal decreto legislativo n. 142/2020 che,
conformandosi alle prescrizioni della direttiva n. 2018/958/UE (1) ,
all'art. 4 dispone: «1. Le nuove disposizioni legislative o
regolamentari che limitano l'accesso alle professioni regolamentate o
il loro esercizio o le disposizioni che modificano quelle esistenti
non possono introdurre discriminazioni, ne' in via diretta, ne' in
via indiretta, sulla base della nazionalita' o della residenza».
Ebbene, non e' revocabile in dubbio che la norma in questa sede
censurata imponga a tutti i cittadini extra UE, benche' regolarmente
soggiornanti, condizioni diverse e piu' gravose da quelle previste
per i cittadini italiani o di Stati membri per lo svolgimento delle
professioni di pedagogista e educatore socio-pedagogico. Il vincolo
della condizione di reciprocita' introduce, difatti, un elemento di
discriminazione collegato allo status civitatis dei richiedenti
l'iscrizione, con riferimento ai cittadini extra UE, che godono di un
trattamento pacificamente deteriore rispetto ai cittadini italiani o
di Stati membri della UE. La circostanza che lo stato di provenienza
non consenta al cittadino italiano l'esercizio delle professioni
determina l'esclusione del cittadino extracomunitario dall'accesso
agli albi, quand'anche dimostri il possesso del titolo di studio e
dei medesimi titoli abilitanti del cittadino italiano o UE.
3. La discriminazione introdotta dall'art. 7, legge n. 55/2024,
rispetto ai cittadini extra UE appare operare anche sotto il profilo
indiretto, avuto riguardo alle previsioni del decreto ministeriale 13
marzo 2018, il cui art. 2 prescrive: «i cittadini non appartenenti a
un Paese dell'Unione europea, possono iscriversi all'albo
professionale se in possesso, oltre che dei requisiti di cui al comma
1, del riconoscimento del titolo di studio abilitante all'esercizio
della professione sanitaria effettuato dal Ministero della salute, ai
sensi del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206 e successive
modifiche, recante norme di attuazione della direttiva 2005/36/CE,
relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali».
Per effetto di tale disposizione, quindi, del tutto
illogicamente, al cittadino straniero che non possa far valere il
requisito della reciprocita' e' consentito svolgere le mansioni di
educatore professionale nel settore socio-sanitario, ma non nel
settore psico-pedagogico.
La rimozione della discriminazione in via interpretativa o
disapplicativa - Esclusione.
1. Al fine di rimuovere la censurata discriminazione non si
ritiene, innanzitutto, praticabile l'opzione ermeneutica dell'art. 7,
comma 1, lettera a), legge n. 55/2024, prospettata dai ricorrenti,
tale per cui la condizione di reciprocita' non opererebbe con
riferimento ai diritti fondamentali, tra i quali si annovera il
diritto al lavoro, anche nei casi in cui tali diritti si appuntino in
capo a cittadini extracomunitari regolarmente soggiornanti nel
territorio italiano, i quali avrebbero pieno diritto di accedere
all'iscrizione ai predetti albi indipendentemente dal requisito di
reciprocita'.
Dall'accoglimento di tale tesi discenderebbe, nella
prospettazione dei ricorrenti, la fondatezza delle domande formulate
in via principale tese al riconoscimento del diritto all'iscrizione
negli albi professionali senza necessita' di transitare per la
declaratoria di illegittimita' costituzionale della norma in parola.
I ricorrenti hanno, in particolare, enfatizzato come la
condizione di reciprocita' integri un requisito che incide sulla sola
sfera dell'esercizio di un diritto, ma non sulla sua esistenza:
«l'art. 7 della legge n. 55/2024 genera cosi' nei confronti del
cittadino straniero regolarmente soggiornante un diritto "potenziale"
che diventa effettivo ed efficace solo al verificarsi della
condizione ulteriore - e non richiesta per i cittadini italiani e
comunitari - di reciprocita'».
A suffragio della tesi la difesa dei ricorrenti richiama un
consolidato insegnamento giurisprudenziale in base al quale l'art. 16
delle disposizioni sulla legge in generale (preleggi), che prevede la
condizione di reciprocita' per l'esercizio di qualsiasi diritto
civile dello straniero, non troverebbe applicazione con riferimento
ai diritti fondamentali della persona. Cosi' da ultimo, la
giurisprudenza di legittimita': «l'art. 16 delle disposizioni sulla
legge in generale (cc.dd. "preleggi") sulla condizione di
reciprocita' e' applicabile solo in relazione ai diritti non
fondamentali della persona dal momento che i diritti fondamentali,
come quelli alla vita, all'incolumita' ed alla salute, siccome
riconosciuti dalla Costituzione, non possono essere limitati da tale
articolo, con la conseguenza che la relativa tutela deve essere
assicurata, senza alcuna disparita' di trattamento, a tutte le
persone, indipendentemente dalla cittadinanza, italiana, comunitaria
ed extracomunitaria» (Cass. civ., sez. lav., 18 settembre 2023, n.
26741).
Rientrando pacificamente il diritto al lavoro nel novero dei
diritti fondamentali della persona (cfr. Corte costituzionale 22
gennaio 2024, n. 7) risulterebbe preclusa l'operativita' del
requisito della reciprocita'.
L'interpretazione costituzionalmente conforme dell'art. 7,
fondata sui richiamati principi giurisprudenziali, tuttavia, non puo'
trovare seguito.
L'art. 16 preleggi, norma equiordinata rispetto all'art. 7, legge
n. 55/2024, ha introdotto un limite di ordine generale in capo al
cittadino straniero, ammettendolo a godere dei diritti civili a
condizione di reciprocita', fatte salve le disposizioni contenute
nelle leggi speciali. Il relativo corpo normativo, introdotto con
regio decreto n. 262/1942, ha fronteggiato un processo di
orientamento interpretativo, successivo all'introduzione della Carta
costituzionale, di cui la sentenza richiamata appare espressione. La
condizione di reciprocita' nel godimento dei diritti civili posta
dalla norma trova, dunque, un limite nei diritti fondamentali della
persona, di rilievo costituzionale, rispetto ai quali non vige alcuna
condizione di reciprocita'.
Cio' non impedisce, tuttavia, che altra norma settoriale, qual e'
l'art. 7, condizioni l'esercizio di specifici diritti in capo a
taluni soggetti alla condizione di reciprocita', non potendosi
rimuovere il limite sulla base dell'ermeneutica formata sull'art. 16
preleggi che, come testualmente affermato, si riferisce
esclusivamente ai limiti posti «da tale articolo» e non puo',
pertanto, considerarsi estensibile a ogni condizione di reciprocita',
introdotta da norme di rango primario, che ostacoli l'esercizio di
diritti fondamentali della persona.
2. Secondo la difesa dei ricorrenti l'interpretazione
costituzionalmente conforme sarebbe, per altro verso, resa agevole
dall'art. 1, decreto del Presidente della Repubblica n. 394/1999
(regolamento d'attuazione del TU immigrazione) ove e' previsto:
«L'accertamento di cui al comma 1 (cioe' l'accertamento della
condizione di reciprocita'), non e' richiesto per i cittadini
stranieri titolari della carta di soggiorno di cui all'art. 9 del
testo unico, nonché per i cittadini stranieri titolari di un
permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato o di lavoro
autonomo, per l'esercizio di un'impresa individuale, per motivi di
famiglia, per motivi umanitari e per motivi di studio, e per i
relativi familiari in regola con il soggiorno». L'applicazione di
tale disposizione al caso in esame garantirebbe l'accesso agli albi a
tutti gli stranieri regolarmente soggiornanti.
La norma richiamata non puo', in evidenza, fondare in via
autonoma l'interpretazione auspicata, trattandosi di norma di
regolamentare, di rango secondario, inserita in un plesso normativo
settoriale, che governa la specifica materia dell'immigrazione.
3. In linea generale, l'interpretazione costituzionalmente
conforme o orientata della norma censurata appare impraticabile in
ragione dei principi espressi dalla Corte costituzionale,
nell'ordinanza interlocutoria 1° ottobre 2014, n. 20661, secondo cui:
«il giudice comune ha il potere ed il dovere di uniformare il diritto
di cui e' chiamato a dare applicazione al contenuto precettivo di
fonti prevalenti su quelle interpretate: rientra pertanto tra i suoi
compiti ricercare gia' sul piano della applicazione della legge
soluzioni ermeneutiche suscettibili di far penetrare la Costituzione
in profondita' nell'ordinamento e di armonizzare cosi' le sfere della
legalita' ordinaria e della legalita' costituzionale. E' infatti
insegnamento costante della Corte costituzionale che "in linea di
principio, le leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime
perche' e' possibile darne interpretazioni incostituzionali (e
qualche giudice ritenga di darne), ma perche' e' impossibile darne
interpretazioni costituzionali" (cosi' la sentenza n. 356 del 1996;
piu' di recente, la sentenza n. 21 del 2013). Ma l'interpretazione
adeguatrice deve muoversi nel rispetto delle potenzialita' obiettive
del dato testuale. Essa non puo' essere condotta oltre i limiti
estremi segnati dall'univoco tenore della norma interpretata: tale
circostanza segna il "confine", "in presenza del quale il tentativo
interpretativo deve cedere il passo al sindacato di legittimita'
costituzionale" (Corte cost., sentenze n. 219 del 2008, n. 78 del
2012, n. 232 del 2013)».
Nel caso in esame, la chiarezza e univocita' del dettato
normativo di cui all'art. 7, comma 1, lettera a), e' inconfutabile e
nega alcuna possibilita' ermeneutica adeguatrice, segnando il vincolo
della condizione di reciprocita' il limite invalicabile alla sua
applicazione ai cittadini extracomunitari in possesso dei soli titoli
di studio e abilitanti.
4. Ne' appare, del resto, percorribile la strada, del pari
auspicata dalla difesa dei ricorrenti, della disapplicazione, per
contrasto della norma in commento con norme sovranazionali
self-executing, e in particolare con la direttiva n. 2018/958/UE,
art. 5 (il cui testo e' riportato in nota 1) - che introduce il
divieto di discriminazione diretta o indiretta sulla base della
nazionalita' o residenza nell'introduzione di nuove disposizioni
legislative, regolamentari o amministrative che limitano l'accesso
alle professioni regolamentari o il loro esercizio - avuto riguardo
alla natura della direttiva, alla qualita' dei ricorrenti e alla
tipologia delle domande azionate.
Innanzitutto, i requisiti affinche' la norma sovranazionale possa
qualificarsi autoesecutiva sono la chiarezza e precisione, ovvero la
previsione di disposizioni sufficientemente dettagliate e
inequivocabili, e la c.d. incondizionalita', ovvero l'attitudine
all'applicazione non mediata da ulteriori provvedimenti o condizioni.
La direttiva n. 2018/958/UE non puo', tuttavia, ritenersi
self-executing, ovvero direttamente applicabile ai cittadini degli
Stati membri, necessitando di un'attivita' di recepimento da parte
degli Stati membri, tenuti a introdurre o modificare le
regolamentazioni delle professioni nel rispetto dei principi di
proporzionalita' e non discriminazione.
Appare opportuno rammentare come gli enti ricorrenti agiscano,
previo accertamento della natura discriminatoria della condotta del
Ministero della giustizia e, per esso, dei Commissari preposti alla
raccolta e pubblicazione delle domande di iscrizione negli albi dei
pedagogisti e degli educatori professionali socio-pedagogici, per
l'adozione di un piano di rimozione della discriminazione, ai sensi
dell'art. 28, comma 5, decreto legislativo n. 150/2011, nell'ambito
del quale ordinare la sospensione delle elezioni indette per la
costituzione degli Ordini professionali o annullare quelle gia'
svolte, e imporre l'assunzione di ogni opportuno provvedimento per
consentire l'accoglimento delle domande di iscrizione dei cittadini
stranieri regolarmente soggiornanti «indipendentemente dalla verifica
della condizione di reciprocita', fermo ogni altro requisito».
Il meccanismo disapplicativo per contrasto con il diritto
dell'Unione europea a efficacia diretta ha, tuttavia, incidenza inter
partes e non erga omnes, impedendo alla norma interna di venire in
rilievo per la definizione del contenzioso pendente dinanzi al
giudice nazionale. Nel caso di specie, i ricorrenti non assumono la
lesione della propria sfera giuridica ma, in qualita' di enti
rappresentativi, legittimati all'azione ex art. 28, decreto
legislativo n. 150/2011, agiscono in funzione dell'adozione di un
piano di rimozione pro futuro, destinato a un'intera categoria di
soggetti, ovvero i cittadini extra UE, il cui diritto appare, in
forza delle norme censurate, condizionato alla sussistenza della
reciprocita' nello Stato di provenienza.
Sotto il profilo oggettivo, ovvero della tipologia dei
provvedimenti richiesti nell'ambito del piano di rimozione della
discriminazione, appare sufficiente richiamare le motivazioni della
sentenza della Corte costituzionale, 12 febbraio 2024, n. 15, la
quale, nel delineare i tratti caratteristici dell'azione ex art. 28,
decreto legislativo n. 150/2011 e della pronuncia inibitoria e
ripristinatoria adottabile, mediante un piano che puo' giungere sino
al punto di ordinare alla pubblica amministrazione la rimozione di
atti e provvedimenti amministrativi discriminatori, «pur senza
tratteggiare l'attribuzione, ai sensi dell'art. 113, terzo comma,
Cost., di un eccezionale potere di annullamento degli atti
amministrativi», ha precisato che «nel caso in cui, invece, la
discriminazione compiuta dalla pubblica amministrazione trovi origine
nella legge, in quanto e' quest'ultima a imporre, senza alternative,
quella specifica condotta, allora l'attivita' discriminatoria e'
ascrivibile alla pubblica amministrazione soltanto in via mediata, in
quanto alla radice delle scelte amministrative che si e' accertato
essere discriminatorie sta, appunto, la legge». «In evenienze del
genere, il giudice ordinario non puo' allora ordinare la modifica di
norme regolamentari che siano riproduttive di norme legislative, in
quanto ordinerebbe alla pubblica amministrazione di adottare atti
regolamentari confliggenti con la legge non rimossa. L'esercizio di
un siffatto potere e', dunque, subordinato all'accoglimento da parte
di questa Corte della questione di legittimita' costituzionale sulla
norma legislativa che il giudice ritenga essere causa della natura
discriminatoria dell'atto regolamentare».
E' quanto accade nel caso di specie, ove l'azione amministrativa
che si assume discriminatoria, imputabile al Ministero della
giustizia e' meramente attuativa e, dunque, riproduttiva di una norma
legislativa dal tenore inequivoco, con la conseguenza che l'esercizio
del potere ordinatorio da parte dell'autorita' giudiziaria,
funzionale all'inibitoria e rimozione della discriminazione, non puo'
che transitare per la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 7, legge n. 55/2024.
La rilevanza in giudizio della prospettata questione di legittimita'
costituzionale.
1. Tale questione, prospettata dalle parti ricorrenti in
subordine all'interpretazione costituzionalmente conforme o orientata
o alla disapplicazione della normativa discriminatoria ha, dunque, ad
oggetto l'art. 7, lettera a), legge n. 55/2024, per contrasto con gli
articoli 3, 4 e 117 della Costituzione (in relazione alle direttive
2003/109/CE, 2018/958/UE e alla convenzione OIL), nella parte in cui
richiede al cittadino straniero, regolarmente soggiornante, ai fini
dell'iscrizione all'albo professionale dei pedagogisti e a quello
degli educatori professionali socio-pedagogici, la sussistenza della
condizione di reciprocita'.
Esclusa, dunque, la possibilita' di ordinare un piano di
rimozione per via interpretativa o disapplicativa, soltanto in caso
di accoglimento della questione di legittimita' costituzionale
proposta potrebbero trovare accoglimento le domande dei ricorrenti di
accertamento del carattere discriminatorio della condotta del
Ministero della giustizia e per esso dei Commissari preposti alla
raccolta e pubblicazione delle domande di iscrizione negli albi dei
pedagogisti e degli educatori professionali socio-pedagogici,
concretizzatosi nella pedissequa richiesta ai candidati di
cittadinanza extra UE della dichiarazione circa la sussistenza della
condizione di reciprocita'. L'accoglimento della questione potrebbe,
inoltre, condure all'adozione nei confronti del Ministero della
giustizia di un piano di rimozione della discriminazione e dei suoi
effetti che, quale risultato ultimo, comporti la parificazione dei
cittadini extra UE, regolarmente soggiornanti, ai cittadini italiani
e UE, in materia di libero accesso ed esercizio delle professioni
pedagogiche (pedagogisti ed educatori socio-pedagogici)
indipendentemente dalla verifica della condizione di reciprocita',
fermo ogni altro requisito.
Viceversa, in caso di inammissibilita' o rigetto della questione
di legittimita' costituzionale, le domande dei ricorrenti non
potrebbero trovare positivo riscontro, atteso che il comportamento,
che si assume discriminatorio, del Ministero della giustizia e, per
esso, dei Commissari preposti alla raccolta e pubblicazione delle
domande di iscrizione negli albi dei pedagogisti e degli educatori
professionali socio-pedagogici, appare riproduttivo e meramente
attuativo di una norma di legge che, stante il suo inequivoco tenore,
non lascia margine per un'interpretazione difforme o correttiva.
Giova, ancora una volta, ribadire la preclusione in capo al
giudice ordinario di ordinare all'Amministrazione la rimozione o
modifica di atti e provvedimenti che siano riproduttivi di norme
legislative, non potendosi imporre l'adozione di atti confliggenti
con la legge non rimossa, essendo l'esercizio del potere subordinato
all'accoglimento della questione di legittimita' costituzionale sulla
norma legislativa che il giudice ritenga essere causa della natura
discriminatoria del provvedimento amministrativo (C. cost., 12
febbraio 2024, n. 15).
E' evidente, dunque, come il giudizio pendente non possa essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimita' costituzionale.
La non manifesta infondatezza della questione.
1. Si ritiene che la questione di legittimita' costituzionale
proposta sia, oltre che rilevante, non manifestamente infondata nei
termini che si vanno a esporre.
2. L'art. 7, comma 1, lettera a), legge n. 55/2024, nella parte
in cui subordina l'iscrizione ai cittadini extracomunitari all'albo
dei pedagogisti e degli educatori professionali socio-pedagogici alla
sussistenza della condizione di reciprocita', pare in contrasto, in
primo luogo, con l'art. 3 della Costituzione, ponendo
un'ingiustificata disparita' di trattamento rispetto ai cittadini
italiani o di altro Stato membro dell'Unione europea.
L'introduzione normativa di criteri selettivi fondati sulla
provenienza geografica appare, secondo la giurisprudenza della Corte,
giustificata solo a condizione che sussista un ragionevole
collegamento tra il requisito medesimo e la funzione del servizio al
cui accesso costituisce filtro (Corte cost., numeri 7/2021, 281 e
44/2020, 168 e 141/2014, 222 e 133/2013). Il giudizio sulla
sussistenza e sull'adeguatezza di tale collegamento e' operato dalla
Corte «secondo la struttura tipica del sindacato svolto ai sensi
dell'art. 3, primo comma, Cost., che muove dall'identificazione della
ratio della norma di riferimento e passa poi alla verifica della
coerenza con tale ratio del filtro selettivo introdotto» (Corte
cost., 9 marzo 2020, n. 44).
Con particolare riferimento allo status civitatis, e' stata
ritenuta fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 80, legge Regione Valle d'Aosta n. 3/2013, sollevata in
riferimento all'art. 3 Cost., concernente l'esclusione dall'accesso
al finanziamento a tasso agevolato dei soggetti risultanti privi
della cittadinanza italiana o di uno dei Paesi dell'Unione europea
sul presupposto che al legislatore (statale o regionale che sia) e'
consentito introdurre regimi differenziati di trattamento ai
consociati «soltanto in presenza di una causa normativa non
palesemente irrazionale o, peggio, arbitraria» (Corte cost., 19 marzo
2024, n. 53).
Il parametro ermeneutico risulta, per altro, espressamente
codificato in seno all'art. 3, comma 3, del decreto legislativo n.
2015/2003, attuativo della direttiva 2000/43/CE per la parita' di
trattamento tra le persone, indipendentemente dalla razza e origine
etnica, secondo cui «nel rispetto dei principi di proporzionalita' e
ragionevolezza, nell'ambito del rapporto di lavoro o dell'esercizio
dell'attivita' di impresa, non costituiscono atti di discriminazione
ai sensi dell'art. 2 quelle differenze di trattamento dovute a
caratteristiche connesse alla razza o all'origine etnica di una
persona, qualora, per la natura di un'attivita' lavorativa o per il
contesto in cui essa viene espletata, si tratti di caratteristiche
che costituiscono un requisito essenziale e determinante ai fini
dello svolgimento dell'attivita' medesima».
La legge n. 55/2024, recante «Disposizioni in materia di
ordinamento delle professioni pedagogiche ed educative e istituzione
dei relativi albi professionali», introduce una regolamentazione di
settore provvedendo alla definizione delle professioni di pedagogista
ed educatore socio-pedagogico, all'individuazione dei requisiti di
accesso alla professione ed esercizio dell'attivita' e
all'istituzione dei relativi albi e ordini professionali.
L'istituzione degli albi, in particolare, appare funzionale alla
verifica del possesso dei requisiti di accesso, quali il titolo di
studio (art. 2, comma 1) e l'abilitazione all'esercizio della
professione (art. 7, comma 1, lettera c). Gli iscritti agli albi
costituiscono l'Ordine delle professioni pedagogiche ed educative,
articolato su base regionale (art. 6, comma 1), ente pubblico non
economico, sussidiario dello Stato, preposto alla tutela degli
«interessi pubblici, garantiti dall'ordinamento, connessi
all'esercizio professionale» (art. 6, comma 3).
La regolamentazione dell'esercizio della professione, mediante
l'istituzione degli albi e la costituzione degli ordini riveste,
dunque, una nevralgica funzione di interesse pubblico, nella misura
in cui garantisce l'adeguatezza della formazione, la professionalita'
e correttezza nello svolgimento dell'attivita' attraverso la
definizione dei profili professionali, la verifica dei requisiti
necessari, la formazione continua, l'obbligo di assicurazione e
l'esercizio di funzioni disciplinari.
La regolamentazione dell'accesso alle professioni e, in generale,
del mercato del lavoro, ridonda non soltanto a beneficio del
professionista, ma anche del beneficiario, assicurando l'adeguatezza
della prestazione: «la garanzia del diritto al lavoro non comporta
una generale ed indistinta liberta' di svolgere qualsiasi attivita'
professionale, spettando pur sempre al legislatore di fissare
condizioni e limiti in vista della tutela di altri interessi
parimenti meritevoli di considerazione e, piu' in particolare, di
valutare, nell'interesse della collettivita' e dei committenti [...]
i requisiti di adeguata preparazione occorrenti per l'esercizio
dell'attivita' professionale medesima» (Corte cost. 26 ottobre 2000,
n. 441).
In tale prospettiva, la subordinazione dell'iscrizione all'albo
dei cittadini extracomunitari alla condizione di reciprocita' appare
incoerente e illogica e del tutto eccentrica rispetto alle finalita'
della norma, nella misura in cui introduce un elemento di
differenziazione tra cittadini italiani e stranieri estraneo ai
profili della formazione, professionalita' o deontologia del
pedagogista o educatore socio-pedagogico (il «requisito essenziale e
determinante» ai fini dello svolgimento del rapporto di lavoro di cui
all'art. 3, comma 3, del decreto legislativo n. 2015/2003), connesso
alla giuridica possibilita' che il cittadino italiano abbia di
esercitare analoga professione nel paese di provenienza del
richiedente extracomunitario. L'irragionevolezza della previsione
appare, per altro, ancor piu' evidente considerando come,
dall'analisi dei moduli di domanda versati in atti (cfr. doc. 1
fascicolo parte ricorrente), predisposti dai Commissari regionali,
incomba sui richiedenti l'onere di attestare, ai sensi del decreto
del Presidente della Repubblica n. 445/2000, la sussistenza della
condizione di reciprocita', gravandoli della conoscenza delle
complesse norme di regolamentazione degli ordini professionali nei
Paesi di provenienza.
L'estraneita' della regola alle finalita' proprie della norma
appare, del resto, evidente dalla lettura della comparsa di
costituzione del Ministero della giustizia, che ne individua la ratio
nell'esigenza di evitare una «situazione di discriminazione a
contrario, con effetti certamente paradossali e antigiuridici»,
denotando il reale piano sistematico su cui la stessa si colloca,
ovvero quello dei rapporti tra ordinamenti statuali e non
dell'ordinamento delle professioni.
3. Ulteriore profilo di contrasto con l'art. 3 Cost. e'
individuabile nel fatto che l'art. 7 cit. determina un trattamento
illogicamente differenziato tra gli educatori professionali
socio-pedagogici e gli educatori professionali socio-sanitari,
operanti sotto la vigilanza della Federazione nazionale degli Ordini
dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni
sanitarie di riabilitazione, la cui disciplina e' dettata dal decreto
ministeriale (Min. Sal.) del 13 marzo 2018.
Ai sensi dell'art. 2, comma 1, decreto ministeriale cit., per
l'iscrizione all'albo, oltre al possesso del titolo di studio
abilitante all'esercizio della professione sanitaria, del pieno
godimento dei diritti civili, della residenza o domicilio nella
circoscrizione dell'ordine, e all'assenza di carichi pendenti, e'
richiesta la cittadinanza italiana o di altro Paese dell'Unione
europea, salvo quanto previsto dal comma 3. Tale comma prevede che «i
cittadini non appartenenti a un Paese dell'Unione europea possono
iscriversi all'albo professionale se in possesso, oltre che dei
requisiti di cui al comma 1, del riconoscimento del titolo di studio
abilitante all'esercizio della professione sanitaria effettuato dal
Ministero della salute ai sensi degli articoli 49 e 50».
La disposizione concorre, dunque, non soltanto a evidenziare un
ulteriore profilo di disparita' di trattamento, ai sensi dell'art. 3
Cost., tra soggetti svolgenti professionalmente attivita' educative,
sia pure in diversi ambiti tipologici, ma altresi' ad avvalorare
l'assunto secondo cui la specifica limitazione dell'accesso correlata
allo status civitatis debba essere giustificata dalle finalita' della
regola, evenienza che certamente ricorre per il riconoscimento del
titolo di studio abilitante all'esercizio della professione sanitaria
ma non per la condizione di reciprocita'.
4. La disciplina si pone poi in contrasto con l'art. 4, comma 1,
e 35, comma 1 Cost. secondo cui, rispettivamente, «la Repubblica
riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le
condizioni che rendano effettivo questo diritto» (art. 4, comma 1,
Cost.) e «tutela il lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni»
(art. 35, comma 1 Cost.).
E' fuori di dubbio che riconoscimento e tutela del fondamentale
diritto al lavoro non possano essere confinati ai cittadini italiani
ma vadano estesi ai cittadini UE ed extra UE legalmente soggiornanti
sul territorio italiano, in possesso dei titoli di studio e dei
requisiti di accesso alle professioni richiesti dalla disciplina di
regolamentazione del settore.
Le garanzie legislative di parita' di trattamento e piena
uguaglianza di diritti per i lavoratori extracomunitari rispetto ai
lavoratori italiani risultano introdotte nel nostro ordinamento sin
dalla legge n. 943/1986 (art. 1, in materia di collocamento e
trattamento dei lavoratori extracomunitari immigrati) e sono state
ribadite e precisate nel testo unico sulla disciplina
dell'immigrazione e sulla condizione dello straniero, approvato con
decreto legislativo n. 286/1998 (art. 2, commi 2 e 3). In presenza di
tali garanzie, una volta che i lavoratori extracomunitari siano
autorizzati al lavoro subordinato stabile in Italia, fruendo di
idoneo permesso di soggiorno, essi godono di tutti i diritti
riconosciuti ai lavoratori italiani (cfr. Corte costituzionale 30
dicembre 1998, n. 454). Il menzionato decreto legislativo n.
215/2003, attuativo della direttiva UE n. 43/2000, all'art. 3
sancisce l'obbligo della parita' di trattamento tra individui senza
distinzione di razza e origine etnica per cio' che riguarda l'accesso
al lavoro autonomo o dipendente, sia nel settore pubblico nel settore
privato.
Dovendosi, dunque, concepire il diritto al lavoro, dipendente o
autonomo, pubblico o privato, in termini universali, quale patrimonio
dei consociati a prescindere dalla provenienza geografica o
cittadinanza e senza distinzione di razza e origine etnica,
l'introduzione di limiti o condizioni all'accesso e svolgimento delle
professioni, che non trovino una ragionevole giustificazione nelle
caratteristiche della professione, si pone in contrasto con il dovere
del legislatore di promuovere le condizioni che rendono effettivo il
diritto (art. 4, comma 1 Cost.) e tutelare il lavoro in tutte le sue
forme e applicazioni (art. 35, comma 1 Cost), configurando un
ulteriore e concorrenti profilo di incostituzionalita' della norma.
5. Non va, da ultimo, trascurato un ulteriore profilo di
contrasto con gli articoli 10, comma 2 e 117, comma 1 della
Costituzione. La prima disposizione precisa che la condizione
giuridica dello straniero «e' regolata dalla legge in conformita'
delle norme e dei trattati internazionali». La seconda stabilisce che
la potesta' legislativa e' esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel
rispetto della Costituzione e «dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali».
Analizzando diacronicamente le fonti sovranazionali, la
condizione del lavoratore straniero trova, innanzitutto, protezione
nell'art. 10, Convenzione OIL n. 143 del 24 giugno 1975, ratificata
con legge n. 159/1981, a mente del quale «ogni Membro per il quale la
convenzione sia in vigore s'impegna a formulare e ad attuare una
politica nazionale diretta a promuovere e garantire, con metodi
adatti alle circostanze ed agli usi nazionali, la parita' di
opportunita' e di trattamento in materia di occupazione e di
professione, di sicurezza sociale, di diritti sindacali e culturali,
nonche' di liberta' individuali e collettive per le persone che, in
quanto lavoratori migranti o familiari degli stessi, si trovino
legalmente sul suo territorio». La garanzia di condizioni paritarie a
tutti gli stranieri regolarmente soggiornanti nell'accesso del lavoro
e delle professioni trova limitazione nell'art. 14 (2) , che consente
agli Stati membri di precludere l'accesso a limitate categorie di
occupazioni e di funzioni solo quando la restrizione sia necessaria
nell'interesse dello Stato.
La Direttiva 2003/109/CE, «relativa allo status di cittadini di
Paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo», richiede di
assicurare al soggiornante di lungo periodo lo stesso trattamento di
cui godono i cittadini nazionali con riferimento a: «a) l'esercizio
di un'attivita' lavorativa subordinata o autonoma purche' questa non
implichi nemmeno in via occasionale la partecipazione all'esercizio
dei pubblici poteri (...) g) la liberta' d'associazione, adesione e
partecipazione a organizzazioni di lavoratori o datori di lavoro o a
qualunque organizzazione professionale di categoria, compresi i
vantaggi che ne derivano, fatte salve le disposizioni nazionali in
materia di ordine pubblico e pubblica sicurezza».
La direttiva n. 2018/958/UE, recepita nel nostro ordinamento per
il tramite del decreto legislativo n. 142/2020, prevede, al
considerando n. 2: «In assenza nel diritto dell'Unione di specifiche
disposizioni di armonizzazione dei requisiti per l'accesso a una
professione regolamentata o il suo esercizio, e' competenza di uno
Stato membro decidere se e come regolamentare una professione nel
rispetto dei principi di non discriminazione e di proporzionalita'»;
al considerando n. 3: «Il principio di proporzionalita' rientra tra i
principi generali del diritto dell'Unione. Come risulta dalla
giurisprudenza, i provvedimenti nazionali che possono ostacolare o
scoraggiare l'esercizio delle liberta' fondamentali garantite dal
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea dovrebbero soddisfare
quattro condizioni, vale a dire: applicarsi in modo non
discriminatorio, essere giustificati da motivi di interesse generale,
essere idonei a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e
non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di tale
obiettivo»; all'art. 5: «al momento di introdurre nuove disposizioni
legislative, regolamentari o amministrative che limitano l'accesso
alle professioni regolamentate o il loro esercizio, o prima di
modificare quelle esistenti, gli Stati membri provvedono affinche'
dette disposizioni non siano direttamente o indirettamente
discriminatoria sulla base della nazionalita' o della residenza».
La disposizione nazionale che, introducendo un regime
differenziato di accesso all'albo professionale richieda, per i
cittadini extracomunitari, la sussistenza nello Stato di provenienza
della condizione di reciprocita', in assenza di qualsivoglia esigenza
di ordine pubblico, sicurezza, o di corrispondenza all'interesse
dello Stato, se non nella logica puramente protezionistica che la
caratterizza, si pone in contrasto con la normativa sovranazionale di
settore e, in via indiretta, con gli articoli 10, comma 2 e 117,
comma 1 della Costituzione.
(1) La direttiva n. 2018/958/UE prevede al considerando n. 2: «In
assenza nel diritto dell'Unione di specifiche disposizioni di
armonizzazione dei requisiti per l'accesso a una professione
regolamentata o il suo esercizio, e' competenza di uno Stato
membro decidere se e come regolamentare una professione nel
rispetto dei principi di non discriminazione e di
proporzionalita'» e al considerando n. 3: «Il principio di
proporzionalita' rientra tra i principi generali del diritto
dell'Unione. Come risulta dalla giurisprudenza, i provvedimenti
nazionali che possono ostacolare o scoraggiare l'esercizio delle
liberta' fondamentali garantite dal Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea dovrebbero soddisfare quattro condizioni,
vale a dire: applicarsi in modo non discriminatorio, essere
giustificati da motivi di interesse generale, essere idonei a
garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare
oltre quanto necessario per il raggiungimento di tale obiettivo».
All'art. 5, rubricato «non discriminazione» si legge: «al momento
di introdurre nuove disposizioni legislative, regolamentari o
amministrative che limitano l'accesso alle professioni
regolamentate o il loro esercizio, o prima di modificare quelle
esistenti, gli Stati membri provvedono affinche' dette
disposizioni non siano direttamente o indirettamente
discriminatorie sulla base della nazionalita' o della residenza»
(2) Art. 14. «Ogni Stato membro puo': a) subordinare la libera scelta
dell'occupazione, pur garantendo il diritto alla mobilita'
geografica, alla condizione che il lavoratore migrante abbia
avuto residenza legale nel Paese, ai fini del lavoro, durante un
periodo prescritto, non superiore a due anni o, se la
legislazione esige un contratto di una data durata inferiore ai
due anni, che il primo contratto di lavoro sia scaduto; b) dopo
opportuna consultazione delle organizzazioni rappresentative dei
datori di lavoro e dei lavoratori, regolamentare le condizioni
per il riconoscimento delle qualifiche professionali, ivi
compresi i certificati e diplomi, acquisite all'estero; c)
respingere l'accesso a limitate categorie di occupazione e di
funzioni, qualora tale restrizione sia necessaria nell'interesse
dello Stato».
P. Q. M.
Il Tribunale, visto l'art. 23, legge n. 87/1953, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 7, comma 1, lettera a), della legge n.
55/2024, nella parte in cui richiede al cittadino straniero
regolarmente soggiornante, ai fini dell'iscrizione all'albo
professionale dei pedagogisti e a quello degli educatori
professionali socio-pedagogici, la sussistenza della condizione di
reciprocita', per contrasto con gli articoli 3, comma 1, 4, comma 1 e
35, comma 1, 10, comma 2 e 117, comma 1 della Costituzione (in
relazione all'art. 11 della direttiva n. 2003/109/CE, all'art. 10
della convenzione OIL, al considerando 2, 3 e all'art. 5 della
direttiva n. 2018/958/UE).
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Sospende il giudizio in corso.
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
comunicata alle parti del giudizio, notificata al Presidente del
Consiglio dei ministri, e comunicata ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Cosi' deciso in Milano, in data 20 ottobre 2025.
Il Giudice: Lombardi